文宗瑜 譚 靜

中共十八屆三中全會提出，要加強人大國有資產(chǎn)監(jiān)督職能。2018年1月14日，《建立國務(wù)院向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況的制度》（中發(fā)［2017］33號）正式發(fā)布，開啟了人大及其常委會監(jiān)督國有資產(chǎn)的新征程，充分體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展理念。今年“兩會”政府工作報告明確提出落實國務(wù)院向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況的制度（以下簡稱“國有資產(chǎn)報告制度”）。向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況既是國務(wù)院的一項重要工作，也是全國人大常委會依法履行監(jiān)督職責(zé)的重要手段，更為關(guān)鍵的是要給作為國有資產(chǎn)終極所有權(quán)人的廣大老百姓一個明白賬、一個實家底。

一、國有資產(chǎn)報告制度的理論基礎(chǔ)和法理依據(jù)

國有資產(chǎn)的行政監(jiān)督、審計監(jiān)督等已運行多年，當(dāng)下及今后加強國有資產(chǎn)監(jiān)督，集中體現(xiàn)為要把長期缺失的全國人大及其常委會監(jiān)督提上議事日程，建立國有資產(chǎn)報告制度。國有資產(chǎn)財產(chǎn)所有權(quán)全民所有的財產(chǎn)所有人所有權(quán)保護及人大代議制的形式，是國有資產(chǎn)報告制度的理論基礎(chǔ)。與理論基礎(chǔ)相對應(yīng)，人大以立法形式而明確的國有資產(chǎn)所有權(quán)與出資權(quán)分工履行的法理，也要求建立國有資產(chǎn)報告制度。

（一）國有資產(chǎn)報告制度的理論分析

國有資產(chǎn)的財產(chǎn)所有權(quán)歸全民所有，全民無法直接行使，代議制的方式要求各級人大及其常委會履行國有資產(chǎn)監(jiān)督職能。全國人大及其常委會是全民行使國有資產(chǎn)所有權(quán)的最高機構(gòu)，其履行國有資產(chǎn)監(jiān)督職能既能體現(xiàn)國有資產(chǎn)的全民所有屬性，也能有效落實對國有資產(chǎn)的財產(chǎn)所有權(quán)的保護。

1.國有資產(chǎn)的財產(chǎn)所有權(quán)歸全民所有

從國有資產(chǎn)的形成上分析，其財產(chǎn)所有權(quán)歸屬于全民所有。我國是社會主義國家，生產(chǎn)資料的社會主義公有制是社會主義基本經(jīng)濟制度的基礎(chǔ)，包括生產(chǎn)資料的全民所有和生產(chǎn)資料的集體所有，而生產(chǎn)資料的全民所有制正是國有資產(chǎn)形成的最初源頭。因而，從國有資產(chǎn)的形成上來說，國有資產(chǎn)的財產(chǎn)所有權(quán)歸屬于全民。

從國有資產(chǎn)的法律確認(rèn)上分析，其財產(chǎn)所有權(quán)歸屬于全民所有。我國多部法律中對國有資產(chǎn)的財產(chǎn)所有權(quán)歸屬進行了法律上的確認(rèn)，認(rèn)定其歸全民所有。這些法律主要包括：《憲法》第九條、第十條規(guī)定“屬于國家所有即全民所有的自然資源、土地等生產(chǎn)資料”；《民法通則》第七十三條明確規(guī)定“國家財產(chǎn)屬于全民所有”；《物權(quán)法》第四十五條規(guī)定“法律規(guī)定屬于國家所有的財產(chǎn)，屬于國家所有即全民所有”，第四十六條至第五十二條對國家所有的財產(chǎn)進行了列舉式的詳細(xì)規(guī)定；《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第三條規(guī)定“國有資產(chǎn)屬于國家所有即全民所有”等。

2.人民代表大會制度是全民所有的財產(chǎn)所有權(quán)得以實現(xiàn)的重要制度設(shè)計

國有資產(chǎn)的財產(chǎn)所有權(quán)歸國家所有。而一切國家權(quán)力屬于全體人民所有，人民是國家的主人。國有資產(chǎn)的財產(chǎn)所有權(quán)歸根結(jié)底屬于全體人民，是全體人民共同所有的一項神圣的財產(chǎn)權(quán)利?！叭瘛睆姆缮蟻砜词且粋€統(tǒng)一主體，但在實際中卻并沒有一個統(tǒng)一實體與之對應(yīng)，而是億萬個分散的不同自然人個體。因此，全民對國有資產(chǎn)的所有權(quán)并不體現(xiàn)為具體權(quán)利的直接行使。根據(jù)我國憲法和相關(guān)法律，國務(wù)院代表國家行使國有資產(chǎn)所有權(quán)，國務(wù)院和地方各級政府依法履行國有資產(chǎn)出資人職責(zé)。這種分工協(xié)作的國有資產(chǎn)制度設(shè)計并不是否認(rèn)人民對國有資產(chǎn)及其管理運營所天然具有的介入權(quán)、收益權(quán)和監(jiān)督權(quán)，只是這種權(quán)利的行使更多體現(xiàn)為間接行使，即在全體人民的財產(chǎn)所有權(quán)與國有資產(chǎn)管理運營的國家行政權(quán)力之間依托人民代表大會這一制度搭建起了溝通橋梁。全民可以按照相關(guān)法律法規(guī)和程序選舉人民代表大會代表，通過各級人民代表大會行使國有資產(chǎn)的所有權(quán)。全民通過各級人民代表大會行使所有權(quán)主要是通過各級人大及其常委會履行法定職權(quán)（立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)）來實現(xiàn)。而長期以來，人大對國有資產(chǎn)的監(jiān)督權(quán)未能得到有效落實，監(jiān)督職能較為弱化，全民對國有資產(chǎn)各項權(quán)利的行使缺乏有效機制。通過人大履行國有資產(chǎn)監(jiān)督職能制度的建立和發(fā)揮，可以很好地解決長期以來所有權(quán)人缺位的問題，很好地打通人民行使全民所有財產(chǎn)所有權(quán)的通道。從本質(zhì)上看，不論是預(yù)算資金還是國有資產(chǎn)歸根結(jié)底是全民的財權(quán)，全民應(yīng)該可以行使完整的權(quán)利。而全體人民這一共同財產(chǎn)權(quán)利的行使是通過人大制度得以實現(xiàn)的：一方面人民通過人大審核批準(zhǔn)預(yù)算的制度及預(yù)算公開機制的完善而了解“從哪里來，到哪里去”，通過人大監(jiān)督國有資產(chǎn)制度和國有資產(chǎn)信息公開機制的建立而了解“發(fā)揮了什么功能，效果怎么樣”。而且，從資產(chǎn)與預(yù)算的關(guān)系上看，人大審查批準(zhǔn)預(yù)算與監(jiān)督國有資產(chǎn)是密不可分的，脫離資產(chǎn)管理的預(yù)算管理是不夠科學(xué)準(zhǔn)確且無法很好發(fā)揮功能的，離開預(yù)算支持的資產(chǎn)管理也是沒有基礎(chǔ)的。為此，要徹底改變長期以來人大只審預(yù)算而不監(jiān)督國有資產(chǎn)，各級政府只關(guān)注預(yù)算而不重視資產(chǎn)的思維，真正建立起預(yù)算管理與資產(chǎn)管理高度結(jié)合的現(xiàn)代大國理財思維。

3.全國人大及其常委會是人民代表大會履行權(quán)力的最高機構(gòu)

我國人民代表大會包括全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機關(guān)，地方各級人民代表大會是地方國家權(quán)力機關(guān)，均設(shè)立常務(wù)委員會作為常設(shè)機構(gòu)。全民既可以按照自己所屬的行政區(qū)域通過地方各級人民代表大會及其常務(wù)委員會行使國有資產(chǎn)所有權(quán)，也可以不分行政區(qū)域通過全國人民代表大會及其常務(wù)委員會行使國有資產(chǎn)所有權(quán)。全國人大及其常委會作為最高國家權(quán)力機關(guān)是人民代表大會履行權(quán)力的最高機構(gòu)，也是全民行使國有資產(chǎn)所有權(quán)的最高機構(gòu)。

4.全國人大及其常委會履行國有資產(chǎn)監(jiān)督職能既能體現(xiàn)國有資產(chǎn)的全民所有又能落實對財產(chǎn)所有權(quán)的保護

全國人大是最高國家權(quán)力機關(guān)，全國人大常委會是其常設(shè)機構(gòu)。全國人大及其常委會享有最高立法權(quán)和獨立監(jiān)督權(quán)等法定職權(quán)。全民對國有資產(chǎn)所有權(quán)的行使必須通過全國人大及其常委會依法履行職權(quán)來實現(xiàn)，這就集中體現(xiàn)在全國人大及其常委會對國有資產(chǎn)的監(jiān)督上。一方面，全國人大及其常委會履行國有資產(chǎn)監(jiān)督職能實質(zhì)上是全民對國有資產(chǎn)所有權(quán)的行使，體現(xiàn)出國有資產(chǎn)的全民所有屬性；另一方面，全國人大及其常委會履行國有資產(chǎn)監(jiān)督職能既具有獨立性又具有最高權(quán)威性，能大幅提高對國有資產(chǎn)監(jiān)督的實效，較好落實對財產(chǎn)所有權(quán)的保護。

（二）全國人大及其常委會履行國有資產(chǎn)監(jiān)督職能的法理分析

國有資產(chǎn)財產(chǎn)所有權(quán)的全民所有及其所有權(quán)、出資權(quán)的行使是用立法確定的。從法理上看，全國人大其常委會一方面通過立法明確國務(wù)院代表國家行使國有資產(chǎn)所有權(quán)，中央本級政府和地方各級政府代表國家行使國有資產(chǎn)出資權(quán)；另一方面通過行使監(jiān)督權(quán)對國務(wù)院履行國有資產(chǎn)所有權(quán)職能和中央本級國有資產(chǎn)管理及運營的出資權(quán)職能進行監(jiān)督。

1.國有資產(chǎn)的財產(chǎn)所有權(quán)與實行國有資產(chǎn)管理及運營的國有資本出資權(quán)可以相互分離

按照《物權(quán)法》等相關(guān)法律法規(guī)，所有權(quán)人依法享有占有、使用、收益和處分四項權(quán)利。所有權(quán)人既可以同時享有四項權(quán)利，也可以出讓部分權(quán)利，從而使得所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)可能由不同的主體享有。對占有、使用、收益、處分權(quán)利的出讓，就是資產(chǎn)的管理和運營，即出資權(quán)。所有權(quán)人既可以基于所有權(quán)自己行使出資權(quán)，也可以委托非所有權(quán)人按照自己的意志行使出資權(quán)，也就說所有權(quán)和出資權(quán)是可以相互分離的。私有資產(chǎn)所有權(quán)人一般自己行使出資權(quán)，當(dāng)然也可以委托他人行使出資權(quán)。但由于國有資產(chǎn)的特殊性，其所有權(quán)人或者行使所有權(quán)的主體一般不直接行使國有資產(chǎn)的出資權(quán)，而是將國有資產(chǎn)所有權(quán)和出資權(quán)相分離，由不同主體來行使。

2.國務(wù)院依法代表國家行使國有資產(chǎn)所有權(quán)

全國人大是我國的最高國家權(quán)力機關(guān)，國務(wù)院是最高國家行政機關(guān)，是最高國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)。全民通過全國人大及其常委會行使國有資產(chǎn)所有權(quán)，并不意味著全民直接行使所有權(quán)的各項權(quán)能，也不意味著全國人大及其常委會直接行使所有權(quán)的各項權(quán)能，而是全國人大及其常委會通過行使其法定職權(quán)來落實對全民國有資產(chǎn)所有權(quán)的保護。全國人大及其常委會通過立法，依法明確由國務(wù)院代表國家具體行使國有資產(chǎn)所有權(quán)。而且，國務(wù)院作為國有資產(chǎn)所有權(quán)行使主體的法律地位也在《物權(quán)法》《企業(yè)國有資產(chǎn)法》中有明確規(guī)定。①《物權(quán)法》第四十五條第二款明確規(guī)定“國有財產(chǎn)由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)”；《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第三條規(guī)定“國務(wù)院代表國家行使國有資產(chǎn)所有權(quán)”。但是，全國人大和國務(wù)院在國有資產(chǎn)管理的問題上不是授權(quán)關(guān)系，而是基于維護和實現(xiàn)全體人民對國有資產(chǎn)的所有權(quán)而進行的既有合理分工又相互協(xié)調(diào)的關(guān)系。

3.中央政府和地方政府分別代表國家作為實行國有資產(chǎn)管理及運營的出資者代表

基于國有資產(chǎn)所有權(quán)和國有資產(chǎn)出資權(quán)的分離，全國人大及其常委會通過立法，將國有資產(chǎn)所有權(quán)委托給國務(wù)院代表國家來行使的同時，還將國有資產(chǎn)出資權(quán)委托國務(wù)院和地方各級政府代表國家來行使?，F(xiàn)行法律對中央本級政府和地方各級政府代表國家行使國有資產(chǎn)出資權(quán)的規(guī)定主要體現(xiàn)在《物權(quán)法》《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的相關(guān)條款中。①《物權(quán)法》第五十五條規(guī)定“國家出資的企業(yè)，由國務(wù)院、地方人民政府依照法律、行政法規(guī)規(guī)定分別代表國家履行出資人職責(zé)，享有出資人權(quán)益”；《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第四條規(guī)定“國務(wù)院和地方人民政府依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，分別代表國家對國家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)，享有出資人權(quán)益”。需要注意的是，國務(wù)院既是代表國家行使所有權(quán)的主體，又是一級政府，即中央本級政府。中央本級政府和地方各級政府依法都可以代表國家行使國有資產(chǎn)出資權(quán)。這樣，國務(wù)院既是代表國家行使國有資產(chǎn)所有權(quán)的主體，同時也是代表國家行使國有資產(chǎn)出資權(quán)，履行出資人職責(zé)的主體。而地方政府僅僅是代表國家行使國有資產(chǎn)出資權(quán)，履行出資人職責(zé)的主體。

4.全國人大及其常委會對國有資產(chǎn)的監(jiān)督集中體現(xiàn)為對國務(wù)院代表國家行使國有資產(chǎn)所有權(quán)職能的監(jiān)督

全民通過全國人大及其常委會法定職權(quán)的履行來行使國有資產(chǎn)所有權(quán)，一方面是由全國人大及其常委會依法行使立法權(quán)明確國務(wù)院代表國家行使國有資產(chǎn)所有權(quán)；另一方面是全國人大及其常委會通過依法行使監(jiān)督權(quán)來履行國有資產(chǎn)監(jiān)督職能。需要明確的是，國務(wù)院的國有資產(chǎn)所有權(quán)職責(zé)雖然是通過人大及其常委會立法形式確立的，但是其權(quán)力來源為全體人民，全體人民只是通過最高國家權(quán)力機關(guān)立法權(quán)的行使而明確把屬于全體人民的財產(chǎn)所有權(quán)委托給國務(wù)院行使。在這個委托關(guān)系中，全體人民是委托人。全體人民委托國務(wù)院行使所有權(quán)后天然擁有對國務(wù)院履行職責(zé)的監(jiān)督權(quán)。代議制下，全體人民的國有資產(chǎn)監(jiān)督權(quán)主要不是由作為個體的全體人民直接行使，而是依托最高國家權(quán)力機關(guān)具體行使。具體而言，由全國人大及其常委會代表全體人民，對國務(wù)院代表國家履行所有權(quán)人職責(zé)的情況進行監(jiān)督。

5.全國人大及其常委會對中央本級國有資產(chǎn)的監(jiān)督集中體現(xiàn)為對國務(wù)院代表國家實行國有資產(chǎn)管理及運營的監(jiān)督

國務(wù)院作為最高國家行政機關(guān)代表國家行使國有資產(chǎn)所有權(quán)要受作為最高國家權(quán)力機關(guān)及其常設(shè)機構(gòu)（即全國人大及其常委會）的監(jiān)督。同時，國務(wù)院作為中央本級政府代表國家行使國有資產(chǎn)出資權(quán)也要受到同級人大及其常委會（即全國人大及其常委會）的監(jiān)督，是“雙職權(quán)雙監(jiān)督”。兩類監(jiān)督根據(jù)國務(wù)院行使職權(quán)的不同，監(jiān)督重點各有側(cè)重。全國人大及其常委會對中央本級國有資產(chǎn)的監(jiān)督重點是監(jiān)督國務(wù)院行使出資權(quán)的情況，即對國務(wù)院對中央本級政府國有資產(chǎn)的管理及運營情況的監(jiān)督?，F(xiàn)行體制下，地方各級政府代表國家行使國有資產(chǎn)出資權(quán)應(yīng)受同級地方人大及其常委會的監(jiān)督。全國人大不干涉地方人大國有資產(chǎn)監(jiān)督職能的具體實施，但可以依托國務(wù)院實現(xiàn)對地方國有資產(chǎn)宏觀層面的監(jiān)督和重大事項的審議。

二、國有資產(chǎn)報告的制度化具有重大意義

我國數(shù)額龐大的國有資產(chǎn)的運營及管理，涉及到社會主義基本經(jīng)濟制度的鞏固，關(guān)聯(lián)著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，影響著社會主義經(jīng)濟體制的完善，必須加強國有資產(chǎn)監(jiān)督。建立國務(wù)院向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況的制度，是黨中央加強人大國有資產(chǎn)監(jiān)督職能的重要決策部署，是黨和國家加強國有資產(chǎn)管理和治理的重要基礎(chǔ)工作，符合憲法和法律有關(guān)規(guī)定，符合人民群眾期待。

（一）體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國的有機統(tǒng)一

人民代表大會制度是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一的根本制度安排。建立國務(wù)院向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況的制度，加強全國人大及其常委會對國有資產(chǎn)的監(jiān)督，是推動人民代表大會制度與時俱進，堅持和完善人民代表大會制度，發(fā)揮其根本政治制度作用的重要體現(xiàn)，是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一的重要體現(xiàn)。

1.建立國有資產(chǎn)報告制度，加強全國人大及其常委會對國有資產(chǎn)的監(jiān)督從多個角度體現(xiàn)和堅持了黨的領(lǐng)導(dǎo)

其一，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要包括政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)，要求必須保證黨的路線方針政策和決策部署在國家工作中得到全面貫徹和有效執(zhí)行，使黨的主張通過法定程序成為國家意志，通過國家政權(quán)機關(guān)實施黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)。中共十八屆三中全會決定明確提出“推動人民代表大會制度與時俱進”“健全一府兩院由人大產(chǎn)生、對人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督制度”“加強人大預(yù)算決算審查監(jiān)督、國有資產(chǎn)監(jiān)督職能”等重大決策部署，全國人大及其常委會積極建立國有資產(chǎn)監(jiān)督職能的制度、履行國有資產(chǎn)監(jiān)督職能，正是貫徹和落實黨的決策部署、堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要體現(xiàn)。其二，中國共產(chǎn)黨始終代表最廣大人民的根本利益，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)就要維護好這一根本利益。依法享有和有效行使國有資產(chǎn)的所有權(quán)是廣大人民切身利益的具體體現(xiàn)。全國人大及其常委會履行國有資產(chǎn)監(jiān)督職能，實現(xiàn)了人民對國有資產(chǎn)所有權(quán)的行使，落實了對國有資產(chǎn)的保護，體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)所要求的對最廣大人民根本利益的維護。

2.建立國有資產(chǎn)報告制度，加強全國人大及其常委會對國有資產(chǎn)的監(jiān)督，有效保證和支持了人民當(dāng)家作主

人民當(dāng)家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)和核心，堅持人民主體地位，就要支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力。龐大的國有資產(chǎn)的所有權(quán)人是全體人民，行使國有資產(chǎn)所有權(quán)并監(jiān)督國有資產(chǎn)的管理和運營是人民當(dāng)家作主的重要內(nèi)容。在我國，人民代表大會統(tǒng)一行使立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)是實現(xiàn)人民當(dāng)家作主的直接體現(xiàn)。全國人大及其常委會履行國有資產(chǎn)監(jiān)督職能，強化對法定監(jiān)督權(quán)的行使，才能體現(xiàn)全民作為國有資產(chǎn)所有權(quán)人的意志，才能更好保護國有資產(chǎn)所有權(quán)不受侵犯，才能真正落實人民代表大會制度所要求實現(xiàn)的人民當(dāng)家作主權(quán)利。

3.建立國有資產(chǎn)報告制度，加強了全國人大及其常委會對國有資產(chǎn)的監(jiān)督，落實和推進了全面依法治國

全面依法治國要求使民主制度化、法律化，依照人民代表大會及其常委會制定的法律法規(guī)來展開和推進國家各項事業(yè)和各項工作。建立并加強全國人大及其常委會履行國有資產(chǎn)監(jiān)督職能的制度，從兩個方面落實和推進了全面依法治國：一方面，建立全國人大及其常委會履行國有資產(chǎn)監(jiān)督職能的制度，通過立法修法、建章立制，將全國人大及其常委會監(jiān)督國有資產(chǎn)制度化、法律化，是全面依法治國的重要體現(xiàn)；另一方面，全國人大及其常委會通過行使立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)，參與和監(jiān)督國有資產(chǎn)相關(guān)法律法規(guī)的制定和實施，保障相關(guān)法律規(guī)定有效執(zhí)行，維護憲法和法律的權(quán)威，進而保護國有資產(chǎn)的安全，是全面依法治國的內(nèi)在要求。

（二）履行了憲法和法律賦予全國人大及其常委會的監(jiān)督權(quán)

全國人大及其常委會對國務(wù)院的監(jiān)督權(quán)是憲法和法律賦予的重要職權(quán)，天然包含著對國務(wù)院行使國有資產(chǎn)所有權(quán)和國有資產(chǎn)出資權(quán)的監(jiān)督。國務(wù)院依法代表國家行使國有資產(chǎn)所有權(quán)和行使中央本級國有資產(chǎn)出資權(quán)都屬于國務(wù)院的職能活動，依據(jù)憲法和相關(guān)法律法規(guī)都必須接受全國人大及其常委會的監(jiān)督。建立國務(wù)院向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況的制度，對于增加國有資產(chǎn)管理公開透明度、提升國有資產(chǎn)管理公信力具有重大意義。只有國有資產(chǎn)報告的制度化，才能確保國務(wù)院更好地行使國有資產(chǎn)所有權(quán)和中央本級國有資產(chǎn)出資權(quán)，才能更好地管好人民共同財富，才能保障人大國有資產(chǎn)監(jiān)督職能的切實履行。

（三）鞏固和發(fā)展了以公有制為主體的社會主義基本經(jīng)濟制度

國有資產(chǎn)是公有制經(jīng)濟的重要基礎(chǔ)和保障。建立國有資產(chǎn)報告制度，強化人大監(jiān)管，對于鞏固和發(fā)展以公有制為主體的社會主義基本經(jīng)濟制度具有重大意義。一方面，全國人大及其常委會獨立于國務(wù)院之外，強化其對國有資產(chǎn)的監(jiān)督，可以顯著提高對國務(wù)院行使國有資產(chǎn)所有權(quán)和出資權(quán)情況的監(jiān)督實效，有利于國有資產(chǎn)的保值增值，防止國有資產(chǎn)流失。另一方面，全國人大及其常委會作為最高國家權(quán)力機關(guān)和全民行使國有資產(chǎn)所有權(quán)的機構(gòu)，強化對國有資產(chǎn)的監(jiān)督，處理好所有權(quán)人、政府、市場之間的關(guān)系，有利于解決目前我國國有資產(chǎn)管理中存在的政企不分、政資不分、資企不分和監(jiān)管越位缺位錯位等問題，有利于優(yōu)化國有資本布局，提高國有資本配置效率和質(zhì)量。

具體而言，推動國務(wù)院向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況制度的實施，可以為國家資產(chǎn)負(fù)債表或政府資產(chǎn)負(fù)債表的科學(xué)編制打下堅實基礎(chǔ)，為政府支出缺口的彌補提供測算依據(jù)，為現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的建設(shè)創(chuàng)造更好的基礎(chǔ)和支持條件。

三、以國有資本價值及其變化為重點推動國有資產(chǎn)報告制度的實施

近年來，在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，國務(wù)院向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況工作取得了積極進展。但也要看到，這項工作程序不夠規(guī)范，內(nèi)容覆蓋不夠完整，人大國有資產(chǎn)監(jiān)督職能發(fā)揮還不夠充分。通過國有資產(chǎn)報告的制度化可以讓全國人大常委會監(jiān)督的覆蓋范圍更廣、機制更規(guī)范化、實效性也更強。下一步關(guān)鍵是如何在既有工作基礎(chǔ)上，建立并完善以國有資本價值及其變化為重點的、全覆蓋的國有資產(chǎn)報告制度，并最終實現(xiàn)國有資產(chǎn)報告制度與全國人大及其常委會審查批準(zhǔn)政府預(yù)算、備案政府綜合財務(wù)報告的結(jié)合。

（一）國有資產(chǎn)報告不是對四大類資產(chǎn)的簡單加總

長期以來，學(xué)術(shù)界和實務(wù)界把國有資產(chǎn)按用途功能兼管理主體劃分為經(jīng)營性國有資產(chǎn)、行政事業(yè)性國有資產(chǎn)、金融性國有資產(chǎn)和資源性國有資產(chǎn)四大類?，F(xiàn)行國有資產(chǎn)管理體系是按照國有資產(chǎn)行政管理主體而劃分，對資產(chǎn)本身運行及權(quán)益增減的體現(xiàn)并不及時和充分。建立國務(wù)院向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況的制度雖然強調(diào)報告要實現(xiàn)全覆蓋，即所有國有資產(chǎn)全部納入報告范圍。但是，從全國人大及其常委會履行國有資產(chǎn)監(jiān)督職能的視角看，國有資產(chǎn)報告要有更高站位和更宏大視角，而不是四大類資產(chǎn)的簡單加總，要重點反映國有資產(chǎn)的總體價值狀況和在重點領(lǐng)域的運營情況。如果按照既有劃分簡單加總后向全國人大報告或向全國人大常委會備案，往往會出現(xiàn)重復(fù)計算、漏算、流動性錯配等問題，可能會事倍功半、誤導(dǎo)決策、弱化監(jiān)督。應(yīng)當(dāng)以資產(chǎn)的形成渠道和價值波動為主線區(qū)分資產(chǎn)的靜動兩態(tài)而分類施策。國有資產(chǎn)報告制度的實施是一個逐步完善的過程，實施初期可以重點反映以財政支付對價形成的各類資產(chǎn)的價值及其變化，對于憲法法律直接規(guī)定或為司法機關(guān)或其他機關(guān)依據(jù)相關(guān)法律判定形成的資產(chǎn)，例如資源性國有資產(chǎn)，由于這類資產(chǎn)的形態(tài)相對穩(wěn)定，交易市場不完備，國有資產(chǎn)報告制度實施初期可以不用每年清查評估報告價值量。同時，需要強調(diào)的是，統(tǒng)一的國有資產(chǎn)報告制度的建立和實施并非是對既有國有資產(chǎn)管理體制的打破和重構(gòu)，而是對國有資產(chǎn)管理和治理的強化。

（二）國有資產(chǎn)報告要對國有資產(chǎn)資本化率與國有資本價值進行定量分析

國有資產(chǎn)在中國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中發(fā)揮著重要作用。與中國經(jīng)濟向高質(zhì)量發(fā)展階段轉(zhuǎn)型、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的更高要求相適應(yīng)，國有資產(chǎn)管理的目標(biāo)定位也應(yīng)當(dāng)從重視規(guī)模效應(yīng)向著眼保值和大幅增值以及資本結(jié)構(gòu)優(yōu)化轉(zhuǎn)變。單純依靠國有資產(chǎn)使用及經(jīng)營形成的價值增長十分有限且不易放大。國有資產(chǎn)只有在流動中才能增值，相比而言，國有資本的流動性更強。因此，不斷提高國有資產(chǎn)的資本化率才是實現(xiàn)國有資產(chǎn)價值倍增的有效途徑。國有企業(yè)的資本運營一定程度上促進了國有資產(chǎn)資本化的進程，但是與現(xiàn)代化經(jīng)濟體系建設(shè)所要求的產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)和資源要素市場化配置相適應(yīng)，國有資產(chǎn)資本化應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)與國有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的相互分開，依托國有資本投資公司和國有資本運營公司的市場化、專業(yè)化運營而實現(xiàn)國有資本的價值倍增，通過讓國有企業(yè)回歸產(chǎn)業(yè)經(jīng)營而更好地為市場化、專業(yè)化資本運營提供實體支撐。國有資產(chǎn)報告應(yīng)著眼于國有資產(chǎn)價值變化，對國有資產(chǎn)資本化率和國有資本價值進行定量分析，以更好服務(wù)于決策。為此，國有資產(chǎn)資本化的價值經(jīng)營要引入國有資產(chǎn)資本化率的評價指標(biāo)，國有資本價值及價值變化要進行財務(wù)年度的計量或估算。應(yīng)按照國家統(tǒng)一的會計制度規(guī)范國有資產(chǎn)會計處理，制定完善相關(guān)統(tǒng)計制度，確保各級政府、各部門各單位的國有資產(chǎn)報告結(jié)果完整、真實、可靠、可核查。

（三）國有資本價值及其變化應(yīng)在國有資產(chǎn)報告中準(zhǔn)確反映

中發(fā)［2017］33號文明確了國務(wù)院關(guān)于國有資產(chǎn)管理情況的年度報告采取綜合報告和專項報告相結(jié)合的方式。綜合報告全面反映各類國有資產(chǎn)基本情況，專項報告分別反映各類國有資產(chǎn)管理情況，同時提出了各類國有資產(chǎn)報告的重點內(nèi)容。但是，中發(fā)［2018］33號文并未對綜合報告和專項報告的框架結(jié)構(gòu)和具體內(nèi)容進行明確。其實，不論是綜合報告還是專項報告，都應(yīng)當(dāng)圍繞國有資本價值及其變化而準(zhǔn)確、客觀反映。因此，國有資產(chǎn)報告要進行國有資本價值計量或估算，并在不同財務(wù)年度對國有資本價值的變化進行報告。就年度綜合報告而言，應(yīng)當(dāng)全面反映前一財務(wù)年度國有資本價值的總體規(guī)模和年度變化，同時根據(jù)國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃、歷屆黨的全國代表大會報告和決議、年度中央經(jīng)濟工作會議、政府工作報告以及黨中央、國務(wù)院圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展所作的重大決策部署對國有資本在重點領(lǐng)域的布局及運行情況進行報告。關(guān)鍵要對國有資本價值及其變化作出專業(yè)分析和判斷，繼而服務(wù)于來年決策。

（四）探索建立全口徑國有資產(chǎn)數(shù)據(jù)庫和國有資產(chǎn)信息共享平臺

目前涉及國有資產(chǎn)信息報告的渠道、方法、口徑多種多樣。國有資產(chǎn)報告的編報需要客觀、真實、及時、有效、統(tǒng)一的數(shù)據(jù)支持。在國有資產(chǎn)報告制度實施過程中，既要避免另起爐灶，另搞一套系統(tǒng)和平臺而耗費過多資源，又要避免既有數(shù)據(jù)和平臺信息之間存在的口徑不一、相互交叉等問題影響報告的權(quán)威性而誤導(dǎo)決策。為此，當(dāng)務(wù)之急，一是及時研究并出臺相關(guān)會計制度，例如國有自然資源、公共基礎(chǔ)設(shè)施等；二是加快編制政府綜合財務(wù)報告和自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，并盡量實現(xiàn)兩類報表信息與國有資產(chǎn)報告相關(guān)數(shù)據(jù)之間的一致互通；三是全面整合并優(yōu)化已有數(shù)據(jù)庫資源，組織開展國有資產(chǎn)清查核實和評估確認(rèn)，統(tǒng)一方法、統(tǒng)一要求，探索建立全口徑國有資產(chǎn)數(shù)據(jù)庫；四是整合既有資源，著手搭建全口徑國有資產(chǎn)信息共享平臺，實現(xiàn)相關(guān)部門單位互聯(lián)互通，全面完整反映各類國有資產(chǎn)配置、使用、處置和效益等基本情況。

（五）國有資產(chǎn)報告制度與全國人大及其常委會審查批準(zhǔn)政府預(yù)算、備案政府綜合財務(wù)報告相結(jié)合

全國人大及其常委會對國有資產(chǎn)的監(jiān)督職能不僅體現(xiàn)在對國有資產(chǎn)報告的聽取和審議過程中，也體現(xiàn)在對其他工作報告的聽取審議和批準(zhǔn)過程中。通過與其他職能的履行相銜接，既可以提高對國有資產(chǎn)監(jiān)督實效，也可以體現(xiàn)國有資產(chǎn)監(jiān)督的目的，發(fā)揮國有資產(chǎn)監(jiān)督的作用。因此，一要實現(xiàn)與全國人大及其常委會審查批準(zhǔn)政府預(yù)算的結(jié)合，從國家層面推動預(yù)算管理與資產(chǎn)管理的結(jié)合繼而更好推動并完善著眼于大國資源配置和風(fēng)險管理的現(xiàn)代財政制度。二要實現(xiàn)與政府綜合財務(wù)報告?zhèn)浒傅慕Y(jié)合。全國人大常委會通過對國務(wù)院綜合財務(wù)報告和其審計報告的備案制度可以加強對國有資產(chǎn)的監(jiān)督。