◎ 林雄斌 盧 源 王 杰

城市空間快速拓展與空間聯(lián)系的重組正在逐漸影響居民的生活方式與出行行為。隨著城市的發(fā)展，居民經(jīng)濟收入和生活水平等都實現(xiàn)不同程度的改善，但城市交通狀況卻不斷惡化。在這種空間問題下，需要及時調(diào)整交通政策尤其以多樣化模式來推進公交優(yōu)先政策體系，以適應并引導社會經(jīng)濟發(fā)展與居民交通需求，降低城市交通的負面效應。目前，地方政府、規(guī)劃院和科研機構(gòu)都充分認識到了基于“公交都市”理念的規(guī)劃和政策在解決交通問題和引導城市發(fā)展的作用，并制定了一系列的政策工具和行動方案。但是現(xiàn)有研究更多地采用工程或規(guī)劃的思路來應對交通問題，仍比較缺乏用政策工具的理論視角來評估交通治理的效果。城市交通問題的解決不僅需要良好的工程設(shè)計和規(guī)劃手段，也需要更加精細的政策工具，以實現(xiàn)更有效率的管理。而且，現(xiàn)有交通規(guī)劃和政策工具可能會與交通行為產(chǎn)生相互的影響，且可能在政策執(zhí)行過程中面臨較大的困難，其交通績效也需要更深入地評估。作為首批部市合作“公交都市”示范城市，深圳市在交通治理上進行了大量的規(guī)劃和政策探索，包括建立公交專用道、小汽車限購政策、互聯(lián)網(wǎng)公交供給模式等。因此，系統(tǒng)理解深圳市交通治理中各種規(guī)劃和政策措施的有效性，并提出相應的完善方案，能為解決超大城市的交通問題提供思路，并推動“公交都市”戰(zhàn)略的落實。

一、超大城市交通問題與政策工具研究框架

（一）城市交通問題與治理需求

伴隨著城市空間的無序蔓延，土地利用緊湊度與空間聯(lián)系的降低，以及就業(yè)與工作空間距離過長，城市交通狀況日益惡化。尤其是進入1990年代以來，我國私人小汽車數(shù)量年均增長率超過20%。在服務于小汽車的交通政策趨勢下，交通擁堵的頻次、持續(xù)時間和發(fā)生范圍日益增加，并帶來了交通延誤、能源消耗、空間污染和健康等問題。這些問題的一個共同點就是增加了包括時間成本、金錢成本以及犧牲健康等在內(nèi)的城市生活成本。然而，在過去30年中，城市和區(qū)域?qū)用婢藿舜罅坑欣谛∑囋鲩L的交通基礎(chǔ)設(shè)施和交通政策，以滿足快速經(jīng)濟發(fā)展的交通需求。由于交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與交通需求之間的誘導關(guān)系，這種“服務于小汽車”的城市交通政策帶來了交通模式的不均衡發(fā)展以及相應的社會公平問題。在交通模式不均衡上，城市道路系統(tǒng)極大方便了小汽車的使用，而侵占了非機動交通的道路資源，帶來了交通安全、環(huán)境污染和健康等問題[1]。在社會公平問題上，城市道路系統(tǒng)的規(guī)劃和建設(shè)極大占用了社會公共投資，但降低了對公共交通和非機動交通建設(shè)的投資規(guī)模，這使得擁有小汽車的群體得到較大部分的效益，而低收入群體卻未能得到相應交通出行成本與出行條件的改善。因此，更為重要的是，綠色交通政策應注重如何塑造公共交通與非機動交通的出行環(huán)境，進而實現(xiàn)從“服務于小汽車”向“服務于人”的轉(zhuǎn)變。在目前的趨勢下，如果不限制小汽車的擁有和使用，快速的人口增長與機動化將加劇城市居民的生活質(zhì)量和社會公平問題。

隨著城市交通問題的日益突出，在充分認識高密度城市空間和小汽車主導的城市交通之間的不兼容后，中央政府和地方政府積極推進“公交都市”戰(zhàn)略。2005年國家出臺了《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的意見》，將優(yōu)先發(fā)展公共交通上升為城市交通發(fā)展的重要戰(zhàn)略。隨后，國家又出臺了《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通若干經(jīng)濟政策的意見》，鼓勵城市公共交通采取低票價政策，并積極推進公共交通補貼。同時，以推進城市交通站點周邊土地利用綜合開發(fā)的公共交通導向發(fā)展（TOD）策略[2]，在不同空間尺度的交通規(guī)劃以及土地利用規(guī)劃和開發(fā)中得到體現(xiàn)，特別是借助軌道交通的建設(shè)實現(xiàn)對城市空間結(jié)構(gòu)的調(diào)整[3,4]。與西方城市相比，我國城市普遍具有相對較高的密度，這種空間密度對應的交通主導模式也呈現(xiàn)差異，從理論上說，更適合發(fā)展低成本、高頻率的公共交通運營模式，縮短出行時間，并且推進周邊的土地利用配給和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。此外，這種空間尺度有助于提供非機動交通發(fā)展所需的充分的、高質(zhì)量的步行道和自行車道。然而，盡管各個城市投入大量財政資金用于緩解交通擁堵，由于擁堵的復雜性和影響因素的多元性特點，目前這些治理的效果仍然有限[5]。

（二）交通治理政策工具研究框架

政策工具是公共政策研究的重要內(nèi)容，是實現(xiàn)特定政策目標而采用的具體措施。政策工具的選擇和良好的執(zhí)行是政策獲得成功的關(guān)鍵。例如，在可持續(xù)交通的建設(shè)上，有學者總結(jié)了國內(nèi)外的建設(shè)經(jīng)驗，指出應加強“機制建設(shè)、政策法規(guī)、交通設(shè)施建設(shè)和技術(shù)應用管理”的綜合性框架[6]。政策工具研究出現(xiàn)了多種途徑，主要包括管理注意途徑、政治途徑、公共選擇途徑和政策網(wǎng)絡途徑[7]。近年來，政策工具尤其是政策工具之間的差異性和互動性的研究，在公共政策和城市治理領(lǐng)域更加流行[8]。例如，新制度主義經(jīng)濟學通常強調(diào)政策工具使用的制度背景、交易成本以及政策工具組合的重要性[9]。在具體的政策工具分類上，通常具有不同的分類準則，如命令、財政補助、管制、勸誡、權(quán)威、契約等[10]。西方公共政策研究中，通常依據(jù)政府的參與形式和程度將政策工具主要分為三類[11]：①基于政府配置資源權(quán)力形式的分類，包括艾茲奧尼（Etzioni）的“強制性、獎懲性、規(guī)范性”和瓦當（Vedung）的“管制性工具、經(jīng)濟性工具和信息性工具”；②基于政府參與程度的分類：包括豪利特（Howlett）和拉米什（Ramesh）的“自愿性政策工具、混合性政策工具和強制性政策工具”；③基于政府引導形式的分類：包括“權(quán)威式、誘因式、能力建設(shè)、勸說性、學習性”政策工具。

對于交通治理而言，無論是交通規(guī)劃還是交通政策都是地方政府為了優(yōu)化交通組織、引導交通需求、實現(xiàn)交通目標的重要政策工具。因此，公共政策中的政策工具理論能對交通治理提供一定程度的借鑒。我國交通治理的事務和權(quán)限分屬于不同的部門和機構(gòu)（圖1），例如，管理城市交通的職責（包括交通戰(zhàn)略、職責職能、決策、執(zhí)行和管理監(jiān)督等）通常分散在市政府、發(fā)改委、國土資源局、規(guī)劃局、交通委員會（交通局）、建設(shè)局、交警支隊、軌道辦公室和環(huán)保局等部門，這容易影響交通政策的制定和執(zhí)行，降低城市交通服務水平[12]。此外，一項交通政策的制定、執(zhí)行和潛在影響也涉及多個利益群體。考慮到深圳市近年來交通領(lǐng)域治理政策工具的動態(tài)調(diào)整，采用“自愿性、混合性和強制性”政策工具的分析框架，對深圳市交通規(guī)劃和政策干預開展評估，以發(fā)現(xiàn)相關(guān)問題，提出相應改善方案。

二、深圳市交通政策工具與實踐

借助良好的區(qū)位優(yōu)勢和政策優(yōu)勢，深圳市實現(xiàn)了城市化水平和經(jīng)濟增長的巨大跨越，但隨之而來的機動車迅猛增長、交通擁堵和環(huán)境問題也日益嚴峻。在深圳市實施小汽車牌照限購之前，年均機動車保有量增長率約為16%，截至2014年12月，深圳市機動車保有規(guī)模達到314萬輛，車輛密度為500輛/公里[15]。與此同時，城市高峰期交通擁堵時長和擁堵范圍也不斷擴大，晚高峰擁堵時長從2012年的38分鐘上升至2014年的55分鐘[15]，在原特區(qū)內(nèi)形成了“三橫六縱”擁堵帶，并且機動車尾氣成為主要大氣污染源，帶來嚴重的環(huán)境和健康問題。應對小汽車快速增長和交通問題的挑戰(zhàn)，限制小汽車擁有和使用，提升公共交通和非機動交通的“公交都市”戰(zhàn)略成為深圳市交通戰(zhàn)略和政策工具的重點方向。作為首批部市合作示范城市，深圳市通過大量的規(guī)劃和政策探索，加強城市交通綜合管理，提升公交分擔率。

圖1 城市交通管理機構(gòu)事務與權(quán)限分配

圖2 交通政策工具研究的分析框架

（一）強制性政策

1.車牌限購與限外政策

2014年12月29日18時起，深圳市行政區(qū)域內(nèi)小汽車實行增量調(diào)控和指標管理。根據(jù)《深圳市小汽車增量調(diào)控管理暫行規(guī)定》《深圳市小汽車增量調(diào)控管理實施細則》，深圳小汽車增量指標額度暫定為10萬/年，其中，普通車競價方式、普通車搖號方式、電動汽車搖號方式獲得增量指標的比例分別為40%、40%和20%。以個人普通汽車指標為例，在搖號模式上，申請搖號的人數(shù)不斷增加，中簽率也不斷降低，從2015年1月的3.19%下降為2017年12月的0.33%；在競價模式上，目前最低成交價已經(jīng)超過7萬元。通過車牌限購的模式，有效增加了機動車擁有的經(jīng)濟成本，為優(yōu)化公共交通的發(fā)展贏得了時間。此外，為了有效發(fā)揮汽車限牌政策的作用，切實降低深圳汽車保有量的增長速度，也有必要限制外地車牌的使用。2015年2月起，在工作日早晚高峰期間（7∶00-9∶00和17∶30-19∶30），深圳市原特區(qū)內(nèi)的福田、羅湖、南山、鹽田區(qū)域內(nèi)的所有道路改為限行道路，非深圳核發(fā)機動車號牌的小型和微型載客汽車禁止通行[16]。

2.鼓勵公交專用道政策

深圳于1997年開始進行公交專用道建設(shè)，根據(jù)《深圳市創(chuàng)建國家“公交都市”五年實施方案(2013-2017)》，至2017年底深圳市公交專用道的規(guī)模將達到1000公里，逐步實現(xiàn)公交專用道的規(guī)?；?、系統(tǒng)化、網(wǎng)絡化發(fā)展[17]。此外，深圳市加強對社會車輛占用公交車道、在公交車站違停等行為的監(jiān)管，確保公交車優(yōu)先通行。截至2016年2月，深圳公交專用道里程達到990車道公里，較2014年底增加了170車道公里，公交專用道占用的道路面積率約為3%[18]。隨著公交專用道網(wǎng)絡的擴展，目前深圳可在專用道上運行的公交線路達到了848條，占全市線路的94%，高峰時約有190余萬人乘坐公交出行，在道路態(tài)勢不斷惡化的情況下，深圳高峰期常規(guī)公交車速依然穩(wěn)步提升，從2010年的時速15.9公里提高到2015年的時速20.2公里，提高了27%，人均公交出行時間較2010年的38分鐘節(jié)省了6.8分鐘[18]。

3.停車指標限制與經(jīng)濟政策

大城市停車難問題日益凸顯，而且擠占非機動車道和公共空間的現(xiàn)象更加明顯。據(jù)統(tǒng)計，截至2014年底，深圳市停車位總計約104萬個，但相比超過300萬的機動車總量[15]，仍存在較大的停車缺口。在停車位無法得到有效滿足的情況下，亂停車現(xiàn)象日益嚴重。為了規(guī)范停車、增加機動車出行的成本以鼓勵居民降低小汽車使用，深圳市交警部門先后出臺了加強機動車道路（臨時）停車管理的通告，并制定了機動車違反停放和臨時停車的處罰標準[19]。對于正在創(chuàng)建“公交都市”的城市而言，加強停車管理這一政策其實反映了機動車出行的成本問題。公共交通可達性較高的地區(qū)降低停車位配置成為城市交通政策制定的主要觀點[20]。例如，Chatman（2013）研究指出，路內(nèi)路外停車供給對地鐵站點周邊新建住房家庭小汽車擁有和比例具有顯著關(guān)系[21]。為了實現(xiàn)公交優(yōu)先和公交發(fā)展，通過停車管理或經(jīng)濟政策來限制小汽車使用具有重要的意義。

4.禁摩限電政策

2016年2月25日，深圳在全市開展“禁摩限電”整治專項行動，共設(shè)置120余個整治點，共查扣車輛2070輛，主要為二輪摩托車、三輪車和電動自行車，駕駛者將被處以2000元罰款及行政拘留[22]。

（二）混合性政策

1.可變車道的設(shè)置與管理。在道路基礎(chǔ)設(shè)施資源短期難以建設(shè)完成的背景下，針對不同地區(qū)、不同時段的交通流量及轉(zhuǎn)向特征，“彈性”分配交通流成為應對交通擁堵的一個重要措施。2014年9月，深圳市在福田區(qū)新洲路實施第一條早高峰時段潮汐車道，有效提升道路通行能力。在“紅荔—新洲”路口，北往南左轉(zhuǎn)通行每小時增加429輛，通行能力提高了43%，在“蓮花—新洲”路口，北往南方向車輛通行能力提高45%[23]。對于違反規(guī)定逆行駛?cè)氲能囕v，按照“逆行”違法處罰。2015年10月，深圳市第二條潮汐車道（羅湖區(qū)東昌路）投入使用，東昌路交通呈現(xiàn)明顯的潮汐現(xiàn)象，早高峰北往南、南往北方向的車流比例為8∶2，晚高峰比例為4∶6[24]。

2.合乘車道（HOV）設(shè)置與管理。根據(jù)調(diào)查，深圳市高峰期70%～80%的車輛僅有駕駛員一人[25]。為了有效提高道路使用效率，降低小汽車使用規(guī)模、緩解交通擁堵，深圳市于2016年4月18日在濱海大道、濱河大道（濱海白石立交至濱河下沙人行天橋段）西往東方向主道最內(nèi)側(cè)一條車道試行合乘車道[26]，上下班高峰期只允許乘坐兩人及兩人以上車輛通行。為了便于識別，HOV車道與其他車道的分界線為綠色虛線，地面設(shè)綠色標志。

（三）自愿性政策

隨著地理定位技術(shù)和交通服務創(chuàng)新模式的發(fā)展，基于地理定位服務的定制公交模式逐漸成為城市公交供給的新模式。這一模式在更有效率地提供交通供給的同時，能較好地滿足居民的交通服務水平的需求。這種輔助公交模式，逐漸受到青睞，而不斷發(fā)展。這種定制公交模式不僅有政府單一提供模式，也有經(jīng)政府許可的由私營部門進行定制公交服務供給的模式。東部公交公司推出“互聯(lián)網(wǎng)+新能源+定制公交”，其開發(fā)的“深圳EBus”移動終端APP，目前已有4萬多用戶，日均活躍人數(shù)達5000人，已開通150條定制的上下班線路，覆蓋深圳10個區(qū)[27]。與常規(guī)公交相比，定制公交的起訖點、?？空军c、線路安排都更加靈活，盡管比常規(guī)公交的價格稍高，但因更好的服務水平而受到城市居民的歡迎。

三、交通治理政策工具的評估與優(yōu)化

20世紀90年代以來，公交導向的空間模式和治理成為熱點[28]。在公交都市的戰(zhàn)略框架下，提升公交服務水平和公交分擔率，降低小汽車使用頻率和出行距離，對構(gòu)建可持續(xù)的交通體系具有重要的作用?；诂F(xiàn)有深圳市超大城市公交優(yōu)先和公交都市戰(zhàn)略構(gòu)建趨勢，對其所采取的交通規(guī)劃或交通政策改善策略展開合理的評估，對提升超大城市交通政策體系具有重要的意義。基于政策工具的分析，深圳市超大城市的交通治理具有以下特點：

第一，上述深圳市城市交通政策工具主要圍繞公交優(yōu)先和道路暢通兩個目標開展，以強制性政策和混合性政策工具為主，且對交通供給側(cè)和交通需求側(cè)均有良好的作用。通過強制性、混合性和自愿性政策組合，給不同交通模式、不同社會階層的交通模式選擇提供了選擇空間。不同的政策工具對公交、機動車、非機動交通都產(chǎn)生了不同程度的影響，而且有些政策的影響是相互的。城市交通問題的產(chǎn)生是多維度的，單從交通政策上看，深圳市交通政策工具的經(jīng)驗表明，單一的政策工具的效力往往是有限的，需要通過若干個政策的組合才能更好地發(fā)揮交通政策的作用。例如，深圳市同時開展了車牌限購、公交專用道和停車限制政策，通過這些政策的組合作用，增加了機動車擁有和使用的成本，同時提升了公交服務水平，這樣能更好地引導城市居民的交通行為從機動車向公交轉(zhuǎn)變。

第二，以公交優(yōu)先的思路來解決城市交通問題，不僅需要提升公交本身的服務水平和競爭力，也需要結(jié)合社會經(jīng)濟發(fā)展水平。交通政策的執(zhí)行和實施效果受到眾多因素的影響，其中更重要的是如何落實持續(xù)的制度建設(shè)，例如持續(xù)地發(fā)展公共交通，建立穩(wěn)定的公共交通補貼機制等。深圳實踐模式也呈現(xiàn)了一定的不足。首先，強制性和混合性政策工具很好地約束了機動車出行，提高了公交的供給和服務水平，但自愿性政策工具較少，這說明了一項交通政策的制定和執(zhí)行，沒有較好地考慮社會的自主選擇效應。其次，上述工具政策中，缺乏對非機動交通的直接關(guān)注。非機動交通的比例也是緩解交通問題、實踐公交都市的重要策略。在非機動交通方面，深圳市通過規(guī)范機動車出行和停車，在一定程度上保障了非機動交通的路權(quán)和出行安全。但深圳市“禁摩限電”政策在很大程度上限制了非機動交通的使用和發(fā)展，同時并沒有很好地給出相應的替代方案。一個可行的方式是加強電動自行車的規(guī)范管理，而不是直接取締。盡管這種模式會增加城市交通管理的成本，但對加強非機動交通和公交的接駁，重塑非機動交通的優(yōu)勢，激勵居民減少小汽車使用會有較好的效果。

表1 交通治理政策對不同交通模式的作用

四、結(jié)論與討論

快速城市化、機動化和空間拓展的背景下，城市交通問題變得更加復雜，“公交都市”建設(shè)和綠色交通逐漸成為大城市空間規(guī)劃和發(fā)展的重要方向。在單一的交通政策工具難以有效應對城市交通問題的現(xiàn)狀下，加強各有針對性的政策工具之間的組合與互動，對提升交通系統(tǒng)的效率，加強公交和非機動交通的競爭力，會很有幫助。深圳市各種交通政策工具的執(zhí)行和組合效果，為大城市交通治理提供了良好的觀摩窗口。此外，目前城市地理學和城市交通運輸學多側(cè)重空間形態(tài)、通達性和交通網(wǎng)絡分形等物質(zhì)空間形態(tài)的研究，對交通政策和公共管理的系統(tǒng)探討相對較少[29]。本文的研究也表明，政策工具理論來有助于分析城市交通政策的效果，并且為交通政策的優(yōu)化提供相應的決策支持。

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