農(nóng)村項目扶貧存在的問題及優(yōu)化途徑

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京210095）

一、引言

在2015年10月的減貧與發(fā)展高層論壇上，習(xí)近平指出：“消除貧困，自古以來就是人類夢寐以求的理想，是各國人民追求幸福生活的基本權(quán)利，是廣大發(fā)展中國家面臨的重要任務(wù)?！蔽覈鞘澜缟县毨丝谧疃嗟膰遥渲兄饕寝r(nóng)村貧困人口。新中國成立后，我國一直致力于發(fā)展生產(chǎn)、消除貧困的工作，雖然沒有專門出臺過反貧困的政策方針和法律法規(guī)，但是以土地改革為核心的一系列經(jīng)濟政策極大地改變了我國農(nóng)民極端貧困的狀態(tài)，減少了貧困人口的總量，為改革開放后真正意義上的反貧困治理工作奠定了基礎(chǔ)。從1978年到2014年的36年間，我國貧困人口數(shù)量由2.5億減少到7017萬，貧困發(fā)生率由30%降到了7.2%以下。

隨著我國城鎮(zhèn)化進程的不斷推進以及2002年開始的稅費改革與鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，“三農(nóng)”問題日益復(fù)雜化，農(nóng)村的貧困問題呈現(xiàn)新的特征：農(nóng)村致貧的原因結(jié)構(gòu)更復(fù)雜、內(nèi)部收入差距拉大、貧困人口流動性更為明顯等。項目扶貧在這一背景下悄然興起，具體表現(xiàn)為：地方各級政府通過跑項目、抓項目的方式，爭取到更多的項目資金來彌補地方扶貧資金的不足；國家財政以轉(zhuǎn)移支付的形式來配置資源。從反貧困治理的機制來看，無論是移民搬遷、整村推進、雨露計劃等形式的專項扶貧，還是農(nóng)業(yè)、水利、交通等行業(yè)扶貧，又或是東西協(xié)作、定點扶貧等社會扶貧，這些構(gòu)成“三位一體”大扶貧格局的扶貧實踐往往也都是以項目的形式開展的。項目制不單指某種扶貧項目的運行過程，也非單指扶貧項目管理的各類制度，而更是一種能夠?qū)⒅醒氲降胤礁鲗蛹壱约吧鐣黝I(lǐng)域統(tǒng)合起來共同開展的反貧困治理模式。項目制不僅是一種體制機制，更是一種“決定著國家、社會集團乃至具體的個人如何構(gòu)建決策和行動的戰(zhàn)略和策略”（渠敬東，2012）。[1]

二、項目扶貧的內(nèi)涵及其在反貧困治理中的應(yīng)用

“項目”的概念比較寬泛，它是指一種事本主義的動員或組織方式，即依照事情本身的內(nèi)在邏輯，在限定時間和限定資源的約束條件下，利用特定的組織形式來完成一種具有明確預(yù)期目標的一次性任務(wù)。[2](P26)其內(nèi)涵包括項目實施主體的多樣性、項目組織的臨時性、項目重組的非常規(guī)性。誠如折曉葉等一些學(xué)者所界定的那樣，“項目”是在分稅制的制度條件下，在財政收入越加集權(quán)的體制下，資金分配出現(xiàn)了依靠“條線”體制另行運作的情形，即財政轉(zhuǎn)移支付采用項目制的方式在行政層級體制之外靈活處理。（折曉葉等，2011；周飛舟，2012；渠敬東，2012）[3][4]。項目原本是針對某種預(yù)期的目標而采取的一種具有臨時性組織特點和事本主義特性的靈活處理方式，而現(xiàn)在的“項目制”超越了這種方式，“成為整個國家社會體制聯(lián)動運行的機制”（渠敬東，2012）。

現(xiàn)有關(guān)于項目扶貧在我國反貧困治理中的應(yīng)用主要集中在以下幾個方面：一是農(nóng)村扶貧項目資金方面。汪三貴（2003）認為扶貧項目應(yīng)有效使用扶貧資源，保證扶貧項目資金的順利投放以及扶貧項目監(jiān)管的有序進行。李文（2004）通過對農(nóng)村扶貧項目資金使用過程的分析，認為扶貧項目資金投放僅僅關(guān)注形式上的公平，在不同的貧困縣之間存在明顯差別，從而難以保障扶貧項目的效果。王春華（2005）認為在當(dāng)前的扶貧項目中存在扶貧項目選擇不當(dāng)、扶貧資金滲漏和損失嚴重、扶貧項目效益不高等情況；二是對扶貧項目的展開方式進行研究。李小云（2005）分析概括出參與式扶貧項目的適用范圍和主要方法，認為新時期我國農(nóng)村扶貧項目應(yīng)該采用參與式扶貧的方法。夏英（2011）認為反貧困治理是個較長的過程，因此要保證扶貧項目的連續(xù)性和周期性，使扶貧項目取得實效，避免項目資源的浪費；三是關(guān)注了非政府組織參與農(nóng)村扶貧項目。黃承偉（2015）等認為政府應(yīng)該加大與非政府組織的合作力度，共同調(diào)動扶貧資源，促進扶貧項目的有效開展；四是對扶貧項目進行個案研究。劉全喜（2005）通過對陜西省西部貧困地區(qū)扶貧項目的追蹤研究，著重強調(diào)要保證扶貧項目的效果反饋和后續(xù)監(jiān)管工作。仝劉革（2007）在山西扶貧項目調(diào)研指出扶貧項目應(yīng)發(fā)動廣大貧困群體積極參與，保證貧困群體的知情權(quán)和話語權(quán)。馬良燦（2014）通過個案研究，認為產(chǎn)業(yè)化扶貧項目存在一些缺陷，如項目立項與運行受到領(lǐng)導(dǎo)人意志支配，缺乏規(guī)范的議程，帶有很強的隨意性，基層扶貧工作人員和項目實施單位之間缺乏有效配合，各利益群體之間的關(guān)系鏈接出現(xiàn)斷鏈等。

對于反貧困治理而言，在以GDP為核心的政府績效考核制度下，地方政府往往不情愿在反貧困治理上花費太多的人力、物力和財力，這就需要中央政府各種扶貧項目的激勵和帶動。近十年來，中央政府不斷加大對農(nóng)村貧困地區(qū)和貧困人口的財政綜合扶貧投入，在教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等方面給予傾斜和支持。以2001-2010年的財政專項扶貧資金投入為例，中央財政累計安排1400多億元，年均增長9%以上。其中，安排補助地方財政專項扶貧資金1380多億元，年均增長10%左右[5]。中央政府對貧困地區(qū)和貧困人口在財政扶貧資金等方面的加大投入，以及相關(guān)優(yōu)惠政策的支持，無疑對地方政府推進扶貧工作產(chǎn)生巨大的推動作用。近年來，項目扶貧在我國反貧困治理中取得了巨大的成就，改善了農(nóng)村貧困農(nóng)民的現(xiàn)狀，提高了其生活質(zhì)量。

項目制作為一種新型的扶貧方式，其基本目標在于促進貧困主體通過不同的項目與扶貧客體實現(xiàn)互動以實現(xiàn)脫貧致富，其互動關(guān)系主要表現(xiàn)為：反貧困治理通過項目平臺這一樞紐，連接扶貧主體與扶貧客體，并且在項目平臺上進行物流、信息流、資金流的相互交換。在我國，扶貧主體主要包括中央和地方政府、企業(yè)、NGO社會組織，體現(xiàn)了中國特色的“政府主導(dǎo)、社會參與、自力更生、開發(fā)扶貧”的基本理念。各扶貧主體開展教育、醫(yī)療、社保、就業(yè)、舊房改造、道路修建、通水通電等扶貧項目，通過搭建項目平臺把扶貧主體和扶貧客體（貧困農(nóng)戶）聯(lián)系起來，實現(xiàn)各種物流、信息流、資金流的相互交換，從而最終達到反貧困治理的目的。

三、項目扶貧存在的問題及其原因

對反貧困治理的理論解讀以及學(xué)界的研究發(fā)現(xiàn)，項目扶貧在我國反貧困治理中已被廣泛運用。然而，理論與實踐往往不能完全吻合，即實踐中的項目制運用常常脫離理論建構(gòu)的軌道，呈現(xiàn)出理論預(yù)期以外的“異果”。項目制反貧困治理的實踐也存在問題，比較突出的有以下幾種：

（一）扶貧項目主體的異化

農(nóng)村扶貧項目的主體是指在扶貧項目中處于核心的主導(dǎo)力量，包括扶貧項目的資源主體、執(zhí)行主體以及參與主體。[6]資源主體是掌握各種項目資源的組織部門，包括：中央各部委、省級各職能部門和地市級各職能部門，他們是扶貧項目的控制方。執(zhí)行主體是扶貧項目的組織和申報部門，是扶貧項目的組織者和直接負責(zé)人，主要是縣級政府及其職能部門，他們是扶貧項目的責(zé)任人。參與主體是扶貧項目的組織實施者和直接參與者，主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村級兩委，他們是項目的接收者。在農(nóng)村項目扶貧工作中，擁有雄厚財力和向下轉(zhuǎn)移項目資金權(quán)力的資源主體會適時地發(fā)出扶貧項目的招標和邀請，得到信息后的執(zhí)行主體會通過各種方法將上級的諸多扶貧項目申請下來，然后對項目進行分割分配，對項目資金進行整合配套，最終將各種項目打包到符合要求的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級組織，接受項目的參與主體在運行扶貧項目時既要迎合上級各部門領(lǐng)導(dǎo)的意圖，又要得到老百姓的支持和配合。

資源主體出于國家的整體利益考慮，向下級政府發(fā)包扶貧項目，目的是調(diào)動地方各級政府扶貧工作的積極性，使農(nóng)村貧困群體早日脫貧致富。對于扶貧項目，資源主體沒有從中獲取利益的沖動，同時他們還擁有對扶貧項目進行審查、監(jiān)督、驗收和評估的權(quán)力。但是，出于強化行政權(quán)威和樹立為人民服務(wù)形象的需要，資源主體可能在一定程度上默許執(zhí)行主體在項目扶貧的過程中搞形象工程和政績工程。執(zhí)行主體申請并運行扶貧項目的目的往往是多樣化的，既有為農(nóng)村貧困群體脫貧致富的努力，也有通過扶貧項目來創(chuàng)造政績、為自身晉升做的努力，而且后者的比重往往較大。因此，申請到扶貧項目后的執(zhí)行主體往往會全力打造“示范村”和“亮點村”，這些村莊大都是能夠凸顯執(zhí)行主體政績的村莊，而并非是最需要扶貧項目的村莊。執(zhí)行主體的這種做法會導(dǎo)致扶貧項目與農(nóng)村貧困群體的需求相偏離。參與主體通過“抓包”各類扶貧項目，將上級項目主體的目的和需要貫徹到扶貧項目實踐中，實現(xiàn)扶貧項目與農(nóng)村貧困群體的對接。作為項目參與主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會其實處于兩難的困境之中，如果項目落實過程沒有體現(xiàn)上級領(lǐng)導(dǎo)的意圖，沒有使扶貧項目成為領(lǐng)導(dǎo)的政績，那么不僅扶貧項目的考核評估難以通過，參與主體的工資收入甚至政治仕途都會受到影響。同樣，如果項目落實過程中沒有起到扶貧的效果，甚至是為了打造“示范村”“亮點村”不顧實際情況地落實項目而侵害了貧困農(nóng)民的利益，也會引起農(nóng)民的不滿和抗爭，最終也會影響參與主體的政治仕途。

資源主體、執(zhí)行主體和參與主體作為農(nóng)村扶貧項目的主體，在扶貧項目的整個運行過程中形成了較為復(fù)雜的“權(quán)力—利益的結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)”[7]，形成了一種以項目為背景的新的科層制權(quán)力關(guān)系。在扶貧項目運行過程中，執(zhí)行主體和參與主體有著共同的目標，往往會形成利益共同體，以便于應(yīng)對資源主體對項目的檢查評估。在此過程中，執(zhí)行主體掌管著扶貧項目的事權(quán)和財權(quán)，與參與主體處于不平等的權(quán)力結(jié)構(gòu)中。因此，在“壓力型體制”[8](P77-98)和“政治錦標賽”的刺激下，參與主體只能將扶貧項目作為上級分配的政治任務(wù)，將扶貧項目能否成為上級領(lǐng)導(dǎo)的政績作為扶貧項目成功與否的唯一標準，而扶貧項目能否為農(nóng)村貧困群體帶來利益，扶貧項目能否發(fā)揮出扶貧的作用，就基本不在參與主體的考慮范圍之內(nèi)了。扶貧項目運行中的這種內(nèi)在邏輯，使得大多數(shù)扶貧項目成為打造執(zhí)行主體政績的各種“雪花膏”工程、“路邊花”工程，而違背了資源主體的本意，不僅沒有給農(nóng)村貧困群體帶來實惠，反而變成了各種擾民工程。雖然貧困群體的基礎(chǔ)設(shè)施有了質(zhì)的變化，但這只是扶貧項目的附帶效果，扶貧項目最大的受益者恰恰是執(zhí)行主體與參與主體，執(zhí)行主體將扶貧項目整合“打包”給參與主體完成，他們追求的是短期的政績和績效，很少考慮貧困群體的現(xiàn)實需求和長遠利益。農(nóng)村貧困群體被排除在扶貧項目之外，處于客體化的地位，沒有參與扶貧項目決策的權(quán)力，其呼聲無人理會，而其公共形象卻被塑造為感激者和被救助者。

（二）項目資源被精英俘獲

精英俘獲是指精英獲取本不屬于自身的公共資源或者利益的過程。這里的精英主要是指擔(dān)任村干部的村民及與村干部關(guān)系密切的村莊社會精英。精英俘獲在項目扶貧中表現(xiàn)為兩個方面：

我剛想放棄，突然想起那句名言“失敗是成功之母”，于是我又做了一次嘗試，真是天助我也，這次竟然成功了。接下來，我又跟著媽媽在泳池里學(xué)習(xí)打水……

一方面是群體層面的精英俘獲，即較為富裕的村莊獲取了大量的扶貧項目。精英俘獲是項目的參與主體在運行項目時的普遍現(xiàn)象。[9]實踐中，群體層面的精英俘獲的運行邏輯可以歸納為：1.較為富裕的村莊獲取了大量的扶貧項目及資金，而更需要扶貧項目的貧困村莊卻沒有獲得扶貧項目，其大都是因為領(lǐng)導(dǎo)“做典型”。2.資源主體的很多扶貧項目需要地方配套資金，這不僅是因為資源主體財政能力有限，同時也是為了調(diào)動地方政府的責(zé)任感與積極性。但現(xiàn)實的情況是很多貧困地區(qū)沒有相應(yīng)的配套能力，于是執(zhí)行主體為了完成政績工程就選擇了那些相對富裕些且財政能力足夠配套資金的貧困地區(qū)，這便形成了扶貧資源的“隱形”門檻，這個門檻雖然沒有明文規(guī)定，卻在貧困地區(qū)申請扶貧項目時成為一種客觀的阻礙。3.在扶貧項目的考核中，量化考核方式是最普遍最常見的一種方式。這種考核方式要求執(zhí)行主體與參與主體將扶貧項目的完成進度與效果轉(zhuǎn)化為具體的有多少貧困戶參與、在多長時間內(nèi)完成了多少項目等。在這樣的量化考核方式下，在最短的時間內(nèi)，完成最多建設(shè)項目，就被認為是落實最好的扶貧項目，最能體現(xiàn)執(zhí)行主體的政績。因此，執(zhí)行主體就傾向于選擇那些配套基礎(chǔ)設(shè)施良好的較為富裕的貧困村，利用他們完成扶貧項目，打造自己的政績。4.在反貧困治理中，很多地方政府都有政府機關(guān)定點幫扶制度，這項制度的本意是要彌補扶貧制度中的不足，充分發(fā)揮政府各部門的責(zé)任感和能動性，但是該制度對扶貧項目資源均衡配置也起到了反面作用。因為不同幫扶單位的財政能力是不同的，貧困村莊獲得的扶貧項目也是不同的，若真正需要扶貧項目的貧困村莊的幫扶單位是層次較低、財政能力較弱的部門，就會失去很多扶貧項目。

另一方面是個體層面的精英俘獲，即較為富裕的村民獲取了大量的扶貧項目資金。換言之，個體層面的精英俘獲是指已獲取扶貧項目村莊中的精英利用自己的優(yōu)勢，千方百計地從扶貧項目中獲取利益的情況。稅費改革后，村干部雖然不用繼續(xù)收取農(nóng)業(yè)稅，但是其工作量和工作難度卻大大增加，需要完成各種各樣的材料與報表。然而，不管是稅改前還是稅改后，村干部的工資與工作量都不成正比。村干部們有養(yǎng)家糊口且提高生活質(zhì)量的自利性沖動，因此他們想方設(shè)法增加村集體收入，從而在這個過程中也增加自己的收入，而扶貧項目恰恰給了村干部這個機會。“差序格局”是費孝通先生在《鄉(xiāng)土中國》一書中描繪中國人社會關(guān)系時提出的概念[10]（P24），它同樣可以用來形容扶貧項目信息傳遞的過程。落實到村莊的扶貧項目，最先知道的必然是村兩委干部，然后便是與村兩委干部關(guān)系密切的村民，再傳到其他圈層內(nèi)的村民。扶貧項目的資金、要求和效果都與項目信息息息相關(guān)，率先知道信息的鄉(xiāng)村精英就可以利用自身的資源和權(quán)力優(yōu)勢去俘獲村莊的扶貧項目資金，而處于邊緣的普通貧困群眾則被排除在外。

改革開放以來，農(nóng)民由清一色從事農(nóng)業(yè)勞動、收入水平相對平均的群體，分化成為從事多種職業(yè)、收入差距不斷加劇的不同階層。[11]不同階層農(nóng)民的利益需求與行動能力有較大的差異，貧困地區(qū)的農(nóng)民更是如此。而當(dāng)前的項目制扶貧方式并沒有注意到這一點，導(dǎo)致扶貧項目和資金總是偏離目標，不能滿足不同階層農(nóng)民的需求。同時，處于中下階層的貧困農(nóng)民在村莊中處于弱勢地位，他們無法形成反對村莊中精英俘獲的集體行動。

（三）扶貧項目監(jiān)管中的形式主義泛濫

目前，針對貧困地區(qū)扶貧項目的監(jiān)管并不嚴格，主要有資金審查和財物審查兩種方式，缺少對項目實施情況的監(jiān)管。國家還未形成體系健全、科學(xué)合理的項目監(jiān)管機制，扶貧項目完成后的反饋與評估機制也不完善，無法及時有效地對扶貧項目進行責(zé)任追究，使得項目監(jiān)管的效果大打折扣。首先，扶貧項目的監(jiān)管主要是由執(zhí)行項目的主體負責(zé)的，在量化的考核方式上做“數(shù)字游戲”。作為參與主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村級兩委更愿意迎合上級領(lǐng)導(dǎo)，完成領(lǐng)導(dǎo)們的“形象工程”，他們希望盡早地完成項目，而不太在意項目的效果。真正需要扶貧項目的貧困農(nóng)民缺乏話語權(quán)并且難以形成集體行動對項目進行監(jiān)督。其次，量化的項目沒有相關(guān)的配套制度，沒有制定針對專門項目不同時期的專項指標和評價體系，嚴重影響了扶貧項目的效果。在項目結(jié)束或者年終檢查時，監(jiān)管人員往往沒有實地考察扶貧項目的真實情況，而是憑個人喜好給扶貧項目打分。最后，在扶貧項目資金的流向上，執(zhí)行主體傾向于將項目分流給容易產(chǎn)生政績的、較為富裕的村莊。

項目制反貧困治理中的監(jiān)管形式主義泛濫必然帶來嚴重的社會與政治問題。“內(nèi)卷化”最早是由黃宗智先生在分析農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時提出的一個概念，原意是指在不斷增加農(nóng)業(yè)勞動投入的情況下，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出卻沒有獲得相應(yīng)比例的增長，農(nóng)業(yè)勞動投入產(chǎn)出出現(xiàn)了邊際遞減的狀況。[12](P2)內(nèi)卷化的概念同樣可以用來形容扶貧項目，扶貧項目內(nèi)卷化是指：扶貧領(lǐng)域單位投入的增加并沒有帶來成比例的減貧和脫貧效果，而是讓非目標對象得到扶貧項目資金和資源，扶貧項目資金和資源并沒有能夠按照預(yù)先設(shè)計的目標發(fā)揮作用，反而是在不斷的投入中距離原有的目標越來越遠，同時能夠得到扶貧資源的目標群體范圍日益縮小，其能夠獲得的利益份額也不斷萎縮。[9]當(dāng)扶貧項目違背了初衷，沒有幫助到應(yīng)該幫助的貧困群體，產(chǎn)生不了應(yīng)有的效果，社會的貧富差距將繼續(xù)擴大，這將造成不穩(wěn)定的因素。更為嚴重的是，貧困群體在扶貧項目中沒有得到應(yīng)有的幫助，會對各種扶貧項目產(chǎn)生懷疑，最終影響政府的威信甚至政權(quán)的穩(wěn)定。

四、優(yōu)化項目扶貧的途徑

當(dāng)前，更具專業(yè)性的項目扶貧已成為各級黨委與政府的重要政策工具。中央政府強調(diào)“精準扶貧”，要求找到“貧根”、對癥下藥、靶向治療，提出了“六個精準”，即扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準，確保各項政策好處落到扶貧對象身上。項目制的“事本主義”具有目標瞄準功能，契合了扶貧政策的內(nèi)在要求，在貧困治理的過程中具有不可替代的優(yōu)勢。因此，優(yōu)化項目扶貧的路徑需要遵循精準扶貧的原則，具體而言，需要思考以下幾個方面。

（一）“主體間性”——建立新型項目制反貧困治理的主客體關(guān)系

基于“主體間性”理念的理解，學(xué)界認為“處于交往關(guān)系中的人都是主體，而沒有了客體；主體之間不再是相互對立的‘我-它’關(guān)系，而是相輔相成的‘我-你’關(guān)系?！盵13]在項目制與反貧困治理的理論建構(gòu)中引入“主體間性”交往視閾，有益于我們沖出主客體二元對立的藩籬，克服“主-客二分”管理主義的思維局限。換言之，在項目制反貧困治理過程中，應(yīng)摒棄項目主體完全行政化包辦的思維，摒棄忽視貧困群眾與項目客體的觀念，建立“主體-主體”或“主體-中介-主體”的交往模式；在不放棄“自我”的前提下主體間能進行平等交流與對話，并通過共同分享經(jīng)驗與信息，使得相互間的理解與溝通成為可能。以此視之，項目制反貧困治理中的“主體間性”理論的建構(gòu)，可以消解項目主體的異化與項目客體被忽視的悖論。

實踐中，項目制反貧困治理的“主體間性”的新型主客體關(guān)系的建立，需要強化貧困群體在扶貧項目中的主體性地位，讓貧困群體擁有對扶貧項目的選擇權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)和管理權(quán)，并且成為扶貧項目的最終受益者。為此，就需要做到以下幾點：一是強化貧困群體的主體意識。加強對農(nóng)村貧困群體宣傳教育工作，尤其是國家關(guān)于扶貧項目相關(guān)的制度方針，讓貧困群體知曉他們才是扶貧項目的受益主體，他們有權(quán)利對扶貧項目進行選擇、監(jiān)督與管理；加強對農(nóng)村貧困群體的職業(yè)技能培訓(xùn)，提升他們參與產(chǎn)業(yè)扶貧項目的能力，因為產(chǎn)業(yè)扶貧項目總是針對特定的農(nóng)村貧困群體，在掌握一定技能后，產(chǎn)業(yè)扶貧項目就可以更好地發(fā)揮作用；培養(yǎng)農(nóng)民法治精神，使其能夠在扶貧過程中權(quán)利受到侵害時，懂得科學(xué)運用法律的武器維護自身的合法權(quán)利。二是培育農(nóng)村內(nèi)生性組織。農(nóng)村內(nèi)生性組織是指農(nóng)村內(nèi)部基于血緣、地緣、鄰里關(guān)系、傳統(tǒng)文化、宗教等因素而形成的鄉(xiāng)村組織。這種組織有利于加強村民之間的交流、實現(xiàn)村民間的自助與互助、維護農(nóng)村的共同利益。在農(nóng)村反貧困治理中，農(nóng)村內(nèi)生性組織亦能發(fā)揮出重要作用，例如：對扶貧項目的各個環(huán)節(jié)進行監(jiān)督、對其成效進行考核等。目前，農(nóng)村的內(nèi)生性組織大都面臨著缺少經(jīng)費、發(fā)展緩慢的困境，難以在扶貧項目中發(fā)揮出作用，因此，政府應(yīng)加大對農(nóng)村內(nèi)生性組織的扶持力度，給予農(nóng)村內(nèi)生性組織更大的生存發(fā)展的制度空間。三是保證農(nóng)戶有效參與。農(nóng)村的貧困群體是我國反貧困戰(zhàn)略的目標，他們是扶貧項目的最終受益人，同時，他們也應(yīng)該是扶貧項目的參與者與執(zhí)行者。因此，地方各級政府及其職能部門應(yīng)該積極轉(zhuǎn)換身份，在項目扶貧過程中，尊重貧困群體的意愿和訴求，為貧困群體提供各種專業(yè)知識以及組織協(xié)調(diào)等方面的服務(wù)，這就需要國家從制度層面進行完善。

（二）“項目精準”——破除項目制反貧困治理中精英俘獲的藩籬

精準識別是指運用科學(xué)、有效、合理的方式識別出貧困群體，這是項目精準的前提條件。精準識別的總原則是“縣為單位、規(guī)?？刂?、分級負責(zé)、精準識別、動態(tài)管理”，同時還要對每個貧困村、貧困戶建立動態(tài)貧困檔案。要在有限貧困規(guī)模下，識別出最需要幫扶的貧困群體。精準識別的方案和評估標準要結(jié)合貧困村的實際情況，使之具有科學(xué)性、合理性和可操作性，同時要對參與識別的工作隊成員進行系統(tǒng)培訓(xùn)，統(tǒng)一對貧困現(xiàn)象的打分標準。

精準幫扶目的是改變以往“一刀切”式的幫扶方法，精準幫扶要充分考慮貧困地區(qū)貧困群體的需求及其貧困的根源所在，在此基礎(chǔ)上制定適合的扶貧項目，而不是為了執(zhí)行主體的政績盲目地打造一些不切實際的“示范村”“亮點村”。精準幫扶注重貧困地區(qū)與貧困群體的現(xiàn)實需求，在此基礎(chǔ)上展開幫扶工作，這是對以往注重整體幫扶不注重個體幫扶方式的改進。

精準管理首先要將扶貧項目范圍內(nèi)所有貧困村莊以及村莊中的貧困群體用信息化的方式進行管理，通過量化的指標體系對貧困村莊及群體在項目的不同階段進行對比分析，考察扶貧項目的效果及存在的問題。其次，動態(tài)的信息管理方式能夠及時發(fā)現(xiàn)已經(jīng)脫離貧困的群體，并且將新的貧困農(nóng)戶納入幫扶范圍。最后，精準管理也是對扶貧項目的執(zhí)行主體和參與主體的監(jiān)督管理，能夠有效地推動扶貧項目的進展，對扶貧項目的各項工作進行監(jiān)督。

精準考核是指通過對貧困群體的動態(tài)信息進行檢測，扶貧項目的資源主體能夠準確清晰地了解執(zhí)行主體和參與主體在貧困群體識別中的準確性，也能夠了解扶貧項目的進展與效果，對地方政府進行有效考核，考核合格的將予以獎勵，不合格的將通報批評。精準考核制度可以極大地調(diào)動地方政府的積極性，保持扶貧項目工作中的必要壓力。

（三）制度建設(shè)——根除項目制反貧困治理中監(jiān)管的形式化問題

反貧困治理中，健全完善項目制監(jiān)管管理機制，首先需要從制度層面明確政府及各部門在反貧困治理中的職能定位。明確政府在反貧困治理項目中的主導(dǎo)地位，加強貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提升貧困地區(qū)公共服務(wù)水平、完善貧困地區(qū)社會保障等大型反貧困治理項目必須由政府主導(dǎo)；明確政府各職能部門在反貧困治理項目中的權(quán)責(zé)關(guān)系，避免管理混亂、互相推諉，促進反貧困治理項目的有效推進；動員社會各種力量參與到農(nóng)村反貧困治理項目中來，允許有能力的NGO參與農(nóng)村反貧困治理工作，利用其專業(yè)能力，共同完成反貧困治理項目。

反貧困治理中，健全完善項目制監(jiān)管管理機制，還需要完善項目的管理評價體系。建立科學(xué)合理、全面綜合的貧困監(jiān)測指標體系，確保反貧困治理項目的精準度，同時要對項目資金的流向和利用進行監(jiān)控，避免項目資金的濫用；做好反貧困治理項目的影響評估工作，認真聽取貧困群體的意見和訴求，保障他們參與到反貧困治理項目中的權(quán)利；從法律層面完善反貧困治理項目的對象、目標、方式、任務(wù)等基本問題，保證反貧困治理項目的有序推進。

完善項目的考核反饋體系也是反貧困治理中健全完善項目制監(jiān)管管理機制的一個重要環(huán)節(jié)。在反貧困治理項目的運作過程中，必須及時掌握反貧困治理項目的完成情況與完成效果，發(fā)現(xiàn)項目存在的問題并及時糾正。在項目完成之后，還要做好項目的后續(xù)管理和反饋工作，對項目的效果進行持續(xù)監(jiān)督，確保反貧困治理項目可持續(xù)發(fā)展。在整個檢查、考核及反饋過程中，不能僅采用量化指標，還要結(jié)合貧困群體對反貧困治理項目的評價和反饋進行反思，防止對項目的監(jiān)管流于形式。

項目制反貧困治理的制度建設(shè)中，還需要特別關(guān)注項目的“落地監(jiān)督”，即基層制度建設(shè)問題。換言之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村級組織是反貧困治理項目制的參與主體，也是項目制實施效果優(yōu)劣與否的關(guān)鍵一方。如何確保他們的所言所行沿著項目制設(shè)計的初衷運行，這就需要強化基層制度建設(shè)，從而真正克服項目制反貧困治理中監(jiān)督形式化的問題。

注釋：

①長期以來，地方發(fā)展的政績評估主要是圍繞著GDP增速、投資規(guī)模和財政稅收等偏重反映經(jīng)濟數(shù)量和增長速度的指標進行，而扶貧開發(fā)等民生問題并不能在這一考核體系上有所體現(xiàn)，這就造成地方發(fā)展唯GDP的發(fā)展模式，從而導(dǎo)致地方政府不情愿在反貧困治理上有所作為。

[1]渠敬東.項目制：一種新的國家治理體制[J].中國社會科學(xué)，2012（5）.

[2]項目管理協(xié)會.項目管理知識體系指南[M].王勇，張斌，譯.北京：電子工業(yè)出版社，2009.

[3]折曉葉，陳嬰嬰.項目制的分級運作機制和治理邏輯——對“項目進村”案例的社會學(xué)分析[J].中國社會科學(xué)，2011（4）.

[4]周飛舟.財政資金的專項化及其問題：兼論“項目治國”[J].社會，2012（1）.

[5]財政部農(nóng)業(yè)司扶貧處.十年財政扶貧促進消貧解困[J].中國財政，2012（1）.

[6]馬良燦.項目制背景下農(nóng)村扶貧工作及其限度[J].社會科學(xué)戰(zhàn)線，2013（4）.

[7]吳毅.權(quán)力-利益的結(jié)構(gòu)之網(wǎng)與農(nóng)民群體的利益性的表達困境：對一起石場糾紛案例的分析[J].社會科學(xué)研究，2007（5）.

[8]榮敬本，等.從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變：縣鄉(xiāng)兩級政治體制的改革[M].北京：中央編譯出版社，1998.

[9]刑成矩.村莊視角的扶貧項目目標偏離與“內(nèi)卷化”分析[J].江漢學(xué)術(shù)，2015（5）.

[10]費孝通.鄉(xiāng)土中國[M].北京：北京大學(xué)出版社，1998.

[11]楊華.農(nóng)民階層分化：線索、狀況和社會整合[J].求實.2013（8）.

[12]黃宗智.華北的小農(nóng)經(jīng)濟與社會變遷[M].北京：中華書局，2000.

[13]高振楊.政府與公民關(guān)系的歷史邏輯[J].南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報，2008（1）.

[14]王思鐵.淺談精準扶貧[EB/OL].四川扶貧外資網(wǎng)，2014-03-27，http：//www.scfpym.gov.cn/show.aspxid=25213.