供給側(cè)改革與社會(huì)保障協(xié)調(diào)發(fā)展的困境與應(yīng)對(duì)

常金奎，王三秀

（1.華中科技大學(xué)社會(huì)學(xué)院，湖北武漢430074；2.河南理工大學(xué)應(yīng)急管理學(xué)院，河南焦作454000）

“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革發(fā)力，應(yīng)該是一系列改革舉措整體發(fā)力，包括促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)優(yōu)化，實(shí)施減稅降費(fèi)和大規(guī)模減少行政審批”。[1]可見(jiàn)，供給側(cè)改革內(nèi)涵豐富，會(huì)觸及社會(huì)生活的方方面面，引起經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系的調(diào)整和碰撞，社會(huì)保障如何化解改革震蕩，并與供給側(cè)改革協(xié)調(diào)共進(jìn)是推進(jìn)改革過(guò)程中無(wú)法回避的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

一、供給側(cè)改革與社會(huì)保障的協(xié)同關(guān)系具有時(shí)代特征

改革和競(jìng)爭(zhēng)是發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制，社會(huì)保障則是社會(huì)發(fā)展的保障機(jī)制，二者協(xié)調(diào)發(fā)揮作用才能使社會(huì)發(fā)展既有動(dòng)力，又平穩(wěn)協(xié)調(diào)。在一般狀態(tài)下，社會(huì)保障主要化解人們?cè)谑袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中失利的不良后果；在重大改革時(shí)期，社會(huì)保障則要擔(dān)負(fù)起化解改革造成的利益結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來(lái)的巨大社會(huì)沖擊。各國(guó)各時(shí)期因變革引起的社會(huì)動(dòng)蕩甚至政權(quán)更替并不罕見(jiàn)，因此改革的同時(shí)必須注重社會(huì)保障穩(wěn)定功能的發(fā)揮。從歷史上看，我國(guó)歷次重大經(jīng)濟(jì)改革都會(huì)催生相應(yīng)時(shí)期社會(huì)保障的協(xié)調(diào)發(fā)展，并使社會(huì)保障制度烙下當(dāng)時(shí)改革的特征，比如上世紀(jì)90年代的國(guó)企改革就促生了當(dāng)時(shí)以保障下崗職工為特點(diǎn)的企業(yè)保險(xiǎn)制度。同理，當(dāng)前供給側(cè)改革逐步深入的形勢(shì)下，供給側(cè)改革與社會(huì)保障的協(xié)同關(guān)系也具有當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所賦予的時(shí)代特征。具體分析供給側(cè)改革與社會(huì)保障在現(xiàn)有社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下相互作用的機(jī)理和過(guò)程，對(duì)于把握改革與穩(wěn)定之間的關(guān)系、促進(jìn)協(xié)調(diào)共享的小康社會(huì)建設(shè)意義重大。

（一）供給側(cè)改革的“硬著陸”特征及改革風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)保障責(zé)任

供給側(cè)改革強(qiáng)調(diào)政府對(duì)供給的宏觀調(diào)控，這與之前以需求管理為主的政策迥然不同，是國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)管理方向性、戰(zhàn)略性的變化，這種變化意味著待調(diào)整的利益結(jié)構(gòu)的范圍更廣、調(diào)節(jié)程度更深。而“當(dāng)下一些輿論過(guò)多地聚焦于‘供給側(cè)’三字，而忽略了‘結(jié)構(gòu)性改革’。其實(shí)，‘改革’才是核心命題”[2]。改革意味著資源和利益的重新配置，尤其是本輪改革很多方面的調(diào)整是人對(duì)經(jīng)濟(jì)的主動(dòng)干預(yù)，帶有一定“硬著陸”的意思，因此給社會(huì)造成的沖擊會(huì)更大。改革的沖擊或震蕩勢(shì)必波及到多個(gè)地區(qū)、多個(gè)行業(yè)的人群，面對(duì)整體形勢(shì)的變化，個(gè)人應(yīng)對(duì)沖擊的能力會(huì)顯得很單薄，不少人可能利益受損甚至陷入困境。政府對(duì)于這種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)具有責(zé)無(wú)旁貸的責(zé)任，其具體體現(xiàn)就是要為改革利益受損者提供社會(huì)保障。社會(huì)保障對(duì)每一個(gè)人的保障集合起來(lái)，就形成了其對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定功能，因此，決策者把握好改革與社會(huì)保障功能的協(xié)調(diào)發(fā)揮，是改革過(guò)程中必須面臨的課題。

（二）社會(huì)保障通過(guò)發(fā)揮穩(wěn)定功能融入供給側(cè)改革的大局

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的實(shí)質(zhì)是政府主持下調(diào)節(jié)生產(chǎn)要素分配的行為，甚至直接干預(yù)某些行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，這是顯而易見(jiàn)的人為干預(yù)經(jīng)濟(jì)的活動(dòng)，政策的預(yù)見(jiàn)性特征十分突出。改革過(guò)程中，除了要關(guān)注政策目標(biāo)，還應(yīng)當(dāng)對(duì)改革的社會(huì)影響、民生后果有充分的預(yù)見(jiàn)和分析，這些其實(shí)都是改革成本的構(gòu)成部分。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)上的標(biāo)準(zhǔn)，改革要達(dá)到帕累托最優(yōu)很難，但是起碼可以使改革是帕累托改進(jìn)，也就是至少做到使“得者的所得大于失者所失”，社會(huì)保障在現(xiàn)代國(guó)家制度安排中承擔(dān)著保障民生、化解沖突的責(zé)任，正是減少“失者所失”的制度化安排，因此做好社會(huì)保障工作就是減少改革成本，有助于提高供給側(cè)改革的綜合效益。從這個(gè)角度看，社會(huì)保障其實(shí)是供給側(cè)改革大局中的有機(jī)組成部分。

（三）供給側(cè)改革與社會(huì)保障協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系的演化性

供給側(cè)改革與社會(huì)保障的關(guān)系是隨著時(shí)間變化的。社會(huì)保障在改革初期主要是應(yīng)對(duì)變化、化解矛盾。因?yàn)樽兓厥加诟母铮跗陔A段一般是社會(huì)保障根據(jù)改革的要求做出適應(yīng)性調(diào)整或變革，具有被動(dòng)性特征，在此過(guò)程中其穩(wěn)定社會(huì)的價(jià)值得到充分的體現(xiàn)。當(dāng)改革進(jìn)行到一定程度，供給側(cè)改革促生的新領(lǐng)域、新群體將為社會(huì)保障的發(fā)展提供新契機(jī)，此時(shí)社會(huì)保障的適應(yīng)性就應(yīng)當(dāng)由被動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)，積極把握新的發(fā)展機(jī)遇、主動(dòng)開(kāi)拓新的增長(zhǎng)領(lǐng)域。

（四）供給側(cè)改革繼續(xù)深入，要求社會(huì)保障持續(xù)發(fā)揮穩(wěn)定、協(xié)調(diào)功能

自2015年底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確實(shí)施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革政策以來(lái)，已有多項(xiàng)具體措施付諸實(shí)踐，例如部分行業(yè)去產(chǎn)能、減稅減費(fèi)給企業(yè)減負(fù)等，但這只是一個(gè)開(kāi)始。2016年國(guó)家“十三五”規(guī)劃中明確近5年發(fā)展的主線是“在適度擴(kuò)大總需求的同時(shí)，著力推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”。2017年3月“兩會(huì)”政府工作報(bào)告提出要“堅(jiān)持以推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線”，“深入推進(jìn)改革，加快結(jié)構(gòu)調(diào)整”。由此可見(jiàn)，供給側(cè)改革的過(guò)程將是中長(zhǎng)期的，這也要求社會(huì)保障要持續(xù)發(fā)揮應(yīng)對(duì)改革沖擊的穩(wěn)定功能。這樣一來(lái)，臨時(shí)性的措施顯然不夠，只有社會(huì)保障在制度本身作出變化，才能適應(yīng)持續(xù)改革發(fā)展的需要。

二、供給側(cè)改革與社會(huì)保障協(xié)調(diào)發(fā)展的困境

社會(huì)保障穩(wěn)定功能發(fā)揮是其與供給側(cè)改革協(xié)同發(fā)展的主要內(nèi)容。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，隨著改革不斷深化，難免會(huì)觸及部分人群的當(dāng)前利益，這些利益調(diào)整與沖突是對(duì)社會(huì)保障的挑戰(zhàn)，也是其必須破除的困境。這就需要對(duì)改革沖擊進(jìn)行詳細(xì)分析，明確改革是通過(guò)何種渠道、多大程度上影響社會(huì)保障，其具體作用過(guò)程和機(jī)理是怎樣的。目前而言，改革措施主要是部分行業(yè)的去產(chǎn)能政策和針對(duì)企業(yè)減稅降費(fèi)的減負(fù)政策，這兩項(xiàng)政策會(huì)通過(guò)兩個(gè)渠道影響社會(huì)保障：一個(gè)是通過(guò)就業(yè)渠道形成人員安置壓力和兜底生活保障壓力，另一個(gè)是通過(guò)資金渠道形成社保資金來(lái)源縮減、開(kāi)支增加的雙重壓力。

(一)去產(chǎn)能造成的人員安置壓力作用于社會(huì)保障

供給側(cè)改革的核心在于優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，落實(shí)在產(chǎn)業(yè)層面就是壓縮產(chǎn)能、清理僵尸企業(yè)。這也是改革的難點(diǎn)，之所以難，是因?yàn)檎叩淖罱K結(jié)果要“減人”，人員安置問(wèn)題歷來(lái)都是改革最棘手的問(wèn)題。本次去產(chǎn)能改革中，人員安置措施基本是寫(xiě)入改革措施同時(shí)出臺(tái)的，這說(shuō)明政府對(duì)人員安置問(wèn)題是極為重視、提前考慮的。早在2013年的《國(guó)務(wù)院關(guān)于化解產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩矛盾的指導(dǎo)意見(jiàn)》中就提出了轉(zhuǎn)崗、再就業(yè)、創(chuàng)業(yè)等多種手段解決人員安置問(wèn)題，并明確了就業(yè)、創(chuàng)業(yè)的指導(dǎo)和培訓(xùn)，以及創(chuàng)業(yè)的減稅和貸款政策等多項(xiàng)配套措施。但是，必須承認(rèn)人員安置政策往往難以達(dá)到預(yù)期效果，退一步說(shuō)，即便假設(shè)人員能夠得到全部安置，無(wú)論他們未來(lái)是轉(zhuǎn)崗、再就業(yè)還是創(chuàng)業(yè)，短期內(nèi)都是處于失業(yè)狀態(tài)，在過(guò)渡期都需要來(lái)自社會(huì)保障的支撐和幫助。這或許也是我國(guó)“政策?！薄熬S穩(wěn)保”①長(zhǎng)期存在的重要原因之一。要測(cè)算人員安置壓力的具體大小，就需要核算去產(chǎn)能各行業(yè)所涉及的人員數(shù)量。

根據(jù)國(guó)家的相關(guān)文件，需要去產(chǎn)能的產(chǎn)業(yè)包括鋼鐵、煤炭、石化、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶等行業(yè)。目前首先啟動(dòng)的是鋼鐵和煤炭行業(yè)。就鋼鐵產(chǎn)業(yè)而言，2016年2月4日國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于鋼鐵行業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展的意見(jiàn)》，提出從2016年開(kāi)始，在近年來(lái)淘汰落后鋼鐵產(chǎn)能的基礎(chǔ)上，用5年時(shí)間再壓減粗鋼產(chǎn)能1億至1.5億噸。由此導(dǎo)致的人員安置數(shù)量，據(jù)國(guó)家發(fā)改委主任徐紹史在2016年世界經(jīng)濟(jì)論壇上表示：“今年要去掉鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能4500萬(wàn)噸，安置員工18萬(wàn)人?！绷?yè)?jù)人社部初步統(tǒng)計(jì)全國(guó)鋼鐵化解產(chǎn)能過(guò)剩，涉及鋼鐵系統(tǒng)約50萬(wàn)人。而根據(jù)學(xué)者的估計(jì)，需安置人數(shù)更多。趙峰等研究指出“未來(lái)的行業(yè)轉(zhuǎn)型時(shí)期內(nèi)，將有70～80萬(wàn)鋼鐵從業(yè)人員將面臨轉(zhuǎn)崗、再培訓(xùn)上崗，甚至離開(kāi)?！盵3]

煤炭行業(yè)壓力更大，2016年2月國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于煤炭行業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展的意見(jiàn)》，提出3至5年內(nèi)，將再退出煤炭產(chǎn)能5億噸左右、減量重組5億噸左右。徐紹史在2016年世界經(jīng)濟(jì)論壇透露“今年要去掉煤炭行業(yè)產(chǎn)能2.8億噸，安置員工70萬(wàn)人”。而據(jù)學(xué)者研究，煤炭的供大于求的形勢(shì)更為嚴(yán)重。供給方面，“截至2013年年底，全國(guó)在籍煤礦生產(chǎn)能力約36億噸，加上試生產(chǎn)煤礦產(chǎn)能，實(shí)際生產(chǎn)能力超過(guò)38億噸；在建煤礦1303處，新增產(chǎn)能10.8億噸；資源整合煤礦產(chǎn)能2億噸?？傮w看，目前全國(guó)各類煤礦產(chǎn)能已經(jīng)超過(guò)50億噸?！盵4]但是需求方面，“國(guó)家發(fā)改委能源研究所課題組對(duì)中長(zhǎng)期煤炭供需進(jìn)行了情景研究，在煤炭消費(fèi)綠色革命情景中，我國(guó)煤炭到2020年達(dá)到消費(fèi)峰值，低于30億噸標(biāo)煤，2020-2030年煤炭消費(fèi)不再增長(zhǎng)，并緩慢下降。”[5]由此可見(jiàn)，即便不增加新產(chǎn)能，當(dāng)前煤炭行業(yè)的供給大于需求的量有大約20億噸，假設(shè)這些產(chǎn)能全部去除，結(jié)合當(dāng)前我國(guó)煤礦大約為5的全員工效來(lái)看,[6]也就是煤炭行業(yè)要減少120多萬(wàn)人〔2000000000噸/（5噸工*330日）=1212121.21人〕，如果再加上企業(yè)辦社會(huì)所涉及的人數(shù)，需安置人員總數(shù)將遠(yuǎn)超人社部初步統(tǒng)計(jì)的約130萬(wàn)人。可見(jiàn)，僅僅是鋼鐵和煤炭?jī)蓚€(gè)行業(yè)需安置人數(shù)就不少于200萬(wàn)人。

鋼鐵和煤炭之外，其他幾個(gè)行業(yè)的去產(chǎn)能任務(wù)也同樣艱巨。2015年P(guān)TA、電石、聚氯乙烯、氫氟酸、有機(jī)硅甲基單體、丁苯橡膠、順丁橡膠產(chǎn)能利用率分別為64.1%、58.9%、68.5%、44%、55.5%、54.5%、45.1%，均嚴(yán)重過(guò)剩。[7]鑒于此，國(guó)家發(fā)改委先后推出《關(guān)于營(yíng)造良好市場(chǎng)環(huán)境促進(jìn)有色金屬工業(yè)調(diào)結(jié)構(gòu)促轉(zhuǎn)型增效益的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于石化產(chǎn)業(yè)調(diào)結(jié)構(gòu)促轉(zhuǎn)型增效益的指導(dǎo)意見(jiàn)》，啟動(dòng)了石化、有色兩個(gè)行業(yè)的去產(chǎn)能和結(jié)構(gòu)調(diào)整計(jì)劃，并且都將化解過(guò)剩產(chǎn)能列為重點(diǎn)任務(wù)，也對(duì)人員安置提出了要求。雖然受條件限制，對(duì)于石化、有色行業(yè)去產(chǎn)能狀況不易估算，但是其必然導(dǎo)致相當(dāng)數(shù)量的需安置人員。根據(jù)石化行業(yè)45%-65%的產(chǎn)能利用率，如果過(guò)剩產(chǎn)能全部淘汰就高達(dá)40%以上，其帶來(lái)的需安置人員數(shù)量也將很龐大。

(二)去產(chǎn)能通過(guò)資金渠道使社保繳費(fèi)來(lái)源被壓縮

多個(gè)行業(yè)的去產(chǎn)能會(huì)從資金方面影響社保費(fèi)源的機(jī)理較為明晰。首先，作用對(duì)象是養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等各項(xiàng)社保繳費(fèi)。其次，影響沿兩條路徑發(fā)揮作用，一條是企業(yè)破產(chǎn)或重組會(huì)影響企業(yè)繳費(fèi)部分，另一條是需安置人員的個(gè)人繳費(fèi)很容易中斷。會(huì)有多少企業(yè)斷保、有多少需安置人員棄保顯然是無(wú)法預(yù)測(cè)的。但政策安排要有應(yīng)對(duì)最壞情況的打算，因此可以假設(shè)所有需安置人員都棄保和斷保。這樣就可以根據(jù)前文估算出的安置人員數(shù)量計(jì)算出社保各項(xiàng)目的繳費(fèi)損失。

首先看養(yǎng)老繳費(fèi)。2014年全國(guó)參保職工人數(shù)25,531.00萬(wàn)②，養(yǎng)老金收入25,309.70億，折算人均繳費(fèi)9913.32元，在假設(shè)最大棄保、斷保損失情況下，結(jié)合鋼鐵、煤炭?jī)尚袠I(yè)安置人員最大數(shù)量210萬(wàn)，可以計(jì)算出養(yǎng)老金繳費(fèi)損失為210*9913.32=2081797.42萬(wàn)元，也就是209億元左右。用同樣的方法可以計(jì)算出，醫(yī)療保險(xiǎn)最大繳費(fèi)損失為802212.32萬(wàn)元，即80億多一點(diǎn)；失業(yè)金最大繳費(fèi)損失170019.83萬(wàn)元；工傷保險(xiǎn)最大繳費(fèi)損失70694.60萬(wàn)元；生育保險(xiǎn)最大繳費(fèi)損失為54981.31萬(wàn)元。由此可見(jiàn)，五項(xiàng)社保繳費(fèi)損失大約為317.87億元每年，去產(chǎn)能政策要持續(xù)2-5年。在安置人員數(shù)量不增的情況下，其總額在635億元-1600億元?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于化解產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩矛盾的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確：“切實(shí)做好下崗失業(yè)人員社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系接續(xù)和轉(zhuǎn)移，按規(guī)定落實(shí)好其社會(huì)保障待遇”。這意味著需安置人員的社保繳費(fèi)最終主要還是由政府負(fù)責(zé)，此處的社保繳費(fèi)損失金額也是社保系統(tǒng)需要政府支持資金的數(shù)額。

（三）去產(chǎn)能通過(guò)資金渠道影響社保支出

去產(chǎn)能政策作用于社會(huì)保障支出的過(guò)程很直接，如前所述待安置人員無(wú)論最后如何，中間都要經(jīng)歷一個(gè)失業(yè)期，這必然使失業(yè)金支出增加。但失業(yè)金總體增加的金額不易估算，因?yàn)楦魇∈惺I(yè)金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)不一。經(jīng)過(guò)翻閱多地失業(yè)金發(fā)放文件發(fā)現(xiàn)，各地失業(yè)金標(biāo)準(zhǔn)都參考了當(dāng)?shù)氐淖畹凸べY和低保標(biāo)準(zhǔn)。例如上海低保標(biāo)準(zhǔn)880元，最低工資標(biāo)準(zhǔn)2190元，其失業(yè)金第1-12個(gè)月1415元到1520元，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)與最低工資和最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的中間值1535元非常接近。各地對(duì)失業(yè)金標(biāo)準(zhǔn)的界定辦法實(shí)際上大同小異，基本可以取當(dāng)?shù)刈畹凸べY和低保標(biāo)準(zhǔn)的中間值來(lái)計(jì)算失業(yè)金。雖然各省份之間低保標(biāo)準(zhǔn)差異、最低工資差異也較大，但是觀察相關(guān)改革文件和數(shù)據(jù)容易發(fā)現(xiàn)，目前煤、鋼去產(chǎn)能任務(wù)較為集中的湖北、河北、河南、山西等省份，其低保標(biāo)準(zhǔn)排名和最低工資排名都相對(duì)集中在31個(gè)省份的中間位置，其中湖北省在兩項(xiàng)排名都為15位，居于全國(guó)省份的中位，較有代表性。以湖北為樣本，根據(jù)《湖北省人社廳、省財(cái)政廳關(guān)于提高失業(yè)人員失業(yè)保險(xiǎn)金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)的通知》，湖北全省失業(yè)保險(xiǎn)金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)從770元到1085元每月不等，省直單位按1085元每月執(zhí)行③，這與其低保標(biāo)準(zhǔn)和最低工資的中值1005很接近。因此參考湖北省的失業(yè)金標(biāo)準(zhǔn)估算煤、鋼行業(yè)去產(chǎn)能可能引起的失業(yè)金支出額有：210萬(wàn)人*1085*12*1.8=492.16億元，式中12表示第一年的十二個(gè)月，1.8表示第二年的失業(yè)金按第一年的80%發(fā)放。按照現(xiàn)有規(guī)定失業(yè)金領(lǐng)取最長(zhǎng)期限是兩年，因此鋼、煤行業(yè)去產(chǎn)能所發(fā)生的失業(yè)金支出金額約為500億元左右。

單獨(dú)來(lái)看，煤鋼去產(chǎn)能造成的失業(yè)金支出的增加500億元左右，并不算多。但是在我國(guó)目前的社保制度環(huán)境下，失業(yè)是一種身份，具備了“失業(yè)身份”的人及其家庭能夠連帶享受很多項(xiàng)其他福利和救濟(jì)政策優(yōu)惠，比如社區(qū)福利、醫(yī)療救濟(jì)、教育支持以及各類專項(xiàng)和臨時(shí)救濟(jì)等，將這些關(guān)聯(lián)救濟(jì)、福利支出加總將是失業(yè)金的數(shù)倍。如果不擠占現(xiàn)有其他困難家庭的福利，就必須在所有失業(yè)及關(guān)聯(lián)救濟(jì)、福利項(xiàng)目上都增加支出，這要求所有關(guān)聯(lián)社保制度的連鎖變化。值得注意的是，國(guó)家安排兩年1000億元用于去產(chǎn)能過(guò)程中的人員安置，但是這個(gè)資金主要以獎(jiǎng)補(bǔ)的方式發(fā)放給企業(yè)，或政府購(gòu)買崗位、就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)貸款及稅收優(yōu)惠等，并不能直接填補(bǔ)社保負(fù)擔(dān)增加的缺口，這或許意味著社保資金缺口要單獨(dú)安排預(yù)算。

（四）減稅降費(fèi)通過(guò)資金渠道全面壓縮社會(huì)保障費(fèi)源和補(bǔ)貼收入

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求降低企業(yè)運(yùn)行成本，其中最直接的政策是降低企業(yè)承擔(dān)的社保繳費(fèi)。國(guó)務(wù)院《降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)成本工作方案的通知》明確了降低企業(yè)人工成本的主要措施是降低企業(yè)社保繳費(fèi)比例。大多數(shù)省份已將此政策在失業(yè)金、養(yǎng)老金等多個(gè)社保項(xiàng)目上付諸實(shí)施，后續(xù)還將有更多省份、在更多社保項(xiàng)目上落實(shí)企業(yè)減費(fèi)政策。顯然，該政策會(huì)全面減少社保繳費(fèi)來(lái)源?！鞍凑丈鐣?huì)保險(xiǎn)基金征繳收入情況初步測(cè)算，下調(diào)社保繳費(fèi)率政策每年可為企業(yè)減負(fù)1000億元以上?！盵8]這意味著社會(huì)保障的繳費(fèi)收入會(huì)減少1000億元。間接地，以“營(yíng)改增”為主要形式的減稅政策也會(huì)減少財(cái)政收入、壓縮各項(xiàng)開(kāi)支，地方政府對(duì)社保的各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼也可能受到影響。在社保各項(xiàng)支出標(biāo)準(zhǔn)不變的情況下，單側(cè)降低各項(xiàng)社保繳費(fèi)，其結(jié)果必定造成社保的財(cái)務(wù)壓力。

(五)供給側(cè)改革給社會(huì)保障造成收入減少、支出增加的綜合壓力

總之，當(dāng)前的供給側(cè)改革政策至少?gòu)娜齻€(gè)方面影響社保繳費(fèi)：一方面是去產(chǎn)能導(dǎo)致的企業(yè)和個(gè)人繳費(fèi)減少；只考慮目前啟動(dòng)的煤炭、鋼鐵兩個(gè)行業(yè)，會(huì)產(chǎn)生180萬(wàn)-210萬(wàn)的人員安置需求，按兩年算會(huì)帶來(lái)各項(xiàng)社保繳費(fèi)損失635億元左右；第二個(gè)方面是降低企業(yè)運(yùn)行成本的減稅降費(fèi)政策，其中“降費(fèi)”政策主要是降低企業(yè)的社保繳費(fèi)，這會(huì)使企業(yè)至少減負(fù)1000億，也就意味著社保收入減少1000億；第三是人員安置增加社保支出負(fù)擔(dān)，比如失業(yè)金支出增加500萬(wàn)元左右，提前退休使領(lǐng)取養(yǎng)老金人員增加，各項(xiàng)福利、救濟(jì)資源被安置人員擠占等。整體來(lái)看，只是兩年內(nèi)社保系統(tǒng)就要承擔(dān)繳費(fèi)減少、支出增加的壓力至少在1635億元。當(dāng)然，這還只是啟動(dòng)了煤炭、鋼鐵兩個(gè)行業(yè)的去產(chǎn)能，隨著改革擴(kuò)展到更多行業(yè)、持續(xù)更長(zhǎng)時(shí)間，再考慮到社保制度的關(guān)聯(lián)性，還要伴隨諸如救濟(jì)支出、就業(yè)支持支出、福利支出等，其給社會(huì)保障帶來(lái)的負(fù)擔(dān)金額很可能翻倍甚至更多。

三、供給側(cè)改革帶給社會(huì)保障的協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)遇

改革會(huì)帶來(lái)?xiàng)壟f除弊的陣痛，但也同時(shí)孕育著創(chuàng)新發(fā)展的契機(jī)，這正是改革的價(jià)值所在。供給側(cè)改革給社會(huì)保障帶來(lái)挑戰(zhàn)的同時(shí)，更提供了二者協(xié)調(diào)創(chuàng)新發(fā)展的機(jī)遇。盡早發(fā)現(xiàn)機(jī)遇、及時(shí)抓住機(jī)遇才不負(fù)改革代價(jià)，提升改革整體效益。就供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革而言，其內(nèi)涵不僅僅是去產(chǎn)能的“減法”，而是包括“加減乘除”四則運(yùn)算[9]，其中“加法”“乘法”的內(nèi)容主要是加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化和鼓勵(lì)創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)等政策，這些政策會(huì)提高部分人群的收入、催生新的產(chǎn)業(yè)，社會(huì)保障在適應(yīng)變化的過(guò)程中，也獲得了自身業(yè)務(wù)增長(zhǎng)和水平升級(jí)的發(fā)展機(jī)遇。

（一）持續(xù)的城鎮(zhèn)化給社會(huì)保障帶來(lái)的挑戰(zhàn)和機(jī)遇

供給側(cè)改革并非是對(duì)需求的否定，而是改善供給以適應(yīng)我國(guó)居民已經(jīng)提高的需求，從而達(dá)到更高層次的供需平衡。我國(guó)當(dāng)前較高的需求水平正是以往城鎮(zhèn)化的結(jié)果，供給側(cè)改革的“加法”即進(jìn)一步加快推進(jìn)我國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化。2015年，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率已達(dá)到56.1%，預(yù)計(jì)到2030年達(dá)到70%左右，這是我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性變化的根本推動(dòng)力[9]。在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，居民身份的轉(zhuǎn)變往往始于職業(yè)的變化，這種變化要求打通職業(yè)類型間社保的轉(zhuǎn)移通道，這就對(duì)我國(guó)現(xiàn)有城鄉(xiāng)分割、職業(yè)分割的社保系統(tǒng)提出了挑戰(zhàn)，這個(gè)挑戰(zhàn)已經(jīng)在一些地方造成“斷保”“棄?！爆F(xiàn)象的涌現(xiàn)。從人力資本的角度看，當(dāng)前多角度分割的社保制度安排增加了職業(yè)轉(zhuǎn)換的成本，提高了地域流動(dòng)的代價(jià)，形成了對(duì)人才的“社保禁錮”，從個(gè)人角度看不利于其職業(yè)發(fā)展和個(gè)人成長(zhǎng)，對(duì)整個(gè)社會(huì)而言限制了人力資本的潛能發(fā)揮，降低了人力資本的配置效率。在供給側(cè)改革明確進(jìn)一步推進(jìn)城鎮(zhèn)化的背景下，社保系統(tǒng)必須作出調(diào)整，一方面要打通社保制度中的職業(yè)隔離，另一方面要做好城鄉(xiāng)社保的轉(zhuǎn)化銜接，并盡量降低人員職業(yè)轉(zhuǎn)換、身份轉(zhuǎn)換以及區(qū)域遷移過(guò)程中的社保成本，這樣才能配合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化。

供給側(cè)加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化對(duì)現(xiàn)有社保制度提出挑戰(zhàn)，但同時(shí)也給社保系統(tǒng)的發(fā)展擴(kuò)大了空間。根據(jù)到2020年實(shí)現(xiàn)全國(guó)人口70%的城鎮(zhèn)化率計(jì)算，就要求至少14%的人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，其絕對(duì)數(shù)值有近1.5億。基于當(dāng)前社保城鄉(xiāng)差距的現(xiàn)實(shí)，意味著數(shù)以億計(jì)的人口在社保水平上要提高，其享有的社保類型也要增加，這無(wú)疑會(huì)形成社保新的增長(zhǎng)點(diǎn)。

（二）社會(huì)保障在保障創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)中培養(yǎng)新的增長(zhǎng)點(diǎn)

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的“乘法”是指通過(guò)發(fā)揮創(chuàng)新的乘數(shù)效應(yīng)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，各方面的政策密切配合營(yíng)造鼓勵(lì)創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)的良好環(huán)境，這其中也應(yīng)包括社保政策對(duì)創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)的保障。從社會(huì)保障的發(fā)展性功能來(lái)看，創(chuàng)新能力的提高離不開(kāi)教育水平提高，教育救助是提高教育密度的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。比如基于移動(dòng)互聯(lián)的微商、專車等各類業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，有力地推動(dòng)了“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”局面的出現(xiàn)，但這些都建立在用戶、業(yè)主具備相關(guān)知識(shí)和技能的基礎(chǔ)上，教育救助能提高貧困群體素質(zhì)，對(duì)于擴(kuò)展創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)的基數(shù)作用巨大。此外，在城鄉(xiāng)差異較大的背景下，扶貧開(kāi)發(fā)、農(nóng)村救助也為新技術(shù)的推廣鋪平了道路。比如在城鎮(zhèn)網(wǎng)購(gòu)發(fā)育充分條件下，農(nóng)村市場(chǎng)是網(wǎng)購(gòu)新的增長(zhǎng)點(diǎn)，扶貧開(kāi)發(fā)救助有利于農(nóng)民利用網(wǎng)絡(luò)能力的提高。

從社會(huì)保障的保障性功能看，社保體系對(duì)創(chuàng)業(yè)者的保障支持也尤為重要。少數(shù)的創(chuàng)業(yè)成功總是以大量的創(chuàng)業(yè)失敗為基數(shù)的，想要“大眾創(chuàng)業(yè)”成功，就要有應(yīng)對(duì)更多大眾創(chuàng)業(yè)失敗的準(zhǔn)備。社保制度對(duì)創(chuàng)業(yè)失敗者進(jìn)行生存救助，幫助其度過(guò)最困難的時(shí)期，這對(duì)于保護(hù)創(chuàng)業(yè)人才的信念尤為重要。只有在社保的支持下，創(chuàng)業(yè)者積累了足夠的經(jīng)驗(yàn)，才會(huì)形成大面積創(chuàng)業(yè)成功的局面。從這個(gè)角度看，社保的救助制度和發(fā)展幫扶制度是實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)的關(guān)鍵性政策環(huán)節(jié)。反之，在創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)政策有效實(shí)施條件下，新業(yè)態(tài)的出現(xiàn)增加了社會(huì)保障的企業(yè)繳費(fèi)源泉，就業(yè)人口的增加能為社保提供新的參保人口，這些都形成了社會(huì)保障新的增長(zhǎng)點(diǎn)。但是，新興企業(yè)往往是小微企業(yè)或個(gè)人創(chuàng)業(yè)，如何將這部分人群納入社保體系是現(xiàn)有社保制度需要努力的方向之一。

四、現(xiàn)有社會(huì)保障制度協(xié)調(diào)配合供給側(cè)改革的改進(jìn)建議

明確了供給側(cè)改革挑戰(zhàn)社會(huì)保障的作用渠道和影響力度，也就是明確了社會(huì)保障當(dāng)前的任務(wù)：要強(qiáng)化就業(yè)安置、兜底保障功能以應(yīng)對(duì)改革后果。另外，也要善于發(fā)現(xiàn)和把握城鎮(zhèn)化推進(jìn)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等改革政策創(chuàng)造的發(fā)展契機(jī)，將改革催生的新產(chǎn)業(yè)、新群體培育成社會(huì)保障的新增長(zhǎng)點(diǎn)。這些都需要對(duì)現(xiàn)有社會(huì)保障制度做出調(diào)整和改進(jìn)。

（一）提高失業(yè)金領(lǐng)取的可及性，充分發(fā)揮其對(duì)去產(chǎn)能的保障作用

去產(chǎn)能政策會(huì)導(dǎo)致相當(dāng)數(shù)量的待安置人員，眾所周知，失業(yè)不單是喪失經(jīng)濟(jì)來(lái)源的問(wèn)題，還涉及到家庭完整、犯罪率、兒童成長(zhǎng)、群體性事件等廣泛而長(zhǎng)期的問(wèn)題，必須得到妥善解決。失業(yè)金是解決安置人員最直接的社保制度安排。然而現(xiàn)有的個(gè)人失業(yè)金領(lǐng)取條件相當(dāng)復(fù)雜，失業(yè)者要申請(qǐng)領(lǐng)取各種證件、填寫(xiě)各種表格，花費(fèi)大量的時(shí)間和精力去各個(gè)部門(mén)蓋章簽字，手續(xù)之繁瑣可能比新找一份工作更難。這是導(dǎo)致失業(yè)金領(lǐng)取比例極低、無(wú)法發(fā)揮其對(duì)失業(yè)者保障作用的一個(gè)重要原因。個(gè)人領(lǐng)取門(mén)檻過(guò)高，使失業(yè)金積累成了一些企業(yè)獲取補(bǔ)貼的渠道，造成一些“懂政策、有路子”的企業(yè)利用相關(guān)鼓勵(lì)就業(yè)的政策大量獲取失業(yè)金，這就使失業(yè)金的社會(huì)保障功能大打折扣。設(shè)立失業(yè)金的初衷是保障失業(yè)者的個(gè)人生活，當(dāng)前情況下，應(yīng)該借助供給側(cè)改革的契機(jī)，利用人員安置集中的壓力，打通各部門(mén)界限，簡(jiǎn)化失業(yè)金領(lǐng)取條件，減少手續(xù)、壓縮環(huán)節(jié)，真正做到個(gè)人可及，使其真正發(fā)揮對(duì)個(gè)人的保障作用。

（二）直接補(bǔ)貼安置人員的個(gè)人社保繳費(fèi)，防止其社保利益損失擴(kuò)大

清理僵尸企業(yè)、去除過(guò)剩產(chǎn)能很可能造成企業(yè)為其員工繳納的社保費(fèi)用中斷，同時(shí)個(gè)人繳納部分也很可能中斷，因?yàn)榇仓萌藛T失去了工作和工資收入，也就喪失了社保繳費(fèi)的經(jīng)濟(jì)來(lái)源。我國(guó)現(xiàn)有社保制度強(qiáng)調(diào)的是領(lǐng)取權(quán)利對(duì)應(yīng)繳納義務(wù)，中斷社保可能會(huì)造成未來(lái)領(lǐng)取權(quán)利的重大損失?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于化解產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩矛盾的指導(dǎo)意見(jiàn)》要求“切實(shí)做好下崗失業(yè)人員社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系接續(xù)和轉(zhuǎn)移，按規(guī)定落實(shí)好其社會(huì)保障待遇”。實(shí)踐中企業(yè)繳費(fèi)部分一般最終會(huì)通過(guò)各種方式由政府財(cái)政補(bǔ)上，但是個(gè)人繳費(fèi)部分各地政策不一。因去產(chǎn)能等改革措施造成的個(gè)人社保繳費(fèi)中斷，這屬非個(gè)人原因，理應(yīng)獲得一定的公共財(cái)政補(bǔ)償。具體而言，待安置人員在重新就業(yè)之前的時(shí)間段，其社保繳費(fèi)的個(gè)人部分應(yīng)該得到適當(dāng)補(bǔ)貼。最好的補(bǔ)貼方式是通過(guò)財(cái)政賬戶直接撥付到個(gè)人各項(xiàng)社保賬戶，這樣可以避免資金發(fā)放過(guò)程中的各種意外。當(dāng)然，還要強(qiáng)化最低生活保障制度的兜底功能，增加對(duì)改革相關(guān)社保項(xiàng)目的財(cái)政補(bǔ)貼力度。畢竟無(wú)論有多少種措施，都不能保證妥善解決全部問(wèn)題，各項(xiàng)政策遺漏最終只能由最低生活保障制度來(lái)托底。

（三）創(chuàng)新社保服務(wù)方式，著力末端，強(qiáng)化力度，培養(yǎng)社保新的增長(zhǎng)點(diǎn)

供給側(cè)改革鼓勵(lì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，正適應(yīng)了基于信息化、網(wǎng)絡(luò)化的各類新業(yè)態(tài)的興起和成長(zhǎng)。居于大網(wǎng)絡(luò)中的成千上萬(wàn)個(gè)小節(jié)點(diǎn)就是新興的各類企業(yè)，規(guī)模小、人員少是這些企業(yè)的共同特點(diǎn)，它們同時(shí)也是社會(huì)保障新的增長(zhǎng)點(diǎn)。然而目前的社保服務(wù)企業(yè)的方式還不能適應(yīng)這些小微企業(yè)的需求，這造成大量網(wǎng)店、微商、快遞、專車等沒(méi)有進(jìn)入社保系統(tǒng)，大量從業(yè)人員并沒(méi)有參與各類職工保險(xiǎn)。這就要求社會(huì)保障要?jiǎng)?chuàng)新服務(wù)方式，以更靈活的方式，借助發(fā)達(dá)的信息技術(shù)將這些新興業(yè)態(tài)的大量企業(yè)納入到社會(huì)保障系統(tǒng)里來(lái)，實(shí)現(xiàn)社保新的增長(zhǎng)，同時(shí)也為新興行業(yè)的勞動(dòng)者提供更好的保障。

總之，無(wú)論是供給側(cè)改革通過(guò)資金、就業(yè)等渠道影響社會(huì)保障，還是社會(huì)保障在改革中獲得發(fā)展機(jī)遇，這些都是改革與社會(huì)保障協(xié)調(diào)關(guān)系的具體體現(xiàn)。兩者之間的協(xié)調(diào)關(guān)系看似簡(jiǎn)單，實(shí)際上會(huì)影響很多人的生活，甚至關(guān)系著改革、發(fā)展與穩(wěn)定的大局。充分認(rèn)識(shí)社會(huì)保障在供給側(cè)改革中的地位，明確二者協(xié)調(diào)發(fā)展的作用過(guò)程、作用機(jī)理，使社會(huì)保障能夠主動(dòng)出擊，在服務(wù)提供、資金安排、組織實(shí)施等方面預(yù)先安排，以更好地協(xié)調(diào)配合供給側(cè)改革，并及時(shí)把握自身發(fā)展機(jī)遇。

注釋：

①政策保一般指政府部門(mén)為安撫企業(yè)改制下崗員工和失地農(nóng)民，為其提供最低生活保障；維穩(wěn)保指基層政府為了減少上訪和平息群體性事件，將當(dāng)事人納入最低生活保障；政策保和維穩(wěn)保中有些人可能不符合享受低保的條件。

②數(shù)據(jù)來(lái)自國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2015》，后面的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育相關(guān)數(shù)據(jù)同此來(lái)源。

③數(shù)據(jù)來(lái)自當(dāng)陽(yáng)市人力資源和社會(huì)保障局網(wǎng)站，http：//www.dy12333.gov.cn/html/fggw/zcfg/2015/1029/192532.html。

[1]趙磊.對(duì)“供給學(xué)派”的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析[J].政治經(jīng)濟(jì)學(xué)評(píng)論，2016（2）.

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[7]傅向升，楊傳瑋.化解產(chǎn)能過(guò)剩矛盾，推動(dòng)石化產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和提質(zhì)增效——《關(guān)于石化產(chǎn)業(yè)調(diào)結(jié)構(gòu)促轉(zhuǎn)型增效益的指導(dǎo)意見(jiàn)》研讀體會(huì)[EB/OL].國(guó)家發(fā)改委網(wǎng)站，http：//www.sdpc.gov.cn/fzgggz/gyfz/gyfz/201608/t20160812_814594.html.

[8]關(guān)博.降低“五險(xiǎn)一金”繳費(fèi)率合理降低企業(yè)人工成本[EB/OL].國(guó)家發(fā)改委網(wǎng)站,http：//yxj.ndrc.gov.cn/zttp/jdjjcbgz/gzjz/201608/t20160831_816974.html.

[9]胡鞍鋼，周紹杰，任皓.供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革——適應(yīng)和引領(lǐng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)[J].清華大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2016（2）.