論街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革中的社區(qū)社會組織建設(shè)

劉 瑩

（天津城建大學(xué) 就業(yè)指導(dǎo)中心，天津 300384）

街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革作為一種基層社區(qū)治理的創(chuàng)新模式，不僅推進(jìn)行政執(zhí)法和社會參與協(xié)同體制機(jī)制創(chuàng)新，也深化和推動街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法與社區(qū)社會組織建設(shè)發(fā)展。在突破街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法單一行政化固有模式，探尋新的整體性治理路徑中，街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法與社區(qū)社會組織建設(shè)具有天然契合性，二者相互依賴和協(xié)同合作是社區(qū)基層治理體制機(jī)制創(chuàng)新的必然趨勢和內(nèi)在要求。在街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法與社區(qū)社會組織協(xié)同聯(lián)動中，建設(shè)理念認(rèn)知不足、參與效能低下、角色差異明顯、協(xié)同聯(lián)動平臺缺失、組織素質(zhì)和能力滯后、制度保障乏力等問題，已然掣肘社區(qū)社會組織協(xié)同參與街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法能力及水平。在深入推進(jìn)街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革背景下，如何在與街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法的對接、協(xié)同、聯(lián)動中發(fā)揮社區(qū)社會組織的積極作用；如何結(jié)合和利用好街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革治理模式，在協(xié)同發(fā)展中加快社區(qū)社會組織建設(shè)發(fā)展，進(jìn)一步提升街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法效能，是考量社區(qū)綜合治理能力的關(guān)鍵，對促進(jìn)基層社會治理創(chuàng)新發(fā)展，推進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè)有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法與社區(qū)社會組織建設(shè)的關(guān)聯(lián)關(guān)系

實(shí)行城市管理領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法，是我國行政體制的一項(xiàng)重大改革，尤其是面對城市規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)大、人口的進(jìn)一步增長、執(zhí)法管理領(lǐng)域的進(jìn)一步拓展，城市綜合管理難度進(jìn)一步加大，努力探索與城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和特大型城市特點(diǎn)相適應(yīng)的城市綜合管理新模式，是近年來各地都在不斷探索的重大議題。因此，實(shí)施街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法基層管理創(chuàng)新模式不僅是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)，還是響應(yīng)城市管理體制機(jī)制創(chuàng)新的重要內(nèi)容和全面提升城市管理能力及水平的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，以及加強(qiáng)基層社區(qū)建設(shè)的重要舉措。[1]推動和加快街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革，對于完善基層社區(qū)綜合治理組織體系，建立資源整合、職責(zé)清晰、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)作高效的綜合治理模式，提升街鎮(zhèn)基層綜合治理效能具有重要意義。

社區(qū)社會組織是指由公民、法人和其他組織自愿組成的，在社區(qū)開展活動，并滿足社區(qū)居民多樣化公共服務(wù)需求的非營利性社會組織。在國家治理體系現(xiàn)代化的背景下，培育和發(fā)展社區(qū)社會組織既是我國政府職能轉(zhuǎn)變的實(shí)際需求，更是我國當(dāng)前民主政治建設(shè)、和諧社會建設(shè)、行政體制改革的共同選擇，也是三者的公約數(shù)。中國共產(chǎn)黨的十九大報告提出了“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用”，尤其是在城鄉(xiāng)社區(qū)要發(fā)揮社會組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。2017年6月公布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》強(qiáng)調(diào)，統(tǒng)籌發(fā)揮社會力量協(xié)同作用，大力發(fā)展社區(qū)社會組織和其他社會組織。因此，落腳在社區(qū)社會組織建設(shè)上，需要從能力提升、結(jié)構(gòu)完善、格局優(yōu)化、管理規(guī)范、體系健全等方面推進(jìn)社區(qū)社會組織建設(shè)，在社區(qū)建設(shè)中發(fā)揮社區(qū)社會組織樞紐凝聚、參謀助手、補(bǔ)充協(xié)力、試驗(yàn)創(chuàng)新的積極作用。

街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法基層治理創(chuàng)新模式，可以促進(jìn)社區(qū)社會組織積極參與社區(qū)建設(shè)，進(jìn)一步推動社區(qū)社會組織建設(shè)發(fā)展。首先，從社區(qū)社會組織參與街鎮(zhèn)基層社區(qū)社會治理協(xié)同角度來看，結(jié)合街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法實(shí)施框架，需要發(fā)揮社區(qū)社會組織天然屬性及其聯(lián)結(jié)政府與社會成員的重要紐帶作用，促進(jìn)街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法管疏結(jié)合、效能提升。在實(shí)施街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法中實(shí)現(xiàn)社區(qū)社會組織發(fā)展能力、主體地位和資源汲取力持續(xù)提升，形成街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法主體和社區(qū)社會組織之間的良性互動關(guān)系和協(xié)同效應(yīng)。其次，從社區(qū)社會組織培育和建設(shè)發(fā)展角度來看，街鎮(zhèn)基層綜合執(zhí)法模式不僅可以推動治理權(quán)力向度的多元化和交互性，進(jìn)一步完善基層社會治理創(chuàng)新[2]，還能夠加速社區(qū)社會組織發(fā)展，賦予社區(qū)社會組織更多、更大社區(qū)綜合治理參與權(quán)能，獲取社區(qū)資源，提高社區(qū)社會組織發(fā)展能力、主體地位和資源汲取力，促進(jìn)組織角色轉(zhuǎn)變和活力激發(fā)，消解行政化依附關(guān)系，提升社會公信力以及立體化監(jiān)管效能，避免社區(qū)社會組織“邊緣化”角色地位，突出功能性特色作用，實(shí)現(xiàn)規(guī)模倍增和提質(zhì)增效。最后，從交互作用的角度來看，街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法與社區(qū)社會組織建設(shè)發(fā)展的相互依賴和協(xié)同合作是社區(qū)基層治理體制機(jī)制創(chuàng)新的必然趨勢和內(nèi)在要求，特別是新時期街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法需要社區(qū)社會組織積極參與、相互支撐和協(xié)同推進(jìn)，積極發(fā)揮社區(qū)社會組織的緩沖器、黏合劑、稀釋劑和催化劑等功能作用，促進(jìn)街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法管疏結(jié)合、資源整合和賦權(quán)增能，打造社區(qū)社會組織參與基層街鎮(zhèn)社區(qū)綜合治理，構(gòu)建政府—社區(qū)社會組織—社區(qū)居民結(jié)合的街鎮(zhèn)社區(qū)綜合治理體系，形成基于能力、信任、資源和增權(quán)的社區(qū)社會組織培育發(fā)展的新模式和新思路。因此，將街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法與社區(qū)社會組織協(xié)同聯(lián)動作為基層社區(qū)治理創(chuàng)新的一部分，從系統(tǒng)的角度把社區(qū)社會組織嵌入到街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法體系之中，需要將街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法和社區(qū)社會組織的聯(lián)動能力提升放在重要位置，協(xié)同聯(lián)動機(jī)制和平臺建設(shè)還有巨大改革完善空間。

當(dāng)前，在城鄉(xiāng)融合體制機(jī)制創(chuàng)新、國家治理現(xiàn)代化體系建構(gòu)、社會治理創(chuàng)新發(fā)展以及加強(qiáng)基層社區(qū)建設(shè)背景下，街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法與社區(qū)社會組織互動關(guān)系有別于以往傳統(tǒng)模式，在學(xué)理基礎(chǔ)、主體角色、聚焦議題、資源配置以及價值理念上都呈現(xiàn)出異質(zhì)內(nèi)容。其主要表現(xiàn)為：在學(xué)理基礎(chǔ)上，不同于傳統(tǒng)的公共管理理論、委托代理理論、公私合營理論和公共選擇理論，而主要以協(xié)同理論、現(xiàn)代治理理論、網(wǎng)絡(luò)治理理論、整體政府治理理論和復(fù)合治理理論為基礎(chǔ)；在主體角色上，不同于政府單一中心管理角色，而是政府—社會—市場等多元治理主體協(xié)同合作；在聚焦議題上，不是過度強(qiáng)調(diào)執(zhí)法政策依據(jù)、組織資源流程和執(zhí)行績效管理，而是更多關(guān)注政府執(zhí)法主體、社區(qū)居民、社會組織、企業(yè)等多元主體間的協(xié)同合作，以及價值觀念、資源基礎(chǔ)、利益模式和相互間流程關(guān)系的協(xié)商；在資源配置上，不同于計(jì)劃指令原則，而是基于市場原則的網(wǎng)絡(luò)合作和關(guān)系契約原則；在價值理念上，二者協(xié)同聯(lián)動更多強(qiáng)調(diào)以人為本、協(xié)同合作、共享共建、價值增值的價值理念，而非效率最大化。

二、街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法中社區(qū)社會組織的功能作用

在社會治理轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期和推進(jìn)街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革背景下，如何發(fā)揮社區(qū)社會組織的積極作用，是關(guān)系政府職能轉(zhuǎn)變、社會治理轉(zhuǎn)型成功與否和綜合執(zhí)法效能高低的一個重要變量。政府工作重心下移、權(quán)力下放、執(zhí)法隊(duì)伍下沉等一系列行政體制改革，為街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法明確了主體、統(tǒng)一了權(quán)責(zé)，在與社區(qū)社會組織的對接中更加直接有效，社區(qū)社會組織表現(xiàn)出了新的功能作用。

一是“緩沖器”功能。社區(qū)社會組織作為公權(quán)和私權(quán)之間的緩沖帶，是政府與公民之間的橋梁和紐帶。因此，結(jié)合街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法內(nèi)容任務(wù)和標(biāo)準(zhǔn)要求，社區(qū)社會組織能夠迅速聚集管理范疇內(nèi)民意，反映社區(qū)居民意愿和需求，有利于促成下情上達(dá)，還可以促進(jìn)街鎮(zhèn)社區(qū)執(zhí)法手段、治理舉措和執(zhí)法決策更科學(xué)、更民主，持續(xù)優(yōu)化街鎮(zhèn)社區(qū)居民對綜合執(zhí)法行為活動建設(shè)的認(rèn)同感，提升執(zhí)法管理效能。[4]

二是“黏合劑”功能。社區(qū)社會組織是街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法的重要參與主體，通過街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法與社區(qū)社會組織的協(xié)同聯(lián)動，為社區(qū)各類主體融入社區(qū)治理開辟融通整合渠道，并通過社區(qū)社會組織有效調(diào)整社區(qū)內(nèi)企業(yè)、民眾和政府部門管理的利益相融點(diǎn)、矛盾沖突點(diǎn)，助推社區(qū)多元主體參與的和諧、活力社區(qū)建設(shè)。

三是“稀釋劑”功能。社區(qū)社會組織與街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法大隊(duì)、居委會、物業(yè)公司、業(yè)委會等主體的協(xié)同聯(lián)動中，形成了稀釋沖突和矛盾的獨(dú)特優(yōu)勢。社區(qū)社會組織可以通過第三方身份介入，能夠客觀、公正地代表社區(qū)居民反映利益訴求，為街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法有效規(guī)避管理矛盾提供了緩沖帶。同時，其非營利性、公益性等社會屬性，有助于其承接街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法領(lǐng)域部分社會管理職能，在解決社區(qū)矛盾過程中降低沖突程度、縮小沖突范圍、減少沖突影響。

四是“催化劑”功能。街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法的核心理念是將與社區(qū)群眾生活息息相關(guān)且相對簡便易行的執(zhí)法權(quán)授予街鎮(zhèn)相對集中行使，但伴隨著政府職能的下移，街鎮(zhèn)社區(qū)執(zhí)法對象和內(nèi)容逐漸成為社區(qū)治理內(nèi)容的落腳點(diǎn)、各種群體的聚集點(diǎn)和各種利益關(guān)系的交匯點(diǎn)，且隨著城鄉(xiāng)融合、社區(qū)基層治理轉(zhuǎn)型，街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法難度越來越大。社區(qū)社會組織是街鎮(zhèn)社區(qū)治理體系中最關(guān)鍵的主體之一，由于社區(qū)社會組織以社區(qū)居民實(shí)際需求為取向，社區(qū)居民對其更信任和理解，可以通過發(fā)揮社區(qū)社會組織自身固有的人才、資源、資本等優(yōu)勢，提升街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法手段的柔性化、彈性化，由政府“獨(dú)舞”變成與政府“共舞”，社區(qū)社會組織成為提高街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法水平的“催化劑”。

三、街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法與社區(qū)社會組織建設(shè)發(fā)展的困局迷思

隨著行政執(zhí)法下移到街鎮(zhèn)，綜合執(zhí)法涉及的領(lǐng)域更加寬泛，包括環(huán)保、水務(wù)、勞動保障、殯葬、房屋安全、公安消防、衛(wèi)生、食品安全、商務(wù)、文廣、安監(jiān)、民政等內(nèi)容。在加強(qiáng)政府基層執(zhí)法力量建設(shè)的同時，綜合執(zhí)法也尋求社會力量的支持。然而，目前在街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法實(shí)施背景下，社區(qū)社會組織在協(xié)同街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法隊(duì)伍參與社區(qū)溝通和社區(qū)援助，促進(jìn)社區(qū)治理法規(guī)政策宣貫，保障綜合執(zhí)法工作高效運(yùn)行，增進(jìn)社區(qū)公眾參與執(zhí)法互動等方面都面臨一系列難題。[5]

（一）街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法下的社區(qū)社會組織建設(shè)理念認(rèn)知不足

街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法部門在改革的權(quán)力下移中，長期積累形成的行政權(quán)力慣性和管理成效往往使執(zhí)法部門對社區(qū)社會組織參與的必要性和能力存在疑慮。由于受到傳統(tǒng)行政思維制約，政府職能轉(zhuǎn)變還不到位，未能自覺由“管理”轉(zhuǎn)向“治理”，“確權(quán)勘界”“平等協(xié)商”“協(xié)同治理”等整體復(fù)合治理理念還比較淡薄，加上社區(qū)社會組織資源和能力的薄弱，街鎮(zhèn)政府和街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法部門仍然傾向于倚重行政化手段，沿用巡查反饋、應(yīng)急處理、行政處罰、強(qiáng)制執(zhí)行等模式推進(jìn)社區(qū)事務(wù)管理工作，未能充分利用社區(qū)社會組織發(fā)揮輿論宣傳、思想意識宣貫、事項(xiàng)溝通調(diào)節(jié)、后續(xù)撫慰等街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法軟性功能。推進(jìn)街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革進(jìn)程中的社區(qū)社會組織建設(shè)理念不清晰、導(dǎo)向目標(biāo)不明確、價值認(rèn)知淺薄，促進(jìn)社區(qū)社會組織主動參與街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法的意識不足。

（二）社區(qū)社會組織參與街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法的效能低下

街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法部門期望社會組織參與街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法，但自身卻沒有吸納社會組織參與的法律依據(jù)、程序、執(zhí)法方式、法律后果、法律救濟(jì)和必要財(cái)力支持。同時，社區(qū)社會組織參與街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法需要經(jīng)過相關(guān)政府部門審批，且允許參與的管理范圍有限，尤其是目前難以明確社區(qū)社會組織參與的權(quán)責(zé)內(nèi)容、參與資格條件、參與流程和績效評估。街鎮(zhèn)政府對社區(qū)社會組織參與街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法支持政策、讓渡管理內(nèi)容空間以及政府購買服務(wù)力度不夠，加上社區(qū)社會組織業(yè)務(wù)量大、工作任務(wù)重和欠缺參與合法身份，對社區(qū)社會組織的能力和水平信任程度不高。參與街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法工作的社區(qū)社會組織不多，參與主體結(jié)構(gòu)失衡，參與力度不夠，參與渠道不暢通，參與任務(wù)內(nèi)容不多，參與流程不規(guī)范，協(xié)同治理效能不高，穩(wěn)定性差，形式性大于實(shí)際性，尚未形成一定的協(xié)同聯(lián)動參與的體制機(jī)制，社區(qū)社會組織在參與綜合執(zhí)法方面仍有很大的發(fā)展空間。

（三）社區(qū)社會組織和街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法部門角色差異明顯

政府“一家獨(dú)大”式街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法仍處于主流態(tài)勢，社區(qū)社會組織資源沒有獲得有效嵌入和整合，社區(qū)社會組織還沒有成為街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法這一社區(qū)治理的有效主體。在執(zhí)法內(nèi)容上，社區(qū)社會組織多在綜合執(zhí)法前期開展執(zhí)法工作宣傳，且被動接受執(zhí)法部門單方面指派內(nèi)容任務(wù)，主動性不強(qiáng)。在財(cái)政資源上，因?yàn)榻宙?zhèn)綜合執(zhí)法工作經(jīng)費(fèi)大部分或完全依賴政府財(cái)政支出，所以偏向于完成行政執(zhí)法事務(wù)域工作，很難自主開展執(zhí)法以外的協(xié)商溝通、評估調(diào)解、精神撫慰等社區(qū)社會組織承擔(dān)的自治事務(wù)域活動，容易形成執(zhí)法的抗阻效應(yīng)和社區(qū)不和諧。在合作關(guān)系上，一方面，社區(qū)社會組織被動依附于街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法部門，缺少與執(zhí)法部門平等協(xié)商、互動合作的執(zhí)法話語權(quán)和獨(dú)立性，街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法部門制定和決定社區(qū)社會組織參與執(zhí)法的規(guī)則，執(zhí)法部門未能較好地聚焦和反饋民意，綜合執(zhí)法效能未獲提升。另一方面，當(dāng)前街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)行政執(zhí)法行為由各級政府法制機(jī)構(gòu)履行行政執(zhí)法監(jiān)督職責(zé)，并沒有規(guī)定社區(qū)社會組織對執(zhí)法部門的執(zhí)法行為的合法合理性進(jìn)行監(jiān)督，其結(jié)果是缺失社會監(jiān)督，對街鎮(zhèn)執(zhí)法監(jiān)督、行政復(fù)議、應(yīng)訴工作回應(yīng)不夠。

（四）社區(qū)社會組織缺失參與街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法協(xié)同聯(lián)動平臺

街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法部門與社區(qū)社會組織的良性互動平臺缺失，社會組織難以通過有效參與渠道和平臺形成街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法協(xié)同聯(lián)動。這就需要對社區(qū)社會組織參與街鎮(zhèn)綜合協(xié)同執(zhí)法的法律依據(jù)、法律程序、執(zhí)法方式、法律后果、法律救濟(jì)和資源配置進(jìn)行深入分析，通過建立和改進(jìn)協(xié)同聯(lián)動執(zhí)法社會組織篩選機(jī)制、溝通機(jī)制、運(yùn)作機(jī)制、評估機(jī)制、退出機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制等，構(gòu)建一種街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機(jī)制與社區(qū)社會組織自治調(diào)控機(jī)制相結(jié)合，街鎮(zhèn)執(zhí)法行政功能與社區(qū)自治民主協(xié)商功能互補(bǔ)，政府力量與社區(qū)力量互動的街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法社區(qū)社會組織協(xié)同聯(lián)動平臺，提升社區(qū)社會組織參與街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法的聯(lián)動效能。

（五）社區(qū)社會組織參與街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法的素質(zhì)和能力滯后

街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法不僅是政府執(zhí)法部門的責(zé)任，也是社區(qū)社會組織自愿參與社區(qū)建設(shè)的重要責(zé)任。由于社區(qū)社會組織協(xié)同參與街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法的目標(biāo)理念、任務(wù)內(nèi)容、參與渠道和權(quán)責(zé)邊界不明確，很多承擔(dān)社區(qū)社會治理和公共服務(wù)職能的社區(qū)社會組織還沒有設(shè)立專門針對街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法的社會工作崗位，也沒有明確規(guī)定相關(guān)職位的人員專業(yè)要求。面對街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法的社區(qū)社會組織人員執(zhí)法工作經(jīng)驗(yàn)不足、專業(yè)服務(wù)水平不高、專業(yè)培訓(xùn)不足、法治素養(yǎng)不高、激勵機(jī)制缺乏、職業(yè)發(fā)展不清晰等情況，社區(qū)社會組織參與配合執(zhí)法受到能力質(zhì)疑，社區(qū)民眾無法認(rèn)知其在街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法中的作用、能力和地位，需要在街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法中提升社區(qū)社會組織的作用及影響力。

（六）社區(qū)社會組織參與街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法缺乏保障

政府對社區(qū)社會組織認(rèn)知、信任和接受程度及其資源要素配置水平，直接決定著社區(qū)社會組織參與街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法的發(fā)展環(huán)境和發(fā)展水平。目前，社區(qū)社會組織在參與街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法中，基層街鎮(zhèn)政府對不同社區(qū)社會組織的態(tài)度亦有所不同，對那些規(guī)模小、影響力弱的社區(qū)社會組織，多采取不予合作態(tài)度，而對那些規(guī)模實(shí)力大、影響力強(qiáng)的社區(qū)社會組織，則存在著想合作又擔(dān)心的令人費(fèi)解的矛盾心態(tài)。因此，政府對社區(qū)社會組織的扶持相當(dāng)有限且具有較強(qiáng)的隨意性，對社區(qū)社會組織參與街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法的相關(guān)行為不僅沒有建立明確的工作依據(jù)、任務(wù)內(nèi)容、工作程序、人員資格及績效評估等，也沒有提供政策和資金的扶持機(jī)制或政府購買社會組織參與執(zhí)法服務(wù)的模式，更沒有對社區(qū)社會組織參與街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法的運(yùn)作方式手段作出明確規(guī)定。

四、面向街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法的社區(qū)社會組織建設(shè)發(fā)展引導(dǎo)策略

（一）深化街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法體制改革，創(chuàng)新社區(qū)社會組織協(xié)同聯(lián)動機(jī)制

一是在“村改居”轉(zhuǎn)型社區(qū)、老舊社區(qū)和新建社區(qū)，開展社區(qū)社會組織參與街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法服務(wù)分類試點(diǎn)，探索建立社區(qū)社會組織參與街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法的政策內(nèi)容框架體系。二是厘清邊界，根據(jù)法律賦予街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法的工作權(quán)責(zé)，對現(xiàn)有執(zhí)法工作內(nèi)容全面梳理，仔細(xì)分類，依法確定社區(qū)社會組織協(xié)同參與的工作內(nèi)容事項(xiàng)，明確社區(qū)社會組織在街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法中的參與依據(jù)、內(nèi)容、程序、方式、標(biāo)準(zhǔn)、評估，并給予必要財(cái)力支持，全面正確履行社區(qū)社會組織參與執(zhí)法的協(xié)商調(diào)解職能，規(guī)范協(xié)同合作行為，優(yōu)化參與流程，打造專業(yè)服務(wù)能力，正確處理街鎮(zhèn)行政執(zhí)法和社區(qū)社會組織民主協(xié)商的關(guān)系。[6]三是依法建立社區(qū)社會組織公共事務(wù)執(zhí)法準(zhǔn)入制度，由政府授予社會組織在參與街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法時可以行使一定限度和范圍的行政執(zhí)法權(quán)，建立“行為規(guī)范、程序嚴(yán)格、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明”的社區(qū)社會組織參與式協(xié)同聯(lián)動執(zhí)法體系。四是加快推進(jìn)政府購買社會組織公共服務(wù)制度，建立社區(qū)社會組織承接街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法公共服務(wù)機(jī)制，將街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法案件涉及的背景調(diào)查、輿論宣傳、事后救濟(jì)撫慰等部分職能轉(zhuǎn)移給社區(qū)社會組織承擔(dān)，按照參與權(quán)責(zé)內(nèi)容、資格條件、參與流程和績效評估購買社區(qū)社會組織執(zhí)法服務(wù)，明確購買服務(wù)領(lǐng)域和范圍、資金來源和數(shù)量、購買服務(wù)程序和方式、項(xiàng)目預(yù)算管理，形成對服務(wù)承辦社區(qū)社會組織的約束機(jī)制、綜合性的評估機(jī)制及責(zé)任追究制度，拓展社區(qū)社會組織協(xié)同參與執(zhí)法空間。

（二）完善街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法治理網(wǎng)絡(luò)，搭建社區(qū)社會組織參與互動平臺

行政執(zhí)法重心下移到街鎮(zhèn)，基層街鎮(zhèn)政府工作內(nèi)容多而復(fù)雜，工作量增大，應(yīng)積極與社區(qū)社會組織搭建協(xié)同聯(lián)動平臺，充分發(fā)揮社區(qū)社會組織的作用。一是在現(xiàn)代治理、整體治理和復(fù)合治理理論的視野下，逐步構(gòu)建一個成熟的街鎮(zhèn)基層多中心復(fù)合治理組織體系，加強(qiáng)街鎮(zhèn)政府、社區(qū)社會組織、物業(yè)企業(yè)、居委會、業(yè)委會、社區(qū)企業(yè)和居民在街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法過程中的民主協(xié)商、協(xié)同合作，促進(jìn)行政處罰機(jī)制、基層自治機(jī)制和民主協(xié)商機(jī)制在街鎮(zhèn)政府綜合執(zhí)法行為活動層面有效銜接。二是搭建社區(qū)其他主體及社區(qū)社會組織參與街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法的參與式協(xié)同互動平臺，平臺集信息互聯(lián)互通、資源共享共建、服務(wù)綜合高效于一體，建立和完善平臺溝通反饋機(jī)制、學(xué)習(xí)交流機(jī)制、研判決策機(jī)制、對話協(xié)商機(jī)制、聯(lián)合行動機(jī)制、競爭機(jī)制、評估監(jiān)督機(jī)制，通過信息網(wǎng)絡(luò)、決策網(wǎng)絡(luò)、行動網(wǎng)絡(luò)和監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，克服資源整合難題，優(yōu)化執(zhí)法流程，開拓打造溝通合作渠道和途徑，以街鎮(zhèn)執(zhí)法職能和社區(qū)社會組織民主協(xié)商內(nèi)容整合實(shí)現(xiàn)街鎮(zhèn)執(zhí)法效能提升，使社區(qū)社會組織真正做到參與街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法科學(xué)、規(guī)范、便利和高效。三是加強(qiáng)協(xié)同聯(lián)動平臺政策保障和制度建設(shè)，通過建立聯(lián)席會議制度、信息聯(lián)通制度、需求反饋制度、對話協(xié)商制度等，從制度層面推進(jìn)社區(qū)社會組織參與街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法。四是組建社區(qū)社會組織聯(lián)盟，廣泛吸納更多社會組織投入社區(qū)建設(shè)和街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法中，整合不同社區(qū)社會組織資源，促進(jìn)綜合執(zhí)法服務(wù)與社區(qū)公共服務(wù)、便民利民服務(wù)、志愿互助服務(wù)共同發(fā)展。五是通過政府購買服務(wù)、服務(wù)項(xiàng)目獎勵以及社區(qū)社會組織自愿認(rèn)領(lǐng)服務(wù)等措施，建立社會組織參與街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法活動的服務(wù)機(jī)制。

（三）提升街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法協(xié)同效能，提高社區(qū)社會組織協(xié)同服務(wù)能力

一是面向街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法效能提升，圍繞街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法任務(wù)內(nèi)容和社區(qū)公共服務(wù)治理范疇，加強(qiáng)社區(qū)社會組織專業(yè)社會工作人才隊(duì)伍建設(shè)。當(dāng)前需要重點(diǎn)推進(jìn)街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法不同任務(wù)領(lǐng)域和專業(yè)法律兩類社工人才培養(yǎng)，建設(shè)街鎮(zhèn)協(xié)同執(zhí)法隊(duì)伍。二是針對街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法任務(wù)內(nèi)容，按照任務(wù)分類原則，在社區(qū)社會組織中設(shè)置不同類型的專業(yè)社工崗位（例如：環(huán)境網(wǎng)格員、綜合執(zhí)法員、市容監(jiān)管員、執(zhí)法調(diào)節(jié)員等），鼓勵支持專業(yè)社工開展以執(zhí)法內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)的分類培訓(xùn)，對社區(qū)社會組織人員舉辦水務(wù)、建設(shè)、衛(wèi)生、勞動、環(huán)境、商務(wù)、民政等街鎮(zhèn)執(zhí)法行為培訓(xùn)。三是圍繞街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法任務(wù)領(lǐng)域，大力發(fā)展社區(qū)社會組織志愿服務(wù)，建立健全專業(yè)社工開展專業(yè)服務(wù)的激勵機(jī)制、財(cái)政保障機(jī)制和協(xié)同聯(lián)動服務(wù)機(jī)制，推動社區(qū)社會組織專業(yè)社工協(xié)同參與街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法服務(wù)。四是完善街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法工作的實(shí)施意見內(nèi)容，探索和推動社區(qū)社會組織參與街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法工作的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，制定社區(qū)社會組織參與街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法工作制度，對實(shí)踐領(lǐng)域、專業(yè)服務(wù)領(lǐng)域、工作規(guī)范守則、流程和權(quán)責(zé)邊界等進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)定，促進(jìn)社會組織參與街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法工作向?qū)I(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、協(xié)同化、縱深化和高效化方向發(fā)展，提升社會組織參與基層社區(qū)服務(wù)的專業(yè)制度規(guī)范化建設(shè)。五是推動社區(qū)社會組織發(fā)展性社會工作的建設(shè)，結(jié)合街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法模式和任務(wù)內(nèi)容，探索社區(qū)社會組織參與街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法工作的專業(yè)服務(wù)方法與模式，加強(qiáng)社區(qū)社會組織社會工作者與街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法者的合作，促進(jìn)二者工作對接、交融、轉(zhuǎn)化，通過運(yùn)用專業(yè)化社會工作方法促進(jìn)社區(qū)社會組織的再組織化和自組織化。六是加大對社區(qū)社會組織宣傳其在街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法中的地位、作用，使各級政府和社區(qū)公眾充分認(rèn)識到社區(qū)社會組織在街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法中的服務(wù)地位、角色和作用，提高對社區(qū)社會組織的認(rèn)知、理解和接受程度。

（四）創(chuàng)新街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法社會參與模式，完善社區(qū)社會組織協(xié)同方式

一是在推進(jìn)街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法建設(shè)發(fā)展中，需要轉(zhuǎn)變觀念，構(gòu)建新型的“政社關(guān)系”是實(shí)現(xiàn)街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法與社區(qū)社會組織良性持續(xù)的合作關(guān)系和高效的協(xié)同效能的本質(zhì)所在。應(yīng)充分發(fā)揮包括社區(qū)單位、企業(yè)、居民和社會組織的作用，尤其是明確社區(qū)社會組織參與街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法服務(wù)的重要主體地位，創(chuàng)新和拓展街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法和社區(qū)社會組織協(xié)同服務(wù)渠道、協(xié)同方式。二是在街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法中，面向街鎮(zhèn)政府、執(zhí)法部門和社區(qū)居民，大力發(fā)揮社區(qū)社會組織職能開展形式多樣的協(xié)商，推進(jìn)街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法社會組織參與的基層協(xié)商廣泛多層制度化建設(shè)。在街鎮(zhèn)政府、街鎮(zhèn)執(zhí)法部門和社區(qū)社會組織之間，以擴(kuò)大有序參與、推進(jìn)信息公開、加強(qiáng)議事協(xié)商、增進(jìn)調(diào)解服務(wù)、強(qiáng)化執(zhí)法行為監(jiān)督為重點(diǎn)，拓寬協(xié)同內(nèi)容范圍和渠道，豐富協(xié)同方法和手段，在街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法中建立民情懇談、社區(qū)聽證、社區(qū)論壇、社區(qū)評議等溝通協(xié)商機(jī)制。[7]三是充分發(fā)揮社區(qū)黨組織的向心力和凝聚力，把駐社區(qū)黨政企事業(yè)單位的人員、下崗失業(yè)人員、退休人員等,尤其是將社區(qū)精英納入到社區(qū)社會組織中來，協(xié)助動員和組織居民群眾參與和配合街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法，提高社區(qū)群眾參與街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法水平，營造社會力量積極參與街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法服務(wù)的協(xié)商共治氛圍，消解執(zhí)法中群眾抱怨抵觸情緒。四是按照街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法行為活動前期、中期和后期流程及內(nèi)容，探索建立“鏈條式”參與服務(wù)模式，明確不同階段社會組織協(xié)同服務(wù)內(nèi)容、協(xié)同方式、工作規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)同流程，形成鏈條式協(xié)同服務(wù)綜合清單。五是針對街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法問題矛盾性質(zhì)，探索建立分類問題協(xié)同解決通道。對于簡單執(zhí)法問題，實(shí)施街鎮(zhèn)政府、綜合執(zhí)法部門和社區(qū)社會組織三位一體對接。在規(guī)模大的街鎮(zhèn)社區(qū)，街鎮(zhèn)政府、街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法大隊(duì)與社區(qū)社會組織設(shè)立巡回執(zhí)法服務(wù)中心，加強(qiáng)社區(qū)社會組織對執(zhí)法部門和執(zhí)法對象之間執(zhí)法行為的專業(yè)指導(dǎo)。對于復(fù)雜執(zhí)法問題，實(shí)施街鎮(zhèn)政府、綜合執(zhí)法部門、社區(qū)派出所與警務(wù)站、社區(qū)社會組織四位一體對接。街鎮(zhèn)政府是關(guān)鍵，應(yīng)通過街鎮(zhèn)政府牽頭，協(xié)調(diào)相關(guān)部門和參與主體，以社區(qū)社會組織專業(yè)服務(wù)人員開展調(diào)解，執(zhí)法部門受理違法問題等方式解決執(zhí)法難題。對于執(zhí)法沖突及引發(fā)的犯罪問題，實(shí)施街鎮(zhèn)政府及上級人民政府、綜合執(zhí)法部門、社區(qū)派出所與警務(wù)站、法院及檢察院、社區(qū)社會組織五位一體對接。把執(zhí)法沖突及引發(fā)的犯罪案件和部分過失犯罪案件作為調(diào)處重點(diǎn)，社區(qū)社會組織可將社區(qū)群眾聽證引入調(diào)解、立案調(diào)查過程。

（五）保障街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法質(zhì)量，加強(qiáng)社區(qū)社會組織協(xié)同監(jiān)管及激勵

在社區(qū)社會組織參與街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法服務(wù)活動中，為保障街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法質(zhì)量，需要對社區(qū)社會組織參與服務(wù)的行為活動進(jìn)行監(jiān)督和管控。一是建立社區(qū)社會組織參與街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法的門檻準(zhǔn)入篩選機(jī)制，根據(jù)不同執(zhí)法領(lǐng)域任務(wù)內(nèi)容，建立社會組織準(zhǔn)入資格評價標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化社區(qū)社會組織執(zhí)法服務(wù)能力。二是按照協(xié)同服務(wù)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)要求，由街鎮(zhèn)政府對社區(qū)社會組織在綜合執(zhí)法過程中提供的服務(wù)進(jìn)行評價和監(jiān)管，做好跟蹤調(diào)查、回訪記錄，持續(xù)關(guān)注實(shí)施效果。三是構(gòu)建社區(qū)社會組織參與街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法評估體系，對社區(qū)社會組織以及社工個人進(jìn)行績效考核，作為對社區(qū)社會組織激勵措施制定和政策扶持的依據(jù)。四是根據(jù)社區(qū)社會組織參與街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法服務(wù)評價績效，建立“黑名單”制度和獎勵制度，在社區(qū)社會組織評優(yōu)、等級評估、公益創(chuàng)投、購買服務(wù)等方面加以應(yīng)用，并針對服務(wù)成效突出的社會組織大力開展宣傳報道。

總之，深化和推動街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法與社區(qū)社會組織建設(shè)發(fā)展問題，不僅需要進(jìn)一步推進(jìn)行政執(zhí)法和社會參與協(xié)同體制機(jī)制創(chuàng)新，更需要突破街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法單一行政化固有模式，探尋新的整體性治理路徑，考量跳出“街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法”來推動“街鎮(zhèn)協(xié)同聯(lián)動執(zhí)法”?！敖宙?zhèn)綜合執(zhí)法”不僅僅發(fā)生在街鎮(zhèn)政府、綜合執(zhí)法部門、相關(guān)政府部門之間，也不只局限在社區(qū)街道、居民社區(qū)范圍內(nèi)，而是在更廣更大社區(qū)層面上、在政府—市場—社會等框架下更多主體參與中發(fā)生的。因此，街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法不能只囿于政府行政體系的“獨(dú)舞”內(nèi)部聯(lián)動，而是需要更多的社會力量參與進(jìn)來，尤其是利用街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革持續(xù)推進(jìn)的契機(jī)，推動社區(qū)社會組織與行政執(zhí)法體系協(xié)同聯(lián)動，找到合力共振點(diǎn)、利益交融點(diǎn)、權(quán)責(zé)邊界點(diǎn)、對接平衡點(diǎn)，通過更大的社會空間來服務(wù)街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革，完善和提升社區(qū)社會組織參與和服務(wù)社區(qū)建設(shè)的能力，促進(jìn)基層社區(qū)綜合治理體制創(chuàng)新發(fā)展。

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