仝志輝, 孫梟雄

(中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院，北京100872)

鄉(xiāng)村治理是國家治理的基礎(chǔ)，是平衡農(nóng)村各利益主體，實(shí)現(xiàn)國家與基層社會(huì)良性互動(dòng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其治理是否有效直接關(guān)乎鄉(xiāng)村振興的成敗及國家治理體系能否良性運(yùn)轉(zhuǎn)。自20世紀(jì)80年代以來，我國逐步確立了以村民自治為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)政村治制度。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，鄉(xiāng)村社會(huì)問題愈益復(fù)雜，治理任務(wù)更為嚴(yán)峻，鄉(xiāng)政村治制度的內(nèi)在張力亦愈凸顯。為此，黨的十九大制定鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略計(jì)劃，提出“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕“的總體要求，將“治理有效“視為鄉(xiāng)村振興的重要任務(wù)。2018年中央一號(hào)文件進(jìn)一步提出加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)工作，構(gòu)建黨領(lǐng)導(dǎo)下的以村民自治為基礎(chǔ)的自治、法治與德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理新體系。至此，中央文件以“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”這一至少延續(xù)到2035年的國家戰(zhàn)略來統(tǒng)領(lǐng)和構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系，鄉(xiāng)村治理的工作要求及其內(nèi)涵實(shí)現(xiàn)了大幅創(chuàng)新。對(duì)于這一新的鄉(xiāng)村治理體系，我們可以從歷史視角出發(fā)，回顧從1982年到2018年中央所發(fā)布的21個(gè)一號(hào)文件，通過對(duì)2018年與之前中央一號(hào)文件的比較，方可更真切地看出黨的十九大所提出的鄉(xiāng)村治理新體系之“新”在何處。

筆者通過對(duì)鄉(xiāng)村治理界定及對(duì)改革開放以來以建立和完善村民自治制度為主的鄉(xiāng)村治理變遷的梳理，可以發(fā)現(xiàn)，我國鄉(xiāng)村治理經(jīng)過了探索、確立、完善、法制化推進(jìn)、再創(chuàng)新，最終到鄉(xiāng)村治理新體系確立的過程。在其發(fā)展過程中，順應(yīng)社會(huì)發(fā)展新形勢(shì)，及時(shí)解決改革中出現(xiàn)的新問題，其治理內(nèi)容不斷擴(kuò)展，治理含義不斷豐富，逐漸由單純注重民主擴(kuò)展到法治，再到自治、法治、德治并重的鄉(xiāng)村治理新體系建設(shè)。2018年所提出的鄉(xiāng)村治理新體系是基于改革開放40年來鄉(xiāng)村治理歷史經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，是針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村人口流動(dòng)、農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)變化等新形勢(shì)的深度調(diào)整，是對(duì)稅改后治理所出現(xiàn)的技術(shù)化傾向、內(nèi)卷化困境的針對(duì)性措施，更是在新時(shí)代構(gòu)建的農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展新體制的重要組成部分。筆者將在下文呈現(xiàn)鄉(xiāng)村治理新體系的制度創(chuàng)新內(nèi)涵和邏輯。

一、鄉(xiāng)村治理新體系中鄉(xiāng)村治理的新內(nèi)涵

鄉(xiāng)村治理的概念源于20世紀(jì)90年代，其內(nèi)涵伴隨著村民自治制度的發(fā)展而逐步確立、完善(鄉(xiāng)村治理的概念最早是由徐勇于20世紀(jì)90年代提出)。學(xué)界對(duì)之的界定大體經(jīng)歷了從宏觀制度設(shè)計(jì)到其微觀實(shí)踐機(jī)制的轉(zhuǎn)變。最初，學(xué)者認(rèn)為鄉(xiāng)村治理是通過公共權(quán)力的配置與運(yùn)作，對(duì)村域社會(huì)進(jìn)行組織、管理和調(diào)控，從而達(dá)到一定目的的政治活動(dòng)[1-3]。但村民自治制度實(shí)踐所產(chǎn)生的諸如村民參與不足、宗族勢(shì)力干預(yù)、富人惡人治村現(xiàn)象致使學(xué)界對(duì)國家權(quán)力與農(nóng)村權(quán)力進(jìn)一步區(qū)分，進(jìn)而激發(fā)國家權(quán)力主導(dǎo)還是退出農(nóng)村社會(huì)的爭論[4-6]，這使學(xué)界重新反思，轉(zhuǎn)而從鄉(xiāng)村治理的微觀實(shí)踐機(jī)制對(duì)之進(jìn)行界定。吳毅等認(rèn)為鄉(xiāng)村治理是國家權(quán)力和農(nóng)村公共權(quán)力在鄉(xiāng)村場(chǎng)域中的配置、運(yùn)作及其變化[7]。這種分析意味著鄉(xiāng)村治理研究轉(zhuǎn)向了村級(jí)治理實(shí)踐過程。同樣，仝志輝也運(yùn)用了這種分析思路，強(qiáng)調(diào)村級(jí)治理中的公共權(quán)力實(shí)踐的運(yùn)作方式[8]。但這種分析邏輯是建立在公共權(quán)力的國家-農(nóng)村二分的假設(shè)上，未考慮到農(nóng)村所出現(xiàn)的諸如合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等新興經(jīng)營主體、民間組織(如老年人協(xié)會(huì)、紅白理事會(huì)等)等新的治理主體所具有的治理功能及其所帶來的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的變化。為此，一些學(xué)者重提“鄉(xiāng)村治理的本質(zhì)是農(nóng)村社會(huì)各主體良性合作”的論調(diào)[9]，認(rèn)為鄉(xiāng)村治理是充分發(fā)揮各組織或個(gè)人的治理功能而達(dá)致協(xié)調(diào)治理、多元治理[10-11]。雖然不同學(xué)者從不同層面界定了鄉(xiāng)村治理，但都一致認(rèn)為鄉(xiāng)村治理是治理主體運(yùn)用公共權(quán)力協(xié)調(diào)各方關(guān)系以達(dá)到善治的過程。本研究所指的鄉(xiāng)村治理是在鄉(xiāng)村范圍內(nèi)，基于正當(dāng)性基礎(chǔ)上的各治理主體配置和運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)公共事務(wù)組織、管理和協(xié)調(diào)，促使各主體有機(jī)互動(dòng)而推動(dòng)其良性運(yùn)行。而鄉(xiāng)村治理體系就是立基于此而建立的一整套的鄉(xiāng)村治理體制。

從歷年的中央一號(hào)文件來看，改革開放40年來，鄉(xiāng)村治理的內(nèi)涵已經(jīng)發(fā)生了深刻變化。由于鄉(xiāng)村治理研究起源于村民自治研究，并且對(duì)村級(jí)治理給予特別關(guān)注。因此，我們可以圍繞村民自治制度的發(fā)展特征，依據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)變化，將改革開放以來的中央一號(hào)文件大體劃分為“兩大階段，三小階段”。“兩大階段”以1992年黨的十四大提出的發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為界，即前一階段(1982—1992年)與后一階段(1992年至今)。前一階段是改革開放初期以村民自治為核心的鄉(xiāng)村治理制度探索和確立階段；后一階段是市場(chǎng)化改革縱深發(fā)展時(shí)期的鄉(xiāng)村治理變遷階段，這一階段鄉(xiāng)村治理因時(shí)因勢(shì)而變，大致經(jīng)歷了探索、完善、再創(chuàng)新、確立鄉(xiāng)村治理新體系的過程。前后階段面臨的任務(wù)不同，所呈現(xiàn)的特點(diǎn)也具差別。在后一階段，筆者又以2006年取消農(nóng)業(yè)稅為界，主要探討稅費(fèi)制度重大變革前后的鄉(xiāng)村治理演變邏輯。

首先，前一階段是鄉(xiāng)村治理制度的探索和確立階段。如果單從中央一號(hào)文件來看，確切的時(shí)間應(yīng)是1982—1986年(從1987年開始，黨的工作重心轉(zhuǎn)移到了城市。1987—2002年的農(nóng)村工作未通過中央一號(hào)文件推動(dòng))。1978年黨的十一屆三中全會(huì)后，人民公社制度解體，國家與基層社會(huì)間的組織連接斷裂，致使個(gè)體行為“失范”(如道德滑坡等)、組織渙散、領(lǐng)導(dǎo)班子癱瘓等問題出現(xiàn)，急需新制度重構(gòu)鄉(xiāng)村秩序。而廣西合寨村治理的探索經(jīng)驗(yàn)，即村民自治，逐漸進(jìn)入中央視野，經(jīng)由1982年我國《憲法》確立，基本形成鄉(xiāng)政村治的治理框架。之后，在此基礎(chǔ)上針對(duì)制度實(shí)踐與現(xiàn)實(shí)所出現(xiàn)的新問題不斷探索、修訂和推進(jìn)，最終于1987年經(jīng)由我國《村委會(huì)組織法(試行)》而推行。

其次，1992年至今(若單從以中央一號(hào)文件推動(dòng)農(nóng)村工作來看，具體時(shí)間應(yīng)該是2002年至今)，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)確立后的鄉(xiāng)村治理變遷階段。這一時(shí)期主要圍繞市場(chǎng)、人口流動(dòng)等現(xiàn)代性影響要素，對(duì)鄉(xiāng)村治理制度進(jìn)行探索和創(chuàng)新，最終形成鄉(xiāng)村治理新體系。2006年之前，中央集中解決改革中出現(xiàn)的諸如農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)重及鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)冗雜等問題，探索新背景下的新的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐機(jī)制。2006年，在中國延續(xù)2600多年的農(nóng)業(yè)稅被取消，改革進(jìn)入新時(shí)期，鄉(xiāng)村治理實(shí)踐也隨之步入深入探索、法制化推進(jìn)及再創(chuàng)新階段。農(nóng)業(yè)稅的取消一方面使農(nóng)業(yè)政策從資源汲取轉(zhuǎn)向資源輸入階段；另一方面，切斷了國家與基層社會(huì)的連接紐帶，促使整個(gè)治理體制、治理主體、農(nóng)民行為等都發(fā)生了巨大變化。這帶來了諸如農(nóng)民因民主權(quán)利受損而參與不足、基層政府因治理資源缺失而造成的消極治理、壓力體制下的村委官僚化、項(xiàng)目制下的村民自治異化等問題。為此，中央連續(xù)幾年在一號(hào)文件中提出加強(qiáng)基層民主建設(shè)，完善和創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理機(jī)制，并于2015年第一次明確提出鄉(xiāng)村建設(shè)之法治化建設(shè)框架。同時(shí)，在地方開展以村民小組或自然村為單位的村民自治試點(diǎn)改革，并輔之以家風(fēng)、鄉(xiāng)風(fēng)及鄉(xiāng)賢文化建設(shè)。經(jīng)過上述的探索、建立、完善、再創(chuàng)新階段，最終于2018年中央一號(hào)文件明確提出建立黨領(lǐng)導(dǎo)下的自治、法治、德治結(jié)合的現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系，以實(shí)現(xiàn)治理有效，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

二、鄉(xiāng)村治理新體系著眼于應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村治理新問題

以治理有效為目標(biāo)來構(gòu)建黨領(lǐng)導(dǎo)下的自治、法治與德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理新體系是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵舉措。當(dāng)前的鄉(xiāng)村治理體系受制于國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展局勢(shì)、整個(gè)國家治理體系、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)狀、鄉(xiāng)村固有的治理資源等多種因素，存在鄉(xiāng)村治理有效性不足的突出問題。為此，學(xué)者們對(duì)這個(gè)問題的原因進(jìn)行了分析。有學(xué)者認(rèn)為由于村民自治參與者自身能力差異，其在鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)所處位置的區(qū)別及外部權(quán)力干預(yù)等，導(dǎo)致鄉(xiāng)村民主變?yōu)槟苋?或干部)主導(dǎo)型民主，村民也因民主參與的低效能感而參與不足[12-13]。也有學(xué)者認(rèn)為，“分稅制”改革致使基層治理主體因財(cái)力弱而增加稅費(fèi)，這激化了干群矛盾[14]，再加之取消農(nóng)業(yè)稅后，資源下鄉(xiāng)過程中所產(chǎn)生的分利秩序[15]，這些共同促使國家的治理從整體性支配向技術(shù)治理轉(zhuǎn)變[16]。以上分析部分地揭示了目前鄉(xiāng)村治理運(yùn)行機(jī)制及存在的問題，為中央完善決策提供了政策參考。如自2003年后10多年的中央文件集中于鄉(xiāng)村民主建設(shè)，在推進(jìn)項(xiàng)目制的同時(shí)強(qiáng)化民主監(jiān)督等。但是通過改善單方面措施、增減單一部門的方式來進(jìn)行制度建設(shè)收獲甚微，效果欠佳，甚至造成措施相抵、機(jī)構(gòu)冗雜等意外后果。本文試圖說明制度是一個(gè)有機(jī)整體，牽一發(fā)而動(dòng)全身，必須對(duì)之進(jìn)行系統(tǒng)考量。2018年中央一號(hào)文件所提出的鄉(xiāng)村治理新體系正是基于之前制度實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)為解決個(gè)別問題而設(shè)計(jì)單項(xiàng)制度條款方式的反思，并進(jìn)行綜合計(jì)劃。筆者將從民主的提升、克服治理技術(shù)化傾向及其所引發(fā)的制度內(nèi)卷化兩個(gè)層面來論述其創(chuàng)新之處。

(一)從直接投票的選舉民主到參與議事的協(xié)商民主，民主參與主體不斷擴(kuò)大、參與深度加深

村民自治制度是農(nóng)村社會(huì)基層中的基本組織制度，其經(jīng)由1982年我國《憲法》確立，1987年我國《村委會(huì)組織法(試行)》推行，并最終被1994年民政部所頒布的《全國農(nóng)村村民自治示范活動(dòng)指導(dǎo)綱要(試行)》定義為“四個(gè)民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理與民主監(jiān)督。其產(chǎn)生是為應(yīng)對(duì)和填補(bǔ)人民公社解體所致的社會(huì)失范、組織渙散等困境，為此在其產(chǎn)生之初，就兼具有管理和民主雙重目標(biāo)，一方面是為實(shí)現(xiàn)國家對(duì)基層社會(huì)的有效管理，另一方面是為通過民主來調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)生活力。但從治理取向上講，兩個(gè)目標(biāo)的內(nèi)在邏輯是相悖的，即“一收一放”(“一收一放”是筆者對(duì)蘊(yùn)含于村民自治制度中的兩種不同朝向的治理邏輯的形象表述?！耙皇铡笔且癸@國家通過村民自治制度來實(shí)現(xiàn)自上而下對(duì)基層社會(huì)統(tǒng)一管理的維度，是一種“收權(quán)”的邏輯；“一放”是凸顯村民自治制度賦予農(nóng)民立足于基層本土，充分反映自我需求來進(jìn)行自我治理的維度，是一個(gè)“放權(quán)”的邏輯。簡言之，“一收一放”就是“收權(quán)”與“放權(quán)”)，充滿張力且隨社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、政治情境而動(dòng)態(tài)消長。也正是由于這種張力，基層民主在改革開放40年的民主實(shí)踐中表現(xiàn)出范圍縮小、參與主體較少、民主層次較低等問題。針對(duì)此，我國從2003年后的連續(xù)十幾年，一方面集中于農(nóng)村民主建設(shè)，依次提出維護(hù)、擴(kuò)大、規(guī)范和完善農(nóng)民民主權(quán)利，并不斷進(jìn)行法制化建設(shè)；另一方面，集中于基層民主建設(shè)，依次提出擴(kuò)大、維護(hù)、規(guī)范和完善農(nóng)民“四個(gè)民主”權(quán)利，并不斷法制化。這為鄉(xiāng)村治理中基層民主發(fā)展積淀了很好的制度基礎(chǔ)。2018年基于治理有效的“三治”結(jié)合的新治理體系，使民主的內(nèi)部結(jié)構(gòu)得以調(diào)整、民主參與主體得以擴(kuò)大、參與程度得以加深。

1.基層民主的糾偏及其內(nèi)在結(jié)構(gòu)調(diào)整?？v觀改革開放40年來的鄉(xiāng)村治理民主化進(jìn)程，我們發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村民主整體上經(jīng)歷了從單純重視民主選舉到“四個(gè)民主”并重的制度變遷過程，其背后是國家治理理念的轉(zhuǎn)化與升級(jí)，是國家對(duì)民主理解的拓展與深化?？枴た贫鲗⒚裰鞯韧谡危J(rèn)為民主就是人民自治的制度，其本質(zhì)是社會(huì)成員大體上能直接或間接參與社會(huì)管理的體制[17]。喬萬尼·薩托利進(jìn)一步將民主分為直接民主與間接民主，認(rèn)為直接民主就是不斷參與行政權(quán)力，間接民主是一套對(duì)權(quán)力的限制和監(jiān)督體系，而后者才是民主的精要[18]。若我們沿此思路繼續(xù)深入的話，會(huì)發(fā)現(xiàn)我國農(nóng)村基層民主40年所呈現(xiàn)出的是“民主不斷過程化”的趨勢(shì)，也就是由往昔單方面重視對(duì)公權(quán)力代理人的選舉轉(zhuǎn)向?qū)Υ砣思肮珯?quán)力運(yùn)作過程的控制與監(jiān)管。這不僅僅是對(duì)以往民主實(shí)踐的糾偏，更是通過對(duì)民主內(nèi)在結(jié)構(gòu)的調(diào)整來監(jiān)督與把控權(quán)力運(yùn)作過程，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)其內(nèi)在生長，推動(dòng)農(nóng)村基層社會(huì)良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

改革開放初期，由于人民公社制的制度慣性、農(nóng)民民主意識(shí)淡薄及鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)等要素制約，農(nóng)民民主參與不足，民主權(quán)利無法順利履行。再加上革命時(shí)期所催生的反特權(quán)心理，也致使其關(guān)注可能彰顯其平等地位的民主選舉，偏廢民主決策、監(jiān)督與管理，這使民主權(quán)利范圍縮小、簡化。而過于重視民主選舉帶來的另一個(gè)后果就是，農(nóng)民脫嵌于被選者治理鄉(xiāng)村的過程。主要表現(xiàn)為，民主當(dāng)選的村干部主觀制定鄉(xiāng)村發(fā)展策略、自由裁決公共事務(wù)而不考慮村民意愿，極易出現(xiàn)由個(gè)體決策失誤而導(dǎo)致治理失敗。同時(shí)，在目前集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)還不明晰、邊界模糊的條件下，治理主體也極易因缺乏監(jiān)督而謀利、侵吞集體資產(chǎn)。經(jīng)過10多年制度探索、推進(jìn)，2018年中央一號(hào)文件在統(tǒng)籌過去幾十年制度探索經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出“全面建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，推行村級(jí)事務(wù)陽光工程”“著力推動(dòng)多層次基層協(xié)商格局”等，通過對(duì)過往民主糾偏來推動(dòng)“四個(gè)民主”并重，調(diào)整升級(jí)民主內(nèi)部結(jié)構(gòu)，激發(fā)民主潛力，調(diào)動(dòng)各主體參與治理熱情，提升民主的基層治理功效。同時(shí)，對(duì)基層民主認(rèn)知的完善本身也是從重視治理結(jié)果向重視治理過程的轉(zhuǎn)變。

2. 民主參與主體擴(kuò)大。民主參與是治理的重要方面，而參與主體的數(shù)量和參與質(zhì)量決定了民主參與程度，進(jìn)而決定治理績效?？枴た贫髡撌龅溃裰鞯暮饬恳獜膹V度和深度進(jìn)行，社會(huì)成員是否普遍參加及參與時(shí)是否充分，共同決定了民主質(zhì)量[17]。故真正的民主參與是緊密貼近社會(huì)生活，并能使所有公民直接、充分地進(jìn)行公共事務(wù)決策的，而非存在熊彼特、貝特爾特等所論述的由政客所構(gòu)成的精英圈內(nèi)，且民主參與具有培育個(gè)體所屬制度所需要的品質(zhì)教育功能[19]。

從1982年后的中央一號(hào)文件的演進(jìn)來看，基層民主得到了縱深發(fā)展，參與主體的范圍與論事深度都有很大程度的擴(kuò)展與深入。(1)在廣度上主要體現(xiàn)在參與主體的增多與論事范圍的擴(kuò)大。自2010年中央一號(hào)文件提出培育和發(fā)展社區(qū)服務(wù)以及公益性和互助性社會(huì)組織以后，鄉(xiāng)村社會(huì)組織迅速發(fā)展并被鼓勵(lì)有序參與鄉(xiāng)村治理，發(fā)揮其治理功能，且不斷探索村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式，助力鄉(xiāng)村發(fā)展。(2)論事程度也不斷深入，各參與主體充分互動(dòng)。民主參與的橫縱擴(kuò)展推動(dòng)了民主的社會(huì)化，推動(dòng)各主體從整個(gè)治理過程把控決策與施策。羅爾·帕特曼通過對(duì)工業(yè)領(lǐng)域工人參與工廠決策而推動(dòng)其內(nèi)部權(quán)威結(jié)構(gòu)變遷及工廠效率提升的研究，提出參與民主理論，認(rèn)為民主是一個(gè)日?；^程，這種民主社會(huì)化能形成一種特定狀態(tài)對(duì)個(gè)體進(jìn)行“社會(huì)訓(xùn)練”，促使個(gè)體形成必要的個(gè)人態(tài)度和心理品質(zhì)[19]。我國農(nóng)村基層民主不斷發(fā)展，再加之2018年中央順應(yīng)其發(fā)展趨勢(shì)而進(jìn)一步健全和創(chuàng)新村民自治機(jī)制，促使民主參與不斷日?；⒗谢?，這有利于在基層社會(huì)催生民主參與風(fēng)氣(或社會(huì)狀態(tài))，進(jìn)而激活各主體參與動(dòng)力并規(guī)范其行為，形成參與主體與民主社會(huì)狀態(tài)之間良性互動(dòng)，推動(dòng)基層民主自身運(yùn)轉(zhuǎn)，在實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)自我治理的同時(shí)完善國家治理體系。

綜上所述，村民自治內(nèi)在民主與管理的制度張力在本質(zhì)上是統(tǒng)一的，張力的凸顯并不在于其制度本身，而在于實(shí)踐中如何調(diào)試二者關(guān)系，認(rèn)知偏差必然導(dǎo)致民主實(shí)踐偏廢，使基層民主實(shí)踐陷入困境；若充分調(diào)動(dòng)各主體，從基層社會(huì)內(nèi)部激發(fā)參與活力，且引導(dǎo)與培育民主，那么基層民主就會(huì)不斷自我繁衍、自主運(yùn)轉(zhuǎn)，從而推動(dòng)基層善治。簡言之，村民自治內(nèi)的兩個(gè)要素，即民主選舉與民主管理，是內(nèi)在統(tǒng)一的，基層民主的自主運(yùn)轉(zhuǎn)本來就是治理的題中之義。2018年中央一號(hào)文件正是以此為制度預(yù)期，順應(yīng)社會(huì)發(fā)趨勢(shì)，借鑒40年來基層民主實(shí)踐的歷史經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)和創(chuàng)新基層治理機(jī)制，完善我國國家治理體系。

(二)應(yīng)對(duì)治理技術(shù)化傾向與制度內(nèi)卷化困境

以治理有效為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村治理體系建構(gòu)是對(duì)目前國家治理的技術(shù)化傾向及因之而產(chǎn)生的制度內(nèi)卷化困境的回應(yīng)(本文中的“內(nèi)卷化”是指在國家制度建設(shè)中，施策者不全盤考慮整個(gè)制度體系而針對(duì)臨時(shí)問題應(yīng)激性地設(shè)置部門，導(dǎo)致職能沖突、部門冗雜的現(xiàn)象)。所謂技術(shù)治理是指治理主體針對(duì)改革中所凸顯的矛盾而應(yīng)激性地采取諸如增設(shè)部門、撥付資金、完善程序等簡單的方式，而疏于從整個(gè)治理系統(tǒng)來思考、決策的治理方式。制度內(nèi)卷化是治理技術(shù)化的直接后果。這種治理傾向與制度后果是伴隨著我國社會(huì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)、制度的演進(jìn)而發(fā)生的。為此，對(duì)之的分析只有通過回溯我國改革開放以來的社會(huì)轉(zhuǎn)型與國家體制變遷方能更好地理解，也只有通過此，才能深入理解2018年中央一號(hào)文件所提出的基于治理有效基礎(chǔ)上的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之深意。

自20世紀(jì)80年代“鄉(xiāng)政村治”成為我國農(nóng)村基本治理體制以來，其不斷朝著正規(guī)化發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的條塊化統(tǒng)籌與農(nóng)村民主化整合的制度正規(guī)化努力致使農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重，乃至90年代因稅費(fèi)過重而產(chǎn)生尖銳的干群沖突，同時(shí)國家為了處理中央與地方財(cái)、事關(guān)系，于1994年進(jìn)行了分稅制改革，這雖然理順了央地財(cái)事分配關(guān)系，保證了中央財(cái)力，但其“財(cái)權(quán)上收，事權(quán)下放”卻客觀上造成了基層政權(quán)因治理資源缺失而“懸浮”[20]，而一些處于壓力體制下而又財(cái)力欠缺的基層政府[21]，被迫通過稅費(fèi)的方式來增加財(cái)源，基層政府客觀上演變?yōu)槎刨澠嬉饬x上的“贏利性經(jīng)紀(jì)人”[22]。鄉(xiāng)村治理制度逐漸內(nèi)卷化。

為緩和干群矛盾、解決治理困境，中央于21世紀(jì)初進(jìn)行了稅費(fèi)試點(diǎn)改革，并于2006年取消農(nóng)業(yè)稅。作為鄉(xiāng)村社會(huì)與國家連接紐帶——“稅”的斷裂深刻改變了基層政府、村治主體及農(nóng)民的行為。對(duì)于基層政府而言，壓力體制與治權(quán)弱化促使其吸納村委而使之半行政化，且一些鄉(xiāng)村混混、惡霸利用制度間隙介入治理，致使鄉(xiāng)村治理灰色化，鄉(xiāng)村治理再次陷入內(nèi)卷。對(duì)于村治主體而言，維穩(wěn)邏輯催生了部分村委的不作為，導(dǎo)致村莊公共事務(wù)陷入困境，同時(shí)也促使部分村委為謀利而主動(dòng)或被動(dòng)納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)范疇而使其自身半行政化。對(duì)于農(nóng)民而言，國家惠農(nóng)政策增加了其對(duì)國家的認(rèn)同而蔑視村治主體權(quán)威[23]。而與取消農(nóng)業(yè)稅相伴隨的是項(xiàng)目制的誕生，但是項(xiàng)目制所具有的資源屬性及其運(yùn)作的“事”本邏輯致使基層政府爭資跑項(xiàng)，并通過發(fā)包、打包與抓包的方式進(jìn)行正式制度的非正式運(yùn)作[24]。同時(shí)，項(xiàng)目制內(nèi)在具有的“事”本邏輯、量化邏輯、線性邏輯致使鄉(xiāng)村治理“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，并針對(duì)特殊項(xiàng)目設(shè)置制度、開設(shè)部門，造成制度碎片且重復(fù)、部門冗雜且沖突，制度間內(nèi)耗嚴(yán)重，增加治理成本。而旨在為解決治理技術(shù)化傾向及制度內(nèi)卷化困境所進(jìn)行的制度設(shè)計(jì)層面的努力，卻深陷于這固有的制度自身繁衍的邏輯內(nèi)而無法自拔，治理方式愈益呈現(xiàn)技術(shù)化傾向。最終導(dǎo)致制度合法性缺失，其治理主體的正當(dāng)性也隨之消彌。

總之，通過對(duì)改革開放以來的國家制度變遷的回顧，我們看到不論是分稅制改革、農(nóng)業(yè)稅取消，還是緊隨其后的項(xiàng)目治國，整體呈現(xiàn)出制度設(shè)計(jì)的不系統(tǒng)性、單向性，且?guī)в袕?qiáng)烈的治理技術(shù)化傾向及制度內(nèi)卷化的困境。當(dāng)然，這二者的出現(xiàn)一方面是源于制度本身演進(jìn)的邏輯，另一方面也源于當(dāng)我們面對(duì)制度實(shí)踐困境而進(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)，只是線性考量，而缺乏整體系統(tǒng)思維。

三、“三治”結(jié)合：一個(gè)系統(tǒng)化的制度實(shí)踐機(jī)制

2018年中央一號(hào)文件是落實(shí)黨的十九大精神、全面部署鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要文件，其所提出的以治理有效為基礎(chǔ)的“三治”結(jié)合的鄉(xiāng)村治理新體系是對(duì)歷史制度的反思，對(duì)諸如民主偏廢及技術(shù)治理等現(xiàn)實(shí)問題的針對(duì)性解決，也是對(duì)理想制度的暢想與前瞻，更具有實(shí)踐的可操作性。筆者在上文分析的基礎(chǔ)上得出，黨領(lǐng)導(dǎo)下的“三治”結(jié)合本身就提供了一套現(xiàn)實(shí)的制度實(shí)踐機(jī)制，而該機(jī)制的核心在于基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)與“三治”結(jié)合。

(一)農(nóng)村基層黨組織對(duì)鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)導(dǎo)與整合

行政制度的演變邏輯必然將其自身推向極端的精細(xì)化，這與基層社會(huì)生活的即時(shí)性、情境性相悖，當(dāng)兩者不同的運(yùn)行邏輯交鋒時(shí)，意外性的制度后果頻現(xiàn)，這成為現(xiàn)代國家推進(jìn)過程中的一個(gè)難解悖論。為此，哈貝馬斯、特納等西方學(xué)者從城邦、民族與國家切入提出了市民社會(huì)、公民理論，進(jìn)而要通過尋回公共空間的治理方式以消除該問題。但由于中西社會(huì)結(jié)構(gòu)差異巨大而無法借鑒，而中國共產(chǎn)黨，尤其是基層黨組織卻是從中國社會(huì)中生長出來的，基層黨組織能夠?qū)ι鲜鲢Ｕ撨M(jìn)行彌合。

從性質(zhì)而言，農(nóng)村基層黨組織具有雙重屬性，一方面具有根植于社會(huì)、深諳民意的社會(huì)性；另一方面，也深嵌于黨組織的科層體系內(nèi)，其行動(dòng)邏輯也就形成了由內(nèi)化于官僚體制以控制與管理為特征的科層制邏輯與協(xié)調(diào)各方利益聯(lián)系群眾的社會(huì)性邏輯共同構(gòu)成的“雙軌化”特征[25]。理想狀態(tài)下，農(nóng)村基層黨組織能使這二重性質(zhì)密切融合以滿足不同層面需求，這在革命時(shí)期、中華人民共和國成立初期甚至計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代相對(duì)得到了實(shí)現(xiàn)，這是因?yàn)楦锩鼤r(shí)期所形成的基層黨組織緊密貼合社會(huì)的歷史傳統(tǒng)與農(nóng)村相對(duì)單一的社會(huì)結(jié)構(gòu)。隨著改革開放的推進(jìn)，農(nóng)村基層黨組織在面對(duì)急劇的社會(huì)變遷時(shí)雖有偏離其社會(huì)性而強(qiáng)化科層性的趨向，但其社會(huì)性對(duì)于增強(qiáng)基層民眾互動(dòng)、調(diào)試行政制度內(nèi)部以及制度與基層社會(huì)的融合卻有其重要作用，將成為21世紀(jì)我國治理體系的重點(diǎn)，用以增強(qiáng)黨與人民群眾的密切聯(lián)系。2018年中央一號(hào)文件所強(qiáng)調(diào)的強(qiáng)化農(nóng)村基層組織領(lǐng)導(dǎo)核心地位，創(chuàng)新組織設(shè)置和活動(dòng)方式，持續(xù)整頓軟弱渙散村黨組織，建立選派第一書記工作長效機(jī)制等，就是要延續(xù)和強(qiáng)化基層黨組織所具有的社會(huì)性，通過“第一書記”這樣一種深入群眾的方式來弱化和彌合制度間張力，將國家與基層社會(huì)“柔性”連接，建立二者有效的溝通和銜接機(jī)制，完善基層治理機(jī)制，推動(dòng)國家治理體系升級(jí)。

(二)自治、法治、德治的相互嵌套和互動(dòng)

“三治”結(jié)合的前提在于自治，而自治的基礎(chǔ)在于基層民主的充分發(fā)揮，民主又存在于鄉(xiāng)村社會(huì)固有的地方知識(shí)與社會(huì)結(jié)構(gòu)中，故地方知識(shí)構(gòu)成了基層民主的社會(huì)基礎(chǔ)，地方社會(huì)所固有的治理資源也需要被納入到治理的范疇，這一方面可以減少治理成本，另一方面能夠調(diào)動(dòng)農(nóng)民主體性，進(jìn)而激發(fā)其內(nèi)生動(dòng)力。然而，從改革開放進(jìn)程來看，我們始終偏廢其一或其二，孤立運(yùn)作。20世紀(jì)八九十年代，我們過于強(qiáng)調(diào)農(nóng)民民主權(quán)利而致使鄉(xiāng)規(guī)民約、道德規(guī)范等要素的規(guī)范作用式微，造成民主的社會(huì)基礎(chǔ)薄弱，民主實(shí)踐出現(xiàn)困境。加之20世紀(jì)90年代城鄉(xiāng)限制放開所帶來的人口流動(dòng)的加劇及村內(nèi)集體產(chǎn)權(quán)邊界不明晰所帶來的村委利益矛盾等，致使其進(jìn)一步消解，這不僅使之失去固有的約束作用，也失去了抵抗城市化過程中外界肆意侵犯農(nóng)民權(quán)利的能力，且使村民自治異化為村干部自治。這些問題引起國家深入反思而轉(zhuǎn)求法治，意圖通過法治來對(duì)村民自治進(jìn)行規(guī)范，雖然取得很大成績，但在法治進(jìn)入鄉(xiāng)村時(shí)，依舊面臨彼此錯(cuò)位、相抵，乃至沖突問題，效果欠佳。簡言之，通過法治來規(guī)范缺乏社會(huì)基礎(chǔ)(如鄉(xiāng)規(guī)民約)的村民自治所帶來的治理效果欠佳，將自治、法治及德治相結(jié)合是基層社會(huì)治理的內(nèi)在要求。

2018年中央一號(hào)文件正是直面這一問題而提出的，分別對(duì)自治、法治與德治提出了具體要求與實(shí)踐指導(dǎo)，但這并不意味著三者彼此孤立，每一“治”都是基于其自身運(yùn)作機(jī)制而有機(jī)地嵌套在“三治”中，具有復(fù)合性和系統(tǒng)性。針對(duì)農(nóng)村轉(zhuǎn)型中自治主體與自治單元不匹配、村民自治異化等問題及村組織不斷涌現(xiàn)的新現(xiàn)象，中央提出了自治下沉、明晰產(chǎn)權(quán)、培育鄉(xiāng)賢，積極引導(dǎo)組織參與治理等新治理策略。同時(shí)，針對(duì)鄉(xiāng)村治理中法制觀念薄弱、法治與村規(guī)民約相悖及城市化進(jìn)程中損害農(nóng)民權(quán)利等現(xiàn)象，提倡法治，將各項(xiàng)工作納入法治軌道，法治下沉，保障和推動(dòng)村民自治規(guī)范發(fā)展。此外，在對(duì)鄉(xiāng)規(guī)民約重視不足的問題上進(jìn)一步反思，提出提升鄉(xiāng)村德治，將鄉(xiāng)村固有的鄉(xiāng)規(guī)民約、道德規(guī)范作為治理資源納入鄉(xiāng)村治理，一來調(diào)動(dòng)農(nóng)民主體性提升民主水平，二來減少治理成本。三者以“治理有效”為基礎(chǔ)彼此整合、嵌套與互動(dòng)，并在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，彌合內(nèi)部及與其他制度間的張力，推動(dòng)“三治”結(jié)合的制度實(shí)踐。

綜上，2018年中央一號(hào)文件所提出的鄉(xiāng)村治理體系的“新”在于揚(yáng)棄地繼承與尊重我國制度生成邏輯，并且通過具有強(qiáng)社會(huì)性的基層黨組織來彌合與統(tǒng)攝行政制度自身固有的治理技術(shù)化趨勢(shì)及制度內(nèi)卷化困境，充分發(fā)揮自治、法治與德治各自的優(yōu)勢(shì)，并將前述系統(tǒng)整合而融為一體來指導(dǎo)制度實(shí)踐，推動(dòng)基層治理發(fā)展。這是針對(duì)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實(shí)困境、立足本土資源借鑒往昔制度探索經(jīng)驗(yàn)、充分融合創(chuàng)新而進(jìn)行的多方位的制度設(shè)計(jì)，對(duì)推動(dòng)鄉(xiāng)村治理升級(jí)、完善國家治理體系具有重大意義。

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