文/周曉勤

近日，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進一步加強城市軌道交通規(guī)劃管理的意見》（國辦發(fā)【2018】52號）（以下簡稱《意見》）正式發(fā)布，距上次《關(guān)于加強城市快速軌道交通建設(shè)管理的通知》（國辦發(fā)【2003】81號）的發(fā)布時隔十五年。如果說81號文開啟和引導(dǎo)了我國城市軌道交通快速發(fā)展十五年，具有里程碑意義，那么，《意見》則是引導(dǎo)我國城市軌道交通從快速到高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展的一個新里程碑，進入一個新的發(fā)展階段。

根據(jù)中國城市軌道交通協(xié)會發(fā)布的年度統(tǒng)計報告，截至 2017 年底，中國內(nèi)地累計已有34個城市建成投運城軌線路 5033 公里。其中，地鐵 3884 公里，占線路總長的 77.2%；其他六種制式（包括輕軌241公里，占4.8%；單軌99公里，占2%；市域快軌502公里，占10%；現(xiàn)代有軌電車246公里，占4.9%；磁浮交通58公里，占1.1%；APM3.9公里，占0.1%）共1149公里，占總里程的22.8%；比例相差懸殊，并且這種狀況在未來相當(dāng)長時間內(nèi)難以發(fā)生較大變化。目前在建城軌線路6246公里，其中：地鐵5291公里，占在建規(guī)模的84.7%；現(xiàn)代有軌電車618公里，占9.9%；市域快軌265公里，占4.2%；其它，僅占1.2%。

我國城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)模100公里以上的城市已經(jīng)超過十個，對于網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)化運營，已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗，并正在致力于高效、智能化發(fā)展。然而，多數(shù)城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)的差異化（快慢結(jié)合、高低搭配）、制式結(jié)構(gòu)的多元化仍處于起步階段。地鐵在現(xiàn)階段我國城市軌道交通制式中仍占有絕對的優(yōu)勢，這既和我國城市軌道交通發(fā)展階段性有關(guān)，也與多數(shù)城市對發(fā)展軌道交通的認識有關(guān)。在過去的十五年，多數(shù)城市處于起步階段，并且多數(shù)是以一、二線城市為主的特大、超大城市，新建線路主要以緩解城市城區(qū)和中心區(qū)的交通擁堵和拓展城市發(fā)展空間為主，制式選擇多以大運量的地鐵系統(tǒng)為主有其必要性。但同時也使建城市軌道交通就是建地鐵的理念逐漸深入人心，認為只有擁有地鐵才算跟得上時代潮流，才能稱得上是現(xiàn)代化城市。正是由于“對城市軌道交通發(fā)展的客觀規(guī)律認識不足，對實際需求和自身實力把握不到位，存在規(guī)劃過度超前、建設(shè)規(guī)模過于集中、資金落實不到位等問題”。

初步統(tǒng)計，目前我國已建、在建、籌建和擬建城市軌道交通的城市超過百座，對于多數(shù)正在籌建、擬建城軌的城市來說，真正適合建設(shè)地鐵的城市已經(jīng)越來越少。由于地鐵屬于大運量、高造價、高運營成本和高專業(yè)性的公共交通系統(tǒng)，需要為其設(shè)定一個較高的建設(shè)“門檻”是必要的。由于不同城市之間的經(jīng)濟發(fā)展、人口密度、空間布局等的不同，并不是每一個具有城市軌道交通建設(shè)需求的城市都適合建設(shè)地鐵。因此，應(yīng)該在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，探索適合自己城市特征的城市軌道交通發(fā)展之路。在這方面既需要總結(jié)以往的經(jīng)驗和教訓(xùn)，更需要不斷的探索和創(chuàng)新。需要我們的專業(yè)部門用總結(jié)、探索和創(chuàng)新的成果去引導(dǎo)眾多的三、四線城市關(guān)注和研究發(fā)展中低運量、適合自身城市空間特征、客流特點和經(jīng)濟實力，能夠建得起也能夠養(yǎng)得起的城市軌道交通系統(tǒng)。

遺憾的是，在巨大的（約百座城市）潛在市場需求和相對嚴格的審批準(zhǔn)入門檻的限制面前，當(dāng)前在社會上，對城軌系統(tǒng)制式的多元化發(fā)展問題的認識仍然不太清晰，甚至在行業(yè)內(nèi)，相關(guān)的科研、設(shè)計單位對此研究也不多，創(chuàng)新發(fā)展仍然有待時日。現(xiàn)在的問題是，什么類型的城市，選擇什么樣制式的城軌系統(tǒng)缺乏公認的標(biāo)準(zhǔn)，是根據(jù)客流預(yù)測選擇輸送能力相當(dāng)?shù)南到y(tǒng)，如：大運量的地鐵，或中運量的輕軌？還是干脆按照技術(shù)特征選擇適用的系統(tǒng)，如：鋼輪鋼軌、單軌、磁懸浮或APM？如果需要選擇中低運量的系統(tǒng)，那就更復(fù)雜了，是選擇輕軌（鋼輪鋼軌），還是單軌（跨座、懸掛），還是磁懸?。ㄖ械退伲?、APM（自動導(dǎo)軌），或者干脆就選現(xiàn)代有軌電車（100%、70%低地板）?，F(xiàn)在有不少城市之所以選擇現(xiàn)代有軌電車，一是它也屬于城軌系統(tǒng)，可以滿足“擁有”的初衷，進入“有軌”城市；二是可以規(guī)避國家層面的審批程序，地方政府就可以決策、審批，有利于盡快開工建設(shè)，并在較短時間內(nèi)建成；三是建設(shè)投資相對比較少，運營管理的專業(yè)性相對比較簡單。這些認識上的偏差和不足，以及專業(yè)技術(shù)上的研究和創(chuàng)新的不足，必然導(dǎo)致發(fā)展的盲目和決策的草率。所以，多制式協(xié)調(diào)發(fā)展，我們還有很多事情要做，還有很多問題要研究、要解決。雖然《意見》沒有明確城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃中是否應(yīng)該包含現(xiàn)代有軌電車，只是明確“城市軌道交通項目（不含有軌電車）”，并且賦予“省級發(fā)展改革部門會同城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門進行進行城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃初審”，和“有軌電車項目由省級發(fā)展改革部門負責(zé)審批（核準(zhǔn)），并做好與相關(guān)規(guī)劃的統(tǒng)籌銜接”，的責(zé)任。因此建議各省級發(fā)改部門應(yīng)盡快按照《意見》的要求明確有軌電車發(fā)展和建設(shè)規(guī)劃的研究、編制工作的責(zé)任主體，并組織開展相關(guān)工作。因為，有軌電車從技術(shù)層面劃分依然屬于城市軌道交通系統(tǒng)制式之一，與其它系統(tǒng)制式相比較具有極大的相同特征。按照先有規(guī)劃后批項目的傳統(tǒng)要求，我們認為有軌電車也應(yīng)該先完成自己的建設(shè)規(guī)劃，并由省級發(fā)改部門在進行城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃初審時與城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃進行“統(tǒng)籌銜接”。只有這樣才能夠在批項目時做到科學(xué)有據(jù)，避免犯決策錯誤。

就我國而言，包括現(xiàn)代有軌電車在內(nèi)的多制式城軌交通的系統(tǒng)研究和建設(shè)起步于本世紀(jì)初。但是，傳統(tǒng)有軌電車的建設(shè)和運營則可以追溯到上個世紀(jì)初，北京、天津、上海、大連、哈爾濱、長春、沈陽都曾經(jīng)留下有軌電車的軌跡，為當(dāng)時各自城市的發(fā)展留下了不可磨滅的記憶。進入新世紀(jì)，城市軌道交通建設(shè)開始從單一的地鐵系統(tǒng)逐步向多系統(tǒng)制式發(fā)展。2002年，第一條輕軌線路和第一條現(xiàn)代有軌電車線路分別在長春和大連投運；2005年，第一條跨坐式單軌線路和第一條直線電機驅(qū)動輪軌線路分別在重慶和廣州建成；2010年，第一條市域鐵路和第一條新型軌道交通APM線路分別在成都和廣州開通；2016年第一條中低速磁懸浮線路在長沙建成。這些眾多的“第一”其示范意義大于實用意義，遺憾的是這些“第一”之后，學(xué)習(xí)者眾多，而效仿者寥寥。是什么原因確實值得深思，是技術(shù)層面？還是政策層面？或者二者皆有之？

與城市軌道交通近十多年快速發(fā)展同步，多系統(tǒng)制式的發(fā)展雖然緩慢，但經(jīng)過十余年的發(fā)展，時至如今，也已經(jīng)呈現(xiàn)從萌芽狀態(tài)到大面積啟動的趨勢，畢竟城鎮(zhèn)化發(fā)展之后的需求市場巨大?！兑庖姟返陌l(fā)布正逢其時，從國家政策層面明確了發(fā)展的方向和需要具備的條件，使有序發(fā)展成為可能。

對于一些軌道交通基本成網(wǎng)的一、二線城市也已積極開始研究以多制式系統(tǒng)補充完善本城市軌道交通線網(wǎng)的不足和缺陷，如：研究建設(shè)快線和市域鐵路系統(tǒng)，以解決快速通達及中心區(qū)與周邊區(qū)域的銜接問題；又如：研究建設(shè)有軌電車系統(tǒng)，以解決局部或各個區(qū)域內(nèi)部的交通銜接問題，等等。這其中，一些城市的多制式系統(tǒng)的建設(shè)探索已頗有成效，已經(jīng)成為當(dāng)?shù)氐摹办n麗名片”，如：重慶的跨坐式單軌、廣州和上海的APM、珠海的現(xiàn)代有軌電車、長沙的中低速磁浮等等。

還有一些城市已經(jīng)開始在線網(wǎng)規(guī)劃層面考慮多元化系統(tǒng)制式的戰(zhàn)略設(shè)想。如：北京已在著手研究第三期建設(shè)規(guī)劃，力爭在線網(wǎng)層面對多層次、多制式發(fā)展問題有所突破。上海已經(jīng)提出“三個1000公里”的理念，即：規(guī)劃建設(shè)1000公里地鐵、1000公里市域快軌、1000公里的有軌電車。廣州已著手建設(shè)連接市區(qū)與南沙的市域快軌。成都已著手實施“三鐵融合”的規(guī)劃設(shè)計理念，即：國鐵、市域鐵路、城市軌道交通線網(wǎng)的統(tǒng)籌規(guī)劃設(shè)計和工程實施，著力打造高效銜接，功能完善的城市綜合交通樞紐。很多三、四線城市都在積極研究推進適用于自己城市空間環(huán)境和客流特征的中低運量的城軌交通系統(tǒng)。但是，正是由于對中低運量城軌系統(tǒng)的研究不足和標(biāo)準(zhǔn)的缺乏，出現(xiàn)了相對一邊倒的對單軌系統(tǒng)的 “追捧”，這種現(xiàn)象確實值得警惕，因為中低運量系統(tǒng)不僅僅只有單軌系統(tǒng)一種。

總之，城市軌道交通的各種系統(tǒng)制式都有各自的特點和優(yōu)勢，同時也有各自的局限性。在這里需要強調(diào)的是，深入而細致的前期研究必不可少，切忌草率決策而留下長期的遺憾，并造成不必要的損失。不同的系統(tǒng)制式在城軌交通發(fā)展中居于不同的位置、發(fā)揮著不同的作用，需要合理搭配、協(xié)同發(fā)展，根據(jù)城市空間特征、客流需求特點適時發(fā)展，合理構(gòu)建多制式協(xié)調(diào)發(fā)展的城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)。但是，就一個城市而言，除了個別超大、特大城市以外，我們并不主張刻意在一個城市中選用多種城軌系統(tǒng)制式，即不經(jīng)濟，也無必要。按照《意見》的要求，發(fā)展城市軌道交通應(yīng)該遵循的原則是“因地制宜，經(jīng)濟適用。堅持近遠期結(jié)合，統(tǒng)籌考慮交通、環(huán)境、工程等各方面因素，選擇適宜的軌道交通系統(tǒng)制式和敷設(shè)方式，宜地面則地面、宜地下則地下，合理確定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，著力提高綜合效益?！?/p>

我國近年來城市軌道交通發(fā)展迅速，運營總里程已居世界首位，正在向結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化、制式多樣化、裝備智能化和技術(shù)自主化方向發(fā)展。在超大城市、特大城市的中心區(qū)域采用大運量的地鐵，在郊區(qū)和具有特色的區(qū)域采用中運量的單軌、輕軌和現(xiàn)代有軌電車，在中心城區(qū)與衛(wèi)星城之間、衛(wèi)星城相互之間采用市域快軌的網(wǎng)絡(luò)化多制式協(xié)調(diào)發(fā)展，將會是未來的發(fā)展趨勢。希望我國城市軌道交通行業(yè)在《意見》的規(guī)范和引導(dǎo)下，按照“量力而行，有序推進；因地制宜，經(jīng)濟適用；銜接協(xié)調(diào)，集約高效；嚴控風(fēng)險，持續(xù)發(fā)展”的四大原則，在新的發(fā)展階段實現(xiàn)高質(zhì)量的發(fā)展。