(中國(guó)水利工程協(xié)會(huì)，北京 100055)

2016年和2017年，中央深改領(lǐng)導(dǎo)小組先后研究通過(guò)了“河長(zhǎng)制”與“湖長(zhǎng)制” ，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)文件，在全國(guó)全面推行“河長(zhǎng)制”、在湖泊實(shí)行“湖長(zhǎng)制”，這兩個(gè)文件的頒布在水利重大改革中具有里程碑式的意義。水利行業(yè)的重大改革只有“河長(zhǎng)制”和“湖長(zhǎng)制”上了中央深改領(lǐng)導(dǎo)小組的會(huì)議，并以中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳文件印發(fā)，所以說(shuō)河湖管理與保護(hù)是水利系統(tǒng)重大的改革舉措。

1 實(shí)施河長(zhǎng)制的背景

1.1 河湖的基本情況

我國(guó)江河湖泊眾多，長(zhǎng)江、黃河聞名于世，流域面積大于等于50km2的河流有45203條，總長(zhǎng)度150.85萬(wàn)km；常年水面面積大于1 km2的天然湖泊有2865個(gè)，水面總面積7.8萬(wàn)km2，湖泊淡水資源量約占全國(guó)水資源量的8.5%。

1.2 河湖的功能作用

水是生命之源，生產(chǎn)之要，生態(tài)之基。江河湖泊是水資源的載體、洪水的通道，是生態(tài)系統(tǒng)和國(guó)土空間的重要組成部分，具有重要的資源功能、生態(tài)功能和經(jīng)濟(jì)功能。江河湖泊在防洪、供水、發(fā)電、灌溉、航運(yùn)、生態(tài)、環(huán)境等方面發(fā)揮著重要的功能和不可替代的作用。不論是被譽(yù)為“上有天堂，下有蘇杭”的美麗富庶的江南，還是長(zhǎng)三角、珠三角等城市群，都得益于河湖，因河湖而興。長(zhǎng)江、黃河更是文明的搖籃，孕育了中華文明。保護(hù)江河湖泊，事關(guān)人民的福祉，事關(guān)中華民族長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

1.3 河湖管理保護(hù)面臨的形勢(shì)

近年來(lái)河湖管理和保護(hù)得到了重視，出臺(tái)了最嚴(yán)格水資源管理“三條紅線”制度、河湖水系連通、《長(zhǎng)江采砂管理?xiàng)l例》、水利部嚴(yán)格涉河建設(shè)項(xiàng)目審批，嚴(yán)打圍墾湖泊、擠占河道、非法采砂。湖北省成立了湖泊管理局，一些省、市成立了河湖管理機(jī)構(gòu)，環(huán)保部門(mén)刮起“環(huán)保風(fēng)暴”，實(shí)施三河三湖水污染防治 “零點(diǎn)行動(dòng)”等，取得了一定成效。但水資源短缺、水生態(tài)損害、水環(huán)境污染、河湖功能萎縮的問(wèn)題依然突出。如一些地方的污水排放量居高不下，超出水功能納污能力，黑水臭河泛濫。一些北方河流水資源開(kāi)發(fā)過(guò)度，超過(guò)水環(huán)境的承載能力，河道干涸、湖泊萎縮，生態(tài)功能明顯下降，海河流域水資源開(kāi)發(fā)超過(guò)95%，華北地下水嚴(yán)重超采，白洋淀不得不每年補(bǔ)水。有些地方侵占河道、圍墾湖泊、非法采砂，嚴(yán)重影響河湖健康生命、防洪和航運(yùn)安全。近年來(lái)很多城市一到汛期，就形成了逢雨必堵、逢雨必淹的城市惡疾，“到某某城市去看?！?，成了人們茶余飯后調(diào)侃的談資。

1.4 存在問(wèn)題的主要原因

a.利益驅(qū)使，知法犯法。土地開(kāi)發(fā)利用，特別是房地產(chǎn)一般圍繞黃金水域岸線展開(kāi)，圍墾擠占河湖，開(kāi)發(fā)成本低、增值效益大。還有非法采砂，一夜暴富；偷排污水，降低成本等。

b.職能交叉，形不成合力。各個(gè)部門(mén)職能交叉，政出多門(mén)，各行其是。“環(huán)保不下水，水利不上岸”；水利管水面，漁業(yè)管養(yǎng)殖；水利管河道，交通管航道；水利管水體，林業(yè)管濕地等。

c.缺乏統(tǒng)籌，難以協(xié)調(diào)。有些地方重發(fā)展輕保護(hù)；重當(dāng)前輕長(zhǎng)遠(yuǎn)；重GDP，輕生態(tài)環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展；更有甚者一些地方上下游左右岸以鄰為壑。

d.執(zhí)法困難，監(jiān)督不力。違法成本低，執(zhí)法成本高；缺乏綜合執(zhí)法能力和手段。

1.5 河長(zhǎng)制的先期探索

近年來(lái)，一些地區(qū)為加強(qiáng)河湖管理和保護(hù)進(jìn)行了有益探索、先行先試。2007年太湖暴發(fā)藍(lán)藻，引發(fā)無(wú)錫的水危機(jī)，2007年8月，無(wú)錫在全國(guó)率先實(shí)行由地方行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)的河長(zhǎng)制，此后江蘇、浙江、江西等地陸續(xù)探索實(shí)行河長(zhǎng)制。

水利部在總結(jié)各地河湖管理保護(hù)經(jīng)驗(yàn)和做法的基礎(chǔ)上，2014年印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)河湖管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(水建管〔2014〕76號(hào))，明確要求各地創(chuàng)新河湖管理模式，推行政府行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)的“河長(zhǎng)制”，對(duì)河湖健康生命負(fù)責(zé)。

至2016年8月，北京、天津、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、海南8個(gè)省(市)黨委或政府出臺(tái)了文件，在省(市)范圍內(nèi)推行河長(zhǎng)制，16個(gè)省(區(qū)、市)的部分市縣或流域水系實(shí)行了“河長(zhǎng)制”。但這些河長(zhǎng)制還是初步的，缺乏系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)和制度建設(shè)，缺乏科學(xué)的管理體制和有效的運(yùn)行機(jī)制。

1.6 實(shí)行河長(zhǎng)制的必要性

“河長(zhǎng)制”這一新生事物在地方實(shí)踐的基礎(chǔ)上，受到了中央的高度關(guān)注， 2016年7月中央深改領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室正式下達(dá)起草全面推行河長(zhǎng)制意見(jiàn)的任務(wù)。水利部在深入調(diào)研、總結(jié)梳理、認(rèn)真分析、廣泛征求意見(jiàn)、反復(fù)修改的基礎(chǔ)上，按照要求正式上報(bào)中央領(lǐng)導(dǎo)小組。2016年10月11日，習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)中央深改組第28次會(huì)議，審議通過(guò)了《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》。2016年11月28日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》(簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)。實(shí)行河長(zhǎng)制是落實(shí)綠色發(fā)展理念、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在要求，是解決我國(guó)復(fù)雜水問(wèn)題、維護(hù)河湖健康生命的有效舉措，是完善水治理體系、保障國(guó)家水安全的制度創(chuàng)新。

2 河長(zhǎng)制的整體框架

“河長(zhǎng)制”是依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，落實(shí)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)河湖管理保護(hù)主體責(zé)任的一項(xiàng)制度創(chuàng)新。以綠色發(fā)展理念為指導(dǎo)，以水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等為主要任務(wù)，通過(guò)構(gòu)建責(zé)任明確、協(xié)調(diào)有序、監(jiān)管?chē)?yán)格、保護(hù)有力的河湖管理保護(hù)機(jī)制，為維護(hù)河湖健康生命、實(shí)現(xiàn)河湖功能永續(xù)利用提供制度保障。要從指導(dǎo)思想、基本原則、組織形式、主要任務(wù)等方面準(zhǔn)確把握和推行河長(zhǎng)制。

2.1 指導(dǎo)思想

《意見(jiàn)》全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會(huì)精神。深入落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記系列重要講話精神，特別是關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的重要講話精神。緊緊圍繞統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹(shù)立了新發(fā)展理念和堅(jiān)持新時(shí)期水利工作方針,以保護(hù)水資源、防治水污染、改善水環(huán)境、修復(fù)水生態(tài)為主要任務(wù)。構(gòu)建責(zé)任明確、協(xié)調(diào)有序、監(jiān)管?chē)?yán)格、保護(hù)有力的河湖保護(hù)管理機(jī)制，為維護(hù)河湖健康生命、實(shí)現(xiàn)河湖功能永續(xù)利用提供制度保障。

2.2 基本原則

《意見(jiàn)》明確堅(jiān)持四個(gè)基本原則：堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展。全面推行河長(zhǎng)制的立足點(diǎn)，核心是把尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的理念貫穿到河湖管理保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用全過(guò)程，促進(jìn)河湖休養(yǎng)生息、維護(hù)河湖生態(tài)功能。堅(jiān)持黨政領(lǐng)導(dǎo)、部門(mén)聯(lián)動(dòng)。全面推行河長(zhǎng)制的著力點(diǎn)，核心是建立健全以黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制為核心的責(zé)任體系，明確各級(jí)河長(zhǎng)職責(zé)，協(xié)調(diào)各方力量，形成一級(jí)抓一級(jí)、層層抓落實(shí)的工作格局。堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、因地制宜。全面推行河長(zhǎng)制的關(guān)鍵點(diǎn)，核心是從不同地區(qū)、不同河湖實(shí)際出發(fā)，統(tǒng)籌上下游、左右岸，實(shí)行一河一策、一湖一策，解決好河湖管理保護(hù)的突出問(wèn)題。堅(jiān)持強(qiáng)化監(jiān)督、嚴(yán)格考核。全面推行河長(zhǎng)制的支撐點(diǎn)，核心是建立健全河湖管理保護(hù)的監(jiān)督考核和責(zé)任追究制度，拓展公眾參與渠道，讓人民群眾不斷感受到河湖生態(tài)環(huán)境的改善。

2.3 組織形式

a.河長(zhǎng)體系:?區(qū)域河長(zhǎng)。省、市、縣、鄉(xiāng)設(shè)立總河長(zhǎng)。?河湖分級(jí)分段河長(zhǎng)。各省(自治區(qū)、直轄市)行政區(qū)域內(nèi)主要河湖設(shè)立河長(zhǎng)，由省級(jí)負(fù)責(zé)同志擔(dān)任；各河湖所在市、縣、鄉(xiāng)均分級(jí)分段設(shè)立河長(zhǎng)，由同級(jí)負(fù)責(zé)同志擔(dān)任。

b.河長(zhǎng)職責(zé):各個(gè)省總河長(zhǎng)是本行政區(qū)域河湖管理保護(hù)的第一責(zé)任人，對(duì)河湖管理保護(hù)負(fù)總責(zé)。其他各級(jí)河長(zhǎng)是相應(yīng)的河湖管理保護(hù)的直接責(zé)任人，對(duì)相應(yīng)河湖管理保護(hù)分級(jí)分段負(fù)責(zé)。河長(zhǎng)要牽頭組織對(duì)侵占河道等突出問(wèn)題進(jìn)行清理整治；協(xié)調(diào)解決重大問(wèn)題；對(duì)相關(guān)部門(mén)和下一級(jí)河長(zhǎng)履職情況進(jìn)行督導(dǎo)，對(duì)目標(biāo)任務(wù)完成情況進(jìn)行考核。

c.辦事機(jī)構(gòu)：縣級(jí)及以上河長(zhǎng)設(shè)置相應(yīng)的河長(zhǎng)制辦公室，河長(zhǎng)辦承擔(dān)具體組織實(shí)施工作，各有關(guān)部門(mén)和單位按職責(zé)分工，協(xié)同推進(jìn)各項(xiàng)工作。

2.4 主要任務(wù)

河長(zhǎng)制有六項(xiàng)任務(wù)：

a.水資源保護(hù)。實(shí)行水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控行動(dòng)，落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，全面提高用水效率，嚴(yán)格水功能區(qū)監(jiān)督管理。

b.水域岸線管理保護(hù)。嚴(yán)格水域岸線等水生態(tài)空間管理，落實(shí)規(guī)劃岸線分區(qū)管理要求，強(qiáng)化規(guī)劃約束和監(jiān)督管理。

c.水污染防治。全面落實(shí)《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，加強(qiáng)源頭控制，統(tǒng)籌污染治理，實(shí)施入河排污口整治。

d.水環(huán)境治理。強(qiáng)化水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)管理，切實(shí)保障飲用水水源安全，加強(qiáng)河湖水環(huán)境綜合整治，因地制宜治理城市河湖，綜合整治農(nóng)村水環(huán)境。

e.水生態(tài)修復(fù)。推進(jìn)河湖生態(tài)修復(fù)和保護(hù)，加強(qiáng)恢復(fù)河湖水系的自然連通，積極推進(jìn)建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，加強(qiáng)水土流失預(yù)防監(jiān)督和綜合整治。

f.執(zhí)法監(jiān)管。建立健全法規(guī)制度，完善執(zhí)法機(jī)制和日常巡查監(jiān)管機(jī)制，加大河湖管理保護(hù)監(jiān)管和執(zhí)法力度。

2.5 時(shí)間節(jié)點(diǎn)

《意見(jiàn)》要求，在2018年底以前全面建立河長(zhǎng)制。

2.6 監(jiān)督考核

a.工作督察制度?！兑庖?jiàn)》明確建立工作督察制度，對(duì)河長(zhǎng)制實(shí)施情況和河長(zhǎng)履職情況進(jìn)行督察。

b.考核問(wèn)責(zé)?！兑庖?jiàn)》提出，根據(jù)不同河湖存在的主要問(wèn)題，實(shí)行差異化績(jī)效評(píng)價(jià)考核，將領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)結(jié)果及整改情況作為考核的重要參考；縣級(jí)及以上河長(zhǎng)負(fù)責(zé)組織對(duì)相應(yīng)河湖下一級(jí)河長(zhǎng)進(jìn)行考核，考核結(jié)果作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的主要依據(jù)；實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害的，嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定追究責(zé)任。

c.社會(huì)監(jiān)督。建立河湖管理保護(hù)信息發(fā)布平臺(tái)；通過(guò)主要媒體向社會(huì)公告河長(zhǎng)名單；在河湖岸邊顯著位置豎立河長(zhǎng)公示牌，標(biāo)明河長(zhǎng)職責(zé)、河湖概況、管護(hù)任務(wù)和目標(biāo)、監(jiān)督電話等內(nèi)容，接受社會(huì)和群眾監(jiān)督；聘請(qǐng)社會(huì)監(jiān)督員對(duì)河湖管理保護(hù)效果進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)；實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。

3 河長(zhǎng)制實(shí)施進(jìn)展情況

河長(zhǎng)制實(shí)施進(jìn)展主要表現(xiàn)在河長(zhǎng)設(shè)立、河長(zhǎng)制辦公室設(shè)置、工作方案和相關(guān)制度建設(shè)等方面。至2017年底進(jìn)展情況如下。

3.1 河長(zhǎng)制的設(shè)立情況

a.省級(jí)總河長(zhǎng)：各省(自治區(qū)、直轄市)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)均明確省級(jí)總河長(zhǎng)55名，由各省的省委書(shū)記或省長(zhǎng)當(dāng)總河長(zhǎng)。

b.省級(jí)河長(zhǎng)：336名省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任本省的行政區(qū)域內(nèi)主要河湖的省級(jí)河長(zhǎng)。截至2017年底全國(guó)已明確省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)河長(zhǎng)已經(jīng)超過(guò)32萬(wàn)人，村級(jí)河長(zhǎng)(含河管員)62萬(wàn)人。

3.2 河長(zhǎng)制辦公室設(shè)置情況

31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)明確省級(jí)河長(zhǎng)辦設(shè)在水行政主管部門(mén)，浙江省明確省河長(zhǎng)辦與省五水共治辦合署辦公。市、縣河長(zhǎng)制辦公室大多設(shè)在水行政主管部門(mén)。其中山西、四川、廣西、浙江、湖南、海南、西藏7個(gè)省(自治區(qū))明確由副省長(zhǎng)(副主席)擔(dān)任省級(jí)河長(zhǎng)辦主任；北京、內(nèi)蒙古、黑龍江、福建、江西、廣西6個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)由編辦發(fā)文明確增設(shè)副廳級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)擔(dān)任省級(jí)河長(zhǎng)辦副主任；其余由省級(jí)水行政主管部門(mén)主要負(fù)責(zé)同志擔(dān)任河長(zhǎng)辦主任。北京、山西、遼寧、上海等27個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)由編辦發(fā)文明確成立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)承擔(dān)河長(zhǎng)制日常工作，其余省/(自治區(qū)、直轄市)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)依托現(xiàn)有單位或臨時(shí)抽調(diào)人員承擔(dān)河長(zhǎng)制日常工作。

3.3 河長(zhǎng)制工作方案的制定出臺(tái)情況

省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)工作方案均已印發(fā)實(shí)施。

3.4 工作制度建立情況

要求出臺(tái)6項(xiàng)制度：河長(zhǎng)會(huì)議制度、信息共享制度、信息報(bào)送制度、工作督查制度、考核問(wèn)責(zé)和激勵(lì)制度、驗(yàn)收制度。目前6項(xiàng)制度基本上全部出臺(tái)。

據(jù)統(tǒng)計(jì)截至2017年12月底，31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)省委、省政府主要負(fù)責(zé)同志巡河123人次，336名省級(jí)河長(zhǎng)開(kāi)展巡河652人次。

4 河長(zhǎng)制——重大制度創(chuàng)新

河長(zhǎng)制實(shí)施一年來(lái)，已有25個(gè)省實(shí)現(xiàn)了河長(zhǎng)制，其余省市也在加快推進(jìn)，河長(zhǎng)制可望在全國(guó)提前實(shí)現(xiàn)。不少河湖實(shí)現(xiàn)了從“沒(méi)人管”到“有人管”，從“多頭管”到“統(tǒng)一管”，從“管不住”到“管得好”的轉(zhuǎn)變，呈現(xiàn)出河暢、水清、岸綠、景美。河長(zhǎng)制作為河湖管理和保護(hù)的一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新，表現(xiàn)出特有的生機(jī)和活力。主要有以下特點(diǎn)。

4.1 符合新的發(fā)展理念

黨的十八屆五中全會(huì)提出，必須牢固樹(shù)立并切實(shí)貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念。河長(zhǎng)制體現(xiàn)了這五個(gè)新的發(fā)展理念。

習(xí)總書(shū)記在十九大報(bào)告中提出:必須樹(shù)立和踐行綠水青山就是金山銀山，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)和環(huán)境保護(hù)制度，形成綠色發(fā)展方式和生活方式，堅(jiān)定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，建設(shè)美麗中國(guó)，為人民創(chuàng)造良好的生產(chǎn)生活環(huán)境，為全球生態(tài)安全做出貢獻(xiàn)。新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，必須堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想。永遠(yuǎn)把人民對(duì)美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)。

全面推行河長(zhǎng)制就是落實(shí)綠色發(fā)展理念、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、維護(hù)河湖健康生命、保障國(guó)家水安全的重要舉措。

4.2 體現(xiàn)我國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)

十九大報(bào)告中指出，黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。我們國(guó)家的制度，最主要的特征黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方、統(tǒng)一意志、令行禁止。黨具有強(qiáng)大的組織、領(lǐng)導(dǎo)、號(hào)召、動(dòng)員能力。中央的重大決策和部署，自上而下得到各地黨和政府不折不扣、雷厲風(fēng)行的貫徹執(zhí)行。

中央把人民的意愿、先進(jìn)的理念、社會(huì)發(fā)展進(jìn)步高度集中和融合，形成全國(guó)上下統(tǒng)一的意志和行動(dòng)，這是其他國(guó)家和政黨難以做到的，是我們特有的制度優(yōu)勢(shì)。

4.3 屬地負(fù)責(zé)，守土有責(zé)

a.河長(zhǎng)制不同于其他工作的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，河長(zhǎng)制是黨政主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制為核心的責(zé)任制，是落實(shí)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)河湖管理保護(hù)主體責(zé)任的一項(xiàng)制度創(chuàng)新。

b.河長(zhǎng)制明確要落實(shí)屬地責(zé)任。地方是責(zé)任主體，應(yīng)守土有責(zé)，守土盡責(zé)。

c.落實(shí)責(zé)任，綱舉目張。河長(zhǎng)制把責(zé)任自上而下逐一落實(shí)到各級(jí)、各地和具體的人員。各級(jí)河長(zhǎng)負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)河湖的管理和保護(hù)工作，包括對(duì)水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等；牽頭組織對(duì)侵占河道、圍墾湖泊、超標(biāo)排污、非法采砂等突出問(wèn)題進(jìn)行清理整治；對(duì)相關(guān)部門(mén)和下一級(jí)河長(zhǎng)進(jìn)行督導(dǎo)、考核、激勵(lì)問(wèn)責(zé)。

4.4 領(lǐng)導(dǎo)掛帥，高位推動(dòng)

各地55名黨政主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任總河長(zhǎng)，元帥升帳，掛帥出征，號(hào)令三軍，一呼百應(yīng)。在我們的管理當(dāng)中，凸顯黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威效應(yīng)——“老大難老大難，老大一抓就不難”，他可以集合、整合各種行政資源，集中發(fā)力、強(qiáng)力推動(dòng)，同時(shí)還有一把手的垂范效應(yīng)，親自抓，親自干，親自巡河調(diào)研，親自督辦落實(shí)，一些困難和問(wèn)題就迎刃而解了。

4.5 建立機(jī)制，注重協(xié)調(diào)

自上而下建立健全了組織機(jī)構(gòu)。全國(guó)省級(jí)河長(zhǎng)辦和市縣河長(zhǎng)辦已普遍設(shè)立，實(shí)現(xiàn)了省市縣的全覆蓋，形成了高效的運(yùn)行和協(xié)調(diào)機(jī)制。設(shè)立河長(zhǎng)辦公室，搭建工作平臺(tái)，實(shí)行集中辦公，有專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)和人員承擔(dān)河長(zhǎng)制的日常工作，并建立了相應(yīng)的會(huì)議制度和工作機(jī)制，溝通上下，協(xié)調(diào)各方，強(qiáng)化檢查，抓好督辦，使河長(zhǎng)制的工作真正落到實(shí)處。

4.6 齊抓共管，形成合力

實(shí)行河長(zhǎng)制以后，強(qiáng)化部門(mén)間的協(xié)同配合，統(tǒng)籌上下游、左右岸聯(lián)防聯(lián)控，打破行業(yè)和地區(qū)邊界，整合力量，形成合力，齊抓共管，聯(lián)合作戰(zhàn)。經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，建立了由水利部牽頭的全面推行河長(zhǎng)制工作部際聯(lián)席會(huì)議制度。水利部、環(huán)境保護(hù)部印發(fā)《貫徹落實(shí)<關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)>實(shí)施方案》(簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施方案》)。2016年12月13日，水利部、環(huán)境保護(hù)部、發(fā)展改革委等十部委聯(lián)合召開(kāi)視頻會(huì)議，對(duì)貫徹落實(shí)《意見(jiàn)》、全面推行河長(zhǎng)制工作進(jìn)行了動(dòng)員部署。

一些地方成立了多部門(mén)聯(lián)合的河長(zhǎng)制作戰(zhàn)指揮部，以作戰(zhàn)方式治水，如浙江麗水、陜西西安、貴州遵義、吉林四平；一些地方建立了聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，如陜西省嵐皋縣全面建立了河長(zhǎng)、警長(zhǎng)、督察長(zhǎng)協(xié)作聯(lián)動(dòng)的“三長(zhǎng)治河”機(jī)制；浙江建立了河段警長(zhǎng)、跨區(qū)河長(zhǎng)；四川重慶簽訂跨界河流聯(lián)合共治協(xié)議；一些地方通過(guò)實(shí)施河長(zhǎng)制推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，引導(dǎo)群眾改變向河道亂扔垃圾、亂排生活污水的不良習(xí)慣；北京市開(kāi)展“三查三清三治三管”行動(dòng)(即嚴(yán)查污水直排入河、嚴(yán)查垃圾亂堆亂倒、嚴(yán)查涉河違法建設(shè)，清河岸、清水面、清河底。加強(qiáng)水污染治理、加強(qiáng)水環(huán)境治理、加強(qiáng)水生態(tài)治理。嚴(yán)格水資源管理、嚴(yán)格河湖岸線管理、嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)督管理)；浙江省消滅垃圾河6500公里、黑臭河5100公里、劣V類(lèi)小微水體16455個(gè)，基本清除“黑、臭、臟”現(xiàn)象；江蘇省啟動(dòng)生態(tài)河湖行動(dòng)計(jì)劃，實(shí)施水安全保障、水資源保護(hù)、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)等行動(dòng)；上海市堅(jiān)持水岸同治、標(biāo)本兼治，全面推進(jìn)保潔、保綠、防侵占、防排污工作；貴州等地開(kāi)展“十大清河行動(dòng)”“百千萬(wàn)”清河行動(dòng)，集中整治和解決了一批老大難問(wèn)題。

4.7 綜合執(zhí)法、強(qiáng)力監(jiān)管

利用河長(zhǎng)制這個(gè)平臺(tái)整合行政資源和執(zhí)法力量，完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制，開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法，集中整治，強(qiáng)力打擊，取得明顯成效。

黑龍江實(shí)行各級(jí)河長(zhǎng)+警長(zhǎng)制，省公安廳專(zhuān)門(mén)制定《全省河道警長(zhǎng)配置方案》；福建省大田縣成立生態(tài)綜合執(zhí)法局，統(tǒng)一履行生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的水資源保護(hù)、水污染防治、水環(huán)境治理等六個(gè)方面的行政處罰權(quán)；重慶市榮昌區(qū)水利部門(mén)會(huì)同市政、園林、環(huán)保、林業(yè)等部門(mén)實(shí)行河道巡查、水行政執(zhí)法、普法宣傳教育三位一體 ；青海玉樹(shù)州設(shè)立三江源生態(tài)法庭，完善了行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制。

4.8 督導(dǎo)考核、追究責(zé)任

建立嚴(yán)格的督導(dǎo)檢查和考核制度，河長(zhǎng)守土有責(zé)，守土盡責(zé)，將領(lǐng)導(dǎo)干部資源資產(chǎn)情況納入離任審計(jì)，實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究，河長(zhǎng)逐級(jí)考核問(wèn)責(zé)，形成激勵(lì)和追責(zé)機(jī)制。

水利部印發(fā)《全面推行河長(zhǎng)制工作督導(dǎo)檢查制度》，建立由部領(lǐng)導(dǎo)牽頭、司局包省、流域機(jī)構(gòu)包片的督導(dǎo)檢查工作機(jī)制。分別于2017年3月和9月組織開(kāi)展了全面督導(dǎo)檢查，逐月召開(kāi)調(diào)度推進(jìn)會(huì)，督促地方加快推進(jìn)河長(zhǎng)制工作。各地也開(kāi)展了2～3次督導(dǎo)。各位部領(lǐng)導(dǎo)分別對(duì)自己負(fù)責(zé)的省份進(jìn)行了督導(dǎo)檢查。

浙江省成立30個(gè)督查組，開(kāi)展對(duì)河長(zhǎng)制工作的日常督察。福建省建立了“河水有問(wèn)題，直接找河長(zhǎng)”責(zé)任落實(shí)機(jī)制，將河長(zhǎng)制考核評(píng)價(jià)納入9市1區(qū)效能考核和領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。

水利部聯(lián)合財(cái)政部對(duì)河長(zhǎng)制工作推進(jìn)力度大、成績(jī)突出的省份予以獎(jiǎng)補(bǔ)，有的地方設(shè)立獎(jiǎng)補(bǔ)資金進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)考核。經(jīng)中央批準(zhǔn)，江西省設(shè)立了 “河長(zhǎng)制”工作先進(jìn)集體、優(yōu)秀河長(zhǎng)評(píng)比表彰項(xiàng)目，這是全國(guó)首個(gè)省級(jí)“河長(zhǎng)制”工作的表彰項(xiàng)目。

4.9 社會(huì)監(jiān)督，全民參與

通過(guò)公示河長(zhǎng)名單，樹(shù)立河長(zhǎng)公示牌，公布監(jiān)督電話，聘請(qǐng)民間河長(zhǎng)，建立微信公眾號(hào)、河長(zhǎng)APP等方式，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督，鼓勵(lì)公眾參與，使河長(zhǎng)制的推行成為全社會(huì)的共同行動(dòng)。如：湖南省招募了500名“河長(zhǎng)助手湘江衛(wèi)士”；天津市針對(duì)中心城區(qū)24條(段)河道招聘37名義務(wù)監(jiān)督員；西藏自治區(qū)拉薩市實(shí)行“河長(zhǎng)+警長(zhǎng)+公眾河長(zhǎng)”模式；有的地方設(shè)立“企業(yè)河長(zhǎng)”“鄉(xiāng)賢河長(zhǎng)”“巾幗河長(zhǎng) ”“民間河長(zhǎng) ”“牧民河長(zhǎng)”“僧侶河長(zhǎng)”。

5 河長(zhǎng)制的思考

河長(zhǎng)制推行一年來(lái)，表現(xiàn)出強(qiáng)大的生命力和令人矚目的成效，但距離全面建立河長(zhǎng)制，實(shí)現(xiàn)河湖功能的永續(xù)利用，維護(hù)河湖健康生命仍需不斷努力真正把河長(zhǎng)制全面落到實(shí)處。

5.1 堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，實(shí)行一河一策

以問(wèn)題為導(dǎo)向，因地制宜，實(shí)行一河一策、一湖一策，突出重點(diǎn)，集中整治，系統(tǒng)治理。

“一河(湖)一策”要制定好問(wèn)題清單、目標(biāo)清單、任務(wù)清單、措施清單和責(zé)任清單，明確時(shí)間表、循圖施策，久久為功。

突出重點(diǎn)，開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)治理。要根據(jù)各條河流、各個(gè)湖泊的自然條件、功能屬性和存在的突出問(wèn)題，有目的、有重點(diǎn)，分輕重緩急，集中開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)治理，以期收到實(shí)效。如：河湖排污口排查、污染源頭治理、黑臭水體整治、河湖庫(kù)塘清淤、河湖水系連通、水域岸線生態(tài)空間管控、管理和保護(hù)范圍劃定、生態(tài)水位流量保障，打擊非法采砂、違法養(yǎng)殖、圍墾湖泊、侵占水域等。

堅(jiān)持人與自然的和諧共生，要統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理。

5.2 加強(qiáng)制度建設(shè)，建立長(zhǎng)效機(jī)制

新修訂的《水污染防治法》新增一條關(guān)于河長(zhǎng)制的規(guī)定?！墩憬『娱L(zhǎng)制規(guī)定》《福建省水資源條例》《貴州省水資源管理?xiàng)l例》也對(duì)河長(zhǎng)制提出了明確規(guī)定。建議適時(shí)對(duì)《水法》和《河道管理?xiàng)l例》進(jìn)行修訂。各地也要進(jìn)行河長(zhǎng)制的立法和相關(guān)制度的建設(shè)。

通過(guò)河長(zhǎng)制的實(shí)行，要建立管理體制和運(yùn)行機(jī)制。建立健全河湖管理保護(hù)機(jī)構(gòu)，保障必要的編制、人員和必要的管理經(jīng)費(fèi)，形成良性的運(yùn)行機(jī)制。

5.3 主動(dòng)溝通協(xié)調(diào)，用好河長(zhǎng)平臺(tái)

用好河長(zhǎng)制這個(gè)機(jī)制，關(guān)鍵是用好河長(zhǎng)辦這個(gè)平臺(tái)，加強(qiáng)溝通、協(xié)調(diào)、服務(wù)，做好參謀、組織、推動(dòng)工作，將水利部一家管不了、辦不好、困難多、矛盾大的相關(guān)工作納入河長(zhǎng)制，如水流產(chǎn)權(quán)確定、水污染防治、水域岸線空間用途管制、河湖保護(hù)范圍和水利工程管理保護(hù)范圍劃定、河流湖泊休養(yǎng)生息，打擊非法采砂、河道設(shè)障、非法圍墾等，納入河長(zhǎng)制工作機(jī)制，創(chuàng)造性地開(kāi)展工作。

5.4 運(yùn)用現(xiàn)代技術(shù)，當(dāng)好智慧河長(zhǎng)

水利部正開(kāi)展智慧水利調(diào)研和總體建設(shè)方案頂層設(shè)計(jì)。浙江開(kāi)展了河湖標(biāo)準(zhǔn)化管理，已建立健全了監(jiān)督服務(wù)平臺(tái)和運(yùn)行管理平臺(tái)，初步實(shí)現(xiàn)了巡查、考核的全過(guò)程在線監(jiān)管。希望有條件的地方將大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代技術(shù)運(yùn)用到河長(zhǎng)制，增強(qiáng)感知、融合、分析、處置、決策、管理、回饋能力和水平，實(shí)現(xiàn)河長(zhǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)督，當(dāng)好智慧河長(zhǎng)。

5.5 健全指標(biāo)體系，強(qiáng)化考核問(wèn)責(zé)

將河湖管理和保護(hù)的任務(wù)具體化，量化考核指標(biāo)、規(guī)范考核方式，注重社會(huì)監(jiān)督和社會(huì)公眾感受度，使考核問(wèn)責(zé)形成長(zhǎng)效機(jī)制。

6 結(jié) 語(yǔ)

河湖健康事關(guān)人民的福祉，事關(guān)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展與和諧社會(huì)建設(shè)，保護(hù)山川河湖，維護(hù)河湖健康生命，是全社會(huì)的共同責(zé)任。我們必須牢固樹(shù)立綠色發(fā)展理念，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生，把保護(hù)河湖作為我們的重要使命。全面推進(jìn)河長(zhǎng)制不僅需要黨委政府牽頭引領(lǐng)，部門(mén)協(xié)同聯(lián)動(dòng)，還需要全社會(huì)的廣泛參與。在建立河長(zhǎng)制的同時(shí)，不少地方堅(jiān)持以問(wèn)題為引領(lǐng)，因地制宜開(kāi)展了保潔護(hù)綠、清障護(hù)岸、排污河整治、打擊非法采砂，集中力量解決老百姓關(guān)注的河湖水環(huán)境、水生態(tài)的突出問(wèn)題，有的河湖面貌已有明顯的變化，有的河湖環(huán)境狀況初步改善，老百姓的獲得感和幸福感不斷增強(qiáng)。由于河湖保護(hù)管理歷史欠賬多，河湖水環(huán)境和水生態(tài)問(wèn)題突出，治理修復(fù)和保護(hù)河湖自然生態(tài)將是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)，需要做出巨大而恒久的努力。