包拯問責(zé)思想及其當(dāng)代啟示

陳媛媛

摘 要：近年來，行政問責(zé)已經(jīng)成為我國推進(jìn)法制建設(shè)的一條重要途徑，通過對(duì)重大的問責(zé)事件和法律規(guī)范這兩個(gè)方面進(jìn)行分析來看，就可以發(fā)現(xiàn)我國在問責(zé)主體、問責(zé)對(duì)象、問責(zé)方式和問責(zé)是由與免責(zé)事由方面存在的不足。通過借鑒包拯的法制思想和問責(zé)思想，盡管受階級(jí)和時(shí)代的局限，包拯的問責(zé)思想帶有一些封建忠君報(bào)國和維護(hù)宋朝封建專制主義中央集權(quán)統(tǒng)治的成分，但如果去除其封建糟粕，就其思想而言對(duì)今天中國的問責(zé)思想仍有重要的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：責(zé)任意識(shí)；行政問責(zé)；包拯問責(zé)思想

引言

所謂的責(zé)任是一種能力，又遠(yuǎn)勝于能力，責(zé)任是一種精神，更是一種品格。責(zé)任意識(shí)是一種自覺意識(shí)，表現(xiàn)得平常而又樸素，責(zé)任意識(shí)也是一種傳統(tǒng)美德，我國自古以來就重視責(zé)任意識(shí)的培養(yǎng)?！疤煜屡d亡，匹夫有責(zé)”強(qiáng)調(diào)的是熱愛祖國的責(zé)任；"擇鄰而居"講述的是孟母歷盡艱辛、勇于承擔(dān)教育子女的責(zé)任；"臥冰求魚"是對(duì)晉代王祥恪盡孝道為人子的責(zé)任意識(shí)的傳頌……行政問責(zé)制度就是對(duì)不履行法定行政義務(wù)或者是未承擔(dān)相應(yīng)行政責(zé)任的行政機(jī)關(guān)及其行政人員進(jìn)行定向追究的一種事后監(jiān)督制度，它的根本目的是對(duì)行政失范行為的監(jiān)督和預(yù)防，主要手段包括各種形式的行政和司法的追究，目前運(yùn)行方式主要是撤職、引咎辭職、官員問責(zé)等①。那為什么要進(jìn)行問責(zé)呢？因?yàn)槿绻謨?nèi)之事沒有做，該做的事情沒有完成、失當(dāng)，那么就必須要承擔(dān)后果。因?yàn)橛袡?quán)就有責(zé)，有責(zé)必?fù)?dān)當(dāng)，失責(zé)必追究。

說道問責(zé)，就必須要談到我們大名鼎鼎的包青天—包拯。包拯廉潔公正、立朝剛毅，不附權(quán)貴，鐵面無私，且英明決斷，敢于替百姓申不平，敢于彈劾權(quán)貴，故有“包青天”及“包公”之名，京師有“關(guān)節(jié)不到，有閻羅包老”之語。對(duì)于“官官相護(hù)”的官場(chǎng)惡習(xí)，包拯是深惡痛絕的，他在知諫院這一官職上，曾“數(shù)論斥大臣權(quán)幸”②。因此，學(xué)習(xí)探討包拯的問責(zé)思想對(duì)于今天的問責(zé)有著深刻的意義。

一、 我國行政問責(zé)存在的問題

行政問責(zé)作為一種制度創(chuàng)新，其在實(shí)施過程中往往被公民給予了很高的期望，在一定程度上確實(shí)起到整肅吏治、提升政府的公信力與執(zhí)行力、建設(shè)一個(gè)效能政府的作用。但是，在行政問責(zé)的具體操作過程和實(shí)踐中，往往出現(xiàn)許多與期望不相符合的情況。

1. 重權(quán)力問責(zé)，輕制度問責(zé)。我國一直在強(qiáng)調(diào)“有權(quán)就有責(zé)，有責(zé)必?fù)?dān)當(dāng)，失責(zé)必追究”的說法，誰有權(quán)力，誰就應(yīng)該負(fù)責(zé)。當(dāng)前我國政府部門的權(quán)力集中在“一把手”，重大的決策以及人事安排都是由“一把手”拍板或者是授意決定的，出了問題承擔(dān)責(zé)任的可能是正職，但大多數(shù)情況是正職相互推諉，副職必須言聽計(jì)從，要副職承擔(dān)主要責(zé)任。

2. 重有過問責(zé)，輕無為問責(zé)。目前總的來說，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和機(jī)關(guān)工作人員是比較負(fù)責(zé)任的，絕大多數(shù)同志盡職盡責(zé)、任勞任怨、不辱使命。但是仍有少數(shù)人缺乏責(zé)任感和事業(yè)心，主要存在“亂作為”和“不作為”兩個(gè)方面的問題，尤其是“無為”現(xiàn)象最為嚴(yán)重。

3. 重行政問責(zé)，輕民主問責(zé)。民主問責(zé)相對(duì)于行政問責(zé)來說，是一種更有效、更全面、更符合民主政治要旨的問責(zé)制度③。我國目前實(shí)行的行政問責(zé)一般就是上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的問責(zé)、上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的問責(zé)、政府對(duì)工作人員的問責(zé)，很少有問責(zé)主體的有效介入。

因此，對(duì)于當(dāng)代而言，摒棄包拯問責(zé)思想中封建糟粕的內(nèi)容，應(yīng)用于我國目前的行政問責(zé)體系中，改變行政問責(zé)存在弊端顯得很有必要。

二、確立責(zé)任意識(shí)

責(zé)任教育，意義重大。作為問責(zé)對(duì)象社會(huì)中的每個(gè)人、國家政府中的工作人員如果都有著強(qiáng)烈的責(zé)任意識(shí)，那么就無談問責(zé)就一說，跟不用說懲罰、激勵(lì)機(jī)制。包拯之所以成為清官典型，當(dāng)然首先是由于他本身以廉潔自持，嚴(yán)于律己，在其位謀其政。在端州做知州時(shí)，那里出產(chǎn)一種名貴的硯臺(tái)，號(hào)稱“端硯”，每年都要給皇帝進(jìn)貢一定數(shù)量，前任的許多知州假借給皇帝進(jìn)貢之名，定額之外加倍勒索，帶走送給當(dāng)朝的權(quán)貴。包拯則不然，定額之外，一塊也不多取；進(jìn)貢之外，一人也不饋送；離任之時(shí)，一硯也不帶走。因此，“歲滿不持一硯歸”被傳為千古美談。要使現(xiàn)在的行政組織及其工作人員樹立責(zé)任意識(shí)，主要從大、小兩方面來講：大的方面是引導(dǎo)他們樹立正確的世界觀、人生觀、價(jià)值觀，把個(gè)人的前途命運(yùn)融入中國特色社會(huì)主義的偉大事業(yè)中；著眼于服務(wù)和奉獻(xiàn)，引導(dǎo)人們服務(wù)他人、奉獻(xiàn)社會(huì)，在這一過程中實(shí)現(xiàn)個(gè)人的正當(dāng)利益；著眼于愛國主義和集體主義，引導(dǎo)人們把國家、集體、個(gè)人的利益有機(jī)結(jié)合起來，堅(jiān)持國家利益、集體利益高于個(gè)人利益；著眼于職業(yè)道德和職業(yè)精神，引導(dǎo)人們把職業(yè)目標(biāo)同遠(yuǎn)大理想結(jié)合起來，在自己的崗位上忠實(shí)地履行對(duì)社會(huì)、對(duì)國家、對(duì)人民的責(zé)任，自覺的把責(zé)任意識(shí)轉(zhuǎn)化到“全心全意為人民服務(wù)”的行動(dòng)中去。小的方面是做好自己的本職工作，每個(gè)人的盡責(zé)是對(duì)集體的盡責(zé)，每個(gè)集體的盡責(zé)是對(duì)社會(huì)的盡責(zé)，就是對(duì)國家的負(fù)責(zé)。

三、敢于問責(zé)

包拯作為清官，更重要的還在于他主張無情地打擊貪官污吏，并且為此進(jìn)行了不懈的斗爭(zhēng)。包拯的依法彈劾和懲治貪官污吏主張，在一定程度上觸及了封建官吏的法律特權(quán)問題，受到了封建特權(quán)的嚴(yán)厲抨擊，但是并沒有阻擋包拯問責(zé)的腳步。在臺(tái)諫“舉刺不避乎權(quán)貴，犯顏不畏乎逆鱗”④，“切切論諫，有古諫者之風(fēng)”⑤。宋仁宗時(shí)期，有一個(gè)寵妃張美人，其叔父張堯佐憑借權(quán)貴扶搖直上，晉升為權(quán)知開封府、三司使，一年連升四級(jí)，包拯一人諫院即對(duì)張堯佐彈劾要求罷去三司使職⑥。行政問責(zé)萌發(fā)于對(duì)重大責(zé)任事故的追究，這可以追溯到1979年“渤海二號(hào)”鉆井船翻沉和1988年昆明開往上海的80次特快列車側(cè)翻，這使得行政問責(zé)成為耳熟能詳?shù)男g(shù)語，然后在實(shí)踐領(lǐng)域的展開，卻是2003年“非典”之后的事⑦。2003年的“非典”事件開啟我國問責(zé)的先河，“非典”疫情之所以會(huì)催生出轟轟烈烈的問責(zé)制度是因?yàn)椋阂?，通過問責(zé)的目的是要增強(qiáng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任意識(shí)。2003年4月20日是一個(gè)重要的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，就是從這天開始，隨著衛(wèi)生部與北京市兩位主管官員的去職，中國各地的疫情公布做到了全面、準(zhǔn)確、公開和及時(shí)，防治“非典”進(jìn)入了全線動(dòng)員的新階段。二，回應(yīng)社會(huì)的需要。那些被問責(zé)的官員向社會(huì)公眾透露的疫情控制信息，與現(xiàn)實(shí)情況形成了巨大的反差，他們的隱瞞不報(bào)和處置不力，造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失和人員傷亡⑧。因此產(chǎn)生了政府與社會(huì)公眾之間的隔閡，人民群眾不再相信政府，經(jīng)久難消。為此，政府必須要問責(zé)，不問責(zé)就不能給社會(huì)公眾一個(gè)交代，政府的信任危機(jī)也就無法解除。

對(duì)于我國行政體制來說，敢于問責(zé)似乎顯得更為重要。在對(duì)官員進(jìn)行問責(zé)時(shí)，基于上級(jí)行政首長(zhǎng)的壓力，不敢進(jìn)行質(zhì)疑，問責(zé)的作用沒有發(fā)揮出來，還有的地方常常將行政部門作為問責(zé)的主體，這樣似乎是加強(qiáng)了行政部門的獨(dú)立性，但是由于“在實(shí)際工作中，地方黨委書記無論是對(duì)政府負(fù)責(zé)人的決策，還是對(duì)政府部門行政首長(zhǎng)的管理都有絕對(duì)的影響力”⑨，這樣一來，就存在顯性權(quán)利與隱性權(quán)利之間的協(xié)調(diào)問題，從而增加了問責(zé)過程的復(fù)雜性和不確定性，而且會(huì)對(duì)問責(zé)的公平、公正也產(chǎn)生了巨大的消極影響。要敢于問責(zé)，首先要建立問責(zé)制度，只有制度保障做到位了，下級(jí)官員、社會(huì)群眾還是同級(jí)機(jī)構(gòu)才會(huì)不畏權(quán)力，敢于走上問責(zé)這條路。

四、行政問責(zé)的意義

北宋時(shí)期為了避免唐朝分權(quán)帶來的亡朝之災(zāi)，特別注重加強(qiáng)中央集權(quán)，導(dǎo)致冗官冗兵現(xiàn)象嚴(yán)重，官吏貪污腐敗現(xiàn)象萎靡、橫行不法，統(tǒng)治階級(jí)也置若罔聞，形成了“雖有重律，僅同空文，貪猥之徒，殊無畏憚”的局面。包拯對(duì)這種現(xiàn)象做了深刻的揭露，堅(jiān)決主張嚴(yán)厲打擊貪贓污吏，使得北宋政局穩(wěn)定，老百姓對(duì)政府的信心逐步提升。就當(dāng)代而言，行政問責(zé)制度的建立，其意義包括：

1. 行政問責(zé)制有利于推動(dòng)政治文明進(jìn)程；

2. 行政問責(zé)制有利于轉(zhuǎn)變政府職能，建立責(zé)任政府；

3. 行政問責(zé)制有助于約束和規(guī)范各級(jí)政府官員的個(gè)人行為，提高我國公務(wù)員隊(duì)伍的整體素質(zhì)；

4. 行政問責(zé)制有助于形成新的行政文化和行政生態(tài)；

5. 行政問責(zé)制的實(shí)行有利于加強(qiáng)勤政廉政建設(shè)、提高執(zhí)政能力⑩。

在我國開展行政問責(zé)制度當(dāng)然是十分必要的，行政問責(zé)是建設(shè)法治政府和責(zé)任政府的本質(zhì)要求和重要的保證，是加強(qiáng)政府權(quán)力制約與約束，對(duì)政府的“亂作為”和“不作為”進(jìn)行監(jiān)督。包拯所在的北宋封建思想嚴(yán)重，其開展問責(zé)的意義與今天當(dāng)然有很大的不同，但究其對(duì)國家、對(duì)社會(huì)、對(duì)百姓的意義，本質(zhì)上是相同的。因?yàn)槲覈男姓栘?zé)制在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中，問責(zé)制度的制定、執(zhí)行、實(shí)施和評(píng)價(jià)的公共權(quán)力的使用者，偏離了行政問責(zé)的本意，因此建立健全行政問責(zé)制度十分必要。

五、 結(jié)束語

目前，我國的行政問責(zé)制度仍然在探索實(shí)踐中，其中的存在的不足各方也都在努力尋求解決問題的途徑。包拯問責(zé)思想中首先告誡我們的是要樹立責(zé)任意識(shí)，只有國家機(jī)關(guān)、政府機(jī)構(gòu)的工作人員樹立了責(zé)任意識(shí)，真正做到防患于未然，在重大事故發(fā)生之前，從源頭上扼殺問責(zé)產(chǎn)生的緣由。第二點(diǎn)是告誡當(dāng)代人民要敢于問責(zé)，不要屈服于權(quán)貴，要以要努力為全體國民謀福利為宗旨，樹立大局意識(shí)。雖然，以上兩點(diǎn)不足以改變當(dāng)前我國行政問責(zé)存在的桎梏，但是卻有十足的啟示意義，對(duì)于我們建立更好的行政問責(zé)制度奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，我們?cè)诎l(fā)展這兩點(diǎn)的同時(shí)努力探索其他途徑，為建設(shè)具有中國特色的行政問責(zé)制度而努力。

[注釋]

①張創(chuàng)新，趙蕾：《從“新制”到“良制”：論我國行政問責(zé)的制度化進(jìn)程》，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》，2005年第1期。

②楊東欣：《試論包拯的執(zhí)法思想》，安徽電子信息職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2007（5）。

③陳國權(quán)，李院林：《政府自利性：?jiǎn)栴}與對(duì)策》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)》，2004年第1期。

④胡儼：《包孝肅公奏議：序》[A].包拯集校注[C].黃山書社，1999年。

⑤韓元吉：《南澗甲乙稿：卷15》[M].四庫全書（1165冊(cè)）。

⑥沈瑞英：《略論北宋臺(tái)諫與包拯》[，河南大學(xué)學(xué)報(bào)，2000年第2期：31。

⑦余凌云：《對(duì)我國行政問責(zé)制度之反思》，法商研究，2013年第3期：92-94。

⑧孫宇挺：《我國內(nèi)地因非典損失179億美元 香港120億美元[》，2012年。

⑨宋濤：《社會(huì)規(guī)律屬性與行政問責(zé)實(shí)踐檢驗(yàn)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2010年：261。

⑩肖光榮：《中國行政問責(zé)制存在的問題及對(duì)策研究》，《政治學(xué)研究》，2012年第3期：：9-80。

[參考文獻(xiàn)]

[1]張創(chuàng)新，趙蕾：《從“新制”到“良制”：論我國行政問責(zé)的制度化進(jìn)程》，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》，2005年第1期。

[2]楊東欣：《試論包拯的執(zhí)法思想》，安徽電子信息職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2007（5）。

[3]陳國權(quán)，李院林：《政府自利性：?jiǎn)栴}與對(duì)策》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)》，2004年第1期。

[4]余凌云：《對(duì)我國行政問責(zé)制度之反思》，法商研究，2013年第3期：92-94。

[5]孫宇挺：《我國內(nèi)地因非典損失179億美元 香港120億美元[》，2012年。

[6]張賢明：《當(dāng)代中國問責(zé)制度建設(shè)及實(shí)踐的問題與對(duì)策[》，《政治學(xué)研究》，2012年第1期：16。

[7]宋濤：《社會(huì)規(guī)律屬性與行政問責(zé)實(shí)踐檢驗(yàn)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2010年：261。

[8]肖光榮：《中國行政問責(zé)制存在的問題及對(duì)策研究》，《政治學(xué)研究》，2012年第3期：：9-80。

（作者單位： 安徽大學(xué)管理學(xué)院，安徽 合肥 230601）