論國家監(jiān)察委員會的留置措施及其合法性

吳思奇

摘 要：國家監(jiān)察委員會制度是全面推進(jìn)依法治國的一項(xiàng)重要改革舉措，在全社會法制觀念明顯增強(qiáng)的背景下，開展試點(diǎn)工作為全國推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革探索積累經(jīng)驗(yàn)，然而國家監(jiān)察制度改革作為打擊腐敗犯罪的強(qiáng)大動力，仍存在著一些基礎(chǔ)性的理論問題亟待討論。文章主要采用文獻(xiàn)研究法針對國家監(jiān)察委員會設(shè)定過程中采用的留置措施展開研究，并論證留置措施的合法性，以期為國家監(jiān)察委員會制度留置措施的設(shè)定提出相關(guān)合理化建議。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察委員會；偵查措施；留置；合法性

中圖分類號：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）11-0127-02

國家監(jiān)察委員會制度的實(shí)施是用權(quán)力約束權(quán)力的一個重要的舉措。從其設(shè)立的歷史來看，2016年11月7日，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》[1]提出了在三省市設(shè)立各級監(jiān)察委員會；同年12月25日，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會表決通過《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》（以下簡稱《決定》）將試點(diǎn)地區(qū)人民政府的監(jiān)察廳（局）、預(yù)防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能整合到監(jiān)察委員會，自此國家監(jiān)察委員會正式登上了歷史的舞臺。

國家監(jiān)察委員會制度的設(shè)立將監(jiān)察權(quán)從立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)中獨(dú)立出來，改變了以往由檢察機(jī)關(guān)、監(jiān)察部門、公安機(jī)關(guān)等多頭反腐的政治生態(tài)，由過去的“一府兩院”制度逐步走向“一府一委兩院”制度，從《決定》中可以看出黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家打擊腐敗犯罪的決心與恒心。監(jiān)察委員會制度與以往的反腐機(jī)關(guān)的一個最重要不同在于它的選任方式：由本級人民代表大會產(chǎn)生，并由本級人民代表大會選舉產(chǎn)生監(jiān)察委員會主任。這種由人大選出對人大負(fù)責(zé)的制度使它與政府的監(jiān)察職能分離開來，成為一個具有獨(dú)立的監(jiān)察權(quán)的組織。

在這樣一個欣欣向榮的新生組織中，能夠采用哪些行之有效的偵查措施以及有什么樣新的偵查措施成為關(guān)注的焦點(diǎn)。

一、關(guān)于留置措施產(chǎn)生的背景

《決定》中規(guī)定了國家監(jiān)察委員會可以采用的措施有12種：談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等。在上述的措施中，首次提出了留置這一概念。留置這一措施在我國《刑事訴訟法》《行政監(jiān)察法》中未曾規(guī)定，但在《中華人民共和國人民警察法》第9條中有所涉及，即警察對被盤問人的留置時間自帶至公安機(jī)關(guān)之時起不得超過二十四小時?？梢院苊黠@地看出此“留置”非彼“留置”，《警察法》所規(guī)定的“留置”具有專屬性，是對被盤問人采取的“留置盤問”的措施，并不能涵蓋監(jiān)察委員會留置措施的所有外延。

我國《刑事訴訟法》中明確規(guī)定了偵查人員在辦理職務(wù)犯罪案件中享有的權(quán)利，如訊問、詢問、搜查、扣押、勘驗(yàn)檢查、查詢凍結(jié)等。結(jié)合此次新頒布的《決定》來看，除詢問屬于任意性偵查措施外，監(jiān)察委員會可采用的其余措施（留置性質(zhì)不明）均為強(qiáng)制性偵查措施，也都沒有超出《刑事訴訟法》第二章關(guān)于偵查概念所規(guī)定的范圍，但同時應(yīng)注意的是，在《決定》中并沒有規(guī)定國家監(jiān)察委員會可以采用我國《刑事訴訟法》中偵查人員可以采用的逮捕、拘留、取保候?qū)?、監(jiān)視居住等強(qiáng)制偵查措施。

這種規(guī)定不僅給國家監(jiān)察委員會辦理案件留有余地，也為留置的使用提供了合理的空間，同時也符合“法無授權(quán)不可為”的要求。逮捕、拘留等強(qiáng)制措施是對人身自由權(quán)限制的一種十分嚴(yán)厲的措施，在試點(diǎn)工作開展的過程中且沒有法律規(guī)定監(jiān)察委員會可以采用的偵查措施的前提下，不宜將以上種種強(qiáng)制措施劃入到它的偵查措施中來?！稕Q定》的做法不僅僅符合了當(dāng)前國家監(jiān)察委員會辦案的實(shí)際需要，符合《立法法》中限制公民人身自由的強(qiáng)制措施只能由法律規(guī)定的要求，同時也減輕了國際輿論對我國“不重視人權(quán)”問題的種種壓力。在這種監(jiān)察委員會可以采用新舊措施并行的背景下，探討留置措施的界定具有十分重要的意義。

二、關(guān)于留置措施的界定

為了正確界定“留置”的概念，可以從措施適用的主體、適用的案件、對象及適用的時限等幾個方面入手。

在2017年全國兩會期間，王岐山特別強(qiáng)調(diào)了留置是調(diào)查權(quán)的手段[2]，要將其在國家監(jiān)察法中確立。關(guān)于調(diào)查權(quán)，我國《行政監(jiān)察法》明確規(guī)定，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)通過行使案件調(diào)查權(quán)，調(diào)查和懲處違反國家法律、法規(guī)和政策以及違反行政紀(jì)律的行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員和行政機(jī)關(guān)任命的其他人員。行政監(jiān)察調(diào)查權(quán)是一種區(qū)別于刑事偵查權(quán)的權(quán)力，它實(shí)施的措施與刑事偵查措施最大的不同就在于可以采用“兩指”措施，在《行政監(jiān)察法》第20條中規(guī)定：“責(zé)令有違反行政紀(jì)律嫌疑的人在指定的時間、地點(diǎn)就調(diào)查事項(xiàng)涉及的問題做解釋和說明，但是不得對實(shí)行拘禁或者變相拘禁”。據(jù)此來看，類比行政監(jiān)察調(diào)查權(quán)，實(shí)施留置措施實(shí)際是在行使一種調(diào)查權(quán)。

從已經(jīng)采用留置措施辦理案件來看：2017年4月13日山西省監(jiān)察委員會網(wǎng)站發(fā)布通報(bào)，山西省監(jiān)察委員會對山西煤炭進(jìn)出口集團(tuán)有限公司原董事長郭海采取留置措施，并對其涉嫌的嚴(yán)重違紀(jì)違法問題進(jìn)行調(diào)查。這是全國首例采用留置措施辦理的案件。2017年6月9日山西省監(jiān)察委員會網(wǎng)站又發(fā)文稱：日前，經(jīng)省委批準(zhǔn)，省紀(jì)委監(jiān)委對山西省煤炭進(jìn)出口集團(tuán)有限公司原董事長郭海嚴(yán)重違紀(jì)問題進(jìn)行立案審查（調(diào)查）。通過其官方網(wǎng)站的表述我們不難發(fā)現(xiàn)，山西省監(jiān)委采用留置在立案審查（調(diào)查）之前，可證明留置不符合《刑事訴訟法》所規(guī)定的五種刑事強(qiáng)制措施所共有的特征即在立案后才能使用，但是其本身又有很強(qiáng)的對人身自由的限制，因而筆者認(rèn)為留置應(yīng)限定為強(qiáng)制性偵查措施。強(qiáng)制性措施是與任意性措施相對應(yīng)的，包括刑事強(qiáng)制措施在內(nèi)的帶有人身或財(cái)產(chǎn)強(qiáng)制性的偵查措施。強(qiáng)制性措施是強(qiáng)制措施的上位概念，它既包括法律所規(guī)定的強(qiáng)制措施，又包含其他具有強(qiáng)制性特征的偵查措施：如查封、扣押、搜查等。將留置規(guī)定為強(qiáng)制性措施，既滿足了它對自由限制的尺度，同時也能夠滿足辦案的實(shí)際需要，當(dāng)然在未來留置能否轉(zhuǎn)化為法律規(guī)定的強(qiáng)制措施仍有待觀察。

前文中已經(jīng)提到，在此次國家監(jiān)察委員會制度的措施設(shè)定中并沒有逮捕、監(jiān)視居住等強(qiáng)制措施，也沒有“雙指”等調(diào)查措施。此舉正是為了保證留置在試點(diǎn)過渡時期能夠充分發(fā)揮其管轄的職能?！稕Q定》中規(guī)定了國家監(jiān)察委員會主要調(diào)查涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪行為，并做出處置決定。這就確定了留置的適用的主體是依法得到授權(quán)的監(jiān)察委員會，適用的案件集中在《刑法》中第八章、第九章職務(wù)犯罪的有關(guān)罪名，適用的對象是上述案件的被調(diào)查者。

從應(yīng)用時限來看，在郭海案中山西省監(jiān)察委員會從4月13日開始啟用留置至立案審查（6月9日）以來，歷時將近兩個月，這又近一步證明了它不同于《警察法》所規(guī)定的“留置盤問”（最長不得超過48小時）。應(yīng)將采用留置措施的時間限為三個月，必要時可再延長三個月。這樣三個月的時限既能夠保證國家監(jiān)察委員會有充足的調(diào)查時間，又能夠?qū)?qiáng)制性措施的實(shí)施控制在合理的時限范圍內(nèi)。

但同時應(yīng)意識到留置措施的使用顯然是一種針對人身自由采取的限制，它限定被調(diào)查者其在某一空間范圍內(nèi)接受調(diào)查。對于這種措施的使用一定要慎之又慎，這就要求在實(shí)際辦案的過程中，要十分注意偵查手段的比例原則，不能夠超過實(shí)現(xiàn)偵查目的的必要限度。在留置過程中，與被調(diào)查者的談話應(yīng)全程錄音錄像，固定證據(jù)；同時要考慮到被調(diào)查者與其近親屬會見的問題，更應(yīng)該適時引入律師介入制度，在留置過程中讓“權(quán)力”能夠“帶著鐐銬舞蹈”。

綜合來看，應(yīng)將“留置”措施界定為一種能夠在監(jiān)察委員會行使監(jiān)察權(quán)的過程中代替“雙指”或指定居所監(jiān)視居住的措施。使用它的好處就在于，它不屬于強(qiáng)制措施，是一種立案審查的前置程序，同時又有較長的期限，便于監(jiān)察委員會更好地調(diào)查案件事實(shí)，收集證據(jù)。

三、關(guān)于留置措施合法性的界定

國家監(jiān)察委員會制度的設(shè)立，將試點(diǎn)地方有關(guān)的監(jiān)察廳（局）、預(yù)防腐敗局及檢察院查處貪污賄賂等部門的相關(guān)職能整合到監(jiān)察委員會，如此多部門的整合，其中必然存在措施合法化的問題。為了開展試點(diǎn)工作做到有法可依，有法必依，必須依照2014年《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中的有關(guān)改革規(guī)定：需要進(jìn)行實(shí)踐但條件還不成熟，尚不能全局性鋪開，需要先行先試的，要按照法定程序做出授權(quán)。對于不能夠符合當(dāng)前改革要求的法律和法規(guī)，要及時修改和廢止。

據(jù)此《決定》對試點(diǎn)地區(qū)做出了以下授權(quán)：暫時調(diào)整或者暫時停止適用《中華人民共和國行政監(jiān)察法》，《中華人民共和國刑事訴訟法》第3條、第18條、第148條以及第二編第二章第十一節(jié)關(guān)于檢察機(jī)關(guān)對直接受理的案件進(jìn)行偵查的有關(guān)規(guī)定。

《決定》中暫停調(diào)整的法條大多是關(guān)于檢察院調(diào)查貪污賄賂犯罪、瀆職犯罪的管轄權(quán)以及可以采取的偵查措施，這為國家監(jiān)察委員會大膽開展工作提供了保障，在授權(quán)下大展拳腳，大有作為。但與此同時也存在關(guān)于留置措施實(shí)施的相應(yīng)的法律問題。

首先是檢察機(jī)關(guān)是否仍對貪污賄賂犯罪、國家工作人員的瀆職犯罪具有管轄權(quán)，是否仍然具備采用逮捕、監(jiān)視居住等強(qiáng)制措施的權(quán)力？從《決定》來看，問題主要涉及案件管轄，如果該案已由國家監(jiān)察委員會管轄，那么檢察機(jī)關(guān)就不應(yīng)具備采取上述措施的權(quán)力；還有已經(jīng)在辦的案件的強(qiáng)制措施轉(zhuǎn)化的問題，檢察院采用的逮捕、監(jiān)視居住等強(qiáng)制措施是否能夠轉(zhuǎn)化為留置這一措施？結(jié)合以上兩個問題來看，筆者認(rèn)為應(yīng)以2016年12月26日《決定》實(shí)施為界，實(shí)施前已經(jīng)由檢察機(jī)關(guān)采用強(qiáng)制措施的案件繼續(xù)交由原機(jī)關(guān)處置，原機(jī)關(guān)可以采用相應(yīng)的偵查措施；12月26日以后由國家監(jiān)察委員會承辦的案件則只能采取《決定》中所規(guī)定的12個偵查措施，并不能采用逮捕、監(jiān)視居住等強(qiáng)制措施。

其次是有權(quán)決定實(shí)施留置措施的主體是什么？在前文中已經(jīng)用大量篇幅闡述了留置措施對于人身自由的限制，這種強(qiáng)制性措施的嚴(yán)重程度可見一斑。那么在監(jiān)察委員會申請對被調(diào)查人實(shí)施留置措施時，應(yīng)由哪個機(jī)關(guān)做出批準(zhǔn)呢？這是實(shí)踐中值得探索的問題。北京市首例留置案件采用了留置措施的決定由區(qū)委書記審批的做法。這種做法受到了一些學(xué)者的質(zhì)疑，留置由區(qū)委書記審批不僅存在“大材小用”的現(xiàn)象，也有“越俎代庖”的嫌疑，未來是否會沿用，值得商榷[3]。

最后就是關(guān)于在留置過程中的律師介入制度，由于國家監(jiān)察委員會與紀(jì)委進(jìn)行合署辦公，在2017年1月8日開始實(shí)行的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》中，并未規(guī)定相關(guān)的律師介入制度，那么在合署辦公的過程中，律師是否有必要介入，何時介入？中紀(jì)委辦案主要存在以下環(huán)節(jié)：線索處置、談話函詢、初辦案實(shí)、立案審查、案件審理、處置執(zhí)行等，既然兩者合署辦公，監(jiān)察委員會辦案環(huán)節(jié)應(yīng)與中紀(jì)委相適應(yīng)。當(dāng)案件尚未進(jìn)入立案審查階段且已經(jīng)過初步核實(shí)階段，對被調(diào)查者采用留置措施時，監(jiān)察委員會在辦案的過程中應(yīng)對立案審查后的案件適時引入律師制度，以保證當(dāng)事人在公權(quán)力的面前能夠合理合法地維護(hù)自身權(quán)益。法律法規(guī)對國家工作人員所提出的要求更為嚴(yán)格，正因?yàn)槿绱瞬艖?yīng)該用更為完善的機(jī)制來約束留置措施的運(yùn)行。

參考文獻(xiàn)：

[1]關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案[EB/OL].[2017-05-06].http：//paper.people.com.cn/rmrb/

html/2016-11/08/nw.D110000renmrb_20161108_2-03.htm.

[2]留置第一例監(jiān)察委是這樣對付違紀(jì)官員的[EB/OL].[2017-05-06].http：//news.sina.com.cn/c/nd/2017-04-16/doc-ifye-ifqx5999167.shtml.

[3]吳建雄.北京首例留置案件的法理評析[EB/OL].[2017-05-06].www.360doc.com/Content/170627/00/2941s208-66803912.shtml.

[4]施鵬鵬.國家監(jiān)察委員會的偵查權(quán)及其限制[J].中國法律評論，2017（2）.

[5]葉海波.國家監(jiān)察體制改革的憲法約束[J].武漢大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會科學(xué)版，2017（3）：14-24.

[6]何家弘.論反腐敗機(jī)構(gòu)之整合[J].中國高校社會科學(xué)，2017（1）：74-79.

[7]弓濟(jì)元.我國行政監(jiān)察調(diào)查權(quán)相關(guān)問題研究[D].呼和浩特：內(nèi)蒙古大學(xué)，2012.

[8]歐陽騫.職務(wù)犯罪強(qiáng)制性偵查措施適用問題研究[D].廣州：華南理工大學(xué)，2014.

[9]童之偉.對監(jiān)察委員會自身的監(jiān)督制約何以強(qiáng)化[J].法學(xué)評論，2017（1）：1-8.

[10]馬嶺.關(guān)于監(jiān)察制度立法問題的探討[J].法學(xué)評論，2017（3）：159-162.

[11]江國華，彭超.國家監(jiān)察立法的六個基本問題[J].江漢論壇，2017（2）：118-124.