淺論PPP模式在中國的發(fā)展

陳 衛(wèi) 群

(上海市基礎(chǔ)工程集團有限公司，上海 200002)

目前世界銀行、歐美發(fā)達國家對PPP模式都沒有明確的定義，公私合作為公眾提供服務(wù)的模式都屬于PPP范疇，我國將PPP定義為在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。PPP的特征為伙伴關(guān)系、利益共享、風險分擔。參與PPP的合作各方必須是平等協(xié)商的主體，所以伙伴關(guān)系是PPP的第一特征，也是實施PPP項目的基礎(chǔ)。基于PPP項目的公益性和壟斷性(特許經(jīng)營)，通過共享項目來做到利益共享。第三是風險分擔，PPP模式中的每一個風險都應(yīng)由具備風險規(guī)避能力的一方承擔，從而使整個項目風險最小化。PPP項目中的政府和社會資本具有截然不同的利益訴求，政府關(guān)注公眾需求的滿足，而社會資本則強調(diào)通過參與項目的建設(shè)和運營獲取經(jīng)濟收益。因此，PPP項目的盈利模式是吸引社會資本進入公共領(lǐng)域的關(guān)鍵因素。依據(jù)國家的政策性文件，社會資本可通過三種盈利模式參與到項目中，包括使用者付費模式、可行性缺口補助模式以及政府付費模式。

1 PPP模式相對傳統(tǒng)模式的優(yōu)勢

隨著我國加大在城市水污染治理、地下綜合管廊、海綿城市等基礎(chǔ)設(shè)施項目上的投資，單靠政府投融資的方式的弊端越來越明顯，主要面臨著資金短缺，融資困難，債務(wù)高企，效率低下的問題。在這種形式下，PPP模式具有獨特的優(yōu)勢，政府可以引導(dǎo)社會資本參與公共服務(wù)投資，鼓勵社會資本參與到公共建設(shè)領(lǐng)域，為公眾提前提供服務(wù)，發(fā)揮私營部門競爭優(yōu)勢。PPP模式為政府提供了更寬的融資渠道和更合理的融資平臺，充分利用BOT，TOT，BOOT等進行融資，實現(xiàn)投融資主體多元化，減輕對政府財政的依賴。同時因為PPP模式引入了社會資本和市場競爭，可以充分利用社會資本在技術(shù)、管理、資金、效率上的優(yōu)勢，發(fā)揮企業(yè)的創(chuàng)新能力和能動性，促進了投融資體制改革，轉(zhuǎn)變政府角色，打破公共項目傳統(tǒng)建設(shè)模式效率低下的弊病。

通過利用PPP的優(yōu)點，使得社會資本在前期就參與項目的識別、可研、設(shè)計，為降低項目的總費用打下基礎(chǔ)，政府也可通過投入一定資本金的方式參與項目的建造、運營等全過程，利用社會資本在融資、方案設(shè)計、建造、運營上的效率和成本優(yōu)勢，政府和社會資本在這一模式下發(fā)揮各自優(yōu)勢，彌補各自不足，長期共贏實現(xiàn)更高的經(jīng)濟效率，為公眾提供更好的服務(wù)。PPP在項目初期就可以實現(xiàn)風險分配，由政府和社會資本共同承擔風險，比BOT，TOT，BOOT等風險分配更為合理，從而降低了融資難度，提高了項目融資成功的可能性。政府在PPP合作中擁有項目的控制權(quán)和一定的收益，社會資本的收益則根據(jù)PPP合同的約定模式會在項目建設(shè)期完工并投入運營后才能獲得收益，這樣社會資本就有動力優(yōu)化設(shè)計與建造，縮短工期，提高效率和降低工程造價，減少項目完工風險和資金風險。長期可以使政府從基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督管理者，充分利用社會資本的作用，為“一帶一路”的發(fā)展開辟蹊徑，推進我國基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域的進一步發(fā)展，為公眾提供更合理、更高質(zhì)量的公共服務(wù)產(chǎn)品，實現(xiàn)社會效益最大化。

2 PPP模式面臨的風險

PPP項目由于是政府部門和社會資本的合作，項目周期長，變化多，也會面臨一定的風險，主要包括以下幾點。

2.1 政府風險

政府決策程序不規(guī)范、不科學(xué)，缺乏PPP運作經(jīng)驗與能力；審批程序繁多，時間長，一旦批準后因項目需要調(diào)整再審批比較困難；政府工作人員在PPP建設(shè)過程中利用政府優(yōu)勢地位獲取不合法利益，造成計劃外成本增加；政府方因項目不切實際導(dǎo)致種種原因違反合作協(xié)議，拒絕履行或難以執(zhí)行合同約定的責任和義務(wù)，危害項目各方利益；政府在項目中的角色既可能是投資方又是項目監(jiān)管方，容易在合同內(nèi)設(shè)置不利于社會資本方的條款，界限不清，或者過度干預(yù)，違背PPP模式初衷。

2.2 市場風險

如果PPP項目運營時缺乏科學(xué)的規(guī)劃與風險管理、受國家政策、地區(qū)環(huán)境變化、人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)變化等因素的影響導(dǎo)致市場變化，最終使得項目盈利低下或者虧損后的收益不能滿足合理額投資回報和預(yù)期的收益。

2.3 違背公益性風險

社會資本方的最終目的是追逐利潤，而PPP項目大都帶有一定的公益性質(zhì)，資本的逐利性與項目的公益性是矛盾的，有違背公益性預(yù)期，這就要求在合作協(xié)商時就考慮這一不利因素，約束資本方行為，因為一旦提供帶有公益性質(zhì)的公共服務(wù)讓資本方無法盈利且損失得不到政府補貼，那么社會大眾的利益就會受到損害。例如，某污水處理項目中社會資本方為了獲取最大化利潤，將污水直接偷偷排放野外，污染環(huán)境，對大眾生存環(huán)境造成威脅，導(dǎo)致項目中斷，政府不得不中途接手或重新商談合作。

2.4 政策風險

政府會對PPP項目在整個社會中的運行情況做出評估，動態(tài)調(diào)整相關(guān)政策、重新修訂法律法規(guī)，造成項目的合法性發(fā)生變化，我國目前針對PPP的專門法律僅有2017年頒布的《PPP實行條例》，可以預(yù)見隨著針對PPP法律法規(guī)的完善，已簽證合同的項目必然會隨著法律法規(guī)的完善需要做出改變，走上良性軌道。

2.5 投融資風險

我國一般要求社會資本投資中資本金應(yīng)占總投資的30%，某些缺少資金的承包公司為了中標和符合政策規(guī)定，會通過和基金公司合作來爭取項目，中標后成立項目公司的資本金投入變成由基金公司承擔，眾所周知基金公司的錢是投資人的錢，這樣實際變成明股實債，大大增加項目風險，政府應(yīng)強化對資本金的管理，投入的必須是自有資金，降低投融資風險。此外，銀行作為純粹的資金投入方，缺乏對項目指標、合規(guī)性和項目收益的專業(yè)預(yù)測，銀行在這一階段如果沒有進行全面評估和詳細分析，容易出現(xiàn)難以預(yù)測的風險。

2.6 其他風險

包括技術(shù)風險、運營風險、匯率風險、政治反對等。技術(shù)上的設(shè)計等原則上由社會資本方負責，PPP項目在前期對技術(shù)風險的考慮不足，容易因?qū)嵤┻^程中與實際情況不符需要修改，造成技術(shù)上重大變化；如果PPP項目在國外，還會因當?shù)氐膮R率變化、貨幣貶值等給項目的盈利預(yù)期造成影響；由于PPP項目的運營是一個長期過程，前期往往無法做到全過程精確預(yù)測，項目的經(jīng)營狀況受各種因素影響，比如市場縮小、人流改變、收費降低，運營創(chuàng)新手段不足，效率低下、管理不善等，造成盈利下降或虧損；公益性的項目會因收費不合理造成大眾不滿，或者政治派別的反對等造成政治風險，一旦發(fā)生，會給項目造成很大風險，往往損失也會很大。

3 PPP模式存在的主要問題

3.1 投資規(guī)模缺乏論證，與財政承擔能力不匹配

項目盲目投資，跟風建設(shè)，目前很多地方政府在PPP項目上喜歡搞大而全，規(guī)模過大，缺少詳細科學(xué)的論證及論證過程不嚴謹，這樣的項目勢必帶來資金投入過大，鋪張浪費的后果。政府的財政承受能力是有限的，違反市場需求，規(guī)模過大，不合理的項目最終會給政府帶來沉重的公共預(yù)算支出壓力，造成債務(wù)風險。

3.2 盲目選取項目，無法產(chǎn)生穩(wěn)定收益

許多政府在不考慮項目自身的特性的情況下就將項目包裝成PPP項目進行整體打包，這類項目通常建設(shè)和運營期長，資金緊張，后期無法通過運營獲取資金收益或者收益很難彌補成本。有些項目幾乎無運營期收入，其實更類似BT項目，只是披了PPP的外衣，最后只能依靠政府購買。這種運作方式在后期會給政府帶來巨大財政負擔和政府債務(wù)風險，沒有考慮中遠期利益，只緩解了政府前期資金緊張，無法真正從PPP模式中受益。

3.3 重視前期項目建設(shè)，忽略市場化運營環(huán)節(jié)

PPP項目目前在國內(nèi)主要有建筑承包商承接，其中的大多數(shù)公司是傳統(tǒng)的施工企業(yè)，往往缺少全局觀，只顧及項目建設(shè)期，忽略了運營。重建設(shè)、輕運營是我們國內(nèi)目前遇到的主要問題，必須改變傳統(tǒng)思路，用PPP思維進行整體考量，在運營時可以采用合作等方式，讓專業(yè)的人來負責運營，使得項目利益最大化。

3.4 缺乏PPP復(fù)合型人才

PPP最近幾年才在國內(nèi)推廣開來，懂得PPP原理和具備實際操作的復(fù)合型專業(yè)人才較少，給PPP的發(fā)展造成困難。

4 PPP模式對造價咨詢業(yè)的影響

1)遇到的機遇。

PPP模式在國內(nèi)快速發(fā)展，項目越來越多，產(chǎn)生的咨詢服務(wù)費用很多。同時，PPP項目數(shù)量的增長速率遠遠超過做PPP咨詢業(yè)務(wù)的造價咨詢業(yè)的增長速率，所以需求量是巨大的。政府急需專業(yè)的咨詢服務(wù)，社會資本急需專業(yè)的項目投標輔助決策，在整個項目前期決策、實施和運營期等提供專業(yè)的咨詢服務(wù)，市場缺口大，前景廣闊。

2)面臨的挑戰(zhàn)。

基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的PPP項目要求咨詢機構(gòu)的綜合業(yè)務(wù)能力強，能夠較好地處理跨專業(yè)的交叉問題，需要復(fù)合型人才，傳統(tǒng)咨詢行業(yè)的劣勢越來越凸顯，因此，PPP項目大量的出現(xiàn)無意間將工程行業(yè)的咨詢服務(wù)全面放開，對咨詢能力的要求越來越高，加劇了咨詢行業(yè)間的競爭。全過程咨詢服務(wù)增多，對咨詢企業(yè)人才、技術(shù)、管理等形成挑戰(zhàn)。PPP項目數(shù)量激增帶來了新的需求，不論是政府還是社會資本都需要專業(yè)的PPP人才協(xié)助他們完成整個PPP項目。隨著信息技術(shù)的飛速發(fā)展，“互聯(lián)網(wǎng)+”成為了實現(xiàn)工程造價管理現(xiàn)代化，數(shù)字化的基本手段，是快速提升工程造價咨詢業(yè)市場化，國際化的重要因素。為此，工程造價咨詢業(yè)應(yīng)該加速工程造價管理信息化和網(wǎng)絡(luò)化的建設(shè)以及BIM的推廣應(yīng)用，最終實現(xiàn)PPP項目給全壽命周期的造價咨詢服務(wù)。因此，面對PPP模式日益火爆，PPP項目數(shù)量劇大的新的市場形勢，造價咨詢業(yè)應(yīng)該以數(shù)字化、信息化為基本工具，在宏觀上創(chuàng)新商業(yè)模式、在微觀中優(yōu)化業(yè)務(wù)單元。

5 結(jié)語

以上是目前PPP項目在我國的發(fā)展現(xiàn)狀，PPP模式的優(yōu)勢、風險與問題并存。只有清醒的認識到這些實際情況，政府才能在今后制定更符合實際的政策、法律，社會資本才能充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，揚長避短，在PPP浪潮中破浪前行。