基于全流程設(shè)計(jì)的生活垃圾分類處理研究
——以廣州市為例

◎ 陳心文

一、引言

垃圾治理是當(dāng)今世界各國面臨的普遍性難題，而垃圾分類處理則是各國（地區(qū)）城市垃圾治理的有效方式。隨著我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，許多城市生活垃圾快速增加與垃圾終端處理能力不足的矛盾突出，“垃圾圍城”成為嚴(yán)重影響城市發(fā)展和治理的一大困局。我國學(xué)術(shù)界、城市管理工作者從經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)等多學(xué)科領(lǐng)域，基于垃圾管理體制、垃圾分類、制度立法等視角對(duì)生活垃圾治理問題進(jìn)行了分析研究。如榮婷婷等從特大型城市的角度，以北京市為例提出構(gòu)建整體規(guī)劃、區(qū)域合作和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)于一體的生活垃圾處理網(wǎng)絡(luò)，充分發(fā)揮政府與市場(chǎng)、社會(huì)的結(jié)合作用等5方面的對(duì)策建議。[1]魯先鋒基于環(huán)境心理學(xué)理論，分析了個(gè)人習(xí)慣、環(huán)保意識(shí)、“經(jīng)濟(jì)人理性”等內(nèi)在因素與法律制度、教育管理等外在因素對(duì)居民垃圾分類行為的影響，認(rèn)為提高城市居民參與垃圾分類管理的積極性需要重視外壓機(jī)制與誘導(dǎo)機(jī)制的共同作用。[2]陳凱等以北京市為例，基于計(jì)劃行為理論概念模型，探索影響城市居民垃圾分類行為的心理因素。[3]呂維霞等基于日本公民對(duì)本國垃圾分類管理體會(huì)和評(píng)價(jià)的調(diào)研，分析日本垃圾分類管理的經(jīng)驗(yàn)做法，并結(jié)合實(shí)際提出改進(jìn)我國垃圾分類管理的對(duì)策建議。[4]隋軍、熊孟清認(rèn)為，應(yīng)把垃圾管理看成是一個(gè)清潔生產(chǎn)、廢物處理、資源回收與循環(huán)利用和城市化的綜合問題，優(yōu)先考慮垃圾排放控制，高效有序處置垃圾，提高垃圾的資源化利用程度，構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的垃圾處理產(chǎn)業(yè)。[5]

廣州市從2011年以來年生活垃圾產(chǎn)生量不斷增加，年均增長(zhǎng)約8%，目前日產(chǎn)生活垃圾約2.8萬噸，垃圾產(chǎn)生量與終處理能力之間的矛盾依然突出。長(zhǎng)期以來，受制于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、技術(shù)條件、思想觀念等束縛，廣州垃圾處理多年來堅(jiān)持以填埋為主、焚燒為輔的技術(shù)路線，設(shè)施建設(shè)一再錯(cuò)失機(jī)遇，垃圾分類僅在局部范圍試行，分類處理效果難以顯現(xiàn)。這種狀況不僅難以遏制垃圾快速增長(zhǎng)的勢(shì)頭，而且造成資源大量浪費(fèi)，并且隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展、人口大量增加，終處理設(shè)施短缺、垃圾出路難的問題日益突出。嚴(yán)峻的事實(shí)表明，只有改變過去以填埋為主的處理方式，轉(zhuǎn)向源頭分類減量、資源回收利用、終端焚燒、生化處理、無害化填埋的多級(jí)減量、綜合利用的新路徑，才能從根本上化解垃圾處理困境，促進(jìn)城市健康可持續(xù)發(fā)展。

鑒于此，廣州市近幾年來積極推進(jìn)生活垃圾分類處理，探索建立分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸、分類處理全流程管理體系，逐步走出一條適合特大型城市特點(diǎn)和規(guī)律的垃圾分類處理新路。以廣州市為例，對(duì)垃圾分類處理的全流程進(jìn)行分析梳理，總結(jié)分析生活垃圾分類處理的實(shí)踐探索和存在問題，并結(jié)合實(shí)際提出推進(jìn)生活垃圾分類處理的對(duì)策建議。

二、生活垃圾分類處理全流程設(shè)計(jì)

垃圾處理是從垃圾產(chǎn)生源頭到末端處理全過程中所有活動(dòng)的總和，主要包括垃圾排放控制，對(duì)已排放垃圾進(jìn)行收集、運(yùn)輸和填埋、焚燒處置等，控制垃圾及垃圾處理過程的環(huán)境污染。[6]生活垃圾分類處理全流程設(shè)計(jì)是指通過生活垃圾分類和流程再造，堅(jiān)持按照“先減量、分類、回收、資源化利用，后無害化焚燒、生化處理、填埋”的垃圾處理技術(shù)路線，從源頭減量、分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸、分類處理到全面監(jiān)管各環(huán)節(jié)，不斷完善源頭減量政策法規(guī)、可回收物回收利用、餐廚垃圾和有害垃圾分類收運(yùn)處理、終端設(shè)施處理以及垃圾分類處理監(jiān)管體系，有效推動(dòng)生活垃圾及各類“城市礦產(chǎn)”開發(fā)利用良性循環(huán)發(fā)展。實(shí)施生活垃圾全流程管理的目的是進(jìn)一步提高生活垃圾處理減量化、資源化、無害化水平，遵循生活垃圾分類處理技術(shù)管理路線，將生活垃圾前端分類投放、中端收集運(yùn)輸、后端處置及過程監(jiān)管科學(xué)結(jié)合，明確各管理部門職責(zé)，構(gòu)建優(yōu)化覆蓋全程、制度完善、責(zé)任清晰、協(xié)同配合、管理高效的運(yùn)行管理系統(tǒng)。

（一）管理體系和流程再造

圍繞源頭減量、分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸、分類處理、全過程監(jiān)管6個(gè)環(huán)節(jié)，依法從源頭分類減量、收集運(yùn)輸配套、壓縮中轉(zhuǎn)分揀、末端分類處置，到收運(yùn)模式改革、生態(tài)補(bǔ)償落實(shí)、“城市礦產(chǎn)”開發(fā)利用、循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園建設(shè)、產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展、法規(guī)制度配套以及各環(huán)節(jié)監(jiān)管、責(zé)任落實(shí)等，全面推動(dòng)垃圾管理流程再造。主要包括擬制生活垃圾分類投放、收集、運(yùn)輸、處理、監(jiān)管的線路圖；完善源頭減量政策法規(guī)體系、可回收物回收利用體系、餐廚垃圾和有害垃圾分類收運(yùn)處理體系、終端設(shè)施處理體系以及垃圾分類處理監(jiān)管體系；明確垃圾分類處理各環(huán)節(jié)的具體路徑和精細(xì)化管理的有效銜接，建立符合垃圾分類處理發(fā)展需要的新機(jī)制。

（二）各環(huán)節(jié)內(nèi)容及責(zé)任主體（見圖1）

1. 源頭減量環(huán)節(jié)

推行并落實(shí)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，治理過度包裝，推行凈菜上市、限塑，倡導(dǎo)辦公自動(dòng)化，單位和個(gè)人減少使用或按照規(guī)定不使用一次性用品，優(yōu)先采購可循環(huán)使用或再利用的產(chǎn)品，可回收物盡量回收利用，各相關(guān)部門按照職能分工落實(shí)源頭減量責(zé)任。發(fā)展改革部門牽頭制定限制使用一次性用品措施和一次性用品目錄，鼓勵(lì)企業(yè)生產(chǎn)環(huán)保型產(chǎn)品。經(jīng)貿(mào)部門負(fù)責(zé)組織實(shí)施限制商品過度包裝相關(guān)政策法規(guī)，發(fā)展改革、財(cái)政、環(huán)保、城市管理、物價(jià)、工商、質(zhì)監(jiān)、食品藥品監(jiān)督管理等部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)，協(xié)同做好限制商品過度包裝工作。市場(chǎng)監(jiān)管部門負(fù)責(zé)限制生產(chǎn)銷售使用塑料購物袋，在超市、商場(chǎng)、集貿(mào)市場(chǎng)等商品零售場(chǎng)所實(shí)行塑料購物袋有償使用制度，加強(qiáng)監(jiān)督檢查。推行凈菜上市，有條件的農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)對(duì)有機(jī)易腐垃圾實(shí)行就近就地處理。督促企業(yè)嚴(yán)格按照有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范組織生產(chǎn)，限制過度包裝。旅游部門倡導(dǎo)賓館酒店逐步取消一次性日用品。教育部門負(fù)責(zé)將垃圾分類知識(shí)納入課程和教育實(shí)踐活動(dòng)，倡導(dǎo)教材循環(huán)使用。城市管理部門引導(dǎo)居民做好源頭分類，增加垃圾分揀功能，進(jìn)行二次分揀和脫水減量。住建部門督促物業(yè)公司參與垃圾分類源頭減量。林業(yè)園林部門負(fù)責(zé)綠化垃圾分流分類處理。行業(yè)協(xié)會(huì)充分發(fā)揮指導(dǎo)作用，加強(qiáng)行業(yè)自律，樹立垃圾分類行業(yè)標(biāo)桿。

圖1 生活垃圾分類管理全流程示意圖

2. 分類投放環(huán)節(jié)

推行家庭、機(jī)團(tuán)單位“干濕分類”，動(dòng)員居民逐步改變投放習(xí)慣，從混合投放到分類投放，有害垃圾單獨(dú)投放，公共場(chǎng)所不亂投垃圾。機(jī)團(tuán)單位、物業(yè)小區(qū)、家庭等責(zé)任主體分類投放生活垃圾。城市管理部門、街道辦、環(huán)衛(wèi)站負(fù)責(zé)對(duì)機(jī)團(tuán)單位、物業(yè)小區(qū)、家庭生活垃圾分類投放實(shí)施監(jiān)督檢查。黨政機(jī)關(guān)各主管部門負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查下屬單位垃圾分類投放情況。

3. 分類收集環(huán)節(jié)

完善分類收集設(shè)施配置，健全再生資源回收利用體系，環(huán)衛(wèi)作業(yè)人員分類作業(yè)，將干濕垃圾分開裝桶或裝袋收集，有害垃圾預(yù)約或定期回收。各垃圾產(chǎn)生責(zé)任主體、物業(yè)公司在做好分類投放的基礎(chǔ)上分類盛裝生活垃圾。環(huán)衛(wèi)站、生活垃圾運(yùn)輸單位（企業(yè)）負(fù)責(zé)分類收集生活垃圾。城市管理部門負(fù)責(zé)制定規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)垃圾分類收集進(jìn)行檢查指導(dǎo)、監(jiān)督考核。住建部門負(fù)責(zé)督促物業(yè)公司對(duì)小區(qū)內(nèi)的生活垃圾實(shí)施分類收集。

4. 分類運(yùn)輸環(huán)節(jié)

發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的優(yōu)勢(shì)，引進(jìn)管理高效、設(shè)備先進(jìn)、服務(wù)水平高的運(yùn)輸企業(yè)進(jìn)入垃圾收運(yùn)市場(chǎng)。推行密閉、環(huán)保、高效的垃圾收運(yùn)系統(tǒng)，改造升級(jí)和逐步淘汰敞開式垃圾收運(yùn)設(shè)施，推廣壓縮式收運(yùn)設(shè)備，研究運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，不斷探索線路優(yōu)化、成本合理、高效環(huán)保的收運(yùn)新模式。推進(jìn)帶有分揀功能的多功能中轉(zhuǎn)站建設(shè)，站前實(shí)行小型壓縮收運(yùn)和車載桶裝，站內(nèi)進(jìn)行壓縮、分揀、脫水減量，站后實(shí)現(xiàn)集裝箱式運(yùn)輸。生活垃圾運(yùn)輸單位（企業(yè)）負(fù)責(zé)分類運(yùn)輸生活垃圾；各餐廚垃圾專營企業(yè)分類運(yùn)輸餐廚垃圾；城市管理部門負(fù)責(zé)對(duì)各區(qū)分類運(yùn)輸行為進(jìn)行監(jiān)督檢查。

5. 分類處理環(huán)節(jié)

結(jié)合循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園建設(shè)，將終處理設(shè)施融入現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)業(yè)，分類處理各類垃圾（見圖2-圖6），做到物盡其用、循環(huán)再生。各區(qū)政府按照屬地管理原則加快推進(jìn)本區(qū)域垃圾分類處理設(shè)施建設(shè)。城市管理部門負(fù)責(zé)統(tǒng)籌垃圾終處理設(shè)施進(jìn)園區(qū)工作，并督促建設(shè)運(yùn)營企業(yè)加快推進(jìn)垃圾分類處理設(shè)施建設(shè)。環(huán)保部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)相關(guān)單位開展生活垃圾處理設(shè)施環(huán)境影響評(píng)價(jià)，協(xié)調(diào)辦理相關(guān)環(huán)保手續(xù)，監(jiān)管污染物排放和有害垃圾處理處置。國土規(guī)劃部門負(fù)責(zé)將生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)納入城鄉(xiāng)規(guī)劃中，保障生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)用地供應(yīng)。財(cái)政部門負(fù)責(zé)保障生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)和營運(yùn)管理資金，對(duì)生活垃圾處理給予財(cái)政支持。發(fā)展改革部門負(fù)責(zé)加強(qiáng)垃圾處理設(shè)施固定資產(chǎn)投資管理工作。

6. 全面監(jiān)管環(huán)節(jié)

圖2 生活垃圾分類處理流程圖

推行行業(yè)監(jiān)管、專業(yè)監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)管相結(jié)合的監(jiān)管模式，加強(qiáng)對(duì)生活垃圾分類處理全過程監(jiān)管，變末端監(jiān)管為過程監(jiān)管。街道辦、環(huán)衛(wèi)站、城市管理部門負(fù)責(zé)對(duì)分類投放環(huán)節(jié)的監(jiān)管。城市管理部門負(fù)責(zé)對(duì)生活垃圾分類收集、分類運(yùn)輸進(jìn)行監(jiān)管，并建立全市統(tǒng)一的垃圾處理設(shè)施在線監(jiān)管和監(jiān)督評(píng)價(jià)體系，確保設(shè)施安全有序運(yùn)行。環(huán)保部門負(fù)責(zé)垃圾處理設(shè)施環(huán)保監(jiān)測(cè)，落實(shí)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)事故預(yù)防和應(yīng)急措施，防止污染事故發(fā)生。

三、廣州市生活垃圾分類處理的實(shí)踐路徑

廣州市于2000年以前開始醞釀、探索生活垃圾分類，2000年至2009年實(shí)施試點(diǎn)示范，2010年以來逐步推廣實(shí)施，在從管理到技術(shù)、示范到動(dòng)員、體制到體系、政策到法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)到流程、行業(yè)到社會(huì)等方面進(jìn)行探索實(shí)踐，取得了積極成效。

（一）抓理念探索

生活垃圾處理是公共事務(wù)治理的重要內(nèi)容，其主要任務(wù)是控制垃圾排放、提供垃圾處理服務(wù)、回收利用有用垃圾和保護(hù)資源環(huán)境，具有鮮明的地域性、時(shí)間性、綜合性和公益性等特點(diǎn)。2012年以來，廣州市以實(shí)施市人大002號(hào)決議《〈關(guān)于推進(jìn)城市廢棄物處置利用，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的議案〉的決議》為契機(jī)，積極推進(jìn)城市垃圾分類治理，探索確定了生活垃圾“先源頭減量、分類回收、資源化利用，后無害化焚燒、生化處理和衛(wèi)生填埋”的技術(shù)路線以及“能賣拿去賣、有害單獨(dú)放、干濕要分開”的分類原則，并在推進(jìn)垃圾分類、規(guī)范收運(yùn)方式、推動(dòng)源頭減量、促進(jìn)回收利用、加快設(shè)施建設(shè)、完善法規(guī)制度、強(qiáng)化技術(shù)支撐、開展全民動(dòng)員、加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)保障等方面，進(jìn)行了全面實(shí)踐探索。

（二）抓示范創(chuàng)建

圖3 可回收物處理與管理流程圖

圖4 廚余垃圾處理與管理流程圖

圖5 餐飲垃圾處理與管理流程圖

圖6 有害垃圾處理與管理流程圖

垃圾分類是一個(gè)長(zhǎng)期、復(fù)雜的問題，與居民的生活習(xí)慣密切相關(guān)，需要每一個(gè)人的積極參與。廣州市注重在宣傳示范方面下工夫，持續(xù)開展垃圾分類進(jìn)學(xué)校、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)家庭、進(jìn)單位、進(jìn)軍營活動(dòng)，并以學(xué)校、機(jī)團(tuán)單位試點(diǎn)示范創(chuàng)建帶動(dòng)社區(qū)垃圾分類，先后在黨政機(jī)關(guān)、學(xué)校、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、社區(qū)（小區(qū)）打造一批垃圾分類示范點(diǎn)。2017年還在機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、公共場(chǎng)所、服務(wù)行業(yè)，采取劃定范圍的辦法，推行強(qiáng)制精準(zhǔn)分類制度，并積極開展農(nóng)村生活垃圾分類試點(diǎn)。同時(shí)，積極引導(dǎo)企業(yè)參與垃圾分類，陸續(xù)形成了荔灣“西村”、海珠“輕工”、越秀“白云”、花都“花城”、增城“小樓”等一批各具特色的企業(yè)化服務(wù)模式。

（三）抓資源回收

有用垃圾回收利用是節(jié)約資源、提高資源利用率的重要途徑，具有一定的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。廣州市一方面從源頭減量著手，出臺(tái)有關(guān)減量措施，從嚴(yán)控制過度包裝和“白色污染”，鼓勵(lì)使用再生制品，引導(dǎo)賓館、酒樓少用一次性用品；另一方面，推進(jìn)環(huán)衛(wèi)收運(yùn)與資源回收系統(tǒng)“兩網(wǎng)融合”，建立“互聯(lián)網(wǎng)+垃圾分類+資源回收”APP移動(dòng)平臺(tái)，探索構(gòu)建區(qū)域回收、專業(yè)分選、綜合處置利用、統(tǒng)一規(guī)范覆蓋城鄉(xiāng)的再生資源回收體系。建立社會(huì)資本參與機(jī)制，通過政府購買公共服務(wù)方式，引導(dǎo)社會(huì)力量進(jìn)入低值可回收物回收處理市場(chǎng)，暢通垃圾分類、回收、分揀、處理、利用的渠道。

（四）抓分類收運(yùn)

垃圾分類治理體系包括分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸、分類處理等環(huán)節(jié)，分類收運(yùn)是垃圾分類處理的關(guān)鍵一環(huán)。廣州市不斷完善城鄉(xiāng)生活垃圾分類收運(yùn)設(shè)施設(shè)備，科學(xué)設(shè)置垃圾分類投放收集點(diǎn)，定點(diǎn)、定時(shí)、定車輛、定線路分類運(yùn)輸，規(guī)范生活垃圾分類收運(yùn)管理，優(yōu)化垃圾分類收運(yùn)線路，開展餐飲垃圾分類收運(yùn)試點(diǎn)，推進(jìn)建立有害垃圾、可回收物、餐廚垃圾、其他垃圾等分類收運(yùn)線，提高垃圾分類收運(yùn)精細(xì)化管理水平。

（五）抓設(shè)施建設(shè)

廣州市充分發(fā)揮協(xié)商民主重要作用，注重從規(guī)劃實(shí)施、遵法守規(guī)、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、宣傳發(fā)動(dòng)和綜合防范5個(gè)方面打出“組合拳”，有效化解并妥善處置垃圾處理設(shè)施建設(shè)“鄰避效應(yīng)”影響，全力推進(jìn)生活垃圾分類處理設(shè)施建設(shè)，包括資源熱力電廠、衛(wèi)生填埋場(chǎng)、餐廚垃圾處理設(shè)施，以及糞便、死禽畜處理設(shè)施等，其中現(xiàn)有資源熱力電廠7座，衛(wèi)生填埋場(chǎng)6座，餐廚垃圾處理廠1座，糞便、死禽畜處理廠各1座，并謀劃新一輪生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)，預(yù)計(jì)2022年年底生活垃圾焚燒處理能力達(dá)到3萬噸/日，餐廚垃圾處理能力達(dá)到3800噸/日。

（六）抓法治引導(dǎo)

宣傳教育是促進(jìn)公民參與垃圾分類的軟性管理政策，而健全的法律和嚴(yán)格的執(zhí)法則是促進(jìn)垃圾分類的硬性管理政策。廣州市在全國率先出臺(tái)垃圾分類政府規(guī)章《廣州市城市生活垃圾分類管理暫行規(guī)定》，并在此基礎(chǔ)上修訂出臺(tái)地方性法規(guī)《廣州市生活垃圾分類管理?xiàng)l例》，該條例進(jìn)一步完善了生活垃圾分類的類別及投放規(guī)則，創(chuàng)建了垃圾拒絕接收制度，推進(jìn)建立分類管理責(zé)任人制度和全民參與機(jī)制等。同時(shí)，還出臺(tái)了建筑廢棄物、餐飲垃圾和廢棄食用油脂、購買低值可回收物回收處理服務(wù)，以及生活垃圾終處理階梯式分類計(jì)費(fèi)管理、區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償、設(shè)施運(yùn)行監(jiān)管、引進(jìn)企業(yè)參與街（鎮(zhèn)）垃圾分類等法規(guī)規(guī)范性文件，為垃圾分類處理提供了較為完善的政策法規(guī)支撐。

（七）抓協(xié)同治理

廣州市在推進(jìn)生活垃圾分類處理的同時(shí)，協(xié)同推進(jìn)建筑垃圾、工業(yè)垃圾、醫(yī)療垃圾、園林綠化垃圾以及污泥、糞便、死禽畜等處置工作。如在建筑廢棄物方面，建設(shè)建筑廢棄物循環(huán)利用項(xiàng)目，年處置能力達(dá)500萬立方米。在污泥方面，采用水泥窯協(xié)同處理、堆肥干化等方式進(jìn)行無害化處置。在工業(yè)及醫(yī)療廢棄物方面，建成廢棄物安全處置中心一期并投入試運(yùn)營，修訂2003版《醫(yī)療廢物分類目錄》，醫(yī)療廢物集中處置率達(dá)到100%。在綠化廢棄物方面，建設(shè)綠色廢棄物資源循環(huán)利用中心，年處理能力達(dá)5萬立方米。

（八）抓運(yùn)行監(jiān)管

垃圾分類處理的監(jiān)管包括政府監(jiān)管、企業(yè)監(jiān)管、社會(huì)組織監(jiān)管和公眾監(jiān)管等多種途徑和方式。如在分類投放環(huán)節(jié)，城市管理部門對(duì)機(jī)團(tuán)單位、居民生活垃圾分類投放實(shí)施執(zhí)法監(jiān)督，并探索設(shè)立垃圾分類督導(dǎo)員對(duì)居民生活垃圾分類投放進(jìn)行指導(dǎo)監(jiān)督。在終端處理方面，建立了生活垃圾處理設(shè)施駐場(chǎng)監(jiān)管、村民監(jiān)管、遠(yuǎn)程監(jiān)控、環(huán)境監(jiān)測(cè)、“4+3”（4次固定、3次臨時(shí)）考核評(píng)分、信息公開“六位一體”監(jiān)管體系，健全常態(tài)化巡查監(jiān)管機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。同時(shí)，健全垃圾處理設(shè)施運(yùn)營安全管理制度和安全評(píng)估機(jī)制，督促指導(dǎo)各運(yùn)營單位進(jìn)一步完善安全管理制度，定期聘請(qǐng)專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)設(shè)施運(yùn)營安全情況開展監(jiān)測(cè)評(píng)估，實(shí)現(xiàn)管理制度全覆蓋、不留死角和盲區(qū)。

四、廣州市生活垃圾分類處理存在問題及原因分析

廣州市經(jīng)過近幾年的探索實(shí)踐，生活垃圾分類處理取得積極成效，但還存在一些短板和不足。

（一）垃圾分類投放準(zhǔn)確率還不高

在分類投放方面，生活垃圾分類參與率和投放準(zhǔn)確率還不夠高，垃圾分類投放模式設(shè)置還不夠科學(xué)、精準(zhǔn)，還沒有做到簡(jiǎn)單易行、方便操作，且混收混運(yùn)又挫傷了群眾參與垃圾分類的積極性。主要原因：一是垃圾分類尚未成為居民的自覺行為。居民生活習(xí)慣的改變、分類習(xí)慣的養(yǎng)成是一個(gè)長(zhǎng)期漸進(jìn)的過程，需要長(zhǎng)期持久的宣傳、動(dòng)員與引導(dǎo)。目前，廣州市分類投放方式方法還不夠便民。部分社區(qū)（小區(qū)）撤垃圾桶過急過快，且與下樓投放垃圾捆綁、設(shè)定固定投放時(shí)間“一刀切”的做法，不符合居民生活習(xí)慣，不但無法有效漸進(jìn)培育居民垃圾分類習(xí)慣、自覺進(jìn)行干濕分開，反而由于投放不便利、操作不容易導(dǎo)致了居民普遍混裝投放，讓分類效果大打折扣。同時(shí)，由于分類投放的約束性不強(qiáng)，居民分與不分一個(gè)樣，監(jiān)督不力、執(zhí)法不嚴(yán)，個(gè)別還存在圖形式、走過場(chǎng)、應(yīng)付了事的現(xiàn)象。二是垃圾分類推進(jìn)不平衡。區(qū)與區(qū)之間推進(jìn)不平衡，城市與農(nóng)村之間存在差距，各區(qū)之間經(jīng)費(fèi)投入差別大，推進(jìn)不平衡導(dǎo)致居民參與垃圾分類的獲得感也不強(qiáng)。三是企業(yè)參與垃圾分類動(dòng)力不足。垃圾分類回收政策，特別是低值可回收物的鼓勵(lì)性政策還需要進(jìn)一步完善。垃圾處理產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化尚未有效形成，很多企業(yè)即使想?yún)⑴c垃圾分類處理，也因?yàn)槿狈φ咧С謱?dǎo)致積極性不高。

（二）垃圾分類推進(jìn)機(jī)制還不完善

一是在管理機(jī)制方面，各項(xiàng)管理對(duì)接工作跟不上。面上缺細(xì)則、缺機(jī)制，面下缺資金、缺設(shè)備、缺人員、缺監(jiān)管、缺設(shè)施等。如區(qū)一級(jí)生活垃圾分類專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)不足，無法保證穩(wěn)定的財(cái)政投入。另外，隨著垃圾強(qiáng)制分類制度和精準(zhǔn)分類創(chuàng)建覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，以及執(zhí)法檢查標(biāo)準(zhǔn)要求不斷提升，執(zhí)法人員不足的問題也日益凸顯。

二是在分類收運(yùn)方面，前端、中端和終端存在脫節(jié)。分類收運(yùn)體系尚未形成，分類收運(yùn)車輛配備不足，市民前端分類，中端（收集運(yùn)輸階段）混收混運(yùn)，抵消了分類投放的努力，嚴(yán)重挫傷了市民參與垃圾分類的熱情和積極性。

三是在分類處理方面，生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)“鄰避效應(yīng)”凸顯。廣州市生活垃圾處理量居高不下，從2012年以來年均增長(zhǎng)8.36%左右，垃圾產(chǎn)生量與垃圾處理能力之間的矛盾依然突出，再加上垃圾處理設(shè)施建設(shè)進(jìn)度，特別是餐廚垃圾處理設(shè)施建設(shè)不及預(yù)期，造成分類后的廚余垃圾又與其他垃圾混合收運(yùn)，也影響了垃圾分類工作的推進(jìn)。

（三）垃圾分類回收體系還不完善

由于環(huán)衛(wèi)收運(yùn)和資源回收系統(tǒng)（供銷社）隸屬兩個(gè)系統(tǒng)，沒有充分融合，仍存在“兩張網(wǎng)”，導(dǎo)致出現(xiàn)了一邊動(dòng)員群眾垃圾分類，一邊大量低值可回收物無人愿意收集處理的現(xiàn)象。社會(huì)拾荒人員“挑肥揀瘦”，低值可回收物處于無人揀收的狀態(tài)。低值可回收物回收補(bǔ)貼政策落實(shí)不到位，易受市場(chǎng)價(jià)格變動(dòng)的影響，導(dǎo)致市場(chǎng)普遍參與不足，供銷社系統(tǒng)和私人企業(yè)回收意愿不強(qiáng)。大量低值可回收物混入生活垃圾，影響了居民對(duì)垃圾分類的信心。

（四）行政助推和財(cái)政保障模式難以持續(xù)

目前實(shí)施的垃圾分類，僅僅依靠行政、財(cái)政力量主導(dǎo)推動(dòng)，經(jīng)濟(jì)、法律等手段未得到有效利用。盡管全市各級(jí)、各部門積極參與，大力推進(jìn)生活垃圾分類宣傳，但工作稍微有所松懈或財(cái)政保障跟不上等，就容易造成工作停滯或打回原點(diǎn)，效果時(shí)好時(shí)壞，工作難以持續(xù)。

（五）固體廢棄物監(jiān)管還存在不少盲區(qū)

當(dāng)前對(duì)生活垃圾、建筑廢棄物、工業(yè)垃圾、醫(yī)療垃圾、園林綠化垃圾、死禽畜、糞便等固體廢棄物的處理由多個(gè)部門負(fù)責(zé)、多頭管理，容易出現(xiàn)處理、監(jiān)管盲區(qū)。廣州市生活垃圾、建筑廢棄物、死禽畜、糞便處理及設(shè)施建設(shè)由城市管理部門負(fù)責(zé)；園林綠化垃圾處理由林業(yè)園林部門負(fù)責(zé)；而工業(yè)垃圾、醫(yī)療垃圾等處理設(shè)施建設(shè)職責(zé)還未完全明確，環(huán)保部門只負(fù)責(zé)環(huán)保、達(dá)標(biāo)排放監(jiān)管等。另外，其他固體廢棄物處理還存在一些突出問題，如建筑廢棄物消納場(chǎng)和綜合利用廠落地難，設(shè)施建設(shè)推進(jìn)難度大。園林綠化廢棄物分類收集和轉(zhuǎn)運(yùn)系統(tǒng)不完善，醫(yī)療、工業(yè)、危險(xiǎn)廢物集中處置還需進(jìn)一步加強(qiáng)，處理設(shè)施需進(jìn)一步完善等。

五、推進(jìn)生活垃圾分類處理的對(duì)策建議

垃圾分類處理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須以資源環(huán)境承載能力為基礎(chǔ)，以綠色發(fā)展、人與自然和諧為目標(biāo)，堅(jiān)持“先源頭減量、分類回收、資源化利用，后無害化焚燒、生化處理和衛(wèi)生填埋”的技術(shù)路線，把深化改革貫穿于生活垃圾分類處理全過程，在體制機(jī)制、政策法規(guī)、管理模式、設(shè)施建設(shè)等方面持續(xù)用力，在分類投放、收集、運(yùn)輸、處理等環(huán)節(jié)作出科學(xué)有效的設(shè)計(jì)，通過改革解決生活垃圾分類處理過程中存在的突出問題，形成綠色發(fā)展方式和生活方式，推動(dòng)垃圾分類處理真正落地生根、開花結(jié)果。

（一）堅(jiān)持政府引導(dǎo)與協(xié)同治理相結(jié)合

垃圾分類，政府引導(dǎo)是前提，協(xié)同治理是關(guān)鍵。強(qiáng)化垃圾分類處理中的政府責(zé)任，并不是說政府要包攬一切，替代企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、公民個(gè)人的垃圾分類責(zé)任。對(duì)政府而言，當(dāng)前更重要的是在提升自身垃圾分類管理能力、履行垃圾分類責(zé)任的同時(shí)，發(fā)動(dòng)、引導(dǎo)和督促社會(huì)各界履行環(huán)境保護(hù)、垃圾分類責(zé)任，建立優(yōu)質(zhì)高效的垃圾分類模式。[4]

一是差異化引入市場(chǎng)機(jī)制。在環(huán)衛(wèi)保潔環(huán)節(jié)，應(yīng)由政府相關(guān)部門自行實(shí)施。因?yàn)榄h(huán)衛(wèi)保潔是公益性事業(yè)，完全由市場(chǎng)化運(yùn)作容易出現(xiàn)低價(jià)中標(biāo)、配備設(shè)備人員不足，導(dǎo)致保潔質(zhì)量跟不上，難以保障環(huán)衛(wèi)工人合法權(quán)益等問題。在垃圾分類投放環(huán)節(jié)，僅靠政府部門難以做到位，應(yīng)引進(jìn)社會(huì)力量、企業(yè)參與區(qū)域垃圾分類。在垃圾分類收運(yùn)環(huán)節(jié)，應(yīng)結(jié)合實(shí)際差別化引入市場(chǎng)機(jī)制，不宜搞“一刀切”。在垃圾分類處理環(huán)節(jié)，如目前廣州市運(yùn)營、在建的生活垃圾處理設(shè)施主要由廣州環(huán)保投資集團(tuán)有限公司負(fù)責(zé)運(yùn)營管理，建設(shè)、城市管理、環(huán)保等部門根據(jù)職責(zé)進(jìn)行監(jiān)管。垃圾處理設(shè)施建設(shè)運(yùn)營管理應(yīng)引入市場(chǎng)化機(jī)制，由企業(yè)運(yùn)營管理，政府部門負(fù)責(zé)監(jiān)管。

二是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展。充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，引導(dǎo)社會(huì)資本、民營企業(yè)進(jìn)入垃圾分類之后的廢物再生開發(fā)利用領(lǐng)域。重點(diǎn)培育扶持再生資源回收利用龍頭企業(yè)，通過重組兼并等方式，逐步發(fā)展成為規(guī)模大、效益好、研發(fā)能力強(qiáng)、技術(shù)裝備先進(jìn)的大型企業(yè)，形成分揀、拆解、加工、資源化利用和無害化處理等完整的產(chǎn)業(yè)鏈條，實(shí)現(xiàn)垃圾回收與利用一體化發(fā)展。

（二）堅(jiān)持廣泛宣傳與示范推廣相結(jié)合

加強(qiáng)對(duì)居民的宣傳教育，激勵(lì)其內(nèi)心對(duì)垃圾分類的認(rèn)同感和責(zé)任心是促進(jìn)公民參與的重要前提。

一是深入持久宣傳發(fā)動(dòng)。堅(jiān)持“能賣拿去賣，有害單獨(dú)放，干濕要分開”的分類原則，大力開展多樣化、常態(tài)化、細(xì)微化、分層次的宣傳教育，包括環(huán)境保護(hù)教育、垃圾分類正確方法等，強(qiáng)化機(jī)關(guān)團(tuán)體、企事業(yè)單位、社區(qū)、學(xué)校、家庭、居民參與垃圾分類的道德責(zé)任、環(huán)境責(zé)任，讓垃圾分類逐漸成為社會(huì)各界的生活習(xí)慣，實(shí)現(xiàn)從“要我分”到“我要分”。

（三）堅(jiān)持流程設(shè)計(jì)與體系構(gòu)建相結(jié)合

一是強(qiáng)化管理流程設(shè)計(jì)。核心是優(yōu)化垃圾分類投放、收集、運(yùn)輸、處理、監(jiān)管體系和再生資源回收利用體系，從源頭減量、投放模式、收運(yùn)網(wǎng)點(diǎn)布局、收運(yùn)線路優(yōu)化、分揀壓縮轉(zhuǎn)運(yùn)、補(bǔ)貼補(bǔ)償、可回收物資源利用、循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈構(gòu)建等方面，制定全流程管理線路圖，提高再生資源回收利用效率。

二是完善分類收運(yùn)體系。改革現(xiàn)有收運(yùn)體系，完善有害垃圾、可回收物、餐廚垃圾、其他垃圾等分類收運(yùn)體系，配備滿足垃圾分類清運(yùn)需求、密封性好、標(biāo)志明顯、節(jié)能環(huán)保的專用收運(yùn)車輛，逐步建立餐廚垃圾分類收運(yùn)、有害垃圾收集處置、低值可回收物回收利用系統(tǒng)，最大限度減少混收混運(yùn)現(xiàn)象。

（四）堅(jiān)持完善法規(guī)與嚴(yán)格執(zhí)法相結(jié)合

從混合投放、收運(yùn)、處理到分類投放、收運(yùn)、處理，是生活垃圾治理的一次革命，對(duì)整個(gè)社會(huì)而言都是行為習(xí)慣和生產(chǎn)生活的改變，需要依法推進(jìn)、加強(qiáng)督導(dǎo)。

一是完善頂層設(shè)計(jì)。進(jìn)一步完善垃圾分類處理配套法規(guī)制度體系，細(xì)化各行業(yè)各領(lǐng)域垃圾分類工作指引，制定實(shí)施科學(xué)的獎(jiǎng)懲辦法，完善垃圾處理收費(fèi)制度等規(guī)范性文件，規(guī)范垃圾分類收運(yùn)、處理、運(yùn)營、監(jiān)管、社會(huì)參與、責(zé)任落實(shí)等各環(huán)節(jié)，全方位明確政府、企業(yè)、居民在垃圾分類處理各環(huán)節(jié)中的責(zé)任定位，即政府的角色是制定法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌垃圾分類處理、再生資源回收和處理設(shè)施以及社區(qū)分類回收站點(diǎn)建設(shè)布局，并加強(qiáng)監(jiān)管；企業(yè)的角色是按照法律法規(guī)政策執(zhí)行、投資運(yùn)營管理并接受監(jiān)督；市民的角色就是積極參與垃圾分類，盡最大努力進(jìn)行分類投放。

二是強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督。貫徹落實(shí)好垃圾分類相關(guān)法規(guī)制度，嚴(yán)格執(zhí)法，并加大對(duì)垃圾分類違法行為的處罰力度，形成威懾力。探索推進(jìn)生活垃圾分類考核監(jiān)督制度改革，建立適合實(shí)際的生活垃圾源頭減量和分類綜合考核制度，把垃圾分類處理工作納入文明城市、衛(wèi)生城市、園林城市、新農(nóng)村建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等考核和管理績(jī)效考核指標(biāo)。加快構(gòu)建垃圾分類環(huán)境信用體系，將拒不履行生活垃圾分類和減量義務(wù)并被行政處罰的行為記錄納入信用信息系統(tǒng)、星級(jí)飯店行業(yè)監(jiān)管、物業(yè)管理體系建設(shè)等，督促垃圾分類落到實(shí)處。

（五）堅(jiān)持加大投入與強(qiáng)化激勵(lì)相結(jié)合

生活垃圾從混合收運(yùn)到分類收運(yùn)處理，必然會(huì)增加工作經(jīng)費(fèi)，僅靠政府投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需要，應(yīng)進(jìn)一步完善有效激勵(lì)機(jī)制，強(qiáng)化與社會(huì)資源的共享結(jié)合。

一是調(diào)整財(cái)政投向。改革現(xiàn)有生活垃圾分類經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制，改變目前大量財(cái)政資金投入末端治理、忽視前端源頭控制投入的做法，逐步實(shí)現(xiàn)前端源頭分類與末端治理同步投入，從生產(chǎn)、流通、消費(fèi)全過程進(jìn)行垃圾源頭排放控制，更好地促進(jìn)源頭分類和再生資源回收，最終通過垃圾源頭減排，實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。

二是完善激勵(lì)機(jī)制。改革完善扶持政策措施，通過稅收減免、補(bǔ)貼等方式扶持垃圾處理和環(huán)保科技企業(yè)的發(fā)展，并加大對(duì)垃圾分類處理科研項(xiàng)目的投入，加強(qiáng)垃圾分類處理工藝的研究、開發(fā)，扶植可循環(huán)產(chǎn)品市場(chǎng)。完善低值垃圾回收補(bǔ)貼政策，將廢木材（含園林綠化垃圾）、廢玻璃、廢布碎、廢皮革等列為財(cái)政補(bǔ)貼目錄，按回收利用量進(jìn)行補(bǔ)貼。結(jié)合實(shí)際以區(qū)、街（鎮(zhèn)）為單位，扶持一至兩家大型再生資源回收企業(yè)，實(shí)行點(diǎn)對(duì)點(diǎn)統(tǒng)一收購，按量對(duì)大型再生資源回收中心進(jìn)行補(bǔ)貼，同時(shí)由區(qū)再生資源回收管理單位加強(qiáng)監(jiān)管，防止出現(xiàn)再生資源回收利用企業(yè)只拿補(bǔ)貼而不回收的現(xiàn)象。

2017款豐田卡羅拉車搭載1.2T渦輪增壓發(fā)動(dòng)機(jī)，與自然吸氣發(fā)動(dòng)機(jī)相比，渦輪增壓發(fā)動(dòng)機(jī)產(chǎn)生更多的竄氣，該款發(fā)動(dòng)機(jī)的機(jī)油分離器室安裝在發(fā)動(dòng)機(jī)氣缸體上，以提供足夠長(zhǎng)度的竄氣通道，增強(qiáng)了從竄氣分離發(fā)動(dòng)機(jī)機(jī)油的效率。如圖8所示，加強(qiáng)曲軸箱內(nèi)的通風(fēng)裝置采用與自然吸氣發(fā)動(dòng)機(jī)相同的PCV閥，在增壓過程中則使用噴射器強(qiáng)制進(jìn)行通風(fēng)的竄氣通風(fēng)控制，將竄氣強(qiáng)制引入進(jìn)氣系統(tǒng)并燃燒，從而防止向大氣排放含有碳?xì)浠衔锏母Z氣。

（六）堅(jiān)持垃圾分類與資源回收相結(jié)合

垃圾分類與再生資源回收是密切聯(lián)系、不可分割的統(tǒng)一體，其根本目的都是提高資源利用效率。

一是推進(jìn)環(huán)衛(wèi)收運(yùn)與資源回收系統(tǒng)“兩網(wǎng)”融合。環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)負(fù)責(zé)社區(qū)垃圾分類的宣傳、收集桶點(diǎn)布點(diǎn)，再生資源回收系統(tǒng)負(fù)責(zé)社區(qū)各類可回收物收集網(wǎng)點(diǎn)布局。要統(tǒng)籌考慮垃圾分類模式與再生資源回收網(wǎng)絡(luò)融合，在社區(qū)建立完善有害垃圾、其他垃圾、餐廚垃圾、低值可回收物以及建筑垃圾、園林垃圾等回收網(wǎng)絡(luò)，讓群眾從管理鏈條、細(xì)節(jié)真切感受到垃圾分類的成效，有效引導(dǎo)群眾參與垃圾分類。探索建設(shè)垃圾智慧分類與資源回收相融合的信息平臺(tái)，利用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)，加強(qiáng)源頭分類、資源回收、環(huán)衛(wèi)清運(yùn)、加工利用、終端處理全流程數(shù)據(jù)信息采集，推進(jìn)信息平臺(tái)融合。建立“定點(diǎn)回收—分類收運(yùn)—分選處理—廠商利用”的可回收物回收利用模式，力爭(zhēng)在小區(qū)（社區(qū)）、街道、區(qū)三個(gè)層面實(shí)現(xiàn)可回收物應(yīng)收盡收，實(shí)現(xiàn)源頭分類減量和資源利用。

二是推進(jìn)生產(chǎn)企業(yè)建立產(chǎn)品回收處理網(wǎng)絡(luò)。廣泛利用“互聯(lián)網(wǎng)+”等先進(jìn)技術(shù)，鼓勵(lì)生產(chǎn)企業(yè)、流通企業(yè)等各類社會(huì)投資主體參與回收網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，引導(dǎo)工業(yè)品、家電、電子等生產(chǎn)企業(yè)、銷售企業(yè)建立自身產(chǎn)品回收利用網(wǎng)絡(luò)，采取以舊換新、回收補(bǔ)貼等形式，促進(jìn)舊手機(jī)、電視機(jī)、電風(fēng)扇、洗衣機(jī)、空調(diào)等家用電器回收處理規(guī)范有序，建設(shè)設(shè)施進(jìn)行資源化、無害化處理。

（七）堅(jiān)持前端分類管理與后端分類處理相結(jié)合

垃圾分類處理要按照源頭減量、分類收運(yùn)、資源利用、無害化處理四個(gè)重點(diǎn)同步展開，尤其要抓好前端的垃圾源頭減量、分類排放與后端的資源化利用、分類處理，逐步減少混收混運(yùn)，更好地保護(hù)市民群眾參與垃圾分類的積極性。

一是加快推進(jìn)生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)。加快推進(jìn)垃圾分類處理設(shè)施建設(shè)，形成前端分類、后端處理相互倒逼的格局，從根本上解決當(dāng)前垃圾混收混運(yùn)問題。同時(shí)，結(jié)合不同城市、農(nóng)村、社區(qū)等實(shí)際，采取多種方式處理餐廚垃圾。

二是統(tǒng)籌推進(jìn)其他固體廢棄物處理設(shè)施建設(shè)。有效減少因其他固體廢棄物分類處理不到位而混入生活垃圾，增加生活垃圾處理壓力。要規(guī)劃建設(shè)建筑廢棄物消納場(chǎng)、綜合利用廠，解決建筑廢棄物消納和資源化利用問題。對(duì)工業(yè)垃圾、醫(yī)療廢物、園林綠化垃圾等要摸清底數(shù)，根據(jù)產(chǎn)生量合理布局、加快建設(shè)處理設(shè)施，解決處理能力不足的問題。同時(shí)，圍繞垃圾分類投放、收集、運(yùn)輸、處理等環(huán)節(jié)，完善集政府、業(yè)主、社會(huì)監(jiān)督于一體的生活垃圾分類處理監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)生活垃圾處理設(shè)施運(yùn)行監(jiān)管，確保處理設(shè)施設(shè)備安全、環(huán)保、高效運(yùn)行。