吳大兵

(重慶社會科學(xué)院， 重慶 400020)

我國地方政府一般分為省、縣、鄉(xiāng)三級。行政決策權(quán)力是地方政府的權(quán)責(zé)核心，在國家治理現(xiàn)代化視域下這一權(quán)力的運(yùn)行就是要實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策、民主決策和依法決策，進(jìn)而確保公共利益的最大化，這既是地方政府公共性這一本質(zhì)屬性使然，也是地方政府行政決策權(quán)力運(yùn)行走向有序的時(shí)代訴求。但現(xiàn)實(shí)是，受主客觀多重因素的影響和制約，我國地方政府行政決策權(quán)力在實(shí)際運(yùn)行中呈現(xiàn)出邊界范圍不明晰、程序設(shè)置不科學(xué)、監(jiān)督體系不健全、追責(zé)機(jī)制不完善等諸多問題。這些問題與亂象不僅直接影響了政府的決策，更在深層次上降低了政府的公信力。適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化建設(shè)的需要，可運(yùn)用權(quán)力運(yùn)行基本理論和行政管理基本方法，從主客觀多維視角深入剖析這些問題的成因，進(jìn)而找出可行之策，以促進(jìn)我國地方行政決策權(quán)力運(yùn)行走向規(guī)范有序。

一、依法明晰地方政府行政決策權(quán)力的邊界范圍

任何權(quán)力都是有邊界的。法思想家孟德斯鳩曾指出，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力”，并特別強(qiáng)調(diào)“有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止”[1],無疑這是一針見血地指出了權(quán)力邊界的意義。在公權(quán)這個(gè)復(fù)雜體系中，作為地方政府行政權(quán)力核心范疇的決策權(quán)力，其邊界和范圍的界定顯然就愈發(fā)重要了。

在明晰地方政府行政決策權(quán)力的邊界范圍前，先得理清這一公權(quán)力的來源與性質(zhì)。所謂公權(quán)力即處理社會公共事務(wù)的權(quán)力。在西方，公權(quán)理論的代表人物法國思想家盧梭在社會契約理論中指出，作為自然人通過簽訂社會契約的形式把自己的某些自然權(quán)利讓渡給社會，由此獲得相應(yīng)的一些社會權(quán)利，從而實(shí)現(xiàn)從自然人向社會人的轉(zhuǎn)變。進(jìn)而，盧梭深刻地指出，公權(quán)力的本質(zhì)就是公民的權(quán)力，其行使機(jī)關(guān)或代理人只不過是公民權(quán)力的讓渡或委托對象。我國的公權(quán)理論雖然不是建立在社會契約基礎(chǔ)之上的，但以憲法定位的國家權(quán)力歸屬和權(quán)力運(yùn)行機(jī)制在本質(zhì)上體現(xiàn)的依然是人民的權(quán)力。我國《憲法》規(guī)定：我國是人民民主專政的社會主義國家。在我國，公民與國家形成了新型的關(guān)系。人民是國家的主人，國家權(quán)力來源于人民。在我國政治生活中，黨的權(quán)力、國家的權(quán)力和人民的權(quán)力是最重要的3種權(quán)力。其中，黨的權(quán)力處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位，但它必須依托國家權(quán)力的運(yùn)行來實(shí)現(xiàn)，而人民的權(quán)力是最根本的，也就是說黨的權(quán)力和國家權(quán)力始終圍繞著人民的權(quán)力運(yùn)行，為著人民權(quán)力和人民利益的實(shí)現(xiàn)而運(yùn)行。正如鄧小平所說：“黨沒有超乎人民群眾之上的權(quán)力?！盵2]習(xí)近平總書記也反復(fù)強(qiáng)調(diào)，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會主義國家，“一切權(quán)力屬于人民”[3]。顯然，在我國“黨權(quán)”“政權(quán)”與“民權(quán)”是內(nèi)在統(tǒng)一的，其中“民權(quán)”是源，“黨權(quán)”“政權(quán)”是“民權(quán)”的賦予，也就是“民權(quán)”的代理或委托。如此，地方政府行政決策權(quán)力自然源于人民、服務(wù)于人民，并在實(shí)踐中全程接受人民群眾的監(jiān)督和評判。公權(quán)一旦異化為私器，將是民眾的災(zāi)難和社會的災(zāi)難。

接下來需要解決的問題是厘清地方政府與各方?jīng)Q策權(quán)力的權(quán)限邊界。在我國地方公權(quán)體系中，核心是黨政權(quán)力，即黨委、政府與人大的權(quán)力。鑒于我國人大的基本權(quán)力主要是立法權(quán)、選舉權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)、人事任免權(quán)。此處我們主要從前面兩者展開分析。從黨的權(quán)力地位和范圍分析來看，《中國共產(chǎn)黨章程》指出，“中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心”，并強(qiáng)調(diào)：“黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織的領(lǐng)導(dǎo)”?！吨袊伯a(chǎn)黨地方組織工作條例(試行)》還進(jìn)一步明確了地方各級黨委的職責(zé)。比如，全委會的職責(zé)是：“(一)對本地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會發(fā)展、黨的自身建設(shè)及其他涉及全局性的重大問題作出決策。(二)制定貫徹執(zhí)行上級黨組織和同級黨代表大會決議、決定的措施?！睆恼臋?quán)力地位和范圍來看，中國共產(chǎn)黨主要是通過組織政府、選拔和推薦官員的形式來實(shí)現(xiàn)執(zhí)政的，從政治上對政府進(jìn)行指導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)，指導(dǎo)制定政府的方針政策，實(shí)行黨管干部等。也就是說，從決策權(quán)力的權(quán)限來說，地方政府行政決策權(quán)力是在黨的指導(dǎo)下落實(shí)上級黨委或政府以及地方黨委“大決策”的“小決策”，其領(lǐng)域涵蓋地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的各個(gè)方面。明確這一點(diǎn)的意義在于，現(xiàn)實(shí)中我們厘清地方政府與各方?jīng)Q策權(quán)力的權(quán)限邊界就應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)維度展開：與上級黨委和政府的權(quán)限邊界、與地方黨委的權(quán)限邊界、與下級政府組織的權(quán)限邊界。其中最為關(guān)鍵的是明晰地方政府與地方黨委的權(quán)限邊界劃分。

上面我們從原則與邏輯上厘清了地方政府與各方?jīng)Q策權(quán)力的權(quán)限邊界，但在具體的實(shí)踐中更需要用“制度理性”來遏制“權(quán)力任性”，讓地方政府行政決策權(quán)力真正做到“有所為，有所不為”。“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”，關(guān)鍵在于既要給地方政府行政決策權(quán)力發(fā)放“許可證”，又要給權(quán)力系上“韁繩”。這就意味著在編制地方政府行政決策權(quán)力的權(quán)責(zé)目錄時(shí)，必須遵循實(shí)事求是的原則，立足權(quán)責(zé)主體不同(包括地方政府領(lǐng)導(dǎo)班子、主要領(lǐng)導(dǎo)和班子成員)，編制好地方政府的重大問題的決策、督促檢查、應(yīng)急處置等多項(xiàng)權(quán)責(zé)目錄，進(jìn)而形成一個(gè)明晰的“清單”，科學(xué)設(shè)置地方政府行政決策的權(quán)力及對應(yīng)的責(zé)任。比如，就縣(區(qū))級地方政府來說，其行政決策權(quán)力是地方黨委決策權(quán)力的延伸、跟進(jìn)和落實(shí)。當(dāng)前我國縣(區(qū))黨委決策的范圍一般包括：經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、中長期規(guī)劃和年度計(jì)劃、全縣(區(qū))城市建設(shè)總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃、重大基礎(chǔ)設(shè)施和重要建設(shè)規(guī)劃、年度財(cái)政預(yù)算決算、年度財(cái)政預(yù)算調(diào)整方案、年度預(yù)算執(zhí)行情況的審計(jì)報(bào)告、國資國企改革發(fā)展的重大工作決策部署、重大改革決策部署，以及其他方面的重大政策制定等。相對于縣(區(qū))黨委的“宏觀”和“重大”決策，在除去上述地方黨委的決策范圍以外，相應(yīng)的其他一些較重大的事項(xiàng)決策就應(yīng)該屬于縣(區(qū))政府行政決策權(quán)力的范圍了。

二、科學(xué)設(shè)置地方政府行政決策權(quán)力運(yùn)行的程序

一般而言，決策權(quán)力的運(yùn)行程序指的是在實(shí)現(xiàn)決策過程中的先后順序、步驟、方式及其有關(guān)制度性規(guī)定。程序的失序與紊亂根源于其設(shè)置上的不科學(xué)性，包括理念上的失公、原則要求上的空洞及形式上的隨意。程序的科學(xué)設(shè)置是確保地方政府行政決策權(quán)力運(yùn)行規(guī)范的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，一旦程序紊亂，勢必造成權(quán)力運(yùn)行的主觀自由，進(jìn)而可能發(fā)展成為脫韁的野馬，呈現(xiàn)種種異化。

公正是人類始終不移的價(jià)值追求?，F(xiàn)代民主政治中，決策在本質(zhì)上就是制定一系列公正的行為準(zhǔn)則，以期更好地服務(wù)人民。公正已成為現(xiàn)代行政決策程序的一個(gè)基本價(jià)值目標(biāo)。因此，在規(guī)范地方政府行政決策權(quán)力過程中，首要的是樹立正確的程序觀念，也就是公正意識和規(guī)則觀念。就公正意識來說，地方政府在作出有關(guān)影響人民群眾合法權(quán)益的決策時(shí)，必須根據(jù)合理可信的法定依據(jù)，同時(shí)承擔(dān)公平義務(wù)，做到有法可依；在執(zhí)行決策時(shí)，應(yīng)依據(jù)客觀現(xiàn)實(shí)，平等對待行為對象，公平處理相關(guān)問題。應(yīng)當(dāng)明確的是，在決策的行進(jìn)中一旦進(jìn)入程序，就必須遵從程序的基本原則，也就是決策的程序一旦確定，就不能隨意改變。我們常常談?wù)摰拿裰鳑Q策，其重要特征就是按程序辦事，多數(shù)人的意志要通過程序才能體現(xiàn)和確認(rèn)。如果多數(shù)人的決策和選擇出現(xiàn)錯(cuò)誤，也只能通過一定的程序加以改正。如果背離了這一點(diǎn)，那么個(gè)人的主觀色彩及其所處的組織和地位等，都可能影響決策的制定。程序的設(shè)定顯然是為決策的作出謀劃一個(gè)相對更為公正的環(huán)境和機(jī)制，一旦同意了程序，無論是何結(jié)果，都必須接受所同意的程序帶來的結(jié)果。這樣潛移默化的結(jié)果是，使程序化無論是在制度層面還是在心理觀念層面，都已內(nèi)化為民主決策的一個(gè)基本原則特征。實(shí)踐也反復(fù)證明：只有實(shí)現(xiàn)這樣的觀念轉(zhuǎn)變和意識自覺，地方政府的行政決策權(quán)力才有可能圍繞既定的秩序有效而科學(xué)地運(yùn)行。

要將地方政府行政決策權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的“籠子”，在編制好權(quán)力“清單”、解決好權(quán)力主體正確的認(rèn)識觀念后，編制權(quán)力實(shí)踐運(yùn)行的“流程圖”也是不可或缺的重要一環(huán)。但現(xiàn)實(shí)中突出的問題是，在權(quán)力意識的過度膨脹下，一些地方政府的行政決策權(quán)力往往超越一切規(guī)則和程序，天馬行空，無所不在、無時(shí)不在，變得“任性”和“自由”。其中，“一把手”的判斷或意志往往是不受程序制約的。更為嚴(yán)重的是，由于行政權(quán)力者往往具有經(jīng)濟(jì)人的屬性，在“權(quán)力”意識的膨脹下，行政權(quán)出現(xiàn)異化、濫用，進(jìn)而衍生出種種尋租行為，這些對既有的程序設(shè)置無疑是恣意的踐踏和破壞。在全面梳理地方政府行政決策職權(quán)主體權(quán)力的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)權(quán)力的運(yùn)行流程圖重點(diǎn)應(yīng)從行使權(quán)力的條件、承辦崗位、辦理時(shí)限、監(jiān)督制約環(huán)節(jié)等方面作出規(guī)定，包括在重要部位和環(huán)節(jié)相應(yīng)注明程序、時(shí)限、法律依據(jù)等來標(biāo)明地方政府行政決策各職權(quán)主體該如何一步步履行職權(quán)。從當(dāng)前來看，重點(diǎn)是要促進(jìn)論證環(huán)節(jié)的程序、專家咨詢程序和民眾聽證程序的具體化；關(guān)鍵是要抓好建章立制，“縫補(bǔ)”制度的漏洞和制度間的縫隙，去虛務(wù)實(shí)、化松散為緊密、變籠統(tǒng)為精準(zhǔn)，避免出現(xiàn)“牛欄關(guān)貓”的現(xiàn)象，讓地方政府的職權(quán)主體明白自己能做什么、不能做什么、界限在哪里、有什么樣的要求，從而增強(qiáng)程序制度的針對性和可操作性。

國家治理現(xiàn)代化的基本要義之一就是走向法治。實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策、民主決策，關(guān)鍵還在于將決策的程序法治化。地方政府行政決策權(quán)力運(yùn)行要講程序，說到底就在于用制度和法律等形式、手段規(guī)范程序的設(shè)置和運(yùn)行,也就是將行政權(quán)力運(yùn)行的程序納入法治框架下，使行政權(quán)力在法治“軌道”上運(yùn)行，按照法律規(guī)范進(jìn)行科學(xué)決策與落實(shí)。就當(dāng)前來說，一是推進(jìn)重大行政決策程序的法治體系建設(shè)。重點(diǎn)是要通過深化理論研究，奠定立法的理論基礎(chǔ)；因地制宜，加快重大行政決策程序?qū)ｉT法規(guī)的出臺。比如，擴(kuò)大重大行政決策信息的公開程度；以嚴(yán)格的制度設(shè)計(jì)和法治化要求徹底打破政府作為絕對一方的“信息霸權(quán)”，確保相應(yīng)決策信息及時(shí)有效地公開并貫穿于重大行政決策全過程。二是確保行政決策程序的嚴(yán)格落實(shí)。以嚴(yán)格的法治遵循體現(xiàn)憲法、法律的權(quán)威，實(shí)現(xiàn)程序的剛性要求。作為其中的主要領(lǐng)導(dǎo)干部，應(yīng)積極發(fā)揮自己的模范遵從和引領(lǐng)作用。同時(shí)，也需要通過加強(qiáng)重大行政決策程序行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督及二者的有效結(jié)合，確保權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行。三是形成制度化的體系。立足地方政府行政決策權(quán)力運(yùn)行程序的重要環(huán)節(jié)、關(guān)鍵點(diǎn)及重要因素，建立健全相關(guān)法律制度，保障權(quán)力主體有法可依。四是形成科學(xué)的工作運(yùn)行機(jī)制。重點(diǎn)是工作協(xié)調(diào)機(jī)制、監(jiān)督制約機(jī)制、考核評價(jià)機(jī)制。當(dāng)前，尤其需要通過這些程序法治化的落實(shí)，確保地方政府行政決策權(quán)力始終遵循法律程序，進(jìn)而有效促進(jìn)專家積極投入、廣大人民群眾積極參與，營造出行政決策權(quán)力良好運(yùn)行的工作環(huán)境和發(fā)展環(huán)境。

三、構(gòu)建地方政府行政決策權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督體系機(jī)制

現(xiàn)代政治學(xué)理論研究證明，權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行離不開“第三只眼”的監(jiān)督。權(quán)力不受制約，必然產(chǎn)生腐敗，這幾乎成為了公理。腐敗在本質(zhì)上是公權(quán)力的異化。預(yù)防與消除腐敗首先依賴于掌權(quán)者良好思想道德素質(zhì)的恒久保持，以良好的自律實(shí)現(xiàn)對公權(quán)的制衡。但問題是，單靠行為主體的自覺行為是脆弱的，其隨意性與自主性往往會因情緒與外力的作用而發(fā)生轉(zhuǎn)變。因此，尋求預(yù)防與消除權(quán)力腐敗的根本路徑在于建立完善公權(quán)運(yùn)行的良好機(jī)制。積極構(gòu)建地方政府行政決策權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督體系和監(jiān)督機(jī)制就是基于這樣的思考。

完善的監(jiān)督體系可使權(quán)力的運(yùn)行始終處于有效監(jiān)督之中。從當(dāng)前來看，地方政府行政決策權(quán)力的監(jiān)督體系缺陷還較多，比如各主體功能發(fā)揮不夠、整合性不夠，重點(diǎn)內(nèi)容欠明晰，監(jiān)督的路徑與手段陳舊、老套、狹隘，以及整個(gè)監(jiān)督文化和環(huán)境欠佳等。產(chǎn)生這些問題的原因是多方面的，其中觀念認(rèn)識不夠、整個(gè)監(jiān)督體系的設(shè)計(jì)不夠科學(xué)是最應(yīng)關(guān)注的重點(diǎn)。善治視域下，其基本的路徑選擇包括：一是從構(gòu)建的思路上，要把“自上而下”的監(jiān)督與“自下而上”的監(jiān)督結(jié)合起來，使民主監(jiān)督走向有序。特別是要把人民代表大會制度、政協(xié)監(jiān)督與基層民主監(jiān)督緊密結(jié)合起來。二是從資源的整合上，要將民眾監(jiān)督的多項(xiàng)形式有效結(jié)合起來。民主監(jiān)督的每一種形式都有著特定的資源和優(yōu)勢，而促進(jìn)地方政府行政決策權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范需要促進(jìn)這些資源整合力量的發(fā)揮。三是從信息的溝通上和結(jié)果的運(yùn)用上，應(yīng)突破現(xiàn)行體制機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)上的一些人為設(shè)限，使民主監(jiān)督在黨內(nèi)外信息互通、結(jié)果互用，以實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主監(jiān)督與黨外民主監(jiān)督、組織監(jiān)督與網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的有效結(jié)合，確保一個(gè)優(yōu)化的民主監(jiān)督體系的形成。四是充分利用信息化提升監(jiān)督效果。特別是新興網(wǎng)媒為人們的經(jīng)濟(jì)社會活動參與提供了便捷的手段，已成為一種化解分歧、緩和矛盾的重要方式。實(shí)踐中，還應(yīng)將網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督與組織監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，構(gòu)建長效合力機(jī)制。五是營造監(jiān)督文化環(huán)境。著力公民文化建設(shè)，形成有利于民主監(jiān)督科學(xué)發(fā)展、運(yùn)行的社會環(huán)境與文化環(huán)境，重點(diǎn)是加強(qiáng)建設(shè)新型政治文化和法治文化。

有效的監(jiān)督離不開有效的監(jiān)督方式。就當(dāng)前來看，行政權(quán)力監(jiān)督的方式是多樣的，問題不在于方式本身，而在于運(yùn)用方式的理念與基本思路上，比如：講究監(jiān)督形式上的好看而忽視監(jiān)督的實(shí)際效果；注重單向度的監(jiān)督運(yùn)用而忽視監(jiān)督方式合力作用的發(fā)揮，等等。這些問題的出現(xiàn)，主觀原因之一在于，工作中行為主體各自為陣，缺乏大局意識和全局觀，無法用統(tǒng)籌的意識和觀念促進(jìn)資源要素的整合與運(yùn)用。完善地方政府行政決策權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督方式，可從以下3個(gè)方面努力：一是做到宏觀和微觀監(jiān)督相一致。所謂宏觀監(jiān)督是指社會利用政權(quán)的力量對地方政府行政決策權(quán)力運(yùn)行在總體上加以監(jiān)督，包括在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、意識形態(tài)等方面。微觀監(jiān)督是相對于宏觀監(jiān)督而言的，是指在地方政府行政決策的具體領(lǐng)域和環(huán)節(jié)所實(shí)施的監(jiān)督。二是做到制度化和非制度化相結(jié)合。制度化監(jiān)督即按照一整套業(yè)已形成的條文規(guī)定，包括法律、規(guī)章制度等對地方政府行政決策權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督；非制度化監(jiān)督則是按照慣例等不成文的條文來監(jiān)督地方政府行政決策權(quán)力。兩者的緊密結(jié)合將構(gòu)成對地方政府行政決策權(quán)力運(yùn)行的有效管控。三是做到外在監(jiān)督和內(nèi)在監(jiān)督相協(xié)調(diào)。外在監(jiān)督是指利用外部力量，包括行政、法律、習(xí)俗和輿論等各種形式的社會規(guī)范，對社會成員實(shí)施的社會監(jiān)督。內(nèi)在監(jiān)督則是指由行為者個(gè)人將社會規(guī)范內(nèi)化為自己的觀念，并對自己的行為實(shí)施監(jiān)督。二者有機(jī)結(jié)合，從而構(gòu)成他律與自律的統(tǒng)一體，完成對地方政府行政決策權(quán)力運(yùn)行的有效監(jiān)管。

在完成地方政府行政決策權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督體系和推進(jìn)監(jiān)督方式創(chuàng)新后，要謀求監(jiān)督的實(shí)效以確保地方政府行政決策權(quán)力運(yùn)行規(guī)范，更為重要的是，形成完備科學(xué)的監(jiān)督機(jī)制，構(gòu)成一個(gè)封閉的監(jiān)督“環(huán)”。一是努力形成垂直領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督制約機(jī)制，包括“自上而下”和“自下而上”的黨委對政府的監(jiān)督和政府對政府的監(jiān)督，在制度安排和規(guī)范下切實(shí)實(shí)現(xiàn)“以權(quán)力制約權(quán)力”。二是形成公開、廣泛、透明的輿論監(jiān)督機(jī)制。當(dāng)前的重點(diǎn)是在保證黨和國家安全的前提下，積極思考對輿論宣傳的監(jiān)管，著手制定《新聞輿論監(jiān)督條例(法)》，實(shí)現(xiàn)輿論監(jiān)督的規(guī)范化、制度化、法制化；加大領(lǐng)導(dǎo)干部工作生活信息的透明度，包括財(cái)產(chǎn)申報(bào)、任職公示、公開述職、獎懲公開、處置結(jié)果公開等等。三是健全普遍、經(jīng)常的群眾監(jiān)督機(jī)制。除了要求領(lǐng)導(dǎo)干部工作生活信息的透明之外，還要有聽取人民群眾控告、檢舉、揭發(fā)、建議的機(jī)構(gòu)和渠道，而且必須保證渠道的通暢和安全；同時(shí)，還要建立強(qiáng)制性的信息反饋制度。四是積極建立和完善網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督和組織監(jiān)督合力長效機(jī)制，包括通過多元主體形成共識、提升網(wǎng)民網(wǎng)絡(luò)媒體素質(zhì)、提高網(wǎng)絡(luò)治理能力等，構(gòu)建組織監(jiān)督與網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的對接機(jī)制；通過建立健全信息傳導(dǎo)機(jī)制、信息處理機(jī)制、工作協(xié)調(diào)機(jī)制等，積極推進(jìn)組織監(jiān)督與網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制的構(gòu)建；通過建立健全雙向互促的推動機(jī)制、科學(xué)可行的評價(jià)機(jī)制、客觀公正的獎懲機(jī)制等，促進(jìn)組織監(jiān)督與網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的動力機(jī)制的構(gòu)建；通過健全組織、技術(shù)、制度和法律保障機(jī)制，促進(jìn)組織監(jiān)督與網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的保障機(jī)制的構(gòu)建。

四、完善地方政府行政決策權(quán)力運(yùn)行的追責(zé)機(jī)制

權(quán)責(zé)對等是權(quán)力配置的一條基本原則，“失職追責(zé)”是對權(quán)力運(yùn)行的根本保障。地方政府行政決策權(quán)力本質(zhì)上是權(quán)責(zé)的統(tǒng)一。完善地方行政決策權(quán)力運(yùn)行的追責(zé)機(jī)制，旨在確保在對出現(xiàn)問題的決策進(jìn)行追責(zé)時(shí)，能把責(zé)任真實(shí)細(xì)化到具體人身上，從根本上有效整治地方政府在行政決策中出現(xiàn)諸如“隨意決策”的突出問題。

評估是追責(zé)的前奏，建立健全地方政府行政決策績效評估制度是首要的一環(huán)。就當(dāng)前來看，為促進(jìn)地方政府行政決策的科學(xué)化、制度化、規(guī)范化，進(jìn)一步健全和完善組織內(nèi)部監(jiān)督制度，規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部決策行為，嚴(yán)格決策程序，防止決策失誤，提高領(lǐng)導(dǎo)干部決策的民主化、科學(xué)化水平，應(yīng)不斷完善重大決策績效評估機(jī)制，重點(diǎn)就地方的重大決策事項(xiàng)、重要干部任免、重大項(xiàng)目安排和大額度資金使用等“三重一大”決策事項(xiàng)開展績效評估。在具體的操作模式上，可采取以下“四維考核”模式，即，一方面，實(shí)績考核、民主測評、民意調(diào)查、第三方評估四個(gè)維度相互促進(jìn)、有機(jī)聯(lián)系，形成“提出任務(wù)目標(biāo)(實(shí)績考核)→干部推動任務(wù)落實(shí)(民主測評)→檢驗(yàn)工作成效(民意調(diào)查與第三方評估)→根據(jù)群眾訴求提出新的任務(wù)目標(biāo)(實(shí)績考核)”的閉合式循環(huán)系統(tǒng)；另一方面，通過“四維考核”，在干部選用上形成“組織選拔任用干部→干部服務(wù)群眾→群眾對干部滿意度進(jìn)行反饋→組織選拔任用干部”的干部評價(jià)系統(tǒng)。顯然，考核主體已由單一的組織部門拓展為組織、干部、群眾和第三方機(jī)構(gòu)的多元考核主體了[4]。當(dāng)前，為適應(yīng)地方政府行政決策科學(xué)化的需要，重點(diǎn)要做好專業(yè)考核、中間考核和社會考核。如此，將使地方政府行政決策的“得”與“失”全面呈現(xiàn)，使權(quán)責(zé)具化明確。

同時(shí)需要注意的是，當(dāng)前地方政府行政決策失誤責(zé)任追究制度的建立和執(zhí)行過程也還存在問題，主要表現(xiàn)為：一方面，在制度設(shè)計(jì)上，制度內(nèi)容缺乏對責(zé)任主體的具體界定、責(zé)任后果的具體懲治，在形式上掛在“墻”上的多、寫在“本”上的多、落到實(shí)處的少；另一方面，在制度的落實(shí)上，對具體責(zé)任的追究存在主體不全面、不明晰問題，同時(shí)存在對行政決策責(zé)任的范圍解答不確定、對具體追究決策失誤責(zé)任信息的不透明和不真實(shí)問題。這些問題的存在既有長官意志作祟，也可能源于經(jīng)驗(yàn)型干擾和急功近利心態(tài)的驅(qū)動。當(dāng)下的路徑：一是加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)。特別是從責(zé)任主體上進(jìn)行明確，堅(jiān)持權(quán)力與責(zé)任對等原則，“誰決策，誰負(fù)責(zé)”。從目標(biāo)要求上，實(shí)行責(zé)任承諾與目標(biāo)對接；從程序設(shè)置上，盡可能做好各環(huán)節(jié)的安排和銜接，使整個(gè)過程趨向有序合理。二是加強(qiáng)制度落實(shí)。其中，最重要的是考評制度、評價(jià)制度、獎懲制度。制度落實(shí)應(yīng)當(dāng)貫徹到地方政府決策的全過程，落實(shí)到?jīng)Q策制度的相應(yīng)的各個(gè)主體。三是加強(qiáng)制度監(jiān)督。要從體制內(nèi)外建立起完整的制度落實(shí)機(jī)制，努力形成黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督、上級監(jiān)督與下級監(jiān)督、群眾監(jiān)督與法治監(jiān)督的完整監(jiān)督體系，實(shí)現(xiàn)行政、社會、法治的有機(jī)統(tǒng)一[5]。四是從發(fā)展的角度，建立健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，努力使制度的運(yùn)行走向科學(xué)。

另一個(gè)值得注意的問題是，在當(dāng)前各項(xiàng)改革步入深水區(qū)、經(jīng)濟(jì)社會處于轉(zhuǎn)型期的背景下，為鼓勵廣大黨政干部勇于創(chuàng)新、大膽改革，立足客觀實(shí)際，探索出合乎各地發(fā)展需要的黨政干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制勢在必行。要在組織上、機(jī)制上“保護(hù)作風(fēng)正派、銳意進(jìn)取的干部”，通過容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制讓改革創(chuàng)新者感受到“依靠”，釋放出更多的工作活力。就當(dāng)前來看，建立健全地方政府行政決策權(quán)力運(yùn)行容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，一是要正確理解容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的目的。從視角上我們需要從全面從嚴(yán)治黨的角度深刻認(rèn)識容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的意義，要從鼓勵創(chuàng)新、激發(fā)真心改革者的積極性和創(chuàng)造性、促進(jìn)科學(xué)法治的角度，把握目的要求。容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的建立是為了更好地化解改革發(fā)展中的潛在問題和矛盾，而不是無目的、無原則、無根據(jù)地包庇和縱容。這是建立健全地方政府行政決策權(quán)力運(yùn)行容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的基礎(chǔ)。二是要科學(xué)界定容錯(cuò)糾錯(cuò)的邊界。容錯(cuò)的“錯(cuò)”不是一般性的違法亂紀(jì)，而是依法秉公用權(quán)中的“探索性偏差”和科學(xué)決策基礎(chǔ)上的“探索性失誤”，要通過具體的細(xì)則和清單，明晰容錯(cuò)糾錯(cuò)的范圍和邊界，這是建立地方政府行政決策權(quán)力運(yùn)行容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的關(guān)鍵。三是努力建立健全容錯(cuò)糾錯(cuò)的制度體系。要正確把握中央政策，與中央保持一致，同時(shí)也要兼顧本地實(shí)際，做到又好又快地發(fā)展；周全的制度給予探索者空間，有利于其積極性、主動性的發(fā)揮，因此需要從容錯(cuò)、糾錯(cuò)、澄清保護(hù)和全力保障等各方面建立起完備的制度體系和機(jī)制。四是容錯(cuò)糾錯(cuò)要堅(jiān)持陽光操作，特別是申請、核實(shí)、認(rèn)定、公示和報(bào)備等流程要嚴(yán)格細(xì)化，接受群眾監(jiān)督。

[1] 孟德斯鳩.論法的精神[M].張雁深，譯.北京：商務(wù)印書館，1986:151.

[2] 鄧小平.鄧小平文選:第1卷[M].北京：人民出版社，1993:218.

[3] 本書編寫組.黨的十九大輔導(dǎo)讀本[M].北京：人民出版社，2017:35.

[4] 吳大兵.論轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式與領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評機(jī)制創(chuàng)新的訴求[J].探索，2013(2)：28-31.

[5] 吳大兵.中國特色社會主義民主內(nèi)在特質(zhì)探索[J].重慶理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué))，2015(9)：63-67.