中國建設(shè)城市群的意義及推進(jìn)城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的路徑

蔡中為

摘 要：城市群是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要載體，建設(shè)城市群有利于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。城市群一體化發(fā)展與城市群間協(xié)調(diào)機(jī)制的建立是促進(jìn)中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要抓手。

關(guān)鍵詞：城市群 增長極 新型城鎮(zhèn)化 縣域經(jīng)濟(jì) 鄉(xiāng)村振興 協(xié)調(diào)發(fā)展

一、中國建設(shè)城市群的意義

（一）打造區(qū)域增長極

城市群中的城市是引領(lǐng)城市群發(fā)展的增長極。因此，應(yīng)選擇特定的地理空間作為增長極，以帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。城市群的基礎(chǔ)是城市，城市高度密集形成城市。隨著中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程的推進(jìn)，國家開始重視城市群規(guī)劃與建設(shè)。中國城市群發(fā)展由傳統(tǒng)的遼中南城市群、京津唐城市群、長三角城市群、珠三角城市群四大城市群發(fā)展成目前的二十余個城市群。國家“十三五”規(guī)劃《綱要》進(jìn)一步明確，要優(yōu)化提升東部地區(qū)城市群，建設(shè)京津冀、長三角、珠三角世界級城市群，提升山東半島、海峽西岸城市群開放競爭水平；培育中西部地區(qū)城市群，發(fā)展壯大東北地區(qū)、中原地區(qū)、長江中游、成渝地區(qū)、關(guān)中平原城市群，規(guī)劃引導(dǎo)北部灣、山西中部、呼包鄂榆、黔中、滇中、蘭州—西寧、寧夏沿黃、天山北坡城市群發(fā)展，形成更多支撐區(qū)域發(fā)展的增長極。

（二）進(jìn)行新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

中國城市群建設(shè)應(yīng)按照“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，走以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路。提升城市綜合承載能力。堅(jiān)持點(diǎn)面結(jié)合、統(tǒng)籌推進(jìn)。統(tǒng)籌規(guī)劃、總體布局，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化健康有序發(fā)展。需要通過城市群發(fā)展引領(lǐng)城市群內(nèi)各城市整體發(fā)展。

中國推進(jìn)城市化的目標(biāo)是不斷提高城市化率，讓更多人進(jìn)入城市，這是發(fā)揮城市集約發(fā)展、規(guī)模經(jīng)濟(jì)的重要作用的必然選擇。城市化的核心是實(shí)現(xiàn)以人為本，讓人們生活在生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的城市，這就需要城市進(jìn)一步加快綜合發(fā)展。而統(tǒng)籌城市群發(fā)展是實(shí)現(xiàn)城市組團(tuán)協(xié)調(diào)，提升綜合發(fā)展效益的重要手段。在城市群內(nèi)部與城市群之間，綜合發(fā)展現(xiàn)代交通運(yùn)輸體系、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，實(shí)現(xiàn)城市群內(nèi)部與城市群之間的良性互動，提升整體城市化水平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展更高目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（三）推動縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展

縣域經(jīng)濟(jì)是我國最重要、最基礎(chǔ)的行政單元，它上接地級城市，下連村鎮(zhèn)，是溝通城市與鄉(xiāng)村的重要紐帶。大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)是推進(jìn)城市化的重要內(nèi)容，也是城市群發(fā)展的重要目的。城市群以諸多城市發(fā)展為載體，同時(shí)對其下轄的縣域也具有同步帶動作用。國家?guī)讉€地區(qū)的城市群規(guī)劃明確把縣域列入規(guī)劃，放在突出位置，如成渝城市群、滇中城市群、北部灣城市群發(fā)展規(guī)劃就明確把縣域列入統(tǒng)一規(guī)劃，可見對發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的重視。

（四）加速以城帶鄉(xiāng)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興

十九大報(bào)告指出，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。鄉(xiāng)村發(fā)展與城市發(fā)展是相輔相承的，大量的耕地資源分布在農(nóng)村，鄉(xiāng)村的糧食供給城市，城市生產(chǎn)的工業(yè)品供給鄉(xiāng)村。由于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的存在，農(nóng)村欠賬過多、基礎(chǔ)薄弱，我國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)的矛盾依然比較突出。我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力和綜合國力顯著增強(qiáng)，具備了支撐城鄉(xiāng)發(fā)展一體化物質(zhì)技術(shù)條件，到了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的發(fā)展階段。通過建立城鄉(xiāng)融合的體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。把新農(nóng)村建設(shè)與新型城鎮(zhèn)化結(jié)合起來，形成協(xié)調(diào)發(fā)展、良性互動的格局。通過城市群建設(shè)發(fā)展，形成充足的城市反哺農(nóng)村的力量，有利于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。

二、推進(jìn)城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的路徑

（一）推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加速城市群間交流

我國實(shí)行國家、省、市、縣、鄉(xiāng)的管理模式，省一級是重要的行政單位，所以形成一省內(nèi)部率先發(fā)展的格局是市場與政府共同推動產(chǎn)生作用的正常結(jié)果。通過一省內(nèi)部的發(fā)展，繼而加速省際間的城市一體化進(jìn)程，是中國建設(shè)城市群實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要戰(zhàn)略目標(biāo)。

處于一個省內(nèi)的城市群包括遼中南城市群、珠三角城市群、山西中部、黔中、滇中、寧夏沿黃、天山北坡城市群，跨省城市群包括京津唐城市群、長三角城市群、哈長城市群、中原城市群、長江中游城市群、成渝城市群、中原城市群，北部灣城市群、呼包鄂榆城市群、蘭州—西寧城市群等。不能孤立看是否城市群所轄位于一省還是跨省，能劃入一個城市群的城市主要是地理上高度密集分布，更便于統(tǒng)籌規(guī)劃。比如安徽省的宿州、阜陽、淮北、蚌埠納入中原城市群，而安徽省的合肥、蕪湖、馬鞍山、銅陵、安慶、滁州、池州、宣城則納入長江三角洲城市群。

我國目前發(fā)展最好的跨省城市群是長三角城市群。長三角城市群之所以能夠“一枝獨(dú)秀”，作為傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的跨省城市群，其重要原因是其高密度城市分布、較多的人口規(guī)模、良好的資源稟賦共同作用的結(jié)果。長三角城市群以上海為中心、南京、杭州、合肥為副中心，還包括江蘇省的無錫、常州、蘇州、南通、鹽城、揚(yáng)州、鎮(zhèn)江、泰州，浙江省寧波、嘉興、湖州、紹興、金華、舟山、臺州，安徽省的蕪湖、馬鞍山、銅陵、安慶、滁州、池州、宣城等共26個城市。在沿長江一線，城市高度密集，城市群內(nèi)眾多城市通過密集的鐵路、公路、水運(yùn)相連通，加快了城市一體化進(jìn)程。

應(yīng)形成以省會城市為核心并以其為中心的交通大輻射格局，促進(jìn)城市群內(nèi)部及城市群之間便捷交通網(wǎng)絡(luò)的實(shí)現(xiàn)。中國四縱四橫高鐵主干網(wǎng)基本形成，將有利于城市群間的互動交流。中國各省目前正致力于完善省內(nèi)二級高鐵網(wǎng)絡(luò)，通過主輔高鐵網(wǎng)絡(luò)，將形成覆蓋更多城市、縣城甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)的高鐵網(wǎng)絡(luò)，將有利于打造城市群間城市一體化，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)均衡發(fā)展。

（二）形成促進(jìn)跨省城市群間協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)制

城市群協(xié)調(diào)的大概內(nèi)容包括：產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)、基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)調(diào)、制度協(xié)調(diào)、管理協(xié)調(diào)和規(guī)劃協(xié)調(diào)等；從協(xié)調(diào)的主體來分，可分為政府主導(dǎo)型、企業(yè)主導(dǎo)型和民間組織主導(dǎo)型等。從中國目前來看，政府主導(dǎo)的協(xié)調(diào)占據(jù)主導(dǎo)。企業(yè)的跨區(qū)域布局更多是企業(yè)內(nèi)部的問題，也涉及企業(yè)與地方政府之間的協(xié)商，以招商引資為表現(xiàn)形式，這其中伴隨各省間的競爭。

政府主導(dǎo)進(jìn)行協(xié)調(diào)的根本目的是通過政府的宏觀調(diào)控與指導(dǎo)作用來彌補(bǔ)市場失靈，減少地區(qū)間經(jīng)濟(jì)合作成本、節(jié)約市場運(yùn)行成本、減少地區(qū)間貿(mào)易摩擦，打造一體化市場，提升綜合發(fā)展效益。在中國大力推進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)的背景下，協(xié)調(diào)更特指政府的行為，也就是政府間的宏觀調(diào)控。因?yàn)?，市場力量是自發(fā)調(diào)節(jié)，正常的供給關(guān)系自然帶來合理的資源配置格局。這里的問題在于，由于某種程度上地區(qū)利益的存在，比如存在某種程度的保護(hù)，阻礙或不利于城市群間統(tǒng)一大市場的形成，影響市場效率與資源配置，這就需要建立城市群間協(xié)調(diào)機(jī)制。

目前來看，一省內(nèi)部城市間協(xié)調(diào)機(jī)制較容易建立，因?yàn)橐允榛A(chǔ)的行政管理模式更便于從行政力量上入手進(jìn)行管理調(diào)控。而跨省城市群協(xié)調(diào)存在一些困難，這需要上一級政府，也就是國家層面進(jìn)行協(xié)調(diào)。雖然國家正在推進(jìn)簡政放權(quán)，但出臺的一些措施難以落地，比如2014年國家取消跨省、自治區(qū)、直轄市銷售的礦泉水注冊登記就是在法律層面確立的協(xié)調(diào)機(jī)制，在現(xiàn)實(shí)中，一些省份的品質(zhì)較好的礦泉水在相鄰省份市場難以見到，就是市場分割的一個結(jié)果，類似這樣的市場狀況是沒有形成統(tǒng)一大市場的寫照。國家通過出臺類似的協(xié)調(diào)措施，有利于統(tǒng)一大市場的建立，減少市場運(yùn)行成本。

協(xié)調(diào)的核心還是如何處理好政府與市場的關(guān)系。隨著市場化改革的推進(jìn)，資源配置更多依靠良性運(yùn)行的市場完成。政府需要做的是創(chuàng)造一個公平、健康、有序的市場環(huán)境，促進(jìn)資源最優(yōu)配置。政府協(xié)調(diào)的重要著眼點(diǎn)是在市場難以發(fā)揮作用的領(lǐng)域有所作為。市場難以發(fā)揮作用的領(lǐng)域包含投資成本很高、收益較慢，而又極大關(guān)乎國計(jì)民生的領(lǐng)域。協(xié)調(diào)發(fā)揮作用突出的是交通、水利、生態(tài)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

中國跨省協(xié)調(diào)較好的范例就是高速鐵路的建設(shè)，中國目前已基本建成四縱四橫高鐵主干網(wǎng)絡(luò)，主要城市群間基本都形成了高速鐵路連接。之所以中國高速鐵路能形成這樣大的發(fā)展成就，究其原因是政府的監(jiān)管與調(diào)控，中國的高速鐵路建設(shè)都有國家相關(guān)部分進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)，在規(guī)劃建設(shè)上就做到了科學(xué)。管理上由中國鐵路總公司統(tǒng)一管理，便于集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。高鐵網(wǎng)的建成再次印證中國特色社會主義制度集中力量辦大事的巨大優(yōu)勢。協(xié)調(diào)的難點(diǎn)更多是牽涉統(tǒng)一大市場形成的諸多因素，也就是更多需要依賴市場配置資源的領(lǐng)域卻沒有形成最優(yōu)資源配置，其根源在于政府。解鈴還須系鈴人，阻礙統(tǒng)一大市場形成的根源有政府因素，促進(jìn)統(tǒng)一大市場形成的推動力也少不了政府的作用。

水利設(shè)施、生態(tài)環(huán)境的跨省協(xié)調(diào)的意義重大，水利設(shè)施建設(shè)、河湖保護(hù)、生態(tài)治理因?yàn)榈赜蜻B帶的原因，其所轄區(qū)域往往是跨省的，影響也是跨省的是，所以需要協(xié)調(diào)，目前的協(xié)調(diào)機(jī)制主要是靠國家一級政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)。

城市群協(xié)調(diào)機(jī)制的設(shè)計(jì)有三種基本類型：制度化協(xié)調(diào)機(jī)制、非制度化協(xié)調(diào)機(jī)制和混合協(xié)調(diào)機(jī)制。制度化協(xié)調(diào)機(jī)制是各個城市之間的合作與發(fā)展依據(jù)所建立的制度來進(jìn)行，摒棄合作中的主觀隨意性；非制度化協(xié)調(diào)機(jī)制一般采取“自主參與、集體協(xié)商、共同承諾”的方針，成員以“相互尊重、平等協(xié)商、自愿互利”的行為方式來處理各種事務(wù)，以利益為紐帶、以信譽(yù)作保證，不帶有強(qiáng)制性；混合協(xié)調(diào)機(jī)制是制度化協(xié)調(diào)和非制度化協(xié)調(diào)相結(jié)合，在某些領(lǐng)域進(jìn)行制度化協(xié)調(diào)，在另一些領(lǐng)域進(jìn)行非制度化協(xié)調(diào)。對于如何協(xié)調(diào)，各地區(qū)主要是召開聯(lián)席會議的形式進(jìn)行方式做法交流。

加強(qiáng)政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，推動相關(guān)政策盡快出臺實(shí)施，強(qiáng)化各城市群間合作。通過對口支援形式，促進(jìn)城市群間各城市學(xué)習(xí)、互動、交流。2017年3月，國務(wù)院辦公廳正式印發(fā)了《東北地區(qū)與東部地區(qū)部分省市對口合作工作方案》，明確了三省四市的對口合作關(guān)系，遼寧與江蘇、吉林與浙江、黑龍江與廣東、沈陽與北京、大連與上海、長春與天津、哈爾濱與深圳進(jìn)行對口合作。這就是城市群間進(jìn)行合作的例子。相鄰城市群間更應(yīng)該通過完善體制機(jī)制加強(qiáng)合作、協(xié)調(diào)。

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（作者單位：吉林省社會科學(xué)院）

責(zé)任編輯：代建明