粵港澳大灣區(qū)環(huán)境監(jiān)察協(xié)同治理研究

◎ 任 穎

粵港澳大灣區(qū)環(huán)境監(jiān)察協(xié)同治理建設(shè)是粵港澳創(chuàng)新合作的重要探索。2017年10月18日，習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出，“健全生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制”，“創(chuàng)新引領(lǐng)率先實(shí)現(xiàn)東部地區(qū)優(yōu)化發(fā)展，建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制”；以粵港澳大灣區(qū)建設(shè)為重點(diǎn)，“全面推進(jìn)內(nèi)地同香港、澳門互利合作”，需要從國(guó)家監(jiān)督體系建設(shè)和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略兩個(gè)層面，為“統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責(zé)”提供體制保障，形成粵港澳大灣區(qū)環(huán)境監(jiān)察協(xié)同治理有效機(jī)制。

一、粵港澳大灣區(qū)環(huán)境監(jiān)察現(xiàn)狀與面臨的深層次問(wèn)題

環(huán)境協(xié)同治理是國(guó)內(nèi)外環(huán)境治理研究和實(shí)踐的重心。但是，在區(qū)域環(huán)保合作與跨界污染治理的過(guò)程中，對(duì)生態(tài)治理利益相關(guān)者的多元化等問(wèn)題的關(guān)注度不夠，區(qū)域性環(huán)境問(wèn)題的“脫域化”問(wèn)題突出。[1]這一問(wèn)題在具有跨法系背景的粵港澳大灣區(qū)環(huán)境治理方面表現(xiàn)得尤為明顯。

（一）跨法系的環(huán)境監(jiān)察協(xié)同面臨的立法及體制機(jī)制沖突明顯

粵港澳三地分別以中華法系、英美法系、大陸法系為淵源，分別適用不同的環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范，在三地環(huán)境監(jiān)察的有效對(duì)接方面難度較大。加之已有環(huán)保合作探索多集中于單一制度背景下的區(qū)域協(xié)同，“一國(guó)兩制”下的協(xié)同治理機(jī)制研究及實(shí)踐存在不足。與此同時(shí)，世界大灣區(qū)環(huán)保協(xié)同治理探索多集中于灣區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)與環(huán)境恢復(fù)的關(guān)系，而并未從根本上探析有效的環(huán)境治理體系及協(xié)同機(jī)制支持。其中，最為核心的在于環(huán)境監(jiān)察法律規(guī)范之間沖突的解決。隨著行政監(jiān)察向國(guó)家監(jiān)察的轉(zhuǎn)型，監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行與行政執(zhí)法權(quán)不再有隸屬關(guān)系；相應(yīng)的，《環(huán)境監(jiān)察辦法》第二條所規(guī)定的“環(huán)境監(jiān)察，是指環(huán)境保護(hù)主管部門依據(jù)環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件實(shí)施的行政執(zhí)法活動(dòng)”，與《環(huán)境行政執(zhí)法后督察辦法》第三條規(guī)定“對(duì)縣級(jí)以上人民政府或者其環(huán)境保護(hù)主管部門依法作出的環(huán)境行政處罰、行政命令等具體行政行為，由縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門的環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體實(shí)施環(huán)境行政執(zhí)法后督察”，出現(xiàn)根本屬性的沖突，前者為行政屬性，后者為國(guó)家監(jiān)察屬性。而在粵港澳大灣區(qū)環(huán)境監(jiān)察領(lǐng)域，尚未形成體現(xiàn)地域環(huán)境治理類型化與特殊性的規(guī)范支撐，不利于環(huán)境監(jiān)察協(xié)同度與實(shí)效性的全面提升。

（二）跨區(qū)域污染轉(zhuǎn)移與規(guī)避行為的有效治理缺乏相應(yīng)的制度支持

從1990年的港粵環(huán)境合作到CEPA框架下環(huán)境合作的深化，再到2005年《泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議》的簽署，“一國(guó)兩制”下的跨區(qū)域環(huán)保合作與協(xié)同創(chuàng)新已具備良好的基礎(chǔ)。但從內(nèi)地與港澳環(huán)境監(jiān)察層面切入的研究及實(shí)踐探索十分欠缺，其缺失會(huì)從根本上對(duì)（利用三地法源及環(huán)保法律的不一致）所進(jìn)行的跨區(qū)域污染轉(zhuǎn)移與規(guī)避行為的有效治理形成制約。

同時(shí)，環(huán)境監(jiān)察協(xié)同治理的實(shí)效性、可操作性問(wèn)題突出，且未實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)的監(jiān)督與對(duì)政府監(jiān)管部門的監(jiān)察的結(jié)合，環(huán)境監(jiān)察治理結(jié)構(gòu)失衡問(wèn)題突出；粵港澳大灣區(qū)環(huán)境監(jiān)察在環(huán)保法律法規(guī)的落實(shí)，以及環(huán)境保護(hù)執(zhí)法檢查、生態(tài)環(huán)境監(jiān)察、環(huán)境執(zhí)法后督察和掛牌督辦等方面協(xié)同性不足。從內(nèi)容上看，粵港澳環(huán)境監(jiān)察需要覆蓋兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是針對(duì)企業(yè)履行“環(huán)境保護(hù)方針、政策、規(guī)劃、法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)”情況的監(jiān)察；二是“對(duì)政府及監(jiān)管、執(zhí)法部門存在行政不作為、監(jiān)管執(zhí)法不到位、徇私枉法、權(quán)錢交易等行為”的監(jiān)察。在國(guó)家監(jiān)察體制改革背景下，原有以“上級(jí)人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門”“對(duì)下級(jí)人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門作出的環(huán)境行政處罰、行政命令等具體行政行為”為核心的環(huán)境監(jiān)察體制亦需要做出相應(yīng)的調(diào)整。

（三）粵港澳大灣區(qū)環(huán)境監(jiān)察現(xiàn)狀與多層次多領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)治理的客觀要求不符

現(xiàn)有的粵港澳大灣區(qū)環(huán)境監(jiān)察治理在面臨諸多沖突的同時(shí)，亦未能系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)對(duì)于區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的事前規(guī)劃（風(fēng)險(xiǎn)防范）、事中監(jiān)督（風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管）、事后治理（風(fēng)險(xiǎn)控制）。而“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理法律體系建設(shè)的要求比傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)或工業(yè)社會(huì)更具綜合性、復(fù)雜性、多樣性。因此，需要回應(yīng)多層次多領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)治理的客觀要求，進(jìn)一步優(yōu)化粵港澳大灣區(qū)環(huán)境監(jiān)察職能配置；以既有法律規(guī)范的修改為基礎(chǔ)，推動(dòng)監(jiān)督、檢查、督辦、執(zhí)行及責(zé)任追究的銜接；以責(zé)任制度改革為脈絡(luò)，推動(dòng)環(huán)境監(jiān)察與國(guó)家監(jiān)察體制改革的協(xié)調(diào)。一方面，并未形成環(huán)境監(jiān)察與環(huán)境監(jiān)測(cè)一體化相結(jié)合下破解地方保護(hù)主義干預(yù)的有效管理方式；另一方面，在國(guó)家監(jiān)察體制改革背景下，環(huán)境監(jiān)察體制與國(guó)家監(jiān)察體制之間，以及相關(guān)法律規(guī)范之間的協(xié)調(diào)性問(wèn)題愈加突出，破解這一治理困境的調(diào)查研究仍較滯后。與此同時(shí)，在實(shí)踐中出現(xiàn)了虛報(bào)數(shù)據(jù)、運(yùn)動(dòng)式的突擊檢查、部門間合作的機(jī)制保障缺乏等多重問(wèn)題；新《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)環(huán)境監(jiān)察提出的更為嚴(yán)格的要求，也未在實(shí)踐中得到全面落實(shí)。

二、粵港澳大灣區(qū)環(huán)境監(jiān)察協(xié)同治理的特殊性與法理基礎(chǔ)

作為世界第四大灣區(qū)，粵港澳大灣區(qū)承載了三個(gè)具有不同法源背景的地區(qū)的合作，所要面臨的法律問(wèn)題、體制問(wèn)題、文化問(wèn)題、民意問(wèn)題十分復(fù)雜?；诃h(huán)境問(wèn)題本身具有輻射性與擴(kuò)散性，環(huán)境監(jiān)察治理問(wèn)題的解決需要放在協(xié)同治理的視域，從“黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”的國(guó)家監(jiān)督體系建設(shè)高度，推動(dòng)相關(guān)法律問(wèn)題的有效解決。

（一）世界大灣區(qū)環(huán)境監(jiān)察的比較分析

從監(jiān)察體制的角度看，中國(guó)與國(guó)外的環(huán)境監(jiān)察相互區(qū)隔；粵港澳大灣區(qū)環(huán)境監(jiān)察治理的立法需求、所面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題具有特殊性，要求實(shí)現(xiàn)與立足具體地域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)特殊性的治理結(jié)構(gòu)的對(duì)接。并在此基礎(chǔ)上，通過(guò)環(huán)境監(jiān)察能力建設(shè)、專項(xiàng)執(zhí)法檢查及環(huán)境監(jiān)察機(jī)制創(chuàng)新解決環(huán)境監(jiān)察問(wèn)題。

1.美國(guó)紐約灣區(qū)和舊金山灣區(qū)

區(qū)別于歐洲大陸的議會(huì)監(jiān)察專員設(shè)置，美國(guó)的監(jiān)察體制局限于行政執(zhí)法層面。由聯(lián)邦制政體所決定，美國(guó)沒(méi)有形成統(tǒng)一的國(guó)家監(jiān)察體系，其環(huán)境監(jiān)察亦僅局限于行政監(jiān)察層面的環(huán)境執(zhí)法；并與訴訟中心主義相結(jié)合，形成了以環(huán)境訴訟為核心的環(huán)境監(jiān)察體制。

不同于以紐約港為基點(diǎn)的紐約灣區(qū)，[2]舊金山灣區(qū)位于內(nèi)陸地區(qū)，其環(huán)境治理的地域特征與港口地區(qū)存在差異。相應(yīng)的協(xié)同機(jī)制建設(shè)亦須體現(xiàn)作為環(huán)境監(jiān)察依據(jù)的地區(qū)差異，破解泛化的協(xié)同治理的局限性。盡管這兩個(gè)灣區(qū)分屬不同的州，在具體的法律條文及實(shí)施體系上存在差異。但是，從屬性上看，二者均屬于同一政治經(jīng)濟(jì)體制下的環(huán)境監(jiān)察合作，其立法協(xié)調(diào)與合作機(jī)制的建立在根本層面具備一致性基礎(chǔ)。

2.日本東京灣區(qū)

東京灣區(qū)也屬于單一制度下的環(huán)境監(jiān)察協(xié)同；從法律視角看，其又具有特殊性。由于二戰(zhàn)前日本對(duì)德國(guó)法的大量引用，二戰(zhàn)后判例法作用的日益增強(qiáng)，日本的環(huán)境監(jiān)察兼具大陸法系與英美法系的特點(diǎn)。在地方議會(huì)中，設(shè)有專門的監(jiān)察委員會(huì)，對(duì)包括環(huán)境問(wèn)題在內(nèi)的公共事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，議員與專業(yè)人士亦能夠聯(lián)合實(shí)施監(jiān)督；[3]與此同時(shí)，還建立了行政執(zhí)法監(jiān)察屬性的評(píng)價(jià)制度。[4]東京灣區(qū)環(huán)境監(jiān)察治理以灣區(qū)發(fā)展為立足點(diǎn)推動(dòng)環(huán)境保護(hù)舉措的創(chuàng)新發(fā)展。但與英美法系的分散化的環(huán)境行政監(jiān)察不同，日本建立了從中央到地方的垂直管理體系，為集中化、系統(tǒng)化的環(huán)境監(jiān)察合力的形成奠定了體制基礎(chǔ)。

3.粵港澳大灣區(qū)

粵港澳大灣區(qū)是世界四大灣區(qū)中唯一一個(gè)跨越三個(gè)不同法系的地域，并且在不同的政治經(jīng)濟(jì)體制下運(yùn)行，其區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理具有極為鮮明的特點(diǎn)。在一定程度上，其所面臨問(wèn)題的解決亦無(wú)先例可循。粵港澳三地的差異不僅體現(xiàn)在法律層面（分屬中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、英美法系、大陸法系），而且貫穿到政治經(jīng)濟(jì)制度、行政體系及具體的政策與標(biāo)準(zhǔn)層面，甚至呈現(xiàn)出社會(huì)及民眾意識(shí)等方面的區(qū)隔。相應(yīng)地，以環(huán)境監(jiān)察為切入點(diǎn)，推動(dòng)立法協(xié)調(diào)、機(jī)制對(duì)接、案件移動(dòng)及民心融合，不僅是粵港澳三地互聯(lián)互通、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的重要保障，更成為大灣區(qū)順利運(yùn)行的基本前提。

（二）粵港澳大灣區(qū)環(huán)境監(jiān)察協(xié)同治理的法理基礎(chǔ)

粵港澳大灣區(qū)環(huán)境監(jiān)察協(xié)同治理以尊重港澳地區(qū)自治權(quán)、監(jiān)察權(quán)為前提，是在監(jiān)察體制層面推動(dòng)粵港澳深度合作轉(zhuǎn)型升級(jí)，推進(jìn)地區(qū)融合的重要切入點(diǎn)，對(duì)跨區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略對(duì)接和政策銜接具有重要意義。

1.中央全面管治權(quán)與自治權(quán)的關(guān)系

粵港澳大灣區(qū)環(huán)境監(jiān)察協(xié)同治理的發(fā)展以自治權(quán)保障為前提，其核心問(wèn)題是正確處理中央全面管治權(quán)與自治權(quán)的關(guān)系?！丁耙粐?guó)兩制”在香港特別行政區(qū)的實(shí)踐》白皮書明確了授權(quán)依法實(shí)行高度自治及中央對(duì)于高度自治權(quán)的監(jiān)督權(quán)力。從根本層面看，全面管制權(quán)的設(shè)置是權(quán)力運(yùn)行規(guī)范化的重要基礎(chǔ)。依照《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》，香港享有高度自治權(quán)的規(guī)定與中央的全面管制權(quán)之間并不存在根本的沖突；其實(shí)質(zhì)上是人民群眾行使監(jiān)督權(quán)的一種方式，目的在于更好地促進(jìn)香港特別行政區(qū)高度自治權(quán)回歸人的全面發(fā)展，真正將全面管制權(quán)的行使與港人治港有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)。2017年5月，全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)張德江在北京召開(kāi)的基本法實(shí)施二十周年座談會(huì)上發(fā)表講話，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)制訂和細(xì)化屬于中央的權(quán)力，落實(shí)中央對(duì)于香港擁有全面管制權(quán)，奠定了以環(huán)境監(jiān)察為切入點(diǎn)，解決粵港澳深度合作問(wèn)題的重要基礎(chǔ)。

2.環(huán)境監(jiān)察權(quán)與港澳監(jiān)察體制的關(guān)系

在國(guó)家監(jiān)察體制改革背景下，內(nèi)地的環(huán)境監(jiān)察體制從行政監(jiān)察轉(zhuǎn)向國(guó)家監(jiān)察；在推動(dòng)對(duì)企業(yè)、執(zhí)法人員監(jiān)察全覆蓋的同時(shí)，也提出了環(huán)境監(jiān)察權(quán)與港澳監(jiān)察體制的關(guān)系在國(guó)家監(jiān)督層面的協(xié)調(diào)問(wèn)題。粵港澳環(huán)境監(jiān)察協(xié)同治理不僅涉及廣東省環(huán)境監(jiān)測(cè)中心、香港特區(qū)環(huán)保署、澳門環(huán)境保護(hù)局等機(jī)構(gòu)執(zhí)法權(quán)的行使，而且關(guān)系到國(guó)家監(jiān)督體系建設(shè)高度的監(jiān)察權(quán)運(yùn)行（國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)、廉政公署、澳門監(jiān)察局）。相應(yīng)地，既有的銜接協(xié)調(diào)機(jī)制需要做出適應(yīng)性的改革。以環(huán)境監(jiān)察為切入點(diǎn)，全面提升粵港澳深度合作的體制機(jī)制保障，其核心問(wèn)題包括兩個(gè)方面：(1)環(huán)境監(jiān)察體制（改革）的有效銜接，探索以環(huán)境監(jiān)察為切入點(diǎn)的協(xié)同治理機(jī)制創(chuàng)新。從有效防止跨區(qū)域污染轉(zhuǎn)移與規(guī)避出發(fā)，界定監(jiān)察權(quán)限、案件移交范圍，確定具體的銜接督責(zé)機(jī)制；(2)發(fā)展權(quán)與環(huán)境權(quán)保障的動(dòng)態(tài)平衡，通過(guò)監(jiān)察權(quán)層面的人員機(jī)構(gòu)對(duì)接，推動(dòng)灣區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)與環(huán)境恢復(fù)的再平衡。也即從監(jiān)察職能、監(jiān)察程序、制度銜接、責(zé)任追究出發(fā)，多管齊下，形成解決經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)問(wèn)題的新思路新方法。而單獨(dú)從執(zhí)法層面的環(huán)保合作與管理創(chuàng)新，并不能從“一國(guó)兩制”下粵港澳大灣區(qū)的特殊性出發(fā)，形成保障發(fā)展權(quán)與環(huán)境權(quán)動(dòng)態(tài)平衡的監(jiān)督合力。

3.跨法系背景下傳統(tǒng)協(xié)同治理理論轉(zhuǎn)型

(1)非單一制度下的環(huán)境監(jiān)察協(xié)同論?；浉郯拇鬄硡^(qū)環(huán)境監(jiān)察協(xié)同治理研究為不同政治制度及法系背景的地區(qū)在“一國(guó)兩制”層面的深度融合開(kāi)辟了道路，是非單一制度下協(xié)同治理實(shí)踐的有益探索。將國(guó)家監(jiān)察體制改革與粵港澳大灣區(qū)環(huán)境協(xié)同治理研究聯(lián)系起來(lái)，抓住這一契機(jī)，厘定中央全面管治權(quán)與自治權(quán)、環(huán)境監(jiān)察權(quán)與港澳監(jiān)察體制存在的爭(zhēng)議，為治理理論的發(fā)展和完善奠定重要基礎(chǔ)。

(2)環(huán)境監(jiān)察協(xié)同治理的整體觀。作為中國(guó)世界級(jí)城市群建設(shè)的戰(zhàn)略核心，粵港澳大灣區(qū)的環(huán)境監(jiān)察治理，應(yīng)從“構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效”的國(guó)家監(jiān)督體系高度（而非局限于行政執(zhí)法系統(tǒng)層面）出發(fā)，[5]落實(shí)“黨政同責(zé)”，以“督企”“督黨”“督政”的有機(jī)結(jié)合，增強(qiáng)依法治國(guó)與依規(guī)治黨監(jiān)督合力的重要保障。

會(huì)聚項(xiàng)目申請(qǐng)書由多個(gè)相關(guān)專業(yè)司局聯(lián)合審核。2017年8月，國(guó)家科學(xué)基金會(huì)宣布首批獲得資助的23個(gè)會(huì)聚研究項(xiàng)目，覆蓋了十大設(shè)想中的5個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域（天體物理學(xué)除外）。

(3)環(huán)境監(jiān)察協(xié)同治理機(jī)制的互補(bǔ)效應(yīng)論。[6]環(huán)境監(jiān)察協(xié)同創(chuàng)新需要放到全面提升粵港澳深度合作的整體進(jìn)程中推進(jìn)，通過(guò)治理結(jié)構(gòu)的多層次調(diào)適，將立法及體制機(jī)制沖突的困境，轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫鹊幕パa(bǔ)性優(yōu)勢(shì)，充分發(fā)揮粵港澳三地的比較優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)錯(cuò)位發(fā)展，優(yōu)化整體的環(huán)境監(jiān)察協(xié)同效應(yīng)。

（三）粵港澳大灣區(qū)環(huán)境監(jiān)察協(xié)同治理面臨的深層次問(wèn)題

粵港澳大灣區(qū)環(huán)境監(jiān)察協(xié)同治理研究的核心是破解“一國(guó)兩制”下跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的困境，有效防止污染轉(zhuǎn)移與規(guī)避行為。與已有的世界三大灣區(qū)不同，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)關(guān)涉到具有不同經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景的區(qū)域協(xié)同治理，不論是建設(shè)規(guī)模，還是所面臨的問(wèn)題都前無(wú)古人。由于粵港澳大灣區(qū)的特殊性，環(huán)境治理的政治社會(huì)路徑依賴呈現(xiàn)出不同的特征；環(huán)境監(jiān)察協(xié)同治理機(jī)制的適應(yīng)性改革具有重要的理論意義與實(shí)踐意義。

1.“一國(guó)兩制”下的環(huán)境監(jiān)察協(xié)同

粵港澳環(huán)境監(jiān)察協(xié)同是支持香港、澳門融入國(guó)家發(fā)展大局的關(guān)鍵環(huán)節(jié)；其核心是破解“一國(guó)兩制”下，分散化、松散化、運(yùn)動(dòng)式的環(huán)境監(jiān)察治理困境。在不同的政治經(jīng)濟(jì)與法源背景下，這種治理困境的存在會(huì)給跨界污染轉(zhuǎn)移留下空間，甚至反過(guò)來(lái)加劇內(nèi)地與港澳在理念、機(jī)制、民意方面的區(qū)隔。

非單一制度下的環(huán)境監(jiān)察協(xié)同及其在“一國(guó)兩制”層面的深度融合問(wèn)題的解決，需緊密圍繞“一國(guó)兩制”偉大實(shí)踐；既要使不同的社會(huì)制度（乃至意識(shí)形態(tài)）“和諧地在統(tǒng)一的中國(guó)”共同發(fā)展，尊重、承認(rèn)差異化的規(guī)則發(fā)展路徑，又要提升協(xié)調(diào)性與認(rèn)同度，以環(huán)境監(jiān)察為切入點(diǎn)，深化粵港澳三地深度合作，從而為提升粵港澳在國(guó)家戰(zhàn)略，尤其是“一帶一路”建設(shè)重要支撐區(qū)的地位和作用尋求突破口。

2.不同法源背景下的跨界污染轉(zhuǎn)移及規(guī)避行為整治

跨越行政區(qū)域（省、特別行政區(qū)、市、縣等）的環(huán)境污染一旦發(fā)生，所形成的跨界污染糾紛引發(fā)的社會(huì)沖突將十分尖銳，所涉及的法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系更加復(fù)雜。其中，既存在污染者和受害者之間的民事糾紛，也存在相關(guān)區(qū)域的政府和環(huán)境保護(hù)主管部門與污染者之間的行政監(jiān)管關(guān)系。理順其中的法律關(guān)系，堅(jiān)持綠色發(fā)展，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策尤為重要。

然而，通過(guò)制度體制層面的有機(jī)統(tǒng)一來(lái)實(shí)現(xiàn)協(xié)同的路徑在這里并不適用。粵港澳三地分別以中華法系、英美法系、大陸法系為淵源，分別適用不同的環(huán)境保護(hù)法律；其與監(jiān)察權(quán)、自治權(quán)問(wèn)題相交織，跨區(qū)域污染轉(zhuǎn)移與規(guī)避問(wèn)題錯(cuò)綜復(fù)雜。有效防止跨區(qū)域污染轉(zhuǎn)移與規(guī)避行為，需要立足粵港澳實(shí)際，采取環(huán)境監(jiān)察與環(huán)境監(jiān)測(cè)一體化進(jìn)路，探析破解跨界污染與地方保護(hù)主義干預(yù)的有效管理方式。

3.打破內(nèi)地與港澳協(xié)同治理困境

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中提出，要“健全生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制”，“深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，將試點(diǎn)工作在全國(guó)推開(kāi)”。這給培育試點(diǎn)推開(kāi)的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，以及從國(guó)家監(jiān)督體系高度打破內(nèi)地與港澳協(xié)同治理困境帶來(lái)了重要機(jī)遇。推動(dòng)粵港澳環(huán)境監(jiān)督、檢查、督辦、執(zhí)行及責(zé)任追究的有效銜接，形成三地環(huán)境監(jiān)察協(xié)同治理的新機(jī)制，成為粵港澳大灣區(qū)這一國(guó)際一流灣區(qū)和世界級(jí)城市群的綠色發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展的有力支撐。

三、粵港澳大灣區(qū)環(huán)境監(jiān)察協(xié)同治理創(chuàng)新的具體路徑及建議

針對(duì)“一國(guó)兩制”下粵港澳大灣區(qū)協(xié)同治理所面臨的立法、執(zhí)法及配套機(jī)制問(wèn)題的特殊性，以破解環(huán)境監(jiān)察治理困境為目標(biāo)，從規(guī)范沖突、治理格局、配套機(jī)制三個(gè)方面，找到破解跨法系環(huán)境監(jiān)察治理困境的創(chuàng)新路徑。并以生態(tài)經(jīng)濟(jì)共同體規(guī)則、粵港澳大灣區(qū)環(huán)境協(xié)同治理格局、整治“一國(guó)兩制”下跨界污染轉(zhuǎn)移與規(guī)避行為配套機(jī)制的形成和完善，推動(dòng)內(nèi)地與港澳協(xié)同治理的全面提升。

（一）以生態(tài)經(jīng)濟(jì)共同體規(guī)則統(tǒng)領(lǐng)跨法系環(huán)境監(jiān)察立法沖突的解決

不同于同一法系及政治經(jīng)濟(jì)制度下，跨行政區(qū)劃的京津冀、長(zhǎng)三角的區(qū)域立法協(xié)作，粵港澳大灣區(qū)的環(huán)境立法協(xié)同并不具備法源上的同一性以及現(xiàn)實(shí)的政治經(jīng)濟(jì)體制一致性的支撐，反而在制度、慣例、具體規(guī)約層面呈現(xiàn)出極大的差異性，甚至存在小到跨港珠澳大橋通車后的左設(shè)與右設(shè)駕駛座的交通規(guī)則層面的沖突，都使得協(xié)同治理無(wú)法向前推行。新《環(huán)境保護(hù)法》頒布以來(lái)，在《環(huán)境監(jiān)察辦法》與《環(huán)境行政執(zhí)法后督察辦法》框架內(nèi)展開(kāi)的環(huán)境監(jiān)察，很難在跨法系的地域協(xié)同治理層面上發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的作用，更勿論形成跨區(qū)域協(xié)同的整體效應(yīng)。

由上述特殊性所決定，跨法系環(huán)境監(jiān)察立法沖突的解決不能夠簡(jiǎn)單的采用其他區(qū)域的立法協(xié)作模式，而須從頂層設(shè)計(jì)角度，以生態(tài)經(jīng)濟(jì)共同體規(guī)則統(tǒng)領(lǐng)粵港澳大灣區(qū)環(huán)境治理規(guī)范化進(jìn)程。

生態(tài)經(jīng)濟(jì)共同體規(guī)則構(gòu)成了解決粵港澳三地環(huán)保法律不一致問(wèn)題的重要連接點(diǎn)。2016年9月，習(xí)近平總書記重申共商、共建、共享的平等互利原則。這是繼2013年“一帶一路”倡議、2015年博鰲亞洲論壇主旨演講后，又一次對(duì)中國(guó)共同繁榮發(fā)展方案的闡述，是構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的東方智慧與偉大實(shí)踐，也為生態(tài)經(jīng)濟(jì)共同體規(guī)則的確立提供了重要的指引。在環(huán)境監(jiān)察治理領(lǐng)域，生態(tài)經(jīng)濟(jì)共同體規(guī)則有利于兩個(gè)方面問(wèn)題的解決，一是從共同發(fā)展出發(fā)，人類發(fā)展的環(huán)境制約下的污染擴(kuò)散問(wèn)題；二是“逆全球化”思潮對(duì)全球能源秩序的消極影響。生態(tài)經(jīng)濟(jì)共同體規(guī)則的確立，成為有效破解環(huán)境治理困境，引領(lǐng)人類社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，通過(guò)“包裹立法”，推動(dòng)環(huán)境監(jiān)察法律規(guī)范的修改完善，提升規(guī)范體系的內(nèi)在協(xié)調(diào)性，有效破解跨法系環(huán)境監(jiān)察的規(guī)范沖突與矛盾。

（二）泛珠三角環(huán)保合作向粵港澳大灣區(qū)環(huán)境協(xié)同治理格局的升級(jí)

治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化對(duì)于跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)察，尤其是具有不同制度與法源背景的地區(qū)而言具有至關(guān)重要的意義。[7]泛珠三角環(huán)保合作向粵港澳大灣區(qū)環(huán)境協(xié)同治理格局的升級(jí)，全面覆蓋政府治理、市場(chǎng)治理、社會(huì)治理各個(gè)方面，形成環(huán)境監(jiān)察與國(guó)家監(jiān)察、產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展、社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合的綜合治理結(jié)構(gòu)。

1.府際協(xié)同：環(huán)境監(jiān)察與國(guó)家監(jiān)察相協(xié)調(diào)

粵港澳大灣區(qū)的政府合作與協(xié)同治理兼具雙重屬性。在國(guó)家監(jiān)察體制改革背景下，以法律規(guī)范修改為基礎(chǔ)的環(huán)境監(jiān)察體制改革已是箭在弦上；以環(huán)境監(jiān)察與國(guó)家監(jiān)察相協(xié)調(diào)為核心的府際協(xié)同具有其特殊性。(1)權(quán)力屬性與權(quán)利屬性相結(jié)合。在政府治理層面，港澳享有高度自治權(quán)，內(nèi)地與港澳的行政權(quán)分別有各自的運(yùn)行機(jī)理；以環(huán)境公益為主線的公共權(quán)力行使的協(xié)同，以對(duì)人們生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的有力保障為連接范疇，呈現(xiàn)出權(quán)力屬性與權(quán)利屬性相結(jié)合的特征。(2)整體性與地域性相統(tǒng)一。在區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)整體平衡協(xié)調(diào)層面，粵港澳大灣區(qū)（生態(tài)）資本、效益、運(yùn)行過(guò)程都受到生態(tài)系統(tǒng)整體性的制約。與此同時(shí)，粵港澳三地環(huán)境治理狀況并不平衡，需要立足三地實(shí)際，形成具有整體性與地域性相結(jié)合的生態(tài)價(jià)值的供求結(jié)構(gòu)，并以之為基礎(chǔ)，提升環(huán)境監(jiān)察本身的協(xié)同性。

2.市場(chǎng)協(xié)同：環(huán)境監(jiān)察與產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展相結(jié)合

粵港澳是國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎，其環(huán)境問(wèn)題的解決需要與產(chǎn)業(yè)發(fā)展緊密結(jié)合，才能夠?yàn)榄h(huán)境監(jiān)察實(shí)效性的提升提供現(xiàn)實(shí)的保障和支持。

從更為根本的層面看，由效益價(jià)值向生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)變成為環(huán)境監(jiān)察與產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展相結(jié)合的橋梁。隨著人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和工業(yè)化的推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的生態(tài)負(fù)荷及代價(jià)不斷增加，各國(guó)紛紛采用行政、法律、技術(shù)等多種方式，推進(jìn)本國(guó)的發(fā)展方式轉(zhuǎn)型。通過(guò)生態(tài)資本價(jià)值核算（社會(huì)經(jīng)濟(jì)正面效應(yīng)與負(fù)面效應(yīng)評(píng)價(jià)）、綠色國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，推動(dòng)商品價(jià)值供求關(guān)系向生態(tài)價(jià)值供求關(guān)系的進(jìn)階，①成為實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)環(huán)境監(jiān)察精準(zhǔn)定位與要素自由流動(dòng)、錯(cuò)位發(fā)展的重要基礎(chǔ)。

3.第三方環(huán)境監(jiān)督社會(huì)組織協(xié)同：環(huán)境監(jiān)察與社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合

環(huán)境問(wèn)題涉及面廣，又往往具有隱蔽性特征。因此，有效的環(huán)境保障體系的建立和完善，離不開(kāi)監(jiān)督社會(huì)化的支持。自20世紀(jì)90年代始，港粵已經(jīng)形成了覆蓋經(jīng)貿(mào)、環(huán)境等合作領(lǐng)域的治理格局；2005年《泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議》的簽署更為區(qū)域環(huán)境保護(hù)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。然而，在實(shí)踐中，內(nèi)地與港澳的協(xié)同治理更多地存在于高層次的框架協(xié)議層面，并未形成多層次多領(lǐng)域的全面協(xié)同格局，尤其是在民間組織乃至民心融合方面力度較弱。通過(guò)環(huán)境監(jiān)察與社會(huì)監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，形成環(huán)境治理理念、制度及民意的協(xié)同；真正使環(huán)境協(xié)同治理構(gòu)想有效落地，融入綠色生產(chǎn)與生活方式之中。②

（三）“一國(guó)兩制”下跨界污染轉(zhuǎn)移與法律規(guī)避預(yù)防的配套機(jī)制

與單一制度下的跨界污染治理機(jī)制不同，“一國(guó)兩制”下跨界污染轉(zhuǎn)移與法律規(guī)避問(wèn)題預(yù)防的配套機(jī)制，不僅是一種具有實(shí)施性、操作性的保障系統(tǒng)，更承載著推動(dòng)協(xié)同治理思路具體化、精細(xì)化，提升三地環(huán)境監(jiān)察協(xié)同的深度與廣度的重要任務(wù)。

1.健全利益協(xié)調(diào)機(jī)制、信息共享機(jī)制、公眾參與機(jī)制、監(jiān)察督責(zé)機(jī)制

“一國(guó)兩制”下跨界污染轉(zhuǎn)移與法律規(guī)避預(yù)防配套機(jī)制建設(shè)的重點(diǎn)，是解決跨行政區(qū)劃環(huán)境監(jiān)察治理網(wǎng)絡(luò)寬度有余而嚴(yán)密性不足的悖謬，推動(dòng)從信息共享、公眾參與到環(huán)境監(jiān)察、議事協(xié)調(diào)，再到案件移交、深度合作的有效銜接。以政府、市場(chǎng)、社會(huì)協(xié)同為基點(diǎn)，健全利益協(xié)調(diào)機(jī)制（包括議事協(xié)調(diào)與利益協(xié)調(diào)兩個(gè)方面）、信息共享機(jī)制、公眾參與機(jī)制、監(jiān)察督責(zé)機(jī)制，形成嚴(yán)密的環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制。

粵港澳大灣區(qū)利益協(xié)調(diào)機(jī)制、信息共享機(jī)制、公眾參與機(jī)制、監(jiān)察督責(zé)機(jī)制建設(shè)的特殊性，在于立足三地以跨法系為標(biāo)志的環(huán)境監(jiān)察類型化特征，以環(huán)境監(jiān)察銜接機(jī)制實(shí)建設(shè)為紐帶，推動(dòng)政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)主體間議事協(xié)調(diào)、利益調(diào)整、糾紛調(diào)節(jié)機(jī)制支持與環(huán)境監(jiān)察監(jiān)測(cè)信息共享及督責(zé)機(jī)制的無(wú)縫銜接；理清其間復(fù)雜的利益關(guān)系，有效定位并處理風(fēng)險(xiǎn)隱患，解決“監(jiān)管層層失守”等諸多問(wèn)題，從根本上解決經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境效益之間的矛盾和沖突。

2.推動(dòng)環(huán)境治理領(lǐng)域檢查、督辦、執(zhí)行及責(zé)任追究的銜接

新《環(huán)境保護(hù)法》自2015年實(shí)施至今的兩年多時(shí)間內(nèi)，環(huán)境監(jiān)察配套機(jī)制的建設(shè)明顯滯后；區(qū)域環(huán)境治理檢查、督辦、執(zhí)行及責(zé)任追究仍未突破各自為戰(zhàn)的囹圄，跨界污染整治力度亟待加強(qiáng)。

灣區(qū)的特殊環(huán)境使該區(qū)域環(huán)境污染的代謝與擴(kuò)散程度遠(yuǎn)高于陸港地區(qū)。相應(yīng)地，對(duì)于其環(huán)境治理協(xié)同度與銜接機(jī)制建設(shè)的要求就更高，僅靠單兵突進(jìn)或簡(jiǎn)單的要素疊加是不足以破解治理困境的。要真正貫徹落實(shí)中央精神與環(huán)保督察巡視要求，須以責(zé)任制度改革為脈絡(luò)，從責(zé)任認(rèn)定理論、問(wèn)責(zé)追責(zé)程序出發(fā)，推動(dòng)更高層次和更大范圍內(nèi)的檢查、督辦、執(zhí)行及責(zé)任追究的銜接，實(shí)現(xiàn)環(huán)境監(jiān)察與國(guó)家監(jiān)察體制改革的協(xié)調(diào)。

3.形成跨法系的預(yù)防、監(jiān)督、救濟(jì)一體化協(xié)同治理機(jī)制

由粵港澳大灣區(qū)跨法系的特殊性所決定，在加大對(duì)于跨界污染與法律規(guī)避的懲治及有效保障企業(yè)等主體合法權(quán)益的過(guò)程中，都存在著規(guī)范及治理機(jī)制層面的挑戰(zhàn)與沖突。解決這一沖突的方法，不能夠是簡(jiǎn)單的協(xié)調(diào)與機(jī)構(gòu)人員對(duì)接，而需要從預(yù)防、監(jiān)督、救濟(jì)一體化入手，進(jìn)一步規(guī)范環(huán)境治理中各主體的關(guān)系，重塑治理主體間的信任機(jī)制，真正將協(xié)同理念融入環(huán)境公益保障的全過(guò)程。

粵港澳環(huán)境治理中的預(yù)防、監(jiān)督、救濟(jì)一體化協(xié)同機(jī)制，不僅涉及珠三角地區(qū)法治體系框架內(nèi)的改革與升級(jí)，更存在中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、英美法系、大陸法系話語(yǔ)范式下污染治理、指標(biāo)評(píng)價(jià)與環(huán)境改善路徑的差異化選擇?！皥?jiān)持以人民為中心的發(fā)展”，以監(jiān)察體制改革為契機(jī)，破解“一國(guó)兩制”下跨法系環(huán)境協(xié)同治理的困境，推動(dòng)運(yùn)動(dòng)式環(huán)境監(jiān)察向規(guī)范化督責(zé)監(jiān)察的轉(zhuǎn)變，以及粵港澳大灣區(qū)環(huán)境監(jiān)察協(xié)同治理的適應(yīng)性改革與創(chuàng)新性發(fā)展。

注釋：

①與商品價(jià)值供求關(guān)系突出個(gè)體私益特點(diǎn)相比，生態(tài)價(jià)值供求關(guān)系與惠及全體人民的公共利益（如環(huán)境公益）緊密聯(lián)系在一起，密不可分。

②需要注意的是，環(huán)境監(jiān)察具有公權(quán)力屬性，其遵循“法無(wú)授權(quán)即禁止”原則的要求，不能將社會(huì)化的監(jiān)督盲目嵌入既有監(jiān)察體制，而應(yīng)形成多層次多領(lǐng)域的環(huán)境監(jiān)察治理格局。

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