讓農(nóng)民工成為真正的“城里人”

張新招

[摘要]農(nóng)民工是我國制度變遷與社會轉(zhuǎn)型期間所出現(xiàn)的特殊社會群體。長期存在著失業(yè)保障、醫(yī)療保障和勞動保障等缺失的問題。本文試圖從農(nóng)民工社會保障權(quán)益的憂與喜中，分析和探討如何更好地保障農(nóng)民工社會權(quán)益的途徑和方法，讓農(nóng)民工成為真正的“城里人”。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)民工 社會保障 權(quán)益

據(jù)權(quán)威機構(gòu)統(tǒng)計顯示，2010年我國的農(nóng)民工總量已達2.4億人，大多集中在二三產(chǎn)業(yè)當中，尤其以制造業(yè)、建筑業(yè)、批發(fā)零售業(yè)、交通運輸業(yè)、住宿餐飲業(yè)為主，其中1.68億人在城鄉(xiāng)間頻繁流動，7867萬人涉及跨省流動。農(nóng)民工為城市的經(jīng)濟社會持續(xù)快速發(fā)展作出了重要貢獻，然而，農(nóng)民工所享受的社會保障程度令人堪憂，尤其是其社會保險長期游離于城鎮(zhèn)職工之外，農(nóng)民工在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中很難融入城市，這正是構(gòu)建和諧社會值得探討的新課題。目前，我國絕大部分農(nóng)民工是七八十年代出生的，他們外出打工已經(jīng)不僅僅是為了謀生而是為了進入城市尋求發(fā)展的機會，表現(xiàn)出融入城市的強烈欲望。筆者從切實保障農(nóng)民工權(quán)益，構(gòu)建社會和諧與平等的角度，更好地維護農(nóng)民工參加社會保險和享受社會保險待遇的角度，對切實保障農(nóng)民工社會保險權(quán)益提出相應(yīng)的對策。

一、農(nóng)民工社會保障權(quán)益的現(xiàn)狀堪憂

據(jù)勞動和社會保障部一份最新調(diào)研顯示，到2003年底，我國農(nóng)民工養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、女職工生育保險的參保率分別只有33.7%、10.3%、21.6%、31.8%和5.5%。而農(nóng)民工的企業(yè)補充保險、職工互助合作保險、商業(yè)保險的參保率就更低，分別只有2.9%、3.1%和5.6%。截止2013年末，全國參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險人數(shù)為32218萬人，其中累計有3800萬人中斷繳納社會保險。除社會保險外，農(nóng)民工的社會福利也很差，最突出的表現(xiàn)在住房和子女的教育福利等方面；在社會救助方面，現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會救助體系只覆蓋城鎮(zhèn)戶籍人口，諸如最低生活保障的社會救助等社會保障權(quán)益，農(nóng)民工根本享受不到。

近年來，隨著《中華人民共和國社會保險法》的頒布與設(shè)施，許多地方政府也根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況相繼制定出臺一些有關(guān)農(nóng)民工社會保障的政策法規(guī)，明確規(guī)定農(nóng)民工應(yīng)參加社會養(yǎng)老和工傷保險，要求用人單位必須和農(nóng)民工簽訂用工合同，并為其辦理養(yǎng)老保險，規(guī)定凡符合條件的單位和個人，必須辦理綜合保險。我國農(nóng)民工在“五大社會保險”中，已有相當數(shù)量的人參加了工傷保險，但參加養(yǎng)老保險的總體參保率僅為15%左右，醫(yī)療保險的平均參保率為lO%左右，此外，絕大多數(shù)農(nóng)民工未參加失業(yè)保險，而生育保險農(nóng)民工也基本未參加，農(nóng)民工社會保障權(quán)益仍然喜憂參半。

二、農(nóng)民工社會權(quán)益保障缺失的原因分析

（1）把養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療三險“捆綁”推行，導(dǎo)致農(nóng)民工的繳費能力較低、參保率較低。我國先后實施了新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險和城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險等一系列的城鄉(xiāng)居民保障制度，已覆蓋了農(nóng)民工。許多地方政府把養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療三險“捆綁”推行，由于農(nóng)民工的繳費能力較低，導(dǎo)致參保率較低。

（2）大部分的企業(yè)雇主對農(nóng)民工缺乏自覺保護意識。農(nóng)民工主要集中在中小企業(yè)就業(yè)。企業(yè)認為支付農(nóng)民工社會保險基金加大了企業(yè)成本，有些社保經(jīng)辦機構(gòu)對企業(yè)參保實行“五險合一”的參保辦法，這樣既加重了企業(yè)繳費負擔，也影響了企業(yè)參保的積極性。

（3）農(nóng)民工規(guī)模基數(shù)龐大、勞動年齡跨度大、流動性強、就業(yè)范圍廣，構(gòu)成復(fù)雜及流動性強的特質(zhì)，自身文化素質(zhì)普遍偏低，其社會保障意識淡薄，對社會保障的需求差異性較大，并且保險基金的區(qū)域統(tǒng)籌和農(nóng)民工的區(qū)域流動存在著沖突，于是導(dǎo)致農(nóng)民工參保中斷、退保現(xiàn)象頻繁。

三、保障農(nóng)民工社會權(quán)益勢在必行

（一）農(nóng)民工社會權(quán)益有法可依是根本

《社會保險法》將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工社會保險的范疇《社會保險法》確立了我國社會保險體系的基本框架。國家建立基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險、生育保險等社會保險制度。其中，養(yǎng)老保險包括城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險；醫(yī)療保險包括城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險?！渡鐣ｋU法》將我國境內(nèi)所有用人單位和個人都納入了社會保險制度的覆蓋范圍，規(guī)定用人單位及其職工應(yīng)當參加城鎮(zhèn)職工社會保險，在第九十五條特別強調(diào)，進城務(wù)工的農(nóng)村居民依照本法規(guī)定參加社會保險。這就為農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工社會保險提供法律依據(jù)，將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工社會保險的范疇，促使農(nóng)民工享有與城鎮(zhèn)職工一樣平等的社會保險權(quán)益。

《社會保險法》頒布后，為了保障農(nóng)民工的社會保險權(quán)益，各地政府相繼制定了農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工社會保險的具體措施，同時又不大幅增加企業(yè)負擔，對于農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工社會保險是采取過渡性辦法。比如，上海市對于外省市非城鎮(zhèn)戶籍的農(nóng)民工，先參加基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險和工傷保險3個險種；在繳費基數(shù)上，先設(shè)定為社會平均工資的40%，每年增加5個百分點；在繳費比例上，目前用人單位為28.5%（其中，基本養(yǎng)老保險為22%，基本醫(yī)療保險為6%，工傷保險為0.5%），個人為9%（其中，基本養(yǎng)老保險為8%，基本醫(yī)療保險為1%）。通過這樣的過渡性辦法，上海市將農(nóng)民工納入到城鎮(zhèn)職工社會保險的范疇，從而為有效保障農(nóng)民工的社會保險權(quán)益奠定了基礎(chǔ)。

（二）完善農(nóng)民工社會保障體系是保障

農(nóng)民工是新興的產(chǎn)業(yè)工人，已經(jīng)不同于農(nóng)民了。完善農(nóng)民工社會保障體系的辦法是根據(jù)農(nóng)民工的現(xiàn)實狀況和需求，按照多層次、多類型、靈活便捷的原則來提供社會保障，并確保這一制度能使城鄉(xiāng)接軌。一是把農(nóng)民工納入到城鎮(zhèn)社會保障體系，可以通過戶籍改革將農(nóng)民工變成城鎮(zhèn)居民，將農(nóng)民工直接納入城鎮(zhèn)社會保障體系。二是建立相對獨立的農(nóng)民工社會保障體系，并提出了建構(gòu)一種作為過渡形態(tài)的新社會保障模式。三是把農(nóng)民工納入農(nóng)村社會保障制度，加快改革、完善農(nóng)村社會保障制度，并在適當時機，和城鎮(zhèn)社會保障制度統(tǒng)一接軌。

（三）建立農(nóng)民工參保的激勵機制是途徑

在勞動保障部課題組完成的調(diào)研報告《農(nóng)民工社會保障新問題》中，建議按照農(nóng)民工特征對其進行分層分類管理，指出：“將穩(wěn)定就業(yè)（從事正規(guī)就業(yè)，建立勞動關(guān)系，以及事實勞動關(guān)系5年以上）的農(nóng)民工納入現(xiàn)行制度，參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷等社會保險?！睂τ诓环€(wěn)定就業(yè)（簽訂短期合同，頻繁流動以及從事各種靈活就業(yè)的）的農(nóng)民工社會保障，則要“在基礎(chǔ)養(yǎng)老金實行全國統(tǒng)籌之后，再考慮如何將農(nóng)民工逐步納入統(tǒng)一的城鎮(zhèn)社會保障體系的新問題”。

（1）分層推進參保方式。目前，絕大多數(shù)農(nóng)民工都參加了新型農(nóng)村合作醫(yī)療，若患重大疾病，還可申請城鄉(xiāng)醫(yī)療救助和剛實施的大病補充保險報銷。失業(yè)保險和生育保險雖然繳費低，但享受待遇短且享受次數(shù)有限。對農(nóng)民工來說，失業(yè)或生育時，他們絕大多數(shù)都回原籍，因此這兩項險種對他們的生活沒有多大影響。

一是根據(jù)農(nóng)民工群體文化程度不同，對于高中以上文化程度的農(nóng)民工絕大多數(shù)不從事體力勞動，若失業(yè)，國家出臺免費培訓(xùn)政策，讓他們掌握一技之長，優(yōu)先參加社會保險。二是按農(nóng)民工群體年齡段不同，對40歲以下青壯年農(nóng)民工，可強制參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險和工傷保險，其他三項保險可暫緩。對41-50歲的農(nóng)民工，應(yīng)強制參加工傷保險，自主選擇參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，其他三項保險可不參加。對50歲以上的農(nóng)民工，應(yīng)強制參加工傷保險，其他保險可不參加。三是按農(nóng)民工從業(yè)情況不同，應(yīng)強制從事制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和工傷保險，其他三項保險可自主選擇參加。應(yīng)強制從事建筑業(yè)、交通運輸倉儲和郵政業(yè)的農(nóng)民工參加工傷保險，其他四項保險可自主選擇參加。

（2）改革勞動用工制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場，勞動力市場的不完善，對不同的勞動力有不同的態(tài)度，導(dǎo)致農(nóng)民工在工資收入、工作分工、子女入學(xué)等方面存在著明顯歧視。以保證社會保障制度能被公正、合理、有效地執(zhí)行，并能達到社會保障的目的。

（3）明確政府其在農(nóng)民工社會保險中的責任。既要考慮到農(nóng)民工群體的特殊性，協(xié)調(diào)好政府、企業(yè)和農(nóng)民工個人在社會保險中的義務(wù)關(guān)系；也要參照新型農(nóng)村社會保險制度中的政府補貼措施，來對農(nóng)民工的社會保險進行一定程度的政府補貼，如可以由政府來承擔一部分繳費費率，從而降低企業(yè)應(yīng)負擔的繳費費率，來減輕企業(yè)的用工成本。

伴隨著我國全面小康社會的建立和完善，最終形成城鄉(xiāng)一體的社會保障制度，這是讓農(nóng)民工成為真正的“城里人”的根本途徑。