齊守印

中央與地方財(cái)政關(guān)系的性狀關(guān)乎國(guó)家統(tǒng)一、民族興衰和人民福祉，實(shí)現(xiàn)中央與地方財(cái)政關(guān)系科學(xué)化規(guī)范化是推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重要一環(huán)。習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中關(guān)于“建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系”①習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利》，人民出版社2017年版第34頁(yè)。的論述為實(shí)現(xiàn)我國(guó)中央與地方政府間的財(cái)政關(guān)系科學(xué)化規(guī)范化指明了方向。其中，“權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”既是實(shí)現(xiàn)央地財(cái)政關(guān)系科學(xué)化規(guī)范化的改革目標(biāo)，也是推進(jìn)這項(xiàng)財(cái)政改革的指導(dǎo)原則。按照“兩分法”理念，這里的目標(biāo)和原則固然只涉及深化中央與地方這一層面的縱向財(cái)政體制改革，但也毫無(wú)疑問(wèn)地同樣適用于包括地方各級(jí)政府間財(cái)政關(guān)系在內(nèi)的整個(gè)縱向財(cái)政體制改革。問(wèn)題在于，如何準(zhǔn)確而全面地理解和把握“權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”這三條目標(biāo)原則。與此同時(shí)，如何通過(guò)科學(xué)的改革方案設(shè)計(jì)和實(shí)施，使我國(guó)各級(jí)政府之間的財(cái)政關(guān)系建立在“權(quán)責(zé)清晰”的扎實(shí)基礎(chǔ)上，又是實(shí)現(xiàn)整個(gè)縱向財(cái)政體制科學(xué)化規(guī)范化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

一、“權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”的財(cái)政體制內(nèi)涵

作為處理政府間縱向財(cái)政關(guān)系的原則，“權(quán)責(zé)清晰”“財(cái)力協(xié)調(diào)”“區(qū)域均衡”三者既各有特定內(nèi)涵，又是有著緊密內(nèi)在聯(lián)系、嚴(yán)格邏輯關(guān)系、從而缺一不可的整體。

（一）權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的各自體制涵義

對(duì)于政府間財(cái)政關(guān)系而言，所謂權(quán)責(zé)清晰，本質(zhì)上是要求在科學(xué)界定各級(jí)政府之間公共物品提供責(zé)任和管理權(quán)力的基礎(chǔ)上，清晰而明確地劃分不同層級(jí)政府的財(cái)政支出責(zé)任和財(cái)政管理權(quán)力，并且使財(cái)政支出責(zé)任與財(cái)政管理權(quán)力之間達(dá)到協(xié)調(diào)平衡，以便保證各級(jí)政府有效履行公共經(jīng)濟(jì)責(zé)任，實(shí)現(xiàn)國(guó)家善治或良治?？梢?jiàn)，其中的“清晰”是以科學(xué)合理為前提的；舍此前提，僅是清楚明晰，則遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

所謂財(cái)力協(xié)調(diào)，主要是指各級(jí)政府的可用財(cái)力與其承擔(dān)的財(cái)政支出責(zé)任相匹配、相適應(yīng)，以便從財(cái)力上保證各級(jí)政府財(cái)政支出責(zé)任的順暢履行和公共治理職能的有效發(fā)揮；其次，也要求不同層級(jí)政府在擁有財(cái)力方面不宜畸輕畸重，避免某一層級(jí)政府在財(cái)力方面過(guò)于依賴或過(guò)分控制其他層級(jí)政府，以利在確保中央擁有充分權(quán)威、國(guó)家具有足夠凝聚力的前提下地方各級(jí)政府能夠獨(dú)立自主地承擔(dān)完成好分內(nèi)的公共事務(wù)，從而形成既有全國(guó)集中統(tǒng)一、又有各地自主創(chuàng)造的生動(dòng)活潑發(fā)展局面。當(dāng)然，對(duì)第二層次上的財(cái)力協(xié)調(diào)不宜做絕對(duì)化理解，不是指各級(jí)政府所掌握的財(cái)力在絕對(duì)量或相對(duì)量上絕對(duì)均衡，因?yàn)楦骷?jí)政府的職能分工是有區(qū)別的，上級(jí)政府對(duì)所轄區(qū)域的下級(jí)政府擔(dān)負(fù)著通過(guò)轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)不同地區(qū)財(cái)力余缺、實(shí)現(xiàn)橫向財(cái)力均衡的職責(zé)，因此，上級(jí)政府掌握的財(cái)力適當(dāng)超過(guò)本級(jí)擔(dān)負(fù)的直接支出責(zé)任需要乃是它承擔(dān)調(diào)節(jié)所轄區(qū)域間財(cái)力平衡職責(zé)的客觀要求。

所謂區(qū)域均衡，就是在各地自主發(fā)展、競(jìng)相做大財(cái)政經(jīng)濟(jì)“蛋糕”的基礎(chǔ)上，通過(guò)科學(xué)的宏觀財(cái)政調(diào)節(jié)，使各地區(qū)以財(cái)力相對(duì)均衡為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化和整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)相對(duì)均衡發(fā)展，避免各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)生“馬太效應(yīng)”、兩極分化，以增強(qiáng)整個(gè)國(guó)家發(fā)展的包容性與和諧性。但是，對(duì)區(qū)域均衡也不宜做絕對(duì)化理解，不是指在地區(qū)之間實(shí)行財(cái)力配置、公共服務(wù)水平、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度方面的平均主義；如果通過(guò)上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)，將各地區(qū)基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展努力而產(chǎn)生的公共財(cái)力差別、公共服務(wù)差別和社會(huì)發(fā)展差別全部拉平，那么，勢(shì)必會(huì)消除從財(cái)政方面激勵(lì)各地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的機(jī)制，致使所有地區(qū)都失去競(jìng)相加快發(fā)展的利益動(dòng)力和競(jìng)爭(zhēng)活力，從而在很大程度上使整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“發(fā)動(dòng)機(jī)”熄火。

由此可見(jiàn)，對(duì)于作為我國(guó)處理政府間財(cái)政關(guān)系的上述三項(xiàng)原則，不能停留在字面上望文生義地加以機(jī)械式解讀，而必須站在國(guó)家治理科學(xué)化的高度、運(yùn)用辯證的思維方法予以全面深入的理解，才能全面準(zhǔn)確地把握其真意與精髓。

（二）權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡之間的內(nèi)在聯(lián)系和邏輯關(guān)系

首先，權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡是構(gòu)建政府間財(cái)政關(guān)系的總體目標(biāo)，其中各有特定內(nèi)涵的每個(gè)子項(xiàng)作為一條原則和尺度都是總體目標(biāo)中一個(gè)不可或缺的要素。只有三項(xiàng)要求全部達(dá)到了，政府間財(cái)政關(guān)系或縱向財(cái)政體制才夠得上科學(xué)與完善，才是符合國(guó)家治理現(xiàn)代化要求的。

其次，權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡之間存在著緊密的內(nèi)在聯(lián)系和嚴(yán)格的邏輯關(guān)系。其中，權(quán)責(zé)清晰是基礎(chǔ)和前提，財(cái)力協(xié)調(diào)是條件和保障，區(qū)域均衡是目標(biāo)和結(jié)果。只有政府間財(cái)政責(zé)權(quán)劃分科學(xué)合理且清晰明了，才能為政府間財(cái)政收入劃分和協(xié)調(diào)政府間財(cái)力配置的轉(zhuǎn)移支付體系提供基礎(chǔ)和前提，從而實(shí)現(xiàn)政府間縱向財(cái)力配置和地區(qū)間橫向財(cái)力配置的協(xié)調(diào)；只有地區(qū)間公共財(cái)力配置協(xié)調(diào)了，才能實(shí)現(xiàn)區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)均衡發(fā)展。正因?yàn)橐踩绱?，在?cái)政范圍內(nèi)將各級(jí)政府財(cái)政支出責(zé)任和財(cái)政管理權(quán)力劃分清晰并且做到權(quán)力與責(zé)任相互匹配，進(jìn)而在公共經(jīng)濟(jì)這一更高層面上做到政府間公共物品提供責(zé)任與管理權(quán)力劃分清晰、相互匹配，并且使財(cái)政支出責(zé)任與公共物品提供責(zé)任相聯(lián)系、相適應(yīng)，乃是構(gòu)建科學(xué)完善的政府間財(cái)政關(guān)系或縱向財(cái)政體制的基礎(chǔ)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

由此可見(jiàn)，必須以準(zhǔn)確理解“權(quán)責(zé)清晰”“財(cái)力協(xié)調(diào)”“區(qū)域均衡”各自內(nèi)涵為基礎(chǔ)，在公共經(jīng)濟(jì)和公共財(cái)政兩個(gè)層面上將三個(gè)子項(xiàng)有機(jī)聯(lián)系和貫通起來(lái)加以系統(tǒng)把握，才能為構(gòu)建適應(yīng)國(guó)家治理現(xiàn)代化要求的政府間財(cái)政關(guān)系暨科學(xué)化規(guī)范化的縱向財(cái)政體制奠立理論認(rèn)識(shí)前提。

二、實(shí)現(xiàn)政府間財(cái)政關(guān)系權(quán)責(zé)清晰的改革路徑與相關(guān)理論問(wèn)題

1994年我國(guó)進(jìn)行的政府間分稅制改革對(duì)于構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度而言功不可沒(méi)，但限于當(dāng)時(shí)主客觀因素，政府間財(cái)政收入劃分并沒(méi)有建立在財(cái)政責(zé)權(quán)合理而清晰配置的基礎(chǔ)上，因而使分稅制改革效果難以充分顯現(xiàn)出來(lái)。2013年中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》著眼于構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度和推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化，將系統(tǒng)完善我國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系作為深化財(cái)政改革的主要舉措提上日程。2016年，經(jīng)中央深改組研究通過(guò)，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，在鮮明指出直到當(dāng)時(shí)為止我國(guó)財(cái)政支出責(zé)任劃分方面不清晰、不合理、不規(guī)范等五種突出弊端，有力論證推進(jìn)改革的必要性基礎(chǔ)上，針對(duì)存在問(wèn)題提出了改革的指導(dǎo)思想、總體要求及劃分原則，明確了改革的主要內(nèi)容、保障和配套措施、職責(zé)分工和時(shí)間安排等。按照改革推進(jìn)的時(shí)間表，今年以來(lái)中央有關(guān)部門先后就2017-2018年擬議完成的改革事項(xiàng)提出具體方案并征求地方政府意見(jiàn)，各地方政府也按照中央要求承接部署了此項(xiàng)改革，整個(gè)改革正在緊鑼密鼓地有序推進(jìn)。

實(shí)際上，在此之前，河北省等一些地方就已經(jīng)在相關(guān)理論研究①見(jiàn)齊守印著《中國(guó)公共經(jīng)濟(jì)體制改革與公共經(jīng)濟(jì)學(xué)論綱》，人民出版社2002年版第23-24、48-49、52-55、123-147、172-192頁(yè)。基礎(chǔ)上，著眼于構(gòu)建現(xiàn)代公共財(cái)政體系，對(duì)合理而清晰地劃分政府間財(cái)政支出責(zé)任這項(xiàng)改革進(jìn)行了不斷深入的持續(xù)探索。經(jīng)過(guò)河北省財(cái)政廳長(zhǎng)達(dá)4年多的操作性研究，河北省人民政府2008年11月印發(fā)了《省以下政府間財(cái)政支出責(zé)任劃分改革試點(diǎn)意見(jiàn)》，首批選取涉及公共安全、民族宗教事務(wù)、農(nóng)村義務(wù)教育、城市義務(wù)教育、文物保護(hù)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障與就業(yè)、污染防治、農(nóng)業(yè)資源保護(hù)、水庫(kù)移民后期扶持、農(nóng)村公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)、土地資源管理等12類47項(xiàng)支出內(nèi)容進(jìn)行試點(diǎn)。2009年又將改革試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到114項(xiàng)支出責(zé)任。2010年進(jìn)一步將改革試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到20類1242項(xiàng)支出責(zé)任。改革的主要內(nèi)容，是以財(cái)政部頒布的政府支出分類科目為線索，將地方政府能夠自主的財(cái)政支出責(zé)任按照本質(zhì)屬性和受益范圍合理劃分為省級(jí)、設(shè)區(qū)市級(jí)、縣區(qū)級(jí)獨(dú)立承擔(dān)或兩級(jí)以上政府共同承擔(dān)兩大類，兩級(jí)以上政府共同承擔(dān)的財(cái)政支出責(zé)任依其性質(zhì)和特點(diǎn)分別采取按比例分擔(dān)、按項(xiàng)目分擔(dān)和按機(jī)構(gòu)隸屬關(guān)系分擔(dān)三種方式。在1242項(xiàng)財(cái)政支出責(zé)任中，除應(yīng)由中央負(fù)擔(dān)的78項(xiàng)以外，省級(jí)負(fù)擔(dān)84項(xiàng)、市縣負(fù)擔(dān)53項(xiàng)，按比例多級(jí)分擔(dān)61項(xiàng)、按項(xiàng)目多級(jí)分擔(dān)212項(xiàng)、按隸屬關(guān)系多級(jí)分擔(dān)754項(xiàng)。②齊守印等著《構(gòu)建現(xiàn)代公共財(cái)政體系——基本架構(gòu)、主要任務(wù)與實(shí)現(xiàn)途徑》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2012年版第14-150頁(yè)。這項(xiàng)改革具體落實(shí)到省市縣三級(jí)預(yù)算和上級(jí)財(cái)政對(duì)下轉(zhuǎn)移支付方案之中?！吨袊?guó)財(cái)經(jīng)報(bào)》和《中國(guó)財(cái)政》等報(bào)刊對(duì)河北這項(xiàng)改革進(jìn)行了追蹤報(bào)道，其中首篇報(bào)道是《中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)》2008年12月20日頭版頭條刊載的《河北試水明晰政府間財(cái)政支出責(zé)任》。財(cái)政部有關(guān)司局和科研所對(duì)此給予了密切關(guān)注。劉尚希、馬洪范等發(fā)表的《明晰支出責(zé)任：完善財(cái)政體制的一個(gè)切入點(diǎn)》一文在內(nèi)容提要中這樣寫道：“2008年以來(lái)，河北省從政府支出責(zé)任劃分入手深化財(cái)政體制改革的實(shí)踐探索，為我們提供了新的思路和重要啟示。在赴河北省調(diào)研與國(guó)際比較研究的基礎(chǔ)上，我們提出明晰支出責(zé)任應(yīng)該成為完善我國(guó)財(cái)政體制的一個(gè)切入點(diǎn)?！笨梢哉f(shuō)，在黨的十八屆三中全會(huì)之前河北省等地就已經(jīng)在相關(guān)理論指導(dǎo)下以明晰政府間財(cái)政支出責(zé)任劃分為基礎(chǔ)深化縱向財(cái)政體制改革進(jìn)行了創(chuàng)造性探索，在地方層面積累了一些經(jīng)驗(yàn)。

2016年《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2016〕49號(hào)）文的出臺(tái)，則是中央站在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化、構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度的高度，在全國(guó)范圍內(nèi)系統(tǒng)推出這項(xiàng)改革措施，打破了地方試驗(yàn)探索的局限性，對(duì)于完善我國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系的意義自然非同尋常。剛剛征求地方意見(jiàn)，擬議2019年出臺(tái)實(shí)施的《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分方案》，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》（國(guó)發(fā)〔2017〕9號(hào)）等規(guī)定，將涉及人民群眾基本生存和發(fā)展需要，現(xiàn)有財(cái)力已做安排，管理基礎(chǔ)相對(duì)規(guī)范的25項(xiàng)基本公共服務(wù)界定為中央與地方共同財(cái)政事權(quán)，涵蓋了義務(wù)教育、學(xué)生補(bǔ)助、基本就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保障、基本衛(wèi)生衛(wèi)計(jì)、基本生活救助、基本住房保障及基本公共文化九大類別。相應(yīng)支出責(zé)任由各級(jí)政府分擔(dān)的具體方式有六種：依照東、中、西區(qū)位差別由中央和地方按比例分擔(dān)的11項(xiàng)；按財(cái)政困難程度和保障對(duì)象數(shù)量或項(xiàng)目進(jìn)展情況等相關(guān)因素分擔(dān)的有基本就業(yè)服務(wù)和醫(yī)療救助等6項(xiàng)；按項(xiàng)目決策權(quán)歸屬分擔(dān)的有課本費(fèi)補(bǔ)助等3項(xiàng)；按隸屬關(guān)系和按東、中、西區(qū)位差別以不同比例混合分擔(dān)的有高等學(xué)校學(xué)生助學(xué)金3項(xiàng)；按決策歸屬和按東、中、西區(qū)位差別以不同比例混合分擔(dān)的有基本養(yǎng)老金1項(xiàng)；按城鄉(xiāng)和東、中、西區(qū)位差別以不同比例混合分擔(dān)的有校舍安全保障1項(xiàng)。從中可以看出，中央這一方案在多級(jí)共擔(dān)財(cái)政支出責(zé)任的方式上比河北省10年前出臺(tái)的相關(guān)改革探索更加豐富，也更加科學(xué)，凸顯出中央高于地方的集思廣益能力與智慧。據(jù)此可以預(yù)料，這項(xiàng)改革完成以后，對(duì)于推動(dòng)我國(guó)政府間縱向財(cái)政體制走向科學(xué)化規(guī)范化必將起到意義重大的基礎(chǔ)性和關(guān)鍵性作用。

不過(guò)，在實(shí)現(xiàn)政府間財(cái)政關(guān)系方面權(quán)責(zé)清晰這一改革目標(biāo)過(guò)程中，目前似乎至少還存在兩個(gè)理論問(wèn)題需要解決。

一是作為界定或劃分政府間財(cái)政支出責(zé)任的依據(jù)究竟應(yīng)該是什么。通過(guò)對(duì)《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）標(biāo)題與內(nèi)容的考察可以得知，界定和劃分政府間財(cái)政支出責(zé)任的直接依據(jù)顯然是財(cái)政事權(quán)。那么，進(jìn)一步的問(wèn)題就在于“財(cái)政事權(quán)”這一概念科學(xué)與否。對(duì)于財(cái)政事權(quán)和與其對(duì)應(yīng)的支出責(zé)任這兩個(gè)概念的涵義，《指導(dǎo)意見(jiàn)》給出如下解釋：“財(cái)政事權(quán)是一級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)的運(yùn)用財(cái)政資金提供基本公共服務(wù)的任務(wù)和職責(zé)，支出責(zé)任是政府履行財(cái)政事權(quán)的支出義務(wù)和責(zé)任?！比绱硕x財(cái)政事權(quán)這一概念，固然有利于體現(xiàn)出它與財(cái)政支出責(zé)任之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，并且將相關(guān)改革在概念意義上限制在財(cái)政范圍內(nèi)，規(guī)避了可能與外部發(fā)生沖突、遭遇外部因素牽絆的矛盾，從而是一項(xiàng)帶有政治策略性的理論創(chuàng)新。然而，略加推敲就可以發(fā)現(xiàn)，“財(cái)政事權(quán)”這一創(chuàng)造性概念至少存在五點(diǎn)有待斟酌之處：其一，“運(yùn)用財(cái)政資金提供公共服務(wù)的任務(wù)和職責(zé)”本質(zhì)上是廣義政府向社會(huì)提供公共物品（公共服務(wù)是其使用價(jià)值）的決策責(zé)任、執(zhí)行責(zé)任和管理責(zé)任，而既不是“財(cái)政事權(quán)”，也不是去掉“財(cái)政”這個(gè)定語(yǔ)修飾詞的一般性“事權(quán)”。①《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中將政府間縱向財(cái)政體制改革目標(biāo)表述為“建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”，見(jiàn)人民出版社2013年版單行本第21頁(yè)。其中的“事權(quán)”就是一般性事權(quán)，其缺陷是將公共事務(wù)責(zé)任與權(quán)限簡(jiǎn)化為流行的“事權(quán)”而舍棄了意義上更為重要、性質(zhì)上更為根本的公共事務(wù)責(zé)任。其二，廣義政府履行提供公共物品的所有責(zé)任或多或少都需要運(yùn)用財(cái)政資金，而且除財(cái)政事權(quán)以外政府便沒(méi)有任何其他事權(quán)或作為其準(zhǔn)確表述的提供公共物品責(zé)任。因此，將《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中所說(shuō)的“事權(quán)”改為“財(cái)政事權(quán)”，既沒(méi)有克服“事權(quán)”概念隱去“公共性”和“責(zé)任”的缺陷，而且變得更為偏離其應(yīng)有的本質(zhì)內(nèi)涵。其三，“財(cái)政事權(quán)”的本來(lái)涵義應(yīng)該是廣義政府辦理財(cái)政事務(wù)的權(quán)力，包括有權(quán)征收財(cái)政收入、辦理財(cái)政預(yù)算、管理財(cái)政支出、制定和執(zhí)行財(cái)政政策等具體內(nèi)容，而現(xiàn)在卻被界定為“運(yùn)用財(cái)政資金提供公共服務(wù)的任務(wù)和職責(zé)”，完全變換了財(cái)政事務(wù)權(quán)力的內(nèi)涵，從而造成財(cái)政權(quán)力或財(cái)權(quán)這一概念表述困難。其四，使公共財(cái)政在體制這一側(cè)面與公共經(jīng)濟(jì)母體相脫離，有狹隘財(cái)政觀點(diǎn)在財(cái)政體制理論上的表現(xiàn)之嫌。其五，更為重要的是，使財(cái)政支出責(zé)任劃分失去了合乎事理邏輯的客觀依據(jù)，變?yōu)樨?cái)政內(nèi)部的一種循環(huán)。鑒于“財(cái)政事權(quán)”這一概念存在的這些可疑性缺陷，亟需對(duì)其正本清源，出路在于將劃分政府間財(cái)政支出責(zé)任的直接依據(jù)讓位于各級(jí)政府所應(yīng)承擔(dān)的提供公共物品責(zé)任和相應(yīng)的公共權(quán)力，或簡(jiǎn)稱為公共事務(wù)責(zé)權(quán)。②這是因?yàn)?，不僅公共物品提供責(zé)任，而且提供公共物品的決策權(quán)也可以產(chǎn)生支出責(zé)任，即所謂誰(shuí)請(qǐng)客誰(shuí)出錢，這種機(jī)制有利于抑制提供公共物品決策的隨意性。當(dāng)然，提供公共物品所需財(cái)政支出只是在直接意義上由擔(dān)負(fù)公共物品提供責(zé)任、做出公共物品提供決策的那一級(jí)政府承擔(dān)，而在最終意義上，作為公共物品成本的財(cái)政資金乃是由公共經(jīng)濟(jì)的終極主體即人民大眾負(fù)擔(dān)的，各級(jí)政府都只是代理人而已。

二是如何全面理解政府提供公共物品的責(zé)任及其與相關(guān)財(cái)政支出責(zé)任的匹配。在存有多級(jí)政府的情況下，向社會(huì)提供各種公共物品是作為受托方的整個(gè)政府對(duì)作為委托方的社會(huì)成員集體所應(yīng)擔(dān)負(fù)的公共責(zé)任。從內(nèi)涵角度考察，這種公共責(zé)任既包括決策責(zé)任，也包括執(zhí)行責(zé)任，還包括監(jiān)督管理責(zé)任；既包括組織提供公共物品的責(zé)任，也包括為生產(chǎn)公共物品籌集資金的責(zé)任。從責(zé)任履行和落實(shí)角度考察，提供公共物品的責(zé)任只有按照分工原理在不同層級(jí)政府之間做出合理劃分，才能保障公共物品再生產(chǎn)過(guò)程有效運(yùn)行或者說(shuō)使公共經(jīng)濟(jì)效率達(dá)到帕累托最優(yōu)。至于提供公共物品責(zé)任在不同層級(jí)政府間劃分方式的選擇，按照效率原則，既可以將提供某些公共物品的決策責(zé)任、執(zhí)行責(zé)任和監(jiān)督管理責(zé)任一并賦予某一級(jí)政府，也可以將這三類不同的責(zé)任劃分給不同層級(jí)的政府分別承擔(dān)，甚至可以將決策責(zé)任和權(quán)力加以進(jìn)一步細(xì)分并且賦予不同層級(jí)政府承擔(dān)。比如，法國(guó)大體上是把小學(xué)教育標(biāo)準(zhǔn)的決策責(zé)任與權(quán)力賦予中央政府，把具體確定校址和規(guī)模的責(zé)任與權(quán)力賦予最基層政府，而把對(duì)基層政府履行小學(xué)教育責(zé)任的監(jiān)督管理責(zé)任和權(quán)力賦予中間層級(jí)的政府；與此相適應(yīng)，將小學(xué)教育的財(cái)政支出責(zé)任按照教育服務(wù)提供責(zé)任劃分情況等因素分別配置于各級(jí)政府，其中中央政府負(fù)責(zé)教師工資和困難地區(qū)校舍建設(shè)與維修經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，基層政府負(fù)責(zé)小學(xué)辦公經(jīng)費(fèi)、課本費(fèi)和校舍建設(shè)與維修投入，中間層級(jí)政府負(fù)責(zé)監(jiān)督管理所需經(jīng)費(fèi)支出。其他國(guó)家對(duì)于小學(xué)教育服務(wù)這種公共物品的提供責(zé)任在不同層級(jí)政府間的劃分，則有另外的方式。這里的意思是說(shuō)，對(duì)于政府間公共物品提供責(zé)任和相應(yīng)的財(cái)政支出責(zé)任劃分，不應(yīng)當(dāng)機(jī)械、僵化地加以理解和十分簡(jiǎn)單、一對(duì)一地進(jìn)行匹配，而需要本著有利于降低成本和提高效率效果的原則加以便宜定奪，必要時(shí)則應(yīng)通過(guò)比較借鑒和吸收各國(guó)成功經(jīng)驗(yàn)加以創(chuàng)造性地確定。

總之，政府間財(cái)政關(guān)系不僅是財(cái)政支出責(zé)任、財(cái)政收入、財(cái)政權(quán)力劃分和轉(zhuǎn)移支付體系構(gòu)建等類技術(shù)性事務(wù)，更是關(guān)涉人民整體利益與局部利益之間關(guān)系的調(diào)處和國(guó)家政治統(tǒng)一、經(jīng)濟(jì)活力、民族興衰等國(guó)家治理的重大政治事項(xiàng)，必須在科學(xué)理論指導(dǎo)下周密論證、審慎決策。

［1］劉尚希，馬洪范，劉微，梁季，柳文.明晰支出責(zé)任：完善財(cái)政體制的一個(gè)切入點(diǎn)［J］.經(jīng)濟(jì)研究參考，2012（40）：3-11.

［2］齊守印.中國(guó)公共經(jīng)濟(jì)體制改革與公共經(jīng)濟(jì)學(xué)論綱［M］.人民出版社，2002.

［3］齊守印.構(gòu)建現(xiàn)代公共財(cái)政體系：基本架構(gòu)、主要任務(wù)與實(shí)現(xiàn)途徑［M］.北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2012.