王元元

北京林業(yè)大學(xué)水土保持學(xué)院教授朱清科，生長于寧夏彭陽縣，從小就在黃土高原上玩耍，至今仍對幼時的老家記憶猶新，“就跟書中描述的一樣，千溝萬壑，光禿禿的一片，很少能看到樹。”

幾十年后，當(dāng)他以一名專攻水土流失問題的林業(yè)學(xué)者身份來到距離故土不遠(yuǎn)的陜北時，發(fā)現(xiàn)昔日的黃土高坡已然變了樣，溝溝壑壑里都冒出了綠來。那滿山遍野的綠讓朱清科很難將其跟自己印象中的黃土高原畫上等號。

“如果不是退耕還林，黃土高原的生態(tài)面貌不可能在短時間內(nèi)發(fā)生如此大的變化?！彼颉恫t望東方周刊》感慨道。

國家林業(yè)局提供給本刊的數(shù)據(jù)顯示：退耕還林目前已覆蓋全國25個?。▍^(qū)、市）;到2017年，中央已累計下達(dá)各項退耕還林資金4706.7億元;退耕還林工程區(qū)的森林覆蓋率平均提高了3.6個百分點。

一位攝影愛好者在陜西南鄭楠竹園拍攝秀竹。退耕還林及天保工程，使南鄭大地滿服翠綠

全國政協(xié)委員、東北林業(yè)大學(xué)副校長趙雨森在接受《瞭望東方周刊》采訪時說：“退耕還林不僅為中西部地區(qū)的生態(tài)環(huán)境改善作出了重大貢獻(xiàn)，也為美麗中國的建設(shè)和推進(jìn)奠定了良好的基礎(chǔ)?！?h3>從陜北走向全國

陜西省林業(yè)廳副廳長王建陽告訴《瞭望東方周刊》，始于上世紀(jì)90年代末期的退耕還林，原本只是陜北地區(qū)治理水土流失的地方探索，后來被中央認(rèn)可，成為一項重大的國家生態(tài)工程在中西部地區(qū)全面推開，如今已近20年。

退耕還林真正引起中央關(guān)注是在1997年。

當(dāng)年6月，時任國務(wù)院副總理姜春云在帶隊視察了陜西延安、榆林兩地后，向中央上報了一份名為《關(guān)于陜北地區(qū)治理水土流失建設(shè)生態(tài)農(nóng)業(yè)的調(diào)查報告》，將兩地的水土保持工作總結(jié)為變“毀林開荒”為“退耕還林”。

“這份報告獲得了多位中央領(lǐng)導(dǎo)的批示?！蓖踅栒f，當(dāng)年8月底，國務(wù)院就在陜北召開了一次治理水土流失、建設(shè)生態(tài)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)場經(jīng)驗交流會，會上充分肯定了陜北的退耕還林探索。

即便如此，退耕還林在當(dāng)時仍只是個地方探索。

轉(zhuǎn)折出現(xiàn)在1998年。那年夏天，包括長江、嫩江、松花江在內(nèi)的多個流域均發(fā)生了特大洪水，全國29個?。▍^(qū)、市）不同程度受災(zāi)，人員和財產(chǎn)損失慘重。

“官方后來得出的結(jié)論認(rèn)為，水土流失是造成這次特大洪水的最主要原因，而退耕還林在當(dāng)時被認(rèn)為是治理水土流失最有效的方法，因此被賦予了特殊使命?！眹伊謽I(yè)局經(jīng)濟發(fā)展研究中心資源經(jīng)濟與政策研究室主任謝晨對《瞭望東方周刊》說。

1998年10月，中共中央、國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于災(zāi)后重建、整治江湖、興修水利的若干意見》，將封山植樹、退耕還林放在了首位。

次年8月，時任國務(wù)院總理朱镕基到西南、西北六省考察了水土流失的治理情況，明確提出了“退田還林、封山綠化、以糧代賑、個體承包”的十六字綜合措施。

隨后不久，陜西、四川、甘肅三省便按照上述十六字方針進(jìn)行退耕還林試點。一場橫跨兩個世紀(jì)的生態(tài)工程由此正式拉開序幕，退耕還林終從革命老區(qū)陜北走向了全國，中華民族延續(xù)上千年的毀林開荒傳統(tǒng)也步入歷史。

2000年3月，退耕還林試點擴大到中西部地區(qū)的17個省（區(qū)、市）;六個月后，國務(wù)院首度發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好退耕還林還草試點工作的若干意見》（下稱《意見》）。

兩年后的 2002年1月，國務(wù)院在肯定多地試點成果的情況下，宣布全面啟動退耕還林工程，之后退耕還林的實施范圍覆蓋至全國25個?。▍^(qū)、市）。

補貼催生的熱情

“實施退耕還林，首先需要弄清楚的是到底哪些地可以退耕、應(yīng)該退耕?！北本┐髮W(xué)國家發(fā)展研究院教授徐晉濤對《瞭望東方周刊》說。

上述《意見》給出的限定是25度以上的陡坡地段。王建陽說，這一退耕標(biāo)準(zhǔn)是在總結(jié)陜北地區(qū)早期退耕還林實踐以及林業(yè)部門的精確測算后得出的，一直沿用至今。

“25度以上的陡坡地段是最容易發(fā)生水土流失的地方，本來就不適合開墾成耕地，且開墾地的生產(chǎn)力非常低?！标兾餮影彩型烁€林工程管理辦公室主任仝小林告訴《瞭望東方周刊》。

確定退耕標(biāo)準(zhǔn)只是第一步，接下來要做的便是選擇還林的樹種。

“因為退耕還林工程覆蓋范圍非常廣，每個地方的自然條件又不一樣，所以樹種的選擇無法統(tǒng)一，只能由地方林業(yè)部門根據(jù)本地實際情況而定，國家確定的基本原則是因地制宜?！毙鞎x濤說。

比如延安下轄的吳起縣，處于沙漠邊緣、屬牧區(qū)到農(nóng)區(qū)的過渡地帶，降水量偏少、氣候較為干旱，不太適合楊樹、柏樹這類高大、耗水的喬木，所以先期就選擇像沙棘這樣耐旱性強、需水量小、存活率高的灌木作為主力樹種。

“不光吳起，整個黃土高原地區(qū)的情況都大致如此。這種適地種樹的做法很大程度上保證了退耕還林的效果。”仝小林說。

不過，對廣大農(nóng)民來說，他們真正關(guān)心的是退耕還林是否會影響自己的溫飽。

其實，國家在做退耕還林的政策設(shè)計時就已充分考慮到這一點。國務(wù)院在2000年、2002年先后兩次出臺的退耕還林試點政策以及2003年頒布的《退耕還林條例》中都明確了對退耕戶的補貼標(biāo)準(zhǔn)。

補貼由糧食補助、現(xiàn)金補助以及種苗費三部分組成，其中糧食補助標(biāo)準(zhǔn)是長江流域及南方地區(qū)每畝每年300斤、黃河流域及北方地區(qū)每畝每年200斤，而現(xiàn)金補助以及種苗費則是全國統(tǒng)一，前者為每畝每年20元，后者是一次性補貼50元。

以陜北一擁有20畝退耕地的農(nóng)戶為例，其每年能夠從政府那里獲得4000斤糧食、400元現(xiàn)金（不包含種苗費），這一收入遠(yuǎn)高于其退耕地原本的產(chǎn)出。

“補貼大大提高了農(nóng)民參與退耕還林的積極性，很多原本抵觸退耕還林的農(nóng)戶也都變成了政策的擁護(hù)者?！辟谛×终f。

曾被叫停，又被重啟

問題也隨之而來。

“在補貼的刺激以及政府的強力推進(jìn)下，各地的退耕還林熱情高漲，退耕面積猛增。到2003年，各地上報的退耕還林面積就已超過了國家設(shè)定的退耕還林目標(biāo)?！毙鞎x濤說。

這樣的熱度，似乎有些超出了預(yù)計。2004年，國務(wù)院大幅下調(diào)了退耕還林工程的年度任務(wù)數(shù)，較2003年減少了近一半。

及時的政策調(diào)整給退耕還林降了溫，但因過熱現(xiàn)象引發(fā)的關(guān)于影響糧食安全、沖擊耕地保護(hù)紅線的疑慮，并沒有消退，隨著退耕還林政策的不斷推進(jìn)，這種質(zhì)疑聲越來越大。

2007年4月，國土部公布2006年度全國土地利用變更調(diào)查結(jié)果，顯示2006年全國耕地面積為18.31億畝，已逼近18億畝的耕地保護(hù)紅線;四個月后，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于完善退耕還林政策的通知》，把原定的八年補助又延長了八年，但不再新增退耕地還林任務(wù)。

不過，眾多坡耕地和嚴(yán)重沙化耕地的耕種農(nóng)戶退耕還林意愿依然強烈。

“實際上，退的都是質(zhì)量比較差、畝產(chǎn)比較低的耕地，對糧食安全影響不大。相反，它有利于耕地休養(yǎng)生息，能促進(jìn)糧食增產(chǎn)?！眹伊謽I(yè)局退耕還林辦公室主任周鴻升對《瞭望東方周刊》說。

他以貴州為例，指該省10個退耕還林縣共有耕地面積1002.8萬畝，實施退耕還林以來共減少100.3萬畝坡耕地，但糧食總產(chǎn)量卻由2001年退耕還林前的144.76萬噸，增加到了2012年的193.9萬噸。

徐晉濤說，“根據(jù)我在多個省份的實地調(diào)查，退耕還林的土地中基本農(nóng)田的占比都不超過一半，尤其是西北地區(qū)，基本農(nóng)田更是少之又少?！?/p>

而那些在退耕還林土地中占比較重的坡耕地，只有很少一部分屬于國土部門認(rèn)定的基本農(nóng)田，其余多是自墾地，并不在耕地保護(hù)范圍之內(nèi)，所以退耕后也不會給耕地面積總數(shù)帶來多少波動。

十八大之后，黨中央、國務(wù)院一直醞釀繼續(xù)實施退耕還林還草，加大生態(tài)環(huán)境建設(shè)。

2013年，沈國舫、尹偉倫等十位院士去了趟陜北，實地觀看退耕還林的效果，回來后給國務(wù)院寫了封聯(lián)名信，建議再啟退耕還林。

不久后，由十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》要求，穩(wěn)定和擴大退耕還林還草范圍。

2014年8月，國務(wù)院批準(zhǔn)《新一輪退耕還林還草總體方案》，退耕還林開始新的一輪推進(jìn)。

每年1.38萬億元生態(tài)效益

“新一輪退耕還林較之前有一個明顯變化，就是從關(guān)注生態(tài)效益轉(zhuǎn)向了注重經(jīng)濟效益。”謝晨說，這種變化并不代表只要經(jīng)濟效益，不要生態(tài)效益，而是在兩者兼顧的情況下，更看重后者。

在前一輪退耕還林中，國務(wù)院曾明確要求各地的生態(tài)林占比要達(dá)到80%以上，而新一輪退耕還林則要求不再區(qū)分生態(tài)林與經(jīng)濟林，對兩者的種植比例也無硬性規(guī)定。

“退耕還林工程區(qū)大多是山區(qū)，屬貧困地區(qū)，通過在退耕還林中種植經(jīng)濟林，可以適當(dāng)增加當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的收入，助力扶貧，達(dá)到生態(tài)富民的目標(biāo)，真正實現(xiàn)綠水青山就是金山銀山?！敝茗櫳f。

國家林業(yè)局的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，近兩年，全國安排集中連片特殊困難地區(qū)有關(guān)縣和國家扶貧開發(fā)工作重點縣退耕還林還草任務(wù)已占到年度計劃任務(wù)總量的75%以上。

事實證明，這種方式確實帶動了一些地區(qū)脫貧致富。

比如湖北恩施采取“公司+合作社+基地+退耕戶”的經(jīng)營模式，引導(dǎo)退耕戶發(fā)展了12萬畝林藥、林菌、林菜等產(chǎn)業(yè)基地，實現(xiàn)年產(chǎn)值3億元，帶動2000多名貧困戶戶均增收4000元。

而貴州湄潭則在退耕還林后發(fā)展起了茶產(chǎn)業(yè)，茶葉種植面積從此前的4.5萬畝增加到現(xiàn)在的60萬畝，解決了全縣70%的人口就業(yè)，2017年茶業(yè)綜合收入突破100億元，成千上萬退耕農(nóng)戶靠種茶擺脫了貧困。

當(dāng)然，退耕還林的初衷還是改善生態(tài)環(huán)境。過去20年來，退耕還林地區(qū)的生態(tài)環(huán)境因此發(fā)生了逆轉(zhuǎn)，其中最具代表性的地方就是陜西。

? 陜西省延長縣黑家堡胡家村退耕前（左）與退耕后（右）

王建陽告訴本刊記者，陜西的森林覆蓋率已由退耕還林前的30.92%增長到了43.06%，凈增10.5個百分點，綠色向生態(tài)脆弱的陜北地區(qū)延伸了400多公里，陜北實現(xiàn)了“由黃變綠”的歷史性轉(zhuǎn)變。

“陜西全省通過退耕還林治理的水土流失面積達(dá)到9.08萬平方公里，黃土高原區(qū)年均輸入黃河泥沙量由原來的8.3億噸減少到4億噸，北部沙區(qū)每年沙塵暴的天數(shù)也明顯下降。”他說。

周鴻升介紹，2016年對25個省（區(qū)、市）的評估結(jié)果顯示，退耕還林每年能夠涵養(yǎng)水源384.70億立方米、固土63202.43萬噸、吸收污染物313.29萬噸，產(chǎn)生的生態(tài)效益總價值約為1.38萬億元。

“可以說，退耕還林扭住了我國生態(tài)建設(shè)的‘牛鼻子，在改善生態(tài)環(huán)境、維護(hù)國土生態(tài)安全中發(fā)揮了不可替代的重要作用。”周鴻升說，未來退耕還林在美麗中國中扮演的角色將會越來越重要。