姚進(jìn)忠

中國共產(chǎn)黨十八屆中央委員會第三次全體會議開啟了中國全面深化改革的新征程，做出“創(chuàng)新社會治理體制”的重要戰(zhàn)略部署，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理成為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分和內(nèi)在要求，而社區(qū)作為國家基層政權(quán)建設(shè)的重要表征，是政府公共服務(wù)供給的單元平臺，社區(qū)治理在國家治理體系中具有基礎(chǔ)性的地位和作用。社會工作作為一種現(xiàn)代社會服務(wù)專業(yè)，也作為現(xiàn)代社會的一種制度，在踐行社會治理理念、落實社會治理目標(biāo)、提升社會治理能力、完善社會治理體系上具有獨特作用。①宮蒲光：《發(fā)展社會工作：助力社會治理》，第五屆全國社工行業(yè)組織大會上的講話，2015年11月5日。因此，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變與中國社會工作行業(yè)的發(fā)展，政府購買社會工作服務(wù)已經(jīng)逐步成為政府治理轉(zhuǎn)型和社會治理創(chuàng)新的有益嘗試和制度化選擇。在當(dāng)前的中國，社區(qū)是社會治理創(chuàng)新的主要陣地，也是政府購買社會工作參與社會服務(wù)與治理的核心場域，很多的社會工作服務(wù)項目最終的著力點都在社區(qū)一層。專業(yè)社會工作介入和參與社區(qū)治理成為當(dāng)前社會治理創(chuàng)新中的常態(tài)現(xiàn)象之一。當(dāng)然，在社會工作借助國家的大力推動如火如荼地參與街區(qū)治理過程中，一定程度獲得了專業(yè)發(fā)展的資源，促進(jìn)了基層社會治理的轉(zhuǎn)變，但并沒有將社會工作的專業(yè)化與本土化問題合理有效地消融。因此，社會工作如何專業(yè)化、有效地嵌入到相對強(qiáng)勢的基層治理結(jié)構(gòu)，如何有效地回應(yīng)社會對于專業(yè)效能的質(zhì)疑，如何有力地借助參與街區(qū)治理實現(xiàn)社會治理的創(chuàng)新，如何守護(hù)專業(yè)的價值與靈魂，成為了當(dāng)前一線社會工作者亟須面對的問題。研究在剖析當(dāng)前社會工作參與社區(qū)治理的實踐困境基礎(chǔ)上嘗試引入項目制運作思維，解析項目制社會工作服務(wù)的運作策略，以期有效地回應(yīng)當(dāng)下社會工作參與社區(qū)治理的困境。

一、社會工作參與社區(qū)治理的困境剖析

社會工作作為社區(qū)治理的新生專業(yè)力量，在原有的社區(qū)治理體制的主導(dǎo)下進(jìn)行融合性服務(wù)，參與的過程也是社會工作獲得社會認(rèn)可與專業(yè)合法性的過程，但這個過程并不是如宏觀制度與政策設(shè)置的那樣流暢與有效。社會工作在參與社區(qū)治理的過程在思維方式與行動方式上均與原有治理機(jī)制存在一定的對接障礙。作為專業(yè)力量在參與基層社區(qū)治理上，社會工作存在諸多的困境。

一是專業(yè)特質(zhì)呈現(xiàn)困境。社會工作專業(yè)特質(zhì)呈現(xiàn)是社會工作參與社區(qū)治理展現(xiàn)其有效性和社會公信力的關(guān)鍵，但是當(dāng)前的社會工作實踐能力與基層社區(qū)的社會工作購買生態(tài)使得社會工作專業(yè)特質(zhì)呈現(xiàn)上存在困境，一定程度上限制了社會工作專業(yè)價值彰顯的空間。

社會工作專業(yè)實踐能力方面。從整體上看目前社會工作參與社區(qū)治理與服務(wù)的專業(yè)性主要以個案、小組、社區(qū)三大方法并行推進(jìn)的方式來保障，確保個案工作的專業(yè)性、小組工作的專業(yè)性和社區(qū)工作的專業(yè)性來實現(xiàn)整體服務(wù)的專業(yè)性。①童敏：《項目服務(wù)的專業(yè)邏輯：社會工作專業(yè)化的本土路徑》，《社會工作》，2016（3）。具體化為指標(biāo)就變成了合同中的“幾個個案+幾個小組+幾個社區(qū)活動”，三大方法的內(nèi)在聯(lián)系與邏輯是否合理很難保證。這樣的專業(yè)化導(dǎo)向最終導(dǎo)致服務(wù)的分割，不顧服務(wù)對象的需要，無法實現(xiàn)專業(yè)回應(yīng)需要的真正專業(yè)訴求。從社會工作個體能力上看，社會工作者在個案、小組與社區(qū)活動上的服務(wù)很難讓社區(qū)合作方感覺到社會工作服務(wù)的差異性：個案上社會工作者如何以專業(yè)性實現(xiàn)精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)個案、針對性與程序化服務(wù)、有效解決問題上的獨特性還不足；小組中社會工作者如何真實以需要為導(dǎo)向開設(shè)小組、嚴(yán)格小組組員的篩選、小組活動的專業(yè)特質(zhì)呈現(xiàn)、小組工作與服務(wù)對對象日常生活有效對接上的專業(yè)化仍有很大的提升空間；社區(qū)活動最大專業(yè)呈現(xiàn)困境是如何讓社會工作舉行的活動在一定程度上區(qū)別于社區(qū)原有的活動，即要實現(xiàn)活動的導(dǎo)向性與服務(wù)的整合性。總而言之，社會工作者如何能夠在個案、小組和社區(qū)工作中實現(xiàn)整體專業(yè)有效性成為當(dāng)前社會工作參與社區(qū)治理的重要難題，即將注重個人成長的微觀改變與注重環(huán)境改善的宏觀改變結(jié)合起來，并且讓兩者相互促進(jìn)，達(dá)成社會工作的專業(yè)服務(wù)成效和必要的社會層面的影響，讓社會各方看到社會工作在社會服務(wù)方面的作用。②童敏：《項目服務(wù)的專業(yè)邏輯：社會工作專業(yè)化的本土路徑》，《社會工作》，2016（3）。

基層社區(qū)的社會工作購買生態(tài)方面。除了社會工作內(nèi)在的專業(yè)實踐能力，政府購買社會工作服務(wù)的生態(tài)也是限制基層社區(qū)中社會工作專業(yè)性呈現(xiàn)的重要因素。當(dāng)前政府購買社會工作機(jī)構(gòu)以崗位或項目的方式進(jìn)駐社區(qū)提供專業(yè)服務(wù)，在具體的實踐中，社區(qū)居委會按照自身社區(qū)發(fā)展的規(guī)劃與意向，將社會工作服務(wù)融合進(jìn)自己的行政訴求中，借政府購買服務(wù)之名實現(xiàn)整合資源，實現(xiàn)社區(qū)行政的戰(zhàn)略與規(guī)劃。這樣的購買生態(tài)使得社會工作參與社區(qū)治理的主要合作方并不一定全力支持社會工作朝向?qū)I(yè)化服務(wù)，而是更多地從政治導(dǎo)向下社區(qū)規(guī)劃來要求社會工作為其服務(wù)，對社會工作真正專業(yè)性的關(guān)注因此弱化。這樣的生態(tài)對社會工作提出了另一個回應(yīng)的方向，使得社會工作介入中要圍繞所在社區(qū)建設(shè)規(guī)劃的需要來開展自己的專業(yè)服務(wù)，而不是從服務(wù)對象的真實生活狀況和需要來優(yōu)化組合個案、小組與社區(qū)工作的專業(yè)服務(wù)，保證專業(yè)服務(wù)的合理配置，專業(yè)特質(zhì)呈現(xiàn)的空間受到了一定的限制。

二是專業(yè)基層嵌入融合困境。嵌入性是專業(yè)社會工作在中國生存和發(fā)展的重要特征。③王思斌：《中國社會工作的嵌入性發(fā)展》，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》，2011（2）。這種格局至今沒有發(fā)生本質(zhì)性的改變。當(dāng)前社區(qū)治理機(jī)制中的社區(qū)居委會服務(wù)中更多是以各類社會福利政策具體的行政落實為主，具有較強(qiáng)的傳統(tǒng)科層制色彩。專業(yè)社會工作在參與社區(qū)服務(wù)或治理上從剛開始的入場，就落入傳統(tǒng)社會服務(wù)模式占統(tǒng)治地位的社區(qū)治理時空之中。社區(qū)居委會的行政場域仍是專業(yè)社會工作參與社區(qū)治理的重要生態(tài)環(huán)境。雖然隨著專業(yè)社會工作的發(fā)展，社會工作參與社區(qū)治理上由依附性嵌入轉(zhuǎn)向自主性嵌入，有了一定的自主空間，但仍是需要嵌入原來的社區(qū)服務(wù)與治理體系之中并謀求發(fā)展的。①王思斌：《中國社會工作的嵌入性發(fā)展》，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》，2011（2）。

當(dāng)然，隨著政府政策支持與專業(yè)的發(fā)展，社區(qū)居委會等各合作方的主官逐步了解社會工作，對社會工作在社區(qū)的進(jìn)場基本上可以分為三種態(tài)度：一是積極吸納推動。這類行政主官本身就很專業(yè)，或他們對社會工作專業(yè)力量在社區(qū)服務(wù)和社區(qū)治理上可以發(fā)揮的作用較為清晰。持這類態(tài)度的合作方會積極為專業(yè)社會工作服務(wù)的實現(xiàn)提供平臺，并積極協(xié)助整合各類社區(qū)資源助力社會工作參與社區(qū)治理，為社會工作在社區(qū)場域的社會認(rèn)可與合法性的獲得創(chuàng)造良好的條件；二是觀望態(tài)度。這類行政主官對社會工作了解程度一般，按照科層行政思維接納社會工作專業(yè)力量進(jìn)駐社區(qū)開展相關(guān)的服務(wù)，但是具體實踐合作中基本上奉行“三不管”原則，在確保社會工作項目不會影響社區(qū)穩(wěn)定的前提下，對社會工作機(jī)構(gòu)服務(wù)哪些對象、具體如何服務(wù)不管；對社會工作機(jī)構(gòu)如何處理與社區(qū)內(nèi)各相關(guān)方的關(guān)系不直接干預(yù)；對社會工作機(jī)構(gòu)是否真正助力本社區(qū)的發(fā)展不過多過問。這樣的實踐原則使得社區(qū)居委會在具體的合作中處于一種相對被動的狀態(tài)，需要社會工作機(jī)構(gòu)積極推動協(xié)調(diào)才能有所動作。這樣的觀望態(tài)度看似給了社會工作專業(yè)力量自主運作發(fā)展提供了自由空間，但是社會工作的真正融合服務(wù)較難實現(xiàn)；三是反對態(tài)度。這類行政主官對社會工作了解程度一般，但有著反感的心態(tài)，對社會工作專業(yè)性作用持懷疑或否定的態(tài)度，認(rèn)為社會工作的引入一定程度上威脅或干擾了社區(qū)居委會原有的服務(wù)與治理機(jī)制，所謂專業(yè)的服務(wù)沒有太多的不可替代性，在提升社區(qū)服務(wù)水平、促進(jìn)民生作用不大。社會工作機(jī)構(gòu)在入駐這類社區(qū)中困難重重，各種協(xié)調(diào)成本很高，健康的專業(yè)服務(wù)生態(tài)建設(shè)艱難。在三種態(tài)度中，第二種態(tài)度的社區(qū)行政主官居多，第一種還是屬于少數(shù)派，社區(qū)主官發(fā)展專業(yè)社會工作的動力不足。雖然社會工作在促進(jìn)社區(qū)居委會接納與積極合作相比之前有了很好的提升，社區(qū)讓渡更多的服務(wù)空間為專業(yè)社會工作的服務(wù)供給創(chuàng)造了更好的平臺，但是在與原有社區(qū)治理與服務(wù)體系完整融合上仍存在了一定困境，現(xiàn)在社會工作在基層社區(qū)嵌入服務(wù)一定程度上仍保持著“政府主導(dǎo)下的專業(yè)弱自主性嵌入”的基本格局。②王思斌：《中國社會工作的嵌入性發(fā)展》，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》，2011（2）。因此，專業(yè)社會工作如何在這樣的社區(qū)合作生態(tài)中，熟悉社區(qū)行政體系并與原有體系良性對話、與社區(qū)在地行政力量相互建構(gòu)，彰顯社會工作的專業(yè)性與不可替代性，通過專業(yè)有效性努力彌合嵌入所造成的 “裂痕”，成為了社會工作參與社區(qū)治理中不得不面對的重要議題。

三是專業(yè)服務(wù)邏輯與績效考核邏輯沖突困境。四十年改革開放歷程中，國家治理的總趨勢是，從國家壟斷重要資源與權(quán)力運用的“總體性支配”，走向注重數(shù)字化、理想化和科層化管理為特征的技術(shù)治理。③渠敬東、周飛舟、應(yīng)星：《從總體支配到技術(shù)治理》，《中國社會科學(xué)》，2009（6）。引入社會工作參與社區(qū)治理與服務(wù)正是在這樣的治理轉(zhuǎn)型中的一個具體執(zhí)行，技術(shù)治理所引導(dǎo)的社會工作項目執(zhí)行過程是按照合同指標(biāo)任務(wù)的確定、派發(fā)、完成和成果匯報實現(xiàn)的，其主要特征是將各種項目指標(biāo)量化分解，④陳水生：《項目制的執(zhí)行過程與運作邏輯》，《公共行政評論》，2014（3）。努力將模糊性的“物有所值”轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)范、清晰、可操作的“績效”評估。這些指標(biāo)也成為評估社會工作項目執(zhí)行效果的重要標(biāo)準(zhǔn)。這樣的管理主義導(dǎo)向容易導(dǎo)致出現(xiàn)“指標(biāo)綁架”的問題。社會工作者和社會工作機(jī)構(gòu)將以完成招標(biāo)量為目標(biāo)，漸漸背棄了以服務(wù)對象“需要為本”的社會工作服務(wù)初衷和社會工作專業(yè)服務(wù)邏輯。而社會工作服務(wù)并不簡單地以利潤為終極目標(biāo)，而是以追求人性解放、實現(xiàn)社會公平、惠澤社群為服務(wù)核心價值。服務(wù)的優(yōu)劣，從資助或購買方到提供服務(wù)的業(yè)界再到享用服務(wù)的受眾，評價不一，標(biāo)準(zhǔn)有異，可謂眾說紛紜。相對于統(tǒng)一客觀的盈利數(shù)值，“助人自助、惠澤社群”作為一種社會價值的實現(xiàn)程度如何實在難以有一個類似于“客觀”的說法。①姚進(jìn)忠、崔坤杰：《績效抑或?qū)I(yè)：我國社會工作評估的困境與對策》，《中州學(xué)刊》，2015（1）。正是這種社會價值凌駕于單純收益的營運模式，令社會工作服務(wù)在量度績效上一直舉步維艱。②陳錦棠等：《香港社會服務(wù)評估與審核》，北京：北京大學(xué)出版社，2008，第16頁。過分強(qiáng)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)化、技術(shù)化的技術(shù)理性造成了過于追求行政績效任務(wù)完成的項目運作，會導(dǎo)致社會工作服務(wù)的著眼點不是民眾的民生權(quán)利，忽視社區(qū)居民的真實需要，服務(wù)不是以居民需要為導(dǎo)向開展，而是基于行政主官所要求的政績需要為導(dǎo)向進(jìn)行。社會工作參與社區(qū)治理是遵循專業(yè)服務(wù)邏輯還是行政績效邏輯成為了社會工作者不得不面對的一個困境。

三大核心困境的剖析可見，在中國社區(qū)場景開展社會工作服務(wù)，推進(jìn)專業(yè)化發(fā)展，實現(xiàn)專業(yè)力量助力社區(qū)治理質(zhì)量提升，需要另一種專業(yè)服務(wù)邏輯框架來實現(xiàn)有效的轉(zhuǎn)化和鏈接。研究嘗試引入項目制的服務(wù)思維，期待在一定程度上可以有效解決這些困境，助力社會工作服務(wù)專業(yè)性呈現(xiàn)的同時也讓各合作方更好地理解社會工作專業(yè)有效性。

二、項目制的核心內(nèi)涵與運作邏輯

分稅制改革后，中央政府為了調(diào)節(jié)中央與地方之間事權(quán)與財權(quán)不對等和保障地方政府公共服務(wù)職能正常發(fā)揮，便引入了“項目”作為載體進(jìn)行資金的轉(zhuǎn)移支付以配置資源和提供公共服務(wù)，保證國家治理實踐的順利完成。項目日益成為一種制度，成為一種將國家從中央到地方的各層級關(guān)系與社會各領(lǐng)域統(tǒng)合起來的治理模式，③渠敬東：《項目制：一種新的國家治理體制》，《中國社會科學(xué)》，2012（5）。具體為在集權(quán)模式下讓“自下而上”的市場化競爭機(jī)制配合“自上而下”的分權(quán)原則，演化出一種新的國家治理結(jié)構(gòu)。④折曉葉、陳嬰嬰：《項目制的分級運作機(jī)制和治理邏輯》，《中國社會科學(xué)》，2011（4）。項目制成為了國家實施基層治理的主要模式，以項目推動基層各項事業(yè)發(fā)展?！绊椖俊l(fā)展”的治理邏輯，意味著政府行為由經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主的經(jīng)營性行為轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨卜?wù)為本的社會治理與建設(shè)行為，并將法治化、規(guī)范化、專業(yè)技術(shù)化和標(biāo)準(zhǔn)化作為核心議題。⑤黃祖軍、陳長虹：《項目制下基層治理風(fēng)險分析》，《西華師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》，2013（4）。項目制作為中國社會治理體制的一種常見模式，有著自己獨特的內(nèi)涵與運作邏輯。

所謂項目，是指按照事本主義的動員或組織方式，即按照事情本身的內(nèi)在邏輯，在限定時間和資源的約束條件下，利用特定組織形式完成具有明確預(yù)期目標(biāo)（某種特定產(chǎn)品或服務(wù)）的一次性任務(wù)，⑥[美]項目管理協(xié)會：《項目管理知識體系指南》，王勇、張斌譯。北京：電子工業(yè)出版社，2009，第199頁。項目均具有“標(biāo)準(zhǔn)化、技術(shù)化、統(tǒng)一化”的特征，擁有“技術(shù)理性”的精神。在項目思維下的服務(wù)與公共日常服務(wù)有著本質(zhì)差異。項目制指的是一種能夠?qū)覐闹醒氲降胤降母鲗蛹夑P(guān)系以及社會各領(lǐng)域統(tǒng)合起來的治理模式，項目制不僅是一種機(jī)制，更是一種思維模式，決定著國家、社會集團(tuán)乃至具體的個人如何構(gòu)建決策和行動的策略，⑦渠敬東：《項目制：一種新的國家治理體制》，《中國社會科學(xué)》，2012（5）。是我國政府由總體性支配向技術(shù)性分配轉(zhuǎn)變過程中出現(xiàn)的一種常規(guī)化的社會治理機(jī)制。⑧蔣梓瑩：《項目制的常規(guī)化何以可能？》，《社會發(fā)展研究》，2016（4）。項目制的設(shè)計初衷是為了彌補(bǔ)單位制的治理悖論，一是要通過專業(yè)化的部門體制破除單位制的制度局限，強(qiáng)化中央的宏觀調(diào)控能力，集中貫徹中央政府保增長、促民生的治理理念；二是要削弱因財政分權(quán)造成的“塊塊主義”和“諸侯經(jīng)濟(jì)”，搞活微觀主體，特別是基層社會。項目制除了包含項目的制定、申請、審核、分配、變通、執(zhí)行、轉(zhuǎn)化、檢查與應(yīng)對等一系列的環(huán)節(jié)和過程，已經(jīng)超出了單個項目所具有的事本主義的特征，同時也嵌入與其中的國家技術(shù)治理邏輯的內(nèi)在規(guī)律，從而成為整個國家社會體制聯(lián)動運行的機(jī)制，它以項目的方式成為具有體制特征的治理邏輯。①渠敬東：《項目制：一種新的國家治理體制》，《中國社會科學(xué)》，2012（5）。項目制在公共服務(wù)供給過程中強(qiáng)調(diào)目標(biāo)明確、配置均衡、程序合理、管理嚴(yán)格、監(jiān)督規(guī)范，對項目運行的過程進(jìn)行全方位的監(jiān)管，②張良：《“項目治國”的成效和限度》，《人文雜志》，2013（1）。具有以下幾個特點：第一，目標(biāo)明確，資金?？顚Ｓ谩ｍ椖恐仆ㄟ^明確的目標(biāo)實行專項治理，圍繞目標(biāo)的實現(xiàn)資金使用?？顚Ｓ茫_保服務(wù)的規(guī)劃和質(zhì)量；第二，具有強(qiáng)技術(shù)治理的特征。項目制倡導(dǎo)強(qiáng)技術(shù)治理的精神，具有一整套設(shè)計縝密、管理規(guī)范、專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管到位的運作過程，確保公共服務(wù)供給的專業(yè)性、制度化、規(guī)范化；第三，注重資源動員。項目制雖然有專門的財政配套支持，但在運作過程中特別強(qiáng)調(diào)在地資源的動員，在項目的實施過程中調(diào)動相關(guān)利益者實現(xiàn)項目目標(biāo)的積極性，強(qiáng)化社會資本對于公共服務(wù)供給的支持，提高基層社會的資源動員能力，構(gòu)建一個動態(tài)的、任務(wù)型的資源配置機(jī)制。③夏玉珍、徐大慶：《項目制下我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給體制創(chuàng)新研究》，《廣西社會科學(xué)》，2015（2）。項目制有著保護(hù)存量、培育增量雙重的項目目標(biāo)：一是靠事本主義原則完成了一個具體的專項目標(biāo)，二是出于意識形態(tài)的考慮需要在各地立規(guī)范、樹典型，以實現(xiàn)能夠貫徹國家意志的政策目標(biāo)。通過示范效應(yīng)來提高項目質(zhì)量，通過突出案例來宣傳項目的績效。④渠敬東：《項目制：一種新的國家治理體制》，《中國社會科學(xué)》，2012（5）。項目制逐步成為了基層社會治理實踐的一個主流模式，其運作的行為是建立在一系列的邏輯之上：

需要聚焦邏輯。項目制嚴(yán)格遵循“一事一議”的原則，具有明確目標(biāo)導(dǎo)向的要求。項目目標(biāo)來源于國家的頂層設(shè)計，項目運作最終落腳點都是在于回應(yīng)民生需要。聚焦服務(wù)對象需要成為項目制具體設(shè)計的重心。即項目的運作要切實以服務(wù)對象的需要為本，以需要為基礎(chǔ)設(shè)計專業(yè)服務(wù)方案與活動，保證項目服務(wù)的針對性，有效地落實國家公共服務(wù)與公共事業(yè)政策，切實解決民眾的現(xiàn)實問題。

嵌套協(xié)作邏輯。項目制在與原有科層體制發(fā)生作用，存在一個相互嵌套的過程。將項目的產(chǎn)生作為原有科層體系的一種補(bǔ)充，引導(dǎo)走向“技術(shù)治理”的新型社會治理模式。項目制運作并不是脫離原有基層政治社會生態(tài)而單獨發(fā)揮作用的，他也并沒有脫離原有社區(qū)治理體系而形塑新的治理空間，而是依附于原有的治理機(jī)制并與其各個部分相互互動而發(fā)揮治理與服務(wù)功能。⑤李祖佩：《項目制的基層解構(gòu)及其研究拓展》，《開放時代》，2015（2）。項目的嵌入性和依附性決定了項目具體運作需要考慮各利益相關(guān)方的需要。項目的具體設(shè)計雖然不可能完全符合基層意愿，但是必須將項目的建設(shè)方向與基層的發(fā)展規(guī)劃有益融合協(xié)作，尋找如何實現(xiàn)與基層社會有效對接協(xié)作，從而達(dá)到完善基層治理體制、落實項目方案的可能路徑。

團(tuán)隊合作邏輯。項目制具有強(qiáng)的動員運作思維，倡導(dǎo)在地化地廣泛動員、整合資源、集中建設(shè)，以有效回應(yīng)民生需要。項目制提供的公共服務(wù)最終落實在基層，需要基層動員來反映需要和配合實施。⑥于君博、童輝：《項目制：一種新的國家治理模式的文獻(xiàn)綜述》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2016（3）。這樣的運作思維要求項目要具有生態(tài)視角，有效整理所服務(wù)基層社會的各類資源，特別是有助于滿足項目目標(biāo)群體的資源，并能有效地進(jìn)行整合，形成地方特色的服務(wù)體系。因此，項目制服務(wù)特別強(qiáng)調(diào)團(tuán)隊合作的工作方式，這在具體運作中有三個層面的意涵：一是注重多專業(yè)合作的團(tuán)隊工作方式；二是關(guān)注專業(yè)技術(shù)力量與非專業(yè)技術(shù)人員（普通公民）合作的團(tuán)隊工作方式；三是強(qiáng)調(diào)專業(yè)技術(shù)力量與在地化的工作力量共同參與的團(tuán)隊工作方式。①童敏：《項目服務(wù)的專業(yè)邏輯：社會工作專業(yè)化的本土路徑》，《社會工作》，2016（3）。動員式的團(tuán)隊合作是項目制有效運作的重要保障。

專業(yè)技術(shù)邏輯。項目制強(qiáng)調(diào)技術(shù)理性，專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、程序化和技術(shù)化是項目制運作的核心要求。從項目制的管理、目標(biāo)的設(shè)計、具體的實施和過程的控制均強(qiáng)化專業(yè)導(dǎo)向的服務(wù)思維，這也是國家基層治理向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)向的重要要求，即項目的實施主體應(yīng)該是專業(yè)化的人才隊伍，項目落實過程強(qiáng)調(diào)專業(yè)技術(shù)含量和專門專業(yè)技術(shù)指導(dǎo)。②李祖佩：《項目制的基層解構(gòu)及其研究拓展》，《開放時代》，2015（2）。項目制期待專業(yè)的事由專業(yè)的人來實施，根據(jù)目標(biāo)群體的需要設(shè)計個性化的專業(yè)服務(wù)，以此實現(xiàn)有效、合理、規(guī)范地提供基層公共服務(wù)，提升服務(wù)質(zhì)量。因此，項目制的設(shè)計與運營需要依據(jù)專業(yè)服務(wù)邏輯作為支撐，通過專業(yè)優(yōu)化以有效實現(xiàn)治理目標(biāo)。

四個邏輯相互支撐共同構(gòu)筑了項目制這一專業(yè)化與技術(shù)化的國家基層治理機(jī)制。雖然項目制在理論設(shè)計與實際運作中也出現(xiàn)諸多的矛盾與問題，但作為一種事關(guān)全局的綜合性治理模式，③于君博、童輝：《項目制：一種新的國家治理模式的文獻(xiàn)綜述》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2016（3）。其運作邏輯還是給當(dāng)下社會工作組織能夠更加專業(yè)和有效地參與社區(qū)治理提供了新的導(dǎo)向與思路。

三、項目制導(dǎo)向下社會工作參與社區(qū)治理專業(yè)策略

項目制作為一種相對靈活的國家基層治理機(jī)制，設(shè)計的初始便是為了能夠讓國家的戰(zhàn)略和政策在基層社會更為有效地得到落實與貫徹。社會工作參與社區(qū)治理屬于項目制實行的一種類別，項目制的運作邏輯為社會工作在基層的實踐提供了一個專業(yè)的導(dǎo)向。項目制導(dǎo)向下社會工作參與社區(qū)治理專業(yè)策略的核心在于社會工作項目回應(yīng)需要、呈現(xiàn)專業(yè)性的同時助力基層社區(qū)治理機(jī)制的改革，活躍基層資源，提升社區(qū)服務(wù)水平。社會工作項目要發(fā)揮“四兩撥千斤”的功能可以遵循以下三個專業(yè)策略。

專業(yè)策略一：需要為本的服務(wù)框架設(shè)計

項目制服務(wù)設(shè)計的重心是需要導(dǎo)向。需要是人成為社會人的根本。作為社會的人，需要是服務(wù)對象存在的標(biāo)志，也是社會工作提供服務(wù)的基礎(chǔ)。需要為本就是以人為本，具體地說就是以服務(wù)對象的需要為社會工作模式的核心。④彭華民：《需要為本的中國本土社會工作模式研究》，《社會科學(xué)研究》，2010（3）。社會工作項目的服務(wù)框架設(shè)置起點是就什么是目標(biāo)群體的基本需要，服務(wù)開展便是圍繞應(yīng)該如何滿足這些需要。因此，社會工作以項目方式參與社區(qū)治理的第一步是要對項目定位的服務(wù)目標(biāo)群體需要進(jìn)行評估，深入調(diào)查分析社區(qū)問題、居民需要和潛在資源。通過“自下而上”的實證需要評估，對服務(wù)對象的需要進(jìn)行良好提煉，進(jìn)而依據(jù)需要對目標(biāo)群體進(jìn)行類型的劃分，并以細(xì)分的服務(wù)對象需要為基礎(chǔ)分層次、分階段進(jìn)行精準(zhǔn)性的服務(wù)設(shè)計。結(jié)合項目制的嵌入?yún)f(xié)作邏輯，社會工作項目愿景的設(shè)置就必須有多個回應(yīng)，即在服務(wù)框架中必須整合性地回應(yīng)多方的需要。這就決定了社會工作在社區(qū)治理參與上，必須在對目標(biāo)群體需要的精準(zhǔn)、詳細(xì)預(yù)估的基礎(chǔ)上，將目標(biāo)群體需要與國家針對性的社會政策、服務(wù)社區(qū)的建設(shè)導(dǎo)向和規(guī)劃定位相結(jié)合，提煉出具有社區(qū)特點、連接宏微觀層面、富有張力的項目愿景，然后立足這樣的愿景進(jìn)行具體的服務(wù)方案設(shè)計與服務(wù)供給。

需要為本的社會工作項目服務(wù)框架設(shè)計在具體操作中應(yīng)該重點關(guān)注以下四個角度：一是項目服務(wù)群體定位是否清晰、需要分析是否精準(zhǔn)到位、服務(wù)目標(biāo)確立是否明確；二是項目服務(wù)框架和內(nèi)在邏輯合理性（項目所使用服務(wù)方法與滿足服務(wù)對象需要之間的內(nèi)在聯(lián)系合理性，社會工作專業(yè)三大方法的有機(jī)結(jié)合度）；三是項目服務(wù)整體性（是否能實現(xiàn)將服務(wù)目標(biāo)群體的需要和服務(wù)社區(qū)的需要有機(jī)結(jié)合進(jìn)行服務(wù)；對服務(wù)所在地資源的挖掘與鏈接情況的關(guān)注度如何）；四是項目服務(wù)的可持續(xù)性（服務(wù)中的各種活動的成效是否可以具有累加性、活動與活動之間的成效能否實現(xiàn)相互優(yōu)化而不是分裂的，項目的運作是否可以與社區(qū)內(nèi)其他項目特別是社區(qū)營造的有機(jī)結(jié)合，項目設(shè)計是否關(guān)注目標(biāo)群體長遠(yuǎn)發(fā)展的可能）?？偠灾?， 立足需要進(jìn)行服務(wù)框架設(shè)計就是要強(qiáng)化問題與需要意識，通過有效的預(yù)估行動等梳理轄區(qū)目標(biāo)人群的問題和需要，保證服務(wù)計劃有更好的基礎(chǔ)與依據(jù)。在整體性服務(wù)愿景引導(dǎo)下拓寬服務(wù)方式和服務(wù)渠道，針對性地提供專業(yè)性與個別化的服務(wù)，實現(xiàn)精準(zhǔn)服務(wù)，凸顯社會工作的專業(yè)性。

專業(yè)策略二：專業(yè)技術(shù)導(dǎo)向的服務(wù)供給

項目制的“技術(shù)性治理”是呈現(xiàn)項目運作有效性與專業(yè)性的關(guān)鍵。在中國，社會工作還處于發(fā)展早期，不僅民眾不了解社會工作的專業(yè)內(nèi)涵，就連一些政府部門、社會的組織、相關(guān)的服務(wù)合作者也不熟悉社會工作。①童敏：《項目服務(wù)的專業(yè)邏輯：社會工作專業(yè)化的本土路徑》，《社會工作》，2016（3）。在這樣的處境下，社會工作在參與社區(qū)治理中同樣需要以其專業(yè)性的服務(wù)供給證明其有效性，以此獲得社會與居民的認(rèn)同。因此，在社區(qū)運營社會工作項目必須思考如何在社區(qū)服務(wù)項目的管理與服務(wù)工作中加入社會工作要素，用社會工作專業(yè)理念豐富社區(qū)治理工作理念，彰顯專業(yè)服務(wù)的內(nèi)在邏輯性，突顯社會工作的專業(yè)性。社會工作的專業(yè)技術(shù)導(dǎo)向服務(wù)供給可以從以下三個角度著力：

一是服務(wù)框架下的專業(yè)整體呈現(xiàn)。在整體性的服務(wù)框架下有機(jī)地使用社會工作三大方法，不要讓人感覺到是為了完成合同的指標(biāo)量而毫無章法地開展個案、小組和社區(qū)服務(wù)。立足服務(wù)對象的需要強(qiáng)化三大專業(yè)方法的內(nèi)在聯(lián)系性，從兩個角度展開：（1）以一個服務(wù)核心為主軸，強(qiáng)化服務(wù)對象在三大方法之間的移動，以更為全面能動地提供服務(wù)。比如可以從小組中尋找出需要進(jìn)行個案服務(wù)的對象，也可以將多個具有類似需要的對象組成一個小組進(jìn)行服務(wù)，當(dāng)服務(wù)對象問題得到一定程度解決后可以有意識地引導(dǎo)參與社區(qū)公共事務(wù)，以提高其能力，讓服務(wù)呈現(xiàn)整體性；（2）將項目放置于核心目標(biāo)的層面上進(jìn)行考慮，從目標(biāo)的細(xì)化實現(xiàn)上入手，將三大方法引入提供量上的服務(wù)。個案和小組側(cè)重于服務(wù)對象的問題解決，社區(qū)和志愿服務(wù)的開展側(cè)重于服務(wù)對象能力的發(fā)展，讓服務(wù)對象在三大方法中移動來實現(xiàn)社會工作服務(wù)的預(yù)防、治療與發(fā)展三個目標(biāo)。

二是三大專業(yè)方法分別內(nèi)在專業(yè)特質(zhì)的保持與呈現(xiàn)。輔導(dǎo)性個案服務(wù)中要以一定的專業(yè)理論和手法指引個案的接案、需要預(yù)估、服務(wù)隊介入、服務(wù)結(jié)案等專業(yè)流程的推動，而不能讓人覺得只是簡單的個人談心與建議之類的工作；小組的開展要有別于游戲的活動，從需要的預(yù)估、小組組員的篩選、小組方案的設(shè)計、小組每小節(jié)主題服務(wù)的提供、小組工作內(nèi)容與生活的聯(lián)系、小組的結(jié)束等環(huán)節(jié)都是需要有專業(yè)的引領(lǐng)與規(guī)范的操作；社區(qū)活動的開設(shè)同樣要思考如何有別于傳統(tǒng)社區(qū)居委會的節(jié)日活動，需要專業(yè)的手法貫穿需要評估、活動方案設(shè)計、活動工作開展和效果評估整個流程，要在社區(qū)活動中植入一定的專業(yè)要素和專業(yè)目標(biāo)，特別是一年的系列社區(qū)活動要圍繞服務(wù)對象需要的回應(yīng)為核心進(jìn)行全面專業(yè)設(shè)計。通過三大專業(yè)方法的專業(yè)保持提升社區(qū)服務(wù)質(zhì)量與水平，促進(jìn)社會工作與社區(qū)建設(shè)的融合發(fā)展。

三是社會工作專業(yè)特質(zhì)的日?；尸F(xiàn)。社會工作在社區(qū)中開展的服務(wù)很多是日常的場景服務(wù)，專業(yè)特質(zhì)呈現(xiàn)便會細(xì)化至日常的互動、交流與管理的小細(xì)節(jié)。社會工作是一門強(qiáng)理念、重倫理的專業(yè)服務(wù)。社會工作參與社區(qū)治理的專業(yè)日常呈現(xiàn)一方面是社會工作者在與居民、合作者相處中所體現(xiàn)出接人待物的態(tài)度、交流的語氣、處理問題的方式等微小細(xì)節(jié)的專業(yè)狀態(tài)；另一方面是能否將專業(yè)方法引入項目的管理中，進(jìn)而影響社區(qū)的治理機(jī)制建設(shè)。比如可以在社會組織孵化、志愿者培訓(xùn)等維度率先將小組工作方法引入，探索專業(yè)方法在項目管理、資源整合等維度的運用。圍繞專業(yè)精神對社區(qū)治理與服務(wù)的各環(huán)節(jié)、各領(lǐng)域建立健全規(guī)范制度，做到有章可循、有據(jù)可依，減少隨意性，提高計劃性和規(guī)范程度。

專業(yè)策略三：多中心服務(wù)體系的促成

項目制服務(wù)強(qiáng)調(diào)合作的關(guān)系，整體服務(wù)是社會工作者與服務(wù)對象共同協(xié)商面對問題、共同推進(jìn)服務(wù)的實施、共同承擔(dān)服務(wù)計劃和責(zé)任的過程。這種服務(wù)策略的核心是運用多中心的服務(wù)方式，與原有街區(qū)服務(wù)系統(tǒng)形成良好對接，建立多元的家庭社會支持體系，以促進(jìn)服務(wù)對象與其周圍環(huán)境、他人形成共生發(fā)展的平衡關(guān)系。①姚進(jìn)忠：《社會工作參與街區(qū)治理路徑的思考》，《中國社會報》，2016年5月16日。多中心的服務(wù)體系建設(shè)就是要以生態(tài)的觀點把握“關(guān)系”的力量與服務(wù)作用：一社會工作者不是以專家的身份進(jìn)入社區(qū)進(jìn)行服務(wù)，而是以一個合作者的心態(tài)進(jìn)入服務(wù)社區(qū)，與服務(wù)社區(qū)保持一種平等互動的關(guān)系。社會工作者與社區(qū)的合作關(guān)系只是社區(qū)治理與服務(wù)中眾多力量的一種，它不是替代與轉(zhuǎn)移社區(qū)服務(wù)，而是協(xié)助與催化社區(qū)原有的治理與服務(wù)。具體服務(wù)中社會工作者要帶著自己的故事，進(jìn)入服務(wù)社區(qū)居民的生活，深刻評估與了解服務(wù)社區(qū)居民的生活場景，在自然生活場景中與居民一同面對生活、構(gòu)建生活；二對服務(wù)社區(qū)內(nèi)外資源與環(huán)境的把握。關(guān)注服務(wù)社區(qū)的內(nèi)外資源，引導(dǎo)服務(wù)社區(qū)以自己接受的、周圍內(nèi)外環(huán)境認(rèn)可的方式進(jìn)行互動、對話，慢慢地調(diào)節(jié)服務(wù)社區(qū)與社區(qū)內(nèi)外環(huán)境的關(guān)系，將社區(qū)內(nèi)外環(huán)境納入助力治理的范圍，引導(dǎo)其共同參與社區(qū)治理與服務(wù)的過程，通過關(guān)系的改變幫助服務(wù)社區(qū)建立社區(qū)治理需要與社區(qū)內(nèi)外資源整合的對接。通過社會工作整合資源的優(yōu)勢實現(xiàn)與服務(wù)社區(qū)更好地合作。生態(tài)理路的服務(wù)關(guān)鍵在于整合多元資源，將社會工作服務(wù)體系有機(jī)地嵌入社區(qū)制度化的治理網(wǎng)絡(luò)之中，與原有街區(qū)傳統(tǒng)的服務(wù)體系良性對接，協(xié)助服務(wù)對象提升自己的能力去解決問題、修正人們與資源系統(tǒng)之間的互動方式、創(chuàng)建人們與資源系統(tǒng)之間的新聯(lián)系、改善資源系統(tǒng)內(nèi)人們之間的互動、協(xié)助改變和完善社會政策。②卓彩琴：《生態(tài)系統(tǒng)理論在社會工作領(lǐng)域的發(fā)展脈絡(luò)及展望》，《江海學(xué)刊》，2013（3）。總而言之，社會工作組織承接服務(wù)項目卻要超越“服務(wù)”的角色，融入社區(qū)治理的網(wǎng)絡(luò)，成為實質(zhì)性的地方治理多元主體之一，協(xié)作治理。③黃曉春：《中國社會組織成長條件的再思考》，《社會學(xué)研究》，2017（1）。

多中心的服務(wù)體系建設(shè)最終落腳點便是促成當(dāng)前民政部致力推動的“三社聯(lián)動”機(jī)制形成，組織引導(dǎo)相關(guān)社區(qū)社會組織、駐社區(qū)單位、志愿者和社區(qū)居民共同參與社區(qū)治理，推動社區(qū)共建共享。④民政部：《社區(qū)社會工作服務(wù)指南》，2016年12月6日。社區(qū)社會組織是多中心社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中的重要一環(huán)，它對現(xiàn)代社區(qū)服務(wù)與整合、社區(qū)公共生活有序建構(gòu)具有重要作用。完善以社區(qū)為平臺、社會組織為載體、社會工作人才為支撐的“三社聯(lián)動”機(jī)制成為多中心的服務(wù)體系建設(shè)的重點。⑤徐向林：《“四聯(lián)治理”創(chuàng)新社區(qū)治理方式》，《唯實》，2016（7）。社會工作進(jìn)駐社區(qū)后，除了努力與社區(qū)居委會等官方的科層體系形成良性互動關(guān)系，還應(yīng)該盡可能與原有社區(qū)社會組織聯(lián)接并依據(jù)項目有針對性地培育社區(qū)社會組織。在此基礎(chǔ)上圍繞目標(biāo)群體的需要調(diào)動專業(yè)人才、社區(qū)居民、社區(qū)社會組織的力量，推動社區(qū)居委會、社區(qū)社會組織與社會工作有機(jī)聯(lián)動、合作，深化三社之間的融合。社會工作服務(wù)項目要以“三社聯(lián)動”為基點鼓勵基層民眾積極參與社區(qū)公共事務(wù)和互助服務(wù)，助力“社會協(xié)同、公眾參與”的基層制度創(chuàng)新，共同回應(yīng)基層需要，逐步完善多中心的服務(wù)體系，促成各主體相互協(xié)作、相互補(bǔ)位，構(gòu)筑高度協(xié)同的“整體治理”社區(qū)服務(wù)結(jié)構(gòu)，克服基層公共服務(wù)碎片化的困境，全面提升社區(qū)服務(wù)水平。

結(jié) 語

“推進(jìn)社會治理精細(xì)化，構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局”是新時代背景下創(chuàng)新社會治理的內(nèi)在要求。社區(qū)成為了社會治理創(chuàng)新的基礎(chǔ)。這些為社會工作參與創(chuàng)新社區(qū)治理體制指明了專業(yè)施展方向、提供了政治保證。中國社會治理的關(guān)鍵機(jī)制逐步從以前的“單位制”轉(zhuǎn)化為“項目制”，項目制的運作邏輯則為社會工作有效參與社區(qū)治理提供了專業(yè)化推進(jìn)的參考方式。項目制導(dǎo)向下的社會工作參與社區(qū)治理以服務(wù)目標(biāo)群體的需要為立足點，倡導(dǎo)在精準(zhǔn)、細(xì)化的需要評估基礎(chǔ)進(jìn)行整體性的服務(wù)方案設(shè)計，遵循專業(yè)精神，保證服務(wù)框架內(nèi)邏輯性，提供呈現(xiàn)專業(yè)技術(shù)導(dǎo)向為主的多重服務(wù)，著重促成以“三社聯(lián)動”機(jī)制為核心的多中心服務(wù)體系的建設(shè)，保證項目成效的可持續(xù)性。以項目制服務(wù)為核的專業(yè)策略為社會工作在社區(qū)治理機(jī)制創(chuàng)新的背景下參與社區(qū)治理與服務(wù)提供了新的思路，滿足保證社會工作本土發(fā)展的專業(yè)性與本土性雙重關(guān)注。這樣的策略助推了社會工作專業(yè)作為新型的中間力量與社區(qū)原有行政體系的深度嵌入，充分調(diào)動與整合社區(qū)資源、優(yōu)化社區(qū)基層治理機(jī)制、創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)供給方式，也在社區(qū)領(lǐng)域?qū)嵺`探索了社會工作本土發(fā)展的路徑。總而言之，項目制導(dǎo)向下的社會工作參與社區(qū)治理是一種整體性治理機(jī)制，落腳點在于促成一個多元、開放、互動、專業(yè)的治理結(jié)構(gòu)，服務(wù)于社區(qū)居民，使得社區(qū)治理內(nèi)涵式發(fā)展