廣州國際大都市創(chuàng)新發(fā)展的“質”與“量”之辯

◎ 王云峰

一、廣州建設國際大都市既要高質量也要穩(wěn)增長

新時代推進廣州經(jīng)濟建設，聚焦“國際大都市”建設目標，必須堅持和加強黨對經(jīng)濟工作的集中統(tǒng)一領導，緊緊抓住“高質量發(fā)展”的牛鼻子，同時把握好“穩(wěn)中求進”的工作總基調。

能否實現(xiàn)經(jīng)濟高質量發(fā)展，決定國際大都市的城市地位與國際競爭力。全球城市體系中，提升國際大都市的地位與競爭力，關鍵不是GDP總量的比較，而在于經(jīng)濟高質量發(fā)展水平的提升。以北上廣深為例，GDP雖早在2016年已超過新加坡，但城市地位依舊難以望其項背，關鍵在于經(jīng)濟結構、產(chǎn)業(yè)結構、社會福利以及公共服務等方面，即經(jīng)濟發(fā)展質量依然存在較大差距。

穩(wěn)中求進的工作總基調，決定了國際大都市的可持續(xù)發(fā)展水平和公共服務供給能力。黨的十九大報告在闡述新時代中國特色社會主義基本方略時強調，要堅持穩(wěn)中求進工作總基調。穩(wěn)中求進是習近平新時代中國特色社會主義經(jīng)濟思想的重要內(nèi)容，為推動經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展提供了重要方法論。縱觀紐約、倫敦、新加坡等國際大都市，之所以屹立全球城市體系金字塔尖，固然有其高質量的底蘊與內(nèi)涵，典型特征即相對均衡的高水平公共服務供給，而穩(wěn)定提升的城市綜合經(jīng)濟實力是其充分且均衡的公共服務供給之基礎。

經(jīng)濟高質量與穩(wěn)增長相輔相成，關鍵在于創(chuàng)新驅動。缺少穩(wěn)增長“量”的支持，高質量發(fā)展會由于底子不牢、動力不足成為空中樓閣；反之，沒有高質量“質”的導向，穩(wěn)增長只能把蛋糕規(guī)模做大，而難以把蛋糕質量做好，甚至可能造成無效投資、產(chǎn)能過剩。廣州建設國際大都市，必須在推動經(jīng)濟高質量發(fā)展的同時，堅持把穩(wěn)中求進工作總基調貫穿經(jīng)濟建設始終，其中的關鍵環(huán)節(jié)是創(chuàng)新驅動。2018年全國“兩會”期間，習近平總書記參加廣東代表團審議時強調，“創(chuàng)新是第一動力”。改革開放40年以來，我國經(jīng)濟總量屢創(chuàng)新高，連續(xù)多年保持高速增長，其動力主要來自增量的要素資源投入，尤其是基礎設施投資的拉動。隨著經(jīng)濟發(fā)展進入新時代，要素驅動、投資驅動難以為繼。一方面，要素成本上漲與要素供給瓶頸并存，缺少增量要素投入的儲備資源；另一方面，投資邊際效益逐年下降，尤其是基礎設施投資日趨飽和，進一步加大投資的空間有限。進一步穩(wěn)增長，唯一的選擇是充分挖掘存量要素資源潛力，即向創(chuàng)新驅動要動力，推動創(chuàng)新要素自由流動和聚集，實現(xiàn)經(jīng)濟高質量發(fā)展。

二、當前廣州面臨發(fā)展方式粗放和增長速度變緩風險

當前廣州發(fā)展既存在發(fā)展質量和效益不夠高的問題，也有經(jīng)濟增速變緩的壓力，構成了推動國際大都市創(chuàng)新發(fā)展的雙重挑戰(zhàn)。

（一）發(fā)展方式粗放是廣州經(jīng)濟質量不高的突出表現(xiàn)

2018年全國“兩會”期間，習近平總書記參加廣東代表團審議時，既肯定了廣東改革開放的成績，也指出了廣東發(fā)展的不足，尤其是“發(fā)展質量和效益不夠高的問題也是比較突出的，同國際先進水平相比差距更為明顯”。其中一個重要表現(xiàn)是“發(fā)展方式仍然比較粗放，產(chǎn)業(yè)轉型升級效果還沒有充分顯現(xiàn)出來”。就廣州而言，這些問題同樣存在，且較為突出。

從產(chǎn)業(yè)結構看，新技術新業(yè)態(tài)還未發(fā)揮支柱作用，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)則面臨增長乏力困境。醫(yī)藥、電氣機械、通用設備等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)雖然增長較快，但規(guī)模合計僅占工業(yè)的10%左右；汽車、石化、電子三大支柱產(chǎn)業(yè)占規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值的56%，但是面臨市場飽和、出口訂單減少等新挑戰(zhàn)；傳統(tǒng)商貿(mào)持續(xù)低迷，2018年上半年全市批發(fā)零售業(yè)增加值低位增長4.9%。①

從創(chuàng)稅能力看，廣州GDP含稅量偏低，經(jīng)濟活動有效轉化為財政收入的水平不高。2017年廣州GDP為21503.15億元，創(chuàng)造稅收4244.91億元（為便于比較，這一數(shù)據(jù)僅計國稅和地稅，不計入海關代征稅費和行政事業(yè)性收費），含稅量僅有19.74%，與北京（44.20%）、上海（42.61%）差距巨大，與深圳（27%）、杭州（22.24%）、天津（20.77%）相比也有差距。②作為總部經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)結構、企業(yè)規(guī)模等因素綜合作用的結果，廣州創(chuàng)稅能力偏低，制約了經(jīng)濟發(fā)展質量。

（二）增長速度變緩削弱了廣州經(jīng)濟總量領先優(yōu)勢

改革開放以來，廣州經(jīng)濟一直保持中高速增長，經(jīng)濟總量始終排在全國主要城市前列，2016年前連續(xù)28年名列全國第三。從2016年開始，全國經(jīng)濟第三城讓位于深圳，廣州位居全國第四，領先優(yōu)勢弱化。

從橫向比較看，一方面，廣州面臨經(jīng)濟總量與標兵城市差距拉大的形勢。2017年，上海、北京和深圳分別比廣州GDP多8630.71億元、6497.25億元、935.24億元，但是上海和北京的增速僅分別比廣州低0.1%、0.3%，而深圳增速比廣州高1.8%。另一方面，追兵城市步步緊逼，形勢逼人。以重慶為例，經(jīng)濟總量比廣州少2002.88億元，但是增速足足比廣州高2.3%。

從縱向比較看，“十二五”至今，廣州經(jīng)濟增速變緩趨勢明顯，從2011年的11.3%逐年下降至2017年的7%。2018年第一季度，廣州經(jīng)濟增速只有4.3%，比上年同期下降3.9個百分點。2017年上半年廣州地區(qū)生產(chǎn)總值達到10653億元，同比增長6.2%，比上年同期回落1.7個百分點。

（三）廣州經(jīng)濟增長的制約因素分析

短期內(nèi)，受房地產(chǎn)宏觀調控約束和非營利性服務業(yè)影響，廣州經(jīng)濟增長速度波動明顯。但在中長期內(nèi)，廣州經(jīng)濟增長主要受需求、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域等結構性因素制約。

一是“三駕馬車”動力結構失衡。從消費、投資、凈出口的構成上看，對比其他城市，北京、上海是典型的消費驅動城市，消費占比分別是60%、57%；天津、重慶是典型的投資驅動城市，投資占比分別是59%、54%。和以上城市相比，廣州、深圳外向型經(jīng)濟突出，凈出口占比分別有12%、25%。具體到廣州本身，消費是主要驅動力，占比52%；投資是短板，占比只有36%，低于以上城市?？傮w上，廣州消費主動力的長板不長、短板突出。

二是產(chǎn)業(yè)結構轉型升級“避重就輕”。如果按照“轉型升級就是提高第三產(chǎn)業(yè)比重和水平”的狹義觀點而論，廣州產(chǎn)業(yè)升級不可謂不成功，2017年第三產(chǎn)業(yè)占比高達70.94%，僅次于北京，位居全國第二。但同時，和第三產(chǎn)業(yè)高比重對應的是，第二產(chǎn)業(yè)比重不斷下降。從世界范圍看，新世紀以來美國力推制造業(yè)回歸，德國布局工業(yè)4.0，我國也在推進中國制造2025，再工業(yè)化大勢所趨。從廣州來看，“十二五”至今第二產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟增長的貢獻率一路走低，2011年貢獻了28.6%的GDP，到2017年已下降到20.9%。

三是各區(qū)招商引資存在資源內(nèi)耗。為加快產(chǎn)業(yè)升級，近兩年來各區(qū)加大政策扶持力度，如黃埔四個“黃金十條”、越秀“鉆石二十九條”、天河“1+1+8”、南沙“1+1+10”、番禺“1+4”等產(chǎn)業(yè)政策。但是，由于招商引資缺乏統(tǒng)籌，各區(qū)政策優(yōu)惠幅度不一，從全市來看難免會導致“刀刃向內(nèi)”，相當一部分招商成果不過是市內(nèi)區(qū)際轉移。部分行政區(qū)為了引進企業(yè)，劍走偏鋒，通過返還高管個稅、無償給企業(yè)提供土地等政策吸引企業(yè)入駐，從全市整體上來看，造成行政資源內(nèi)耗。

四是營商環(huán)境優(yōu)勢相對弱化。北京、上海GDP含稅量遙遙領先的一個重要原因是總部經(jīng)濟發(fā)達，繳稅量相對偏高。以世界500強總部為例，2017年廣州僅有3家，不及北京（53家）、上海（7家）、深圳（7家）等城市。不僅如此，許多城市還許以優(yōu)厚條件來穗爭取總部遷移，一批名企總部遷往外地發(fā)展（如恒大遷深圳）?？偛拷?jīng)濟發(fā)展不理想，究其原因，正如習近平總書記在“兩會”期間參加廣東團審議時一針見血指出，“營商環(huán)境優(yōu)勢相對弱化，對高端經(jīng)濟要素的吸引力在減弱”。尤其是廣州在營商環(huán)境建設體制機制上突破不夠，思考設計政策舉措從政府自身層面出發(fā)較多，從企業(yè)角度謀劃、研究、推動得不夠，導致政策效果打了折扣。

三、實施創(chuàng)新驅動戰(zhàn)略推動廣州高質量與穩(wěn)增長并舉

（一）推動廣州科研資源優(yōu)勢轉化為創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢

廣州集中了全省絕大部分的高校科研機構，科研資源不可謂不豐富。然而，廣州的科研資源優(yōu)勢，主要體現(xiàn)在科研獲獎方面，向市場轉化的科技創(chuàng)新成果乏善可陳。從高校到市場的創(chuàng)新通道沒有有效建立起來，高新技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到較大束縛。

2017年廣州高新技術企業(yè)總量呈爆發(fā)式增長，新增3951家，增量僅次于北京，總數(shù)達到8690家。不過和兄弟城市比較，總量差距依舊不小，比深圳少了2540家，還不到北京的一半。同時，廣州高技術制造業(yè)規(guī)模僅僅體現(xiàn)為企業(yè)量的擴張，而沒有產(chǎn)值的同步增長。2017年廣州全年規(guī)模以上高技術制造業(yè)增加值增長6.2%，比2016年下降了1.3個百分點，低于全省平均水平4.7個百分點。為什么具備雄厚科研資源的廣州，在高新技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面卻相形失色？科技成果轉化率低是其中關鍵。

近年來廣州市以創(chuàng)新驅動、產(chǎn)業(yè)結構調整和促進經(jīng)濟社會發(fā)展為著力點，推動成果轉化，力度不可謂不大，然而效果不盡如人意。究其原因主要有四個方面：

一是高校教師科研體制還沒有理順。當前不管是高校學科評估，還是教師職稱申請聘任，核心期刊論文數(shù)量和引用率、國家和省部級科研獲獎數(shù)量和級別等因素占了較大分量，導致高校創(chuàng)新成果出爐以后，教師沒有動力去推動成果轉化。同時，從高校管理的角度看，高校科研成果屬于職務發(fā)明，是特殊的國有資產(chǎn)，產(chǎn)業(yè)化應用必須加強國資監(jiān)管，高校領導層出于職責所在，傾向于從嚴處理，導致管得太死。另外，政府資助課題成果的所有權、使用權、處置權、收益權還不清晰，多勞未必多得，限制了成果轉化的積極性。

二是創(chuàng)新成果轉化的社會化服務體系缺失。課題組調研發(fā)展，目前廣州高校推動成果轉化的主力是科研處，但是科研處作為事業(yè)單位內(nèi)設機構，一方面，組成人員主要是一般行政管理干部，受學歷和專業(yè)所限，未必了解科技成果的技術面，也不一定懂得市場規(guī)則和談判技巧，當然談不上幫助教師和企業(yè)對接；另一方面，在成果轉化的收益分配機制上，目前的政策重點是向發(fā)明人及其團隊傾斜，對科研處行政干部缺少應有激勵。

三是科研工作者停薪留職創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)缺少配套政策支持。2017年3月，人社部印發(fā)《關于支持和鼓勵事業(yè)單位專業(yè)技術人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的指導意見》，提出科研工作者可以在離崗創(chuàng)業(yè)3年內(nèi)保留人事關系，并保留基本待遇。但是從地方來看，在高?？蒲性核鋵嵳哌€有難度，尤其是事業(yè)單位聘任制改革以后，“一個蘿卜一個坑”，導致離崗創(chuàng)業(yè)失敗者回到原單位，可能面臨聘任危機。

四是成果轉化市場不成熟。為推動高?？蒲性核膭?chuàng)新成果產(chǎn)業(yè)化，廣州目前有廣州知識產(chǎn)權交易中心、廣州產(chǎn)權交易所廣州技術產(chǎn)權交易中心、廣州科技創(chuàng)新服務中心等交易平臺，但是受地域限制，面向全國的服務能力還不夠，再加上這些平臺獨立運營，信息互聯(lián)互通不夠，統(tǒng)一的技術交易市場還沒有建立起來。

（二）對策建議

為實施好創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，推動經(jīng)濟高質量發(fā)展，同時實現(xiàn)健康穩(wěn)定增長，建設好國際大都市，從成果轉化和結構優(yōu)化兩個方面，提出以下建議：

1.以成果轉化為導向，夯實廣州創(chuàng)新驅動動力基礎

一是加快科技成果轉化配套政策補短板。推動科技成果順利轉化，既需要做好頂層設計，也需要做好基礎建設，尤其是成果轉化的相關鼓勵政策要和科研院所科研管理制度相銜接。尤其是專業(yè)技術人員離崗創(chuàng)業(yè)返回原單位、科技成果轉化收益分配如何更科學合理等具體問題，要制定具有實操意義的配套措施，健全科技成果轉化政策體系。同時，鼓勵創(chuàng)新，更要寬容失敗，不僅僅針對科研工作者，也包括高校和科研院所的領導班子，完善科研成果轉化過程中的監(jiān)管制度，明確政策操作空間，讓科研工作者和科研機構領導放下被追責的心理包袱。

二是暢通政產(chǎn)學研相結合的一體化通道。在科技創(chuàng)新領域充分發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用，更好地發(fā)揮政府作用。市場對創(chuàng)新資源配置的決定性作用，更多集中在應用研究領域，以企業(yè)為主體，以科研院所為支撐，以市場為橋梁，讓市場決定技術的方向、成果的評價和收益的分配，實現(xiàn)企業(yè)與科研院所及科研人員共贏。更好地發(fā)揮政府對創(chuàng)新的推動作用，主要集中在基礎研究領域，尤其是科技前沿研究，需要政府財政的持續(xù)投入，以發(fā)展大科學裝置，搶占科技制高點。同時，政府作用還要更多體現(xiàn)在營造創(chuàng)新環(huán)境上，形成規(guī)則公平、運轉高效的制度土壤。

三是健全科技成果轉化的社會化服務體系。鼓勵在穗高校建設一批專業(yè)的科技成果轉化機構，加大財政支持力度，重點引進科技成果轉化專業(yè)人才，打造一支既了解科技前沿技術，又掌握市場發(fā)展趨勢，法律素養(yǎng)高、商務技能強的專業(yè)化成果轉化隊伍。整合廣州知識產(chǎn)權交易中心、廣州產(chǎn)權交易所廣州技術產(chǎn)權交易中心、廣州科技創(chuàng)新服務中心等交易平臺，建立統(tǒng)一的信息聯(lián)通渠道，推動資源共享，建立成熟的科技成果轉化市場。

四是優(yōu)化科技成果轉化收益分配機制。明確高?？萍汲晒a(chǎn)權，加快推動中央《關于實行以增加知識價值為導向分配政策的若干意見》中關于“強化產(chǎn)權等長期激勵，探索賦予科研人員科技成果所有權或長期使用權”等政策的落地，廣州作為改革開放先行地，要率先明晰高?？萍汲晒a(chǎn)權，在制度探索上敢為人先。以產(chǎn)權明晰為前提，優(yōu)化科技成果轉化收益分配機制，技術發(fā)明人本人及其團隊是成果轉化收益分配的主體無可厚非，但是應避免為了鼓勵而鼓勵的“絕對化”，建議參照美國高校經(jīng)驗，以一定比例的成果轉化收益，獎勵科技成果轉化機構及其專業(yè)化隊伍，把成果轉化收益分配覆蓋到產(chǎn)業(yè)化的全鏈條。

2.以結構優(yōu)化為突破，推動廣州高質量與穩(wěn)增長并舉

一是從總需求的角度，優(yōu)化“三駕馬車”結構，強化增長動力。以“加長消費長板，彌補投資短板，穩(wěn)定出口動力”為出發(fā)點，推動批發(fā)零售市場業(yè)態(tài)創(chuàng)新、傳統(tǒng)商圈轉型升級，培育發(fā)展定制消費、體驗消費、智能消費、時尚消費等消費新熱點，創(chuàng)建安全放心的消費環(huán)境，打造旅游城市品牌；積極穩(wěn)妥擴大在環(huán)境治理以及教育醫(yī)療等民生領域設施建設，吸引民間資本參與；開展中美貿(mào)易摩擦應對研究，提高貿(mào)易便利化水平。

二是從產(chǎn)業(yè)結構的角度，順應“再工業(yè)化”趨勢，做優(yōu)做強第二產(chǎn)業(yè)。在“現(xiàn)代服務業(yè)和先進制造業(yè)的雙輪驅動”中，更加突出先進制造業(yè)發(fā)展，加快重點工業(yè)項目建設，進一步加大服務力度，主動提供業(yè)務指導和有針對性的服務，切實提高審批效率，確保項目盡快開工建設。聚焦IAB+NEM產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加大對高新技術企業(yè)創(chuàng)業(yè)期與成長期的支持力度，在“信貸風險補償資金池”基礎上，采用財政補貼、貸款貼息等多元化支持手段，簡化補貼資金申領程序，引導社會資本投入。

三是從區(qū)域合力的角度，避免行政區(qū)資源內(nèi)耗，優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局。統(tǒng)籌各區(qū)招商引資政策，按照“取長補短”思路，給定優(yōu)惠政策底線和上線，研究整合成為全市統(tǒng)一政策，形成區(qū)域合力“拳頭一致對外”。優(yōu)化全市產(chǎn)業(yè)布局，鼓勵企業(yè)遵循市場規(guī)律，在全市產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局的框架下跨區(qū)轉移，探索稅收收入在轉入地與轉出地之間按一定比例分成。優(yōu)化區(qū)級經(jīng)濟考核目標，從傳統(tǒng)注重項目數(shù)、注冊資本數(shù)統(tǒng)計口徑轉向實際引入非市內(nèi)遷移新增企業(yè)數(shù)和新增注冊資本數(shù)等。

四是從總部經(jīng)濟的角度，抓好政策兌現(xiàn)落實工作，重塑營商環(huán)境優(yōu)勢。加強對已出臺政策措施的兌現(xiàn)、評估、督查，以世界銀行營商環(huán)境報告為藍本，對表對標國內(nèi)外先進城市，建設具有全球競爭力的營商環(huán)境。大力宣傳“廣州改革60條”，線上宣傳與線下推介相結合，加大在央媒、外媒以及新媒體的推廣力度，讓廣州改革開放新舉措成為輿論關注的焦點、業(yè)界討論的熱點、廣州招商引資的亮點。把容錯機制落到實處，為敢于擔當?shù)母刹繐窝膭?，重塑廣州新時代“敢為人先”的勇氣和銳氣。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源：廣州市統(tǒng)計局網(wǎng)站。

②數(shù)據(jù)來源：下文如未作說明，來源均為各市統(tǒng)計公報。