關于光伏扶貧工作的幾點認識

李 翔

(中國電建集團成都勘測設計研究院有限公司，四川 成都 611130)

1 概 述

光伏扶貧是指將扶貧資金投入建設光伏電站，將電站的贏利作為增加村集體收入、增加農民持續(xù)穩(wěn)定收益的來源，受益期長達25 a，是一種“授人以漁”的扶貧政策。在光照資源條件較好的地區(qū)因地制宜開展光伏扶貧，既符合精準扶貧、精準脫貧戰(zhàn)略，又符合國家清潔低碳能源發(fā)展戰(zhàn)略；既有利于擴大光伏發(fā)電市場，又有利于促進貧困人口穩(wěn)定增收,可謂一舉多得。

2 光伏扶貧政策的背景

2012年，在中共十八大報告中首次提出了全面建成小康社會的目標，而全面建成小康社會最艱巨的任務是脫貧攻堅，最突出的短板在于農村還有7 000多萬貧困人口。習近平總書記在2015年11月底召開的中央扶貧開發(fā)工作會議上強調“確保到2020年，所有貧困地區(qū)和貧困人口一道邁入全面小康社會”。同年，我國大力推進并實施了精準扶貧十大工程，其中光伏扶貧作為重要工程赫然在列。

光伏扶貧作為精準扶貧的創(chuàng)新應用模式，其實早在2014年底就已經被提出。2014年10月11日，國家能源局、國務院扶貧辦發(fā)布了《關于印發(fā)實施光伏扶貧工程工作方案的通知》(國能新能〔2014〕447號)，標志著光伏扶貧工程正式登上歷史舞臺，拉開帷幕。緊接著，在2014年11月15日，國家能源局、國務院扶貧辦發(fā)布了《關于組織開展光伏扶貧工程試點工作的通知》(國能新能〔2014〕495號)，通知中明確在河北、山西、安徽、甘肅、寧夏、青海六省(區(qū))開展光伏扶貧試點工作，旨在以村為單位整體推進，做到受益對象精準到戶，長期穩(wěn)定受益，為光伏扶貧試點地區(qū)的工作開展提出了指導性意見。2015年12月24日，國家能源局發(fā)布了《關于印發(fā)加快貧困地區(qū)能源開發(fā)建設 推進脫貧攻堅實施意見的通知》(國能規(guī)劃〔2015〕452號)，要求進一步做好能源扶貧工作，落實包括精準實施光伏扶貧工程在內的六大重點任務，到2020年完成200萬建檔立卡貧困戶光伏扶貧項目建設，實現(xiàn)200萬建檔立卡貧困戶戶均增收3 000元以上的目標。同時，鼓勵光伏發(fā)電與種植、養(yǎng)殖業(yè)結合，充分利用荒山、荒坡、魚塘、大棚等農業(yè)設施，增加貧困人口收入。2016年3月23日，國家發(fā)改委、國務院扶貧辦、國家能源局、國家開發(fā)銀行、中國農業(yè)發(fā)展銀行發(fā)布了《關于實施光伏發(fā)電扶貧工作的意見》(發(fā)改能源〔2016〕621號)，要求在現(xiàn)有試點工作的基礎上，繼續(xù)擴大光伏扶貧的實施范圍，在全國具備光伏建設條件的貧困地區(qū)實施光伏扶貧工程，并且明確了16個省、471個縣作為光伏扶貧工程重點實施范圍。同時，確定了以整村推進的方式，保障200萬建檔立卡無勞動能力貧困戶(包括殘疾人)每年每戶增加收入3 000元以上；每位扶貧對象的對應項目規(guī)模標準為5 kW左右；采取集中式光伏電站方式，每位扶貧對象的對應項目規(guī)模標準為25 kW左右。至此，全國光伏扶貧工作正式鋪開。

3 光伏扶貧的建設模式

光伏扶貧作為精準扶貧十大工程之一，投入少、回報穩(wěn)定、可持續(xù)，主要有以下建設模式：

(1)村級電站及戶用分布式電站。以村為單位，可以采取單村建設形式或多村聯(lián)建形式，條件允許的情況下可以采用戶用分布式建設。如在農戶的屋頂、荒坡上安裝光伏設備后，不僅可以解決自家生產、生活用電，其多余的電力還可并網銷售，獲得收入。根據國家能源局、國務院扶貧辦發(fā)布的《關于“十三五”光伏扶貧計劃編制有關事項的通知》(國能發(fā)新能〔2017〕39號)，村級光伏扶貧電站為主要的建設模式，要求村級電站應在建檔立卡貧困村建設，將單個村級電站容量控制在300 kW左右(具備就近接入條件的可放大至500 kW)。

(2)集中式電站。利用村集體荒山荒坡、閑置空地或學校等集體用房屋頂建設光伏電站，收益除少量留歸集體支配外，大部分分配給貧困戶。但集中式光伏扶貧電站一定要嚴格按照政府投資入股、按股分成的資產收益模式建設，發(fā)生光伏限電問題的省份不安排集中式光伏扶貧電站。

4 光伏扶貧的實施難點

(1)建設用地及電網接入問題。

近年來，光伏產業(yè)面臨的最棘手的問題往往是建設用地問題。對于光伏扶貧工程來講，農村地區(qū)空地多，但農業(yè)用地的紅線不能碰。在具體項目實施過程中，貧困戶的房屋年數(shù)較長、屋頂防水和承重偏差，農村屋頂?shù)闹苓呁ǔ懈叽蟮臉淠菊趽?，導致貧困戶安裝光伏系統(tǒng)時遇到較大困難。

另外，由于貧困地區(qū)的電網基礎建設相對薄弱，按照國家電網規(guī)定，光伏裝機不能超過并網點變壓器總容量的30%。而農村變壓器的容量普遍為200～300 kW，按此計算，一個村的裝機容量僅為幾十千瓦，無法滿足光伏扶貧規(guī)模的需求。雖然之前國家能源主管部門發(fā)布的文件一直指向加大對農網改造升級的投資，但何時能夠在廣袤的建檔立卡貧困村得到落實尚是一個未知數(shù)。

(2)資金來源問題。

《關于實施光伏發(fā)電扶貧工作的意見》中明確：“地方政府可整合產業(yè)扶貧和其他相關涉農資金,統(tǒng)籌解決光伏扶貧工程建設資金問題”，但意見中并未提出國家扶貧資金會出資建設，而是讓地方政府自行籌措，可以采用通過政府出資加銀行貸款的模式，也可以采用通過政府以資源換取企業(yè)投資的模式。

由于各地情況不同，資金來源也不盡相同，如果地方政府明確需要企業(yè)參與投資，就會出現(xiàn)商業(yè)電站投資者拿出利潤投資到扶貧電站中的情況，如河北省與寧夏回族自治區(qū)已出臺相關規(guī)定，企業(yè)若想在當?shù)孬@取商業(yè)電站的規(guī)模指標，就必須按比例投資扶貧電站，這樣一來，企業(yè)的資金負擔必將加大。因此，如何在貫徹落實國家相關政策的同時能夠提高企業(yè)和社會對于光伏扶貧電站建設投資的積極性，也是各地政府亟待解決的問題。

(3)后期運維問題。

在優(yōu)先建設光伏扶貧電站的貧困地區(qū)，其整體群眾的文化水平、技術能力均相對較低，而在這些貧困地區(qū)建設的扶貧電站的后期運維工作卻往往沒有專業(yè)人員承擔。如果沒有專業(yè)的運維管理機制，沒有定期檢修清洗，很可能會因運維不專業(yè)的問題而導致扶貧電站效率和壽命都大打折扣，甚至出現(xiàn)因管理不力而導致百姓進入電站造成安全事故的情況發(fā)生。光伏電站的后期運維和管理工作并不是僅僅受過簡單培訓的當?shù)匕傩站涂梢詣偃蔚?，是采取政府派遣專業(yè)人員巡檢，還是投資企業(yè)承擔后期運維工作，這是需要擬建設光伏扶貧電站地區(qū)的當?shù)卣髦乜紤]的。

(4)貧困戶收益分配問題。

根據國家精準扶貧的要求，在運行光伏扶貧電站的同時還應注意光伏扶貧收益該如何分配的問題。由于村級電站權屬歸村集體所有，光伏發(fā)電的收益由村集體和貧困戶按比例分配。但是，實際情況卻是一些村級電站在利益的分配上存在不公，該幫扶的沒有幫扶，不該幫扶的卻在扶貧之內。如果能夠更好地落實貧困戶的收益分配，切實做好“扶真貧、真扶貧”，那么，光伏扶貧電站的建設可謂是利在當代，功在千秋。

5 結 語

筆者認為：若要做好光伏扶貧這項工作，首要的是地方政府切實落實國家相關政策，因地制宜地完善光伏扶貧機制，做到精準識別扶貧對象;其次，相關企業(yè)及監(jiān)管機構一定要強化對工程質量的監(jiān)督，確保質量至上和用戶安全;第三，要建立公平的利益分配機制，保障貧困戶的利益優(yōu)先;地方政府應起到分配機制的監(jiān)管督查作用；最后，運維企業(yè)一定要加強光伏電站的運營和管理水平，重視對農戶相關技能的培訓，使光伏扶貧項目能夠安全、順利地運行并得到有效的管理。近期，國家能源主管部門將會出臺《光伏扶貧電站管理辦法(征求意見稿)》及光伏扶貧電站技術、管理等相關標準導則。隨著政策關、技術關、管理關的不斷完善與調整，可以相信：光伏扶貧會作為扶貧工作的重要組成部分，必將在實現(xiàn)2020年我國現(xiàn)行標準下農村貧困人口脫貧偉大目標的過程中留下濃墨重彩的一筆。