王穎

【摘要】經(jīng)過三十余年的努力，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)基本形成，國家的立法制度也在逐步完善之中。全國人大2015年通過的關(guān)于修改立法法的決定。進(jìn)一步完善了我國的立法制度。但是，無論是修改前的立法法，還是新通過的修正案，都未能解決立法法的合性問題。因此，完善憲法，為地方立法權(quán)提供憲法依據(jù)，妥善處理立法法與其他相關(guān)法律之間存在的不一致現(xiàn)象，是立法法急需解決的問題。

【關(guān)鍵詞】立法法 憲法依據(jù) 地方組織

憲法是立法法修改的基礎(chǔ)和依據(jù)，依據(jù)憲法、符合憲法，是所有國家權(quán)力行使的基本要求，更是規(guī)范立法活動的基本法——立法法所必須遵循的基本原則。然而，只要仔細(xì)考察現(xiàn)行的立法法，就可以發(fā)現(xiàn)其中的許多規(guī)定都與憲法的精神并不完全吻合，甚至許多規(guī)定明顯與憲法規(guī)定不相一致。擇其要者，主要體現(xiàn)在以下兩個方面：

一是擴(kuò)大了行政規(guī)章制定主體的范圍。1982年憲法授予行政規(guī)章制定權(quán)的僅為國務(wù)院各部、各委員會：“各部、各委員會根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限內(nèi)，發(fā)布命令、指示和規(guī)章。”（第90條）除此之外，并未規(guī)定任何其他國家機(jī)關(guān)享有規(guī)章制定權(quán)。然而，經(jīng)過修改地方組織法，通過特權(quán)授權(quán)決定（決議），最終在2000年制定立法法時，“部委規(guī)章”擴(kuò)大到“部門規(guī)章”，其制定主體由原來的“各部、各委員會”擴(kuò)大到“各部、各委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)”。省、自治區(qū)和直轄市人民政府以及“較大的市”的人民政府都獲得了地方政府規(guī)章的立法權(quán)。

二是擴(kuò)大了地方性法規(guī)制定主體的范圍。根據(jù)憲法第100條的規(guī)定，擁有地方性法規(guī)制定權(quán)的地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)僅限于省、直轄市人大及其常委會（不合自治區(qū)）。而根據(jù)2000年制定的立法法，其主體范圍除增列自治區(qū)人大及其常委會以外，“較大的市”的人大及其常委會也都獲得了地方性法規(guī)的制定權(quán)。立法法修正案第31條進(jìn)一步將“較大的市”修改為“設(shè)區(qū)的市”，修正案末尾還規(guī)定廣東省東莞市和中山市、甘肅省嘉峪關(guān)市、海南省三沙市這四個不設(shè)區(qū)的“地級市”比照設(shè)區(qū)的市，分別享有相同的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章制定權(quán)。

現(xiàn)行立法法存在的上述與憲法不盡一致的規(guī)定，本應(yīng)在修改立法法時進(jìn)行妥善處理，以維護(hù)憲法的尊嚴(yán)。但遺憾的是，全國人大2015年對其進(jìn)行的修改，非但沒有在這一方面進(jìn)行任何努力，相反卻越走越遠(yuǎn)。

一、地方組織法與立法法的協(xié)調(diào)

現(xiàn)行立法法有關(guān)地方立法的規(guī)定，很大一部分是通過地方組織法確立的，但又不完全源于地方組織法。立法法關(guān)于地方性法規(guī)制定主體的規(guī)定除了吸收了地方組織法的規(guī)定以外，還集成了全國人大或其常委會的相關(guān)授權(quán)決定。因而，它們之間不可避免地存在著不一致之處。就立法法與地方組織法的比較而言，二者至少在兩個方面存在著不一致之處：一是關(guān)于“較大的市”的立法權(quán)問題。根據(jù)立法法的規(guī)定，除了省級人大及其常委會和省級人民政府外，包括省、自治區(qū)政府所在地的市、經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市，以及經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市在內(nèi)的“較大的市”的人大及其常委會、人民政府，都可以在各自的權(quán)限范圍內(nèi)制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。但根據(jù)2004年修改后的地方組織法第7條和第60條的規(guī)定，地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，仍然限于“省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市”。二是廣東、福建、海南三省及深圳、珠海、廈門、汕頭四市同時享有地方性法規(guī)和特區(qū)法規(guī)的制定權(quán)，但在地方組織法里，它們并不享有特區(qū)法規(guī)的制定權(quán)。法律文本的協(xié)調(diào)，是立法的基本要求，立法法本應(yīng)在制定之時即進(jìn)行必要的協(xié)調(diào)，對地方組織法中與立法法不相一致的規(guī)定進(jìn)行修改。但這一工作在制定立法法時并未同時進(jìn)行。更讓人無法理解的是，立法法頒行之后，全國人大常委會于2004年對地方組織法進(jìn)行修改時，對其與立法法規(guī)定不一致的內(nèi)容視而不見，仍然保留了原來地方組織法中與立法法不相一致的規(guī)定。

二、妥善處理與立法法相關(guān)的授權(quán)決定或決議

與立法法有關(guān)，或者說作為立法法的淵源的相關(guān)授權(quán)決定，主要有：全國人大常委會《關(guān)于授權(quán)廣東省、福建省人民代表大會及其常務(wù)委員會制定所屬經(jīng)濟(jì)特區(qū)的各項單行經(jīng)濟(jì)法規(guī)決議》（1981年11月26日）、全國人大《關(guān)于建立海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)的決議》（1984年4月13日）、全國人大常委會《關(guān)于授權(quán)深圳市人民代表大會及其常務(wù)委員會和深圳市人民政府分別制定法規(guī)和規(guī)章在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)實施的決定》（1992年7月1日）、全國人大《關(guān)于授權(quán)廈門市人民代表大會及其常務(wù)委員會和廈門市人民政府分別制定法規(guī)和規(guī)章在廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)實施的決定》（1994年3月22日）、全國人大《關(guān)于授權(quán)汕頭市和珠海市人民代表大會及其常務(wù)委員會、人民政府分別制定法規(guī)和規(guī)章在各自的經(jīng)濟(jì)特區(qū)實施的決定》（1996年3月17日）。通過考察現(xiàn)行立法法的規(guī)定可以看到，上述決定或決議的主要內(nèi)容已經(jīng)基本上為立法法所吸收，但也存在著若干不一致之處。

三、立法法與全國人大常委會《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》

除了前文所提及的法律文本以外，與立法法相關(guān)的另一個重要法律文本，是1981年6月10日由全國人大常委會通過的《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》。正是根據(jù)該決議，形成了我國“權(quán)力割據(jù)式”的法律解釋體制，以最高法院審判解釋為代表的大量法律解釋文件成為司法裁判的重要依據(jù)之一。然而，如果仔細(xì)考察該決議與立法法及相關(guān)法律文本的關(guān)系，可以說，我國目前的法解釋制度沒有任何憲法與法律根據(jù)。從法律文本的角度進(jìn)行研究，《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》是全國人大常委會于1981年頒行的法律文件，根據(jù)該決議，全國人大常委會、最高人民檢察院、最高人民法院、國務(wù)院，以及省級地方人大常委會或人民政府，可以在各自的權(quán)限范圍內(nèi)分別對法律、法規(guī)進(jìn)行解釋。由此形成了我國目前“權(quán)力割據(jù)式”的法律解釋體制。然而，該決議頒行之后制定的憲法，僅通過第67條第4項規(guī)定全國人大常委會有權(quán)“解釋法律”，除此之外，沒有任何條款賦予任何其他國家機(jī)關(guān)擁有法律或法規(guī)的解釋權(quán)。