張 帥

2014年4月21日，國(guó)務(wù)院頒布《社會(huì)救助暫行辦法》，對(duì)社會(huì)救助的具體內(nèi)容做了詳細(xì)規(guī)定和說明，《社會(huì)救助暫行辦法》的頒布標(biāo)志著我國(guó)社會(huì)救助制度正式以法規(guī)形式得以確立。社會(huì)救助制度是我國(guó)發(fā)展歷史最悠久的一項(xiàng)社會(huì)保障制度，隨著社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展、壯大，社會(huì)救助的地位由歷史上社會(huì)保障的主體下降為現(xiàn)代社會(huì)保障體系中的一個(gè)組成部分，但作用依然巨大，并因其面向生活在最底層的社會(huì)成員而被視為整個(gè)社會(huì)保障制度的第一道防線。社會(huì)救助仍是并將長(zhǎng)期是社會(huì)保障體系中必不可少的、占據(jù)基礎(chǔ)地位的一個(gè)子系統(tǒng)。①鄭功成：《社會(huì)保障學(xué)——理念、制度、實(shí)踐與思辨》，北京：商務(wù)印書館，2000，第15頁。隨著時(shí)代和社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)救助制度本身已發(fā)生一些新的變化，并且這項(xiàng)制度在實(shí)施過程中也出現(xiàn)了一些新的情況和問題，對(duì)此項(xiàng)制度進(jìn)行調(diào)查和研究是時(shí)代提出的重要課題。

一、問題的提出與研究意義

社會(huì)救助制度是我國(guó)社會(huì)保障體系的重要組成部分，這項(xiàng)制度在各個(gè)歷史時(shí)期于扶貧濟(jì)困中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。社會(huì)救助是勞動(dòng)者在其不能維持最低限度的生活水平時(shí)，根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，有權(quán)要求國(guó)家和社會(huì)按照法定的標(biāo)準(zhǔn)向其提供滿足最低生活需求的資金和實(shí)物援助的一種社會(huì)保障制度。通過社會(huì)救助，使那些無生活來源的人，因遭受自然災(zāi)害生活一時(shí)困難的人，生活在法定最低生活水平線以下的人，獲得了最基本的生活保障，其保障水平低于社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利。①章曉懿：《社會(huì)保障概論》，上海：上海交通大學(xué)出版社，2010，第50頁?，F(xiàn)代社會(huì)救助制度通常是一種經(jīng)常性、法制化的社會(huì)政策，當(dāng)法律制度規(guī)范了相應(yīng)的資格條件后，凡符合條件者即可以申請(qǐng)并獲得相應(yīng)的款物救助。社會(huì)救助通常被看作是社會(huì)的“最后一道安全網(wǎng)”，國(guó)家扶貧戰(zhàn)略“五個(gè)一批”中的“社會(huì)保障兜底”實(shí)際上是指各救助項(xiàng)目的“兜底”。

目前，我國(guó)已基本建立起包括“三大類、九小項(xiàng)”②“三大類，九小項(xiàng)”的社會(huì)救助體系中，“三大類”包括：長(zhǎng)期生活類救助、專項(xiàng)分類救助和臨時(shí)應(yīng)急救助；“九小項(xiàng)”包括：最低生活保障制度、五保供養(yǎng)制度、醫(yī)療救助制度、住房救助制度、教育救助制度、法律援助制度、救災(zāi)救濟(jì)制度、流浪乞討救助制度和臨時(shí)救助制度。的社會(huì)救助體系。就各項(xiàng)制度在社會(huì)救助制度體系中所占的位置來說，最低生活保障制度和農(nóng)村五保供養(yǎng)制度是社會(huì)救助制度中發(fā)展較完善也是最為基礎(chǔ)的兩項(xiàng)制度。這兩項(xiàng)制度均是為社會(huì)中最貧弱的人群提供最低限度的保障，以起到“兜底”的重要作用，其在整個(gè)社會(huì)救助體系中占有重要地位。其次，隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，國(guó)家財(cái)政收入逐年增加，社會(huì)保障的整體水平也應(yīng)逐年上升，最低生活保障制度和五保救助制度是社會(huì)救助體系或者說社會(huì)保障體系的重要組成部分，通過考察研究這兩項(xiàng)制度一定程度上能夠管窺社會(huì)保障的發(fā)展情況。

社會(huì)救助工作從制度層面來講涉及兩部分內(nèi)容，一是社會(huì)救助制度的制定和完善；二是社會(huì)救助制度的執(zhí)行和落實(shí)。社會(huì)救助制度的設(shè)計(jì)和制定工作由國(guó)家相關(guān)部門統(tǒng)一開展，出臺(tái)總體性的制度和文件，地方在中央政策文件的統(tǒng)一指導(dǎo)下根據(jù)自身情況制定適合于地方的政策和辦法，并根據(jù)實(shí)際情況適時(shí)做出一定的調(diào)整。所以，在社會(huì)救助制度的制定與完善方面一般不會(huì)出現(xiàn)問題，容易出現(xiàn)問題的環(huán)節(jié)是在各項(xiàng)救助制度的執(zhí)行和實(shí)施過程中。地方政府有關(guān)部門在執(zhí)行社會(huì)救助各項(xiàng)制度的時(shí)候會(huì)出現(xiàn)許多問題，例如低保線調(diào)整緩慢、救助水平過低、過度強(qiáng)調(diào)五保集中率等，有些地方還出現(xiàn)地方救助工作的開展與中央政策文件所傳達(dá)的精神不一致，甚至相違背的現(xiàn)象。縱觀已有研究可以發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)低保和五保供養(yǎng)制度在實(shí)施過程中所出現(xiàn)的問題具有一定的相似性，問題的出現(xiàn)是一種客觀表象，這些問題背后的原因卻是問題產(chǎn)生的內(nèi)在因素和機(jī)制，并且已有研究對(duì)這方面討論的較少，但對(duì)這些問題背后原因的探討和闡釋具有更加重要的理論價(jià)值和實(shí)踐意義，本文即嘗試從這兩個(gè)層面對(duì)F縣社會(huì)救助制度中的城鄉(xiāng)低保制度和五保供養(yǎng)制度進(jìn)行研究和探討。

二、相關(guān)研究綜述

城鄉(xiāng)低保制度作為社會(huì)救助制度或者說社會(huì)保障制度的重要組成部分，在我國(guó)已有近二十年的發(fā)展歷史，1999年我國(guó)開始啟動(dòng)城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度，2007年我國(guó)開始啟動(dòng)農(nóng)村低保工作。相對(duì)于城鄉(xiāng)低保制度來說，農(nóng)村五保供養(yǎng)工作的歷史更加久遠(yuǎn)，1956年我國(guó)已出現(xiàn)了五保供養(yǎng)制度的雛形。隨著時(shí)間的推移，我國(guó)城鄉(xiāng)低保和五保供養(yǎng)工作已取得較大進(jìn)展，制度設(shè)置更加成熟，實(shí)施效果也更為顯著。但是這幾項(xiàng)救助制度在“落地”時(shí)也出現(xiàn)許多問題，影響了該制度的順利實(shí)施。國(guó)內(nèi)已有許多學(xué)者對(duì)城鄉(xiāng)低保制度和五保供養(yǎng)制度的執(zhí)行和實(shí)施情況進(jìn)行研究，并取得許多成果，對(duì)本文的研究和撰寫工作具有借鑒意義。

在實(shí)施的時(shí)間上，城市低保要比農(nóng)村低保實(shí)施的早，這與改革這一大的時(shí)代背景是緊密相關(guān)的。城市低保制度產(chǎn)生于20世紀(jì)90年代中國(guó)社會(huì)發(fā)生巨大變化的時(shí)，從1993年上海市政府宣布建立“城市居民最低生活保障制度”，到1999年出臺(tái)的《城市居民最低生活保障條例》，城市低保制度走過了七年的發(fā)展歷程。隨著城市低保制度的建立和發(fā)展，城市中的貧困問題得到一定程度的緩解，但是在我國(guó)的廣大農(nóng)村地區(qū)還有大量的貧困人口存在，參考城市低保制度，部分省市也建立起了農(nóng)村低保制度。從1996年民政部辦公廳下發(fā)《關(guān)于加快農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的意見》，指出農(nóng)村最低生活保障制度是對(duì)農(nóng)村家庭人均純收入低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村貧困人口按最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行差額補(bǔ)助的制度，到 2007年7月11日國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)務(wù)院關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》正式建立農(nóng)村最低生活保障制度，農(nóng)村低保制度的建立用了近12年的時(shí)間。農(nóng)村五保供養(yǎng)制度開始實(shí)施的時(shí)間更早，農(nóng)村五保供養(yǎng)制度建立于20世紀(jì)50年代的農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期。①洪大用、房莉杰、邱曉慶：《困境與出路：后集體時(shí)代農(nóng)村五保供養(yǎng)工作研究》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》，2004（1）。1994年1月23日國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施了《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，第一次明確了五保的性質(zhì)，統(tǒng)一規(guī)范了五保對(duì)象，確定對(duì)象的程序、供養(yǎng)的內(nèi)容、形式和標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)費(fèi)的來源、籌集辦法及監(jiān)督和管理等。2006年國(guó)務(wù)院頒布《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，將農(nóng)村五保供養(yǎng)資金納入地方人民政府財(cái)政預(yù)算，這標(biāo)志著我國(guó)現(xiàn)代五保供養(yǎng)制度正式建立。目前，我國(guó)城鄉(xiāng)低保和五保供養(yǎng)制度的制度設(shè)計(jì)已較為完善，對(duì)低保和五保工作的開展起到良好的指導(dǎo)作用。

城鄉(xiāng)低保制度和五保供養(yǎng)制度在具體落實(shí)與實(shí)施過程中也出現(xiàn)了許多問題。符華平、顧海指出：“現(xiàn)階段，我國(guó)存在農(nóng)村低保對(duì)象收入界定困難；低保標(biāo)準(zhǔn)過低，標(biāo)準(zhǔn)的制定存在一定的隨意性等問題?！雹诜A平、顧海：《我國(guó)農(nóng)村最低生活保障制度的現(xiàn)狀、問題及對(duì)策》，《南京社會(huì)科學(xué)》，2009（1）。其從農(nóng)村低保的保障標(biāo)準(zhǔn)和保障對(duì)象方面對(duì)我國(guó)農(nóng)村低保制度進(jìn)行研究考察，并指明其存在的主要問題。除此之外，劉養(yǎng)卉運(yùn)用問卷和訪談相結(jié)合的方法對(duì)甘肅農(nóng)村低保制度進(jìn)行調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)“低保補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)低，地區(qū)差異大；城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)差距大；低保覆蓋率低，不能應(yīng)保盡保；下級(jí)部門執(zhí)行不力等問題。”③劉養(yǎng)卉：《農(nóng)村最低生活保障制度存在問題及對(duì)策——基于甘肅省的調(diào)查分析》，《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2014（2）。雖然其是對(duì)甘肅省低保制度的調(diào)查研究，但這些問題就全國(guó)情況來看也具有一定的普遍性。

在對(duì)我國(guó)農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的實(shí)施情況進(jìn)行研究時(shí)，吳曉林和萬國(guó)威發(fā)現(xiàn)“一些地區(qū)的五保供養(yǎng)政策仍然沒有得到有效落實(shí)，加劇了五保老人的脆弱性；五保供養(yǎng)政策仍然停留在“物質(zhì)導(dǎo)向型”政策水平，忽視了五保老人的其他需求；醫(yī)療衛(wèi)生依然是五保供養(yǎng)工作的軟肋，限制了五保供養(yǎng)的實(shí)際水平?！雹軈菚粤铡⑷f國(guó)威：《新中國(guó)成立以來五保供養(yǎng)的政策與實(shí)踐：演進(jìn)歷程與現(xiàn)實(shí)效度》，《西北人口》，2009（5）。洪大用等在對(duì)安徽省的五保供養(yǎng)工作進(jìn)行調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，“一些農(nóng)村地區(qū)五保對(duì)象應(yīng)保盡保難；五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)難；全面落實(shí)五保內(nèi)容難；實(shí)施敬老院集中供養(yǎng)難以及地區(qū)供養(yǎng)負(fù)擔(dān)不均衡等問題?！雹莺榇笥?、房莉杰、邱曉慶：《困境與出路：后集體時(shí)代農(nóng)村五保供養(yǎng)工作研究》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》，2004（1）。對(duì)于五保供養(yǎng)制度實(shí)施過程中出現(xiàn)的一系列問題，部分學(xué)者給出了解釋，洪大用等將原因歸結(jié)為五大方面：“五保對(duì)象增加較快；五保資金籌措沒有保障；五保供養(yǎng)制度沒有根據(jù)實(shí)際情況及時(shí)調(diào)整；農(nóng)村社區(qū)建設(shè)滯后，社區(qū)服務(wù)水平低，以及農(nóng)村群眾集體意識(shí)削弱，互助意愿不足。”⑥洪大用、房莉杰、邱曉慶：《困境與出路：后集體時(shí)代農(nóng)村五保供養(yǎng)工作研究》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》，2004（1）。農(nóng)村五保供養(yǎng)制度在落地過程中出現(xiàn)的許多問題，一方面是制度本身還不盡完善，另一方面也反應(yīng)出制度實(shí)施的中間環(huán)節(jié)出了問題。

已有的對(duì)城鄉(xiāng)低保和農(nóng)村五保供養(yǎng)制度實(shí)施狀況的研究多從國(guó)家層面或省級(jí)層面開展，還沒有過從縣級(jí)的層面對(duì)這兩項(xiàng)制度的實(shí)施情況進(jìn)行研究。并且已有研究的內(nèi)容較為寬泛，主題不夠聚焦，對(duì)城鄉(xiāng)低保和農(nóng)村五保供養(yǎng)制度實(shí)施過程中所出現(xiàn)問題的分析較為淺顯，很少深入到具體的制度實(shí)踐過程中去觀察這些制度究竟是如何實(shí)施和運(yùn)作的，在實(shí)施過程中還會(huì)出現(xiàn)一些什么樣的具體問題，這些問題產(chǎn)生的原因是什么等。所以，本文從一個(gè)縣（湘西州F縣）的層面對(duì)社會(huì)救助制度中的兩項(xiàng)重要制度——城鄉(xiāng)低保制度和五保供養(yǎng)制度——進(jìn)行調(diào)查和研究，發(fā)現(xiàn)制度運(yùn)作過程中存在的問題，研究這些問題背后的產(chǎn)生原因和機(jī)制是什么，并針對(duì)出現(xiàn)的問題嘗試性地提出相應(yīng)的對(duì)策、建議。

三、研究地點(diǎn)及研究方法

本文所選取的調(diào)查地點(diǎn)為F縣，F(xiàn)縣位于湖南省湘西州南部，屬武陵山區(qū)范圍。F縣是一個(gè)以苗族和土家族為主的少數(shù)民族聚居的貧困山區(qū)，2011年被列入國(guó)家武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)試點(diǎn)縣，屬于典型的“老、少、山、窮”縣。2016年12月F縣仍有貧困村200個(gè)，占全縣總村數(shù)的58.8%，貧困人口6.8萬人。①參見《F縣扶貧開發(fā)工作情況》，2016年6月14日。國(guó)家大力實(shí)施扶貧開發(fā)戰(zhàn)略，加大對(duì)許多中西部貧困縣市的扶持力度，其中旅游扶貧是許多縣市采取的重要扶貧舉措，許多中西部縣市憑借自身的自然環(huán)境和文化物質(zhì)遺產(chǎn)等優(yōu)勢(shì)條件大力發(fā)展旅游業(yè)。近幾年，F(xiàn)縣憑借優(yōu)越的自然區(qū)位和人文地理優(yōu)勢(shì)大力發(fā)展旅游業(yè)，旅游業(yè)生產(chǎn)總值穩(wěn)步上升。F縣的貧困問題嚴(yán)重，同時(shí)其旅游業(yè)迅速發(fā)展，這在中西部地區(qū)來說具有一定的典型性和代表性。2016年7月筆者對(duì)湖南省湘西州F縣的社會(huì)救助情況進(jìn)行了為期21天的調(diào)研，本文所呈現(xiàn)的即是對(duì)F縣社會(huì)救助中的城鄉(xiāng)低保和五保供養(yǎng)制度進(jìn)行調(diào)研的部分成果，對(duì)其城鄉(xiāng)低保制度和五保供養(yǎng)制度進(jìn)行研究可以在一定程度上對(duì)相似縣市的情況予以映照，并為其他縣市相關(guān)問題的研究提供借鑒。

本文主要采取文獻(xiàn)和實(shí)地研究的研究方式開展研究，采用訪談法與訪談對(duì)象進(jìn)行訪談，并與政府相關(guān)部門開座談會(huì)收集相關(guān)資料。同時(shí)，筆者到縣民政局、統(tǒng)計(jì)局和扶貧辦等有關(guān)部門搜集文獻(xiàn)和數(shù)據(jù)資料。筆者對(duì)收集到的文獻(xiàn)和數(shù)據(jù)資料進(jìn)行整理和分析后，提出F縣城鄉(xiāng)低保和五保供養(yǎng)制度實(shí)施過程中存在的問題，對(duì)這些問題背后的深層次原因進(jìn)行分析和探究。最后，針對(duì)城鄉(xiāng)低保和五保供養(yǎng)制度實(shí)施過程中存在的相關(guān)問題提出幾點(diǎn)建議和對(duì)策，以期促進(jìn)相關(guān)問題的解決，并對(duì)社會(huì)救助制度的執(zhí)行和實(shí)施工作予以規(guī)范。

四、城鄉(xiāng)低保與五保供養(yǎng)制度實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題

以城鄉(xiāng)低保制度和五保供養(yǎng)制度為主要內(nèi)容的長(zhǎng)期生活類救助主要解決貧困群體的基本生存問題，受助對(duì)象具有弱勢(shì)群體的典型特征，受助時(shí)間具有長(zhǎng)期性特征。就城鄉(xiāng)低保和五保供養(yǎng)制度來說，是否或在多大程度上實(shí)現(xiàn)了應(yīng)保盡保等既定目標(biāo)，既可能是制度設(shè)計(jì)上的問題，也可能是執(zhí)行或?qū)嵤┲械膯栴}。②張秀蘭、徐月賓：《農(nóng)村五保供養(yǎng)制度化的框架分析》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》，2004（3）。F縣城鄉(xiāng)低保與五保供養(yǎng)制度在實(shí)施過程中因?yàn)閷?shí)施工作不善，出現(xiàn)了以下幾大問題。

（一）未能適時(shí)調(diào)整城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)

表1 F縣CPI、湘西州CPI和全國(guó)CPI（2001—2015）

F縣自1999年建立城市低保制度以來，低保標(biāo)準(zhǔn)共調(diào)整過三次：2001年，將城市低保標(biāo)準(zhǔn)從每人每月104元提高到156元；2011年將低保標(biāo)準(zhǔn)從每人每月156元提高到200元；2014年將低保標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為每人每月330元。農(nóng)村低保制度自從建立以來低保線標(biāo)準(zhǔn)也只調(diào)整過兩次，2011年5月第一次提標(biāo)由2007年建立時(shí)的人均600元提高到人年均1080元，2014年第二次提標(biāo)農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)為人年均1980元。其實(shí)，對(duì)于保障標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整，《城市低保實(shí)施細(xì)則》明確規(guī)定：保障標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)厣畋匦杵返膬r(jià)格變化和人民生活水平的提高適時(shí)調(diào)整。①參見F縣民政局：《F縣城市居民最低生活保障制度實(shí)施細(xì)則》。對(duì)于農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整，相關(guān)政策也有類似規(guī)定，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況、人民生活水平，尤其是物價(jià)變動(dòng)等進(jìn)行調(diào)整。那么，接下來看一下F縣的物價(jià)變動(dòng)情況。

圖1 F縣CPI、湘西州CPI和全國(guó)CPI的比較（2001—2015）

筆者選取居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)①居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)（consumer price index，CPI），是一個(gè)反映居民家庭一般所購(gòu)買的消費(fèi)商品和服務(wù)價(jià)格水平變動(dòng)情況的宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。它是度量一組代表性消費(fèi)商品及服務(wù)項(xiàng)目的價(jià)格水平隨時(shí)間而變動(dòng)的相對(duì)數(shù)，是用來反映居民家庭購(gòu)買消費(fèi)商品及服務(wù)的價(jià)格水平的變動(dòng)情況。一方面，同人民群眾的生活密切相關(guān)，同時(shí)在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)價(jià)格體系中也具有重要的地位。它是進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析和決策、價(jià)格總水平監(jiān)測(cè)和調(diào)控及國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算的重要指標(biāo)。這一統(tǒng)計(jì)指標(biāo)來對(duì)F縣物價(jià)變動(dòng)情況做一個(gè)總體性的說明，并將F縣的CPI與湘西州CPI和全國(guó)的CPI進(jìn)行比較。從表1可以看出，除2003年和2009年，自2001年以來F縣的物價(jià)水平總體呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，2004年、2007年、2008年和2011年，這四年的CPI達(dá)到105%以上，物價(jià)上漲迅猛。從圖1可知，F(xiàn)縣的CPI與湘西州的CPI和全國(guó)的CPI大致相同。在2011年以前（包括2011年），除了2003年和2009年，F(xiàn)縣的CPI均高于全國(guó)的CPI，這幾年F縣的物價(jià)上漲速度高于全國(guó)。自2011年以后，F(xiàn)縣的CPI與湘西州的CPI和全國(guó)的CPI基本持平，但均呈上漲趨勢(shì)。2013年F縣的CPI高于湘西州的CPI和全國(guó)的CPI，物價(jià)上漲更多。雖然F縣是國(guó)家級(jí)扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣，貧困發(fā)生率比非貧困縣要高很多，那為什么F縣的物價(jià)上漲速度如此之快？原因是近幾年F縣旅游業(yè)的迅速發(fā)展。自2000年確立“一業(yè)帶三化”的發(fā)展戰(zhàn)略，大力發(fā)展旅游業(yè)以來，F(xiàn)縣的物價(jià)水平迅速上漲。雖然F縣的物價(jià)每年均在上漲，但F縣的城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)卻沒有隨著物價(jià)的攀升進(jìn)行適時(shí)調(diào)整，城市低保16年中僅調(diào)整了三次，農(nóng)村低保8年間僅調(diào)整了兩次，這與“保障標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)厣畋匦杵返膬r(jià)格變化和人民生活水平的提高適時(shí)調(diào)整”的原則相悖，且這在一定程度上是對(duì)低保對(duì)象權(quán)益的損害。F縣社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物價(jià)水平上升，但低保對(duì)象卻未能獲得更高的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，不利于其生活質(zhì)量的改善和生活水平的提高。

（二）城鄉(xiāng)低保補(bǔ)償水平較低

表2 F縣城鄉(xiāng)居民消費(fèi)水平情況（2009—2015）

F縣城鄉(xiāng)低保的補(bǔ)償水平較低，這一方面與F縣城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整情況有關(guān)，因?yàn)槌青l(xiāng)低保補(bǔ)償采取補(bǔ)差原則，保障線標(biāo)準(zhǔn)越高，那么補(bǔ)差的力度越大，但F縣自建立城鄉(xiāng)低保制度以來低保標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整力度有限；另一方面，還與F縣本身的縣域特點(diǎn)有關(guān)，F(xiàn)縣本身就是國(guó)家級(jí)扶貧開發(fā)縣，貧困人口眾多，總體的貧困程度高。F縣近十幾年來大力發(fā)展旅游業(yè)，以旅游業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè)，發(fā)展旅游業(yè)能帶來經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生產(chǎn)總值的增加，但是帶來的另一個(gè)后果是物價(jià)水平上漲，居民用于消費(fèi)的支出越來越多。

從表2可以看出，F(xiàn)縣城鄉(xiāng)居民的消費(fèi)水平越來越高。居民消費(fèi)支出的迅速增加與F縣旅游業(yè)的迅速發(fā)展有很大關(guān)系。李東和在對(duì)黃山市的調(diào)查研究中發(fā)現(xiàn)，旅游業(yè)發(fā)展造成目的地物價(jià)上漲，這幾乎是所有目的地共有的現(xiàn)象。雖然近年來受國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的影響，黃山市城市居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)和城市商品零售價(jià)格指數(shù)雖然都不斷下降，但同省內(nèi)其他經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相似的地區(qū)甚至省會(huì)合肥相比，黃山市的部分物價(jià)仍顯偏高。雖然物價(jià)上升主要是因?yàn)槁糜握叩牡絹矶鸬?，但黃山市民卻也同樣受其影響。①李東和：《旅游業(yè)發(fā)展對(duì)目的地社會(huì)影響評(píng)價(jià)研究——以安徽省黃山市為例》，《黃山學(xué)院學(xué)報(bào)》，2003（1）。黃山市作為旅游城市，其旅游業(yè)的發(fā)展抬高了當(dāng)?shù)匚飪r(jià)，這對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦娜粘Ｉ詈蜕钯|(zhì)量帶來一定的影響。F縣作為旅游縣，其具體情況又是怎樣的呢？為了解其物價(jià)情況，筆者與F縣當(dāng)?shù)氐木用襁M(jìn)行了訪談。

這（發(fā)展旅游業(yè)）肯定有影響了，你像旅游地區(qū)的公務(wù)員單位上的，還有這個(gè)生活補(bǔ)助補(bǔ)貼，我們什么都沒有，我們一個(gè)月工資兩千多塊錢，要么就是三千零幾。我們到菜市場(chǎng)買菜，一把菜苔，就是五塊錢一斤，這旅游人多了就是……按國(guó)家的是有旅游城市補(bǔ)貼的，鳳凰就是沒有。（訪談資料來自扶貧辦主任L②文章中涉及具體的地名、人名均用大寫字母表示。）

F縣的物價(jià)和吉首甚至長(zhǎng)沙是差不多的，甚至比它們的還要高。以前買個(gè)小菜（青菜）一塊多錢一斤，現(xiàn)在要幾塊錢一斤，根本吃不起了。這么高的價(jià)格，人家根本不愁賣不出去，都往飯店里送了。以前吃一碗米粉幾塊錢，現(xiàn)在要十幾二十塊錢，吃不起?，F(xiàn)在搞旅游，來的人多了，但是物價(jià)也漲上去了。對(duì)我們這些“吃死工資”的人來說，很受影響。（訪談資料來自X社區(qū)工作人員W）

我們這兒的東西貴的要死，隨便買個(gè)小菜就是好幾塊錢，再買個(gè)米買個(gè)鹽啥的，錢就沒了，政府給的那點(diǎn)錢根本不夠吃的。沒辦法，家里還有倆娃上學(xué)，一個(gè)月就是好幾百，這還得省著花。（訪談資料來自沱江鎮(zhèn)X社區(qū)低保戶S）

從F縣扶貧辦L主任、X社區(qū)工作人員W和沱江鎮(zhèn)低保戶S的話中可以看出，F(xiàn)縣的物價(jià)水平總體較高，尤其是日常生活用品、食品等價(jià)格可能比其他地區(qū)的價(jià)格要出高許多。物價(jià)上漲，居民用于日常生活消費(fèi)的支出就會(huì)增加，用于飲食、穿衣、出行等方面的支出在家庭總支出中所占較大比重，這在一定程度上解釋了F縣城鄉(xiāng)居民的消費(fèi)水平大幅上升的現(xiàn)象。與之相較，F(xiàn)縣城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)較低，從表2中可以看出當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)居民的消費(fèi)支出是城鄉(xiāng)低保對(duì)象每年得到的低保補(bǔ)助金的3到4倍，物價(jià)攀升給普通居民（包括訪談中的公務(wù)員群體和事業(yè)單位工作人員）的日常生活帶來較大的影響和困擾，更不用說對(duì)城鄉(xiāng)低保戶了，按照每個(gè)月的低保標(biāo)準(zhǔn)對(duì)他們進(jìn)行補(bǔ)償，在F縣高物價(jià)攀升的情況下，無異于杯水車薪，這需要引起有關(guān)部門的關(guān)注。

（三）五保集中供養(yǎng)率①逐漸下降

近幾年，F(xiàn)縣五保集中供養(yǎng)率較低，且有持續(xù)走低的趨勢(shì)。2000年到2010年間，除了2007年略有下降外，F(xiàn)縣五保集中供養(yǎng)率持續(xù)增加，由2000年的8.75%增加到2010年的48.64%，11年間上升了近40%。但自2010年以來F縣五保集中供養(yǎng)率呈現(xiàn)持續(xù)走低趨勢(shì)，由2010年的48.64%下降到2015年的33.81%，下降了近15%。所以，以2010年為分界點(diǎn)，F(xiàn)縣五保供養(yǎng)率呈先上升后下降的趨勢(shì)。但總體來說，F(xiàn)縣的五保集中供養(yǎng)率較低，且近幾年有持續(xù)走低的趨勢(shì)（見圖2）。

圖2 F縣五保集中供養(yǎng)率變動(dòng)趨勢(shì)（2000—2015）

（四）擔(dān)保人：剝奪五保老人的自主選擇權(quán)

2009年3月30日，F(xiàn)縣人民政府辦公室頒布了《F縣農(nóng)村敬老院管理暫行辦法》指出“供養(yǎng)對(duì)象入院協(xié)議應(yīng)包括以下內(nèi)容：村組、親屬及擔(dān)保人應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，供養(yǎng)對(duì)象財(cái)產(chǎn)處置辦法，雙方權(quán)利和義務(wù)、違約責(zé)任等?！雹賲⒁姟禙縣人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)F縣農(nóng)村敬老院管理暫行辦法的通知》鳳政辦發(fā)[2009]4號(hào)。進(jìn)入養(yǎng)老院的五保老人必須有“擔(dān)保人”，這個(gè)擔(dān)保人的作用是，當(dāng)他（她）擔(dān)保的入住敬老院的老人生活不能自理的時(shí)候，保證“擔(dān)保人”能來照顧老人，或者將老人接走回家養(yǎng)老。如果五保老人沒有擔(dān)保人簽字做擔(dān)保，那么老人就不能入住養(yǎng)老院（這些規(guī)定并未在協(xié)議中體現(xiàn)出來，但已是不成文的規(guī)定，在實(shí)際中也是這么執(zhí)行的）。F縣的這種“擔(dān)保人”機(jī)制②這種“擔(dān)保人”機(jī)制不僅僅是F縣存在，可能在其他地方也存在。將許多五保老人擋在了敬老院的門外。筆者與LES敬老院的入住五保老人D交談，詢問他們村想來敬老院，但是因?yàn)闆]有“擔(dān)保人”而不能入住的人大約有多少。D說他們村大約有兩三個(gè)，都是因?yàn)闆]有親戚做擔(dān)保人而不能進(jìn)敬老院。做一個(gè)不確切推算，假設(shè)一個(gè)村有2個(gè)人，F(xiàn)縣有261個(gè)村（合并后），那么全縣就有522個(gè)人左右。這個(gè)數(shù)字對(duì)一個(gè)縣來說是非常大的，因?yàn)椤皳?dān)保人”這一“選擇”機(jī)制的存在，將很多五保老人擋在敬老院的門外，這與《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》（簡(jiǎn)稱《五保條例》）的精神相悖?！段灞l例》規(guī)定農(nóng)村五保供養(yǎng)對(duì)象可以自行選擇供養(yǎng)形式，在當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)集中供養(yǎng)，也可以在家分散供養(yǎng)。③參見《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第456號(hào)，2006年1月21日。農(nóng)村五保對(duì)象自身對(duì)五保供養(yǎng)方式的選擇遵循自愿原則，但正是這種“擔(dān)保人”機(jī)制的存在將剝奪了五保老人自主選擇供養(yǎng)方式的權(quán)利，這是F縣五保供養(yǎng)制度存在的一大問題。

五、問題出現(xiàn)的原因分析

通過深入分析以上幾個(gè)方面的問題，發(fā)現(xiàn)這些問題的出現(xiàn)主要是由政府的財(cái)政支持力度有限和養(yǎng)老服務(wù)供給缺乏兩方面原因造成的。

（一）政府財(cái)政支持力度有限

無論是城鄉(xiāng)低保補(bǔ)助水平較低還是未能適時(shí)調(diào)整城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)，其背后的一個(gè)重要原因是政府財(cái)政的支持力度有限，也就是說政府用于社會(huì)救助或者說社會(huì)保障方面的財(cái)政支出不足。F縣由于工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，產(chǎn)業(yè)單一，每年政府的財(cái)政收入相對(duì)較少，同時(shí)F縣是國(guó)家級(jí)貧困縣，政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育和就業(yè)等方面均需要有大量的財(cái)政投入，每年用于社會(huì)救助的財(cái)政投入極為有限。

如表3所示，F(xiàn)縣在2009到2015年期間，用于城鄉(xiāng)低保的財(cái)政支出占年度財(cái)政總支出的比重非常小。2009年到2012年間，每年用于城鄉(xiāng)低保的財(cái)政支出占財(cái)政總支出的比重在2%以上，2011年接近3%。但此后到2013年所占比重均在下降，到2013年所占比重下降到1.89%，低于2%。2014年比重有所上升，超過2%達(dá)到2.43%。2015年再次下降到2%以下，到1.97%?？梢哉f，F(xiàn)縣城鄉(xiāng)低保財(cái)政支出占財(cái)政總支出的比重非常小，財(cái)政投入嚴(yán)重不足。

表3 F縣城鄉(xiāng)低保支出占財(cái)政總支出的比重（2009—2015）

為進(jìn)一步了解F縣在社會(huì)救助方面的財(cái)政投入情況，筆者對(duì)民政局相關(guān)人員進(jìn)行訪談。

我們也考慮過要不要把城鎮(zhèn)低保納入兜底，但是從中央到地方，政府這塊都沒有納入，所以我們目前城鎮(zhèn)這塊也沒搞（納入財(cái)政預(yù)算），只是把他們作為城鎮(zhèn)低保對(duì)象進(jìn)行對(duì)待。城鎮(zhèn)低?，F(xiàn)在的保障線是420，到我們F縣這邊是分類分檔進(jìn)行補(bǔ)助，一共有四檔，具體標(biāo)準(zhǔn)我可以給你說一下。像我們第一類對(duì)象基本就是城市的三無人員，和那個(gè)五保對(duì)象是一樣的，現(xiàn)在我們是按330一個(gè)人進(jìn)行保障，現(xiàn)在城鎮(zhèn)這塊呢，上面沒給我們?cè)黾淤Y金，所以城鎮(zhèn)這塊呢，按理應(yīng)該按照那個(gè)420的保障標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，但是現(xiàn)在我們還是延續(xù)前兩年的標(biāo)準(zhǔn)330。2016年下達(dá)的這個(gè)補(bǔ)差的指導(dǎo)意見，城鎮(zhèn)的就是420嘛，但是目前我們這邊還沒有資金增加。這個(gè)330是從2003年開始的吧，一直是330，因?yàn)樗臉?biāo)準(zhǔn)確實(shí)比農(nóng)村高多了。（訪談資料來自F縣民政局工作人員M）

從以上F縣民政局的M話中可看出，F(xiàn)縣城鎮(zhèn)低保標(biāo)準(zhǔn)一直沒有調(diào)整的原因是沒有此方面的財(cái)政配套資金。在現(xiàn)代社會(huì)保障制度中，最主要的責(zé)任主體無疑是政府，政府財(cái)政撥款成了籌措社會(huì)保障資金的一個(gè)固定的、主要的渠道來源。沒有國(guó)家財(cái)政作為經(jīng)濟(jì)后盾，很難建立起健全的社會(huì)保障制度，或者即使建立了相應(yīng)的社會(huì)保障制度也難以獲得健康的發(fā)展。F縣社會(huì)救助制度在實(shí)施過程中出現(xiàn)多方面問題的重要原因即政府的財(cái)政支持力度不足，使得相關(guān)救助項(xiàng)目的救助力度和救助效果較差，這嚴(yán)重影響了社會(huì)救助制度的社會(huì)評(píng)價(jià)，并損害了相關(guān)群體的利益。

（二）養(yǎng)老服務(wù)供給極為缺乏

經(jīng)過深入分析和探討，F(xiàn)縣五保集中供養(yǎng)率低以及擔(dān)保人機(jī)制的存在均有一個(gè)共同的原因，那就是F縣養(yǎng)老服務(wù)供給嚴(yán)重不足。目前，F(xiàn)縣敬老院的工作人員數(shù)量較少，能提供的老年服務(wù)和照顧極為有限，因此不能無限制地發(fā)展五保集中供養(yǎng)工作，所以為了控制集中供養(yǎng)率，F(xiàn)縣做出了五保老人入院須擔(dān)保人做擔(dān)保這樣的規(guī)定。五保供養(yǎng)制度作為一項(xiàng)福利性救助制度，其包含兩個(gè)方面的內(nèi)容，一是資金補(bǔ)助，二是服務(wù)提供，服務(wù)提供又包含生活照料和滿足精神需求。五保供養(yǎng)對(duì)象是社會(huì)中的特殊群體，對(duì)他們進(jìn)行物質(zhì)供養(yǎng)、生活照料是必須的，同時(shí)滿足五保供養(yǎng)對(duì)象的精神需求也是非常重要的，它亦是評(píng)估五保供養(yǎng)政策的重要標(biāo)準(zhǔn)。①王先進(jìn)：《五保供養(yǎng)政策的歷史傳承與制度創(chuàng)新》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》，2007（9）。在實(shí)施現(xiàn)有的五保供養(yǎng)制度下，資金補(bǔ)助較容易實(shí)現(xiàn)，但在服務(wù)提供上則較難滿足，無論是集中供養(yǎng)還是分散供養(yǎng)均存在這方面問題。筆者調(diào)查走訪了F縣LES敬老院，院內(nèi)五保老人的吃穿等基本需求能夠得到滿足，但是其居住環(huán)境則相對(duì)較差，主要是老人房間內(nèi)臟亂差，無人打掃，與富麗堂皇的敬老院外觀形成鮮明對(duì)比。敬老院只有兩名服務(wù)工作人員，他們要負(fù)責(zé)院內(nèi)所有人員的飲食起居，還要處理院內(nèi)許多其他瑣事，根本沒有時(shí)間考慮到每一個(gè)老人的具體情況，更不用說與他們聊天提供心理慰藉等。從整個(gè)縣的情況來看，這一現(xiàn)象具有一定的普遍性，LES敬老院入院老人人數(shù)相對(duì)較少，其他規(guī)模更大的敬老院情況更是如此，這從另一個(gè)方面反映出F縣敬老院的服務(wù)工作人員數(shù)量少，而養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)際需求大。

同樣，F(xiàn)縣的分散供養(yǎng)也存在養(yǎng)老服務(wù)缺乏的問題。農(nóng)村五保供養(yǎng)人員基本都是鰥寡孤獨(dú)的老人，他們?cè)诩依镳B(yǎng)老，年齡小、身體還可以的老人自己可以照顧自己，但是年齡大、行動(dòng)不便的老人需要他人的照顧。但五保老人基本都是孤寡老人，沒有子女，所以只能依靠自己的親屬或者鄰居以及村里的居民來提供一些日常生活照料。但農(nóng)村人口流動(dòng)性大，青年和中年人大部分外出打工，留在村里的人都有許多事情要做，并且這種照顧都是無償?shù)牧x務(wù)服務(wù)，在持續(xù)性和穩(wěn)定性上無法得到保障。筆者走訪了ZGL村，這個(gè)村即存在這樣的情況，ZGL村共有分散供養(yǎng)人員2人，且都是孤寡老人。其中一個(gè)人H身體殘疾，小腿萎縮，一只手不能動(dòng)，做不了農(nóng)活，只能依靠國(guó)家每月二百多塊錢的五保金生活，沒人照顧，雖然基本的家務(wù)自己可以勉強(qiáng)做，但老人行動(dòng)非常不便。村里另一個(gè)五保老人B的年齡也已經(jīng)八十多了，一輩子沒結(jié)婚，無依無靠，一個(gè)人在家居住，無人照料，也是靠政府發(fā)放的五保金生活。ZGL村的秘書說：“這種情況在鳳凰農(nóng)村具有一定的普遍性，農(nóng)村五保分散供養(yǎng)老人的生活大都如此，自己在家居住，由于無兒無女，年紀(jì)大了有事就找親戚鄰居幫幫忙，買米買鹽啥的找別人幫忙帶一下，也沒錢專門找人照顧，生活能過得去就行了?！雹儋Y料來源：根據(jù)與ZGL村秘書的訪談資料整理而來。由此可以看出，F(xiàn)縣五保分散供養(yǎng)人員缺乏在服務(wù)方面的救助，雖然日常溫飽問題可以解決，但是一些基本的服務(wù)需求卻得不到滿足，更不用說精神慰藉這樣的服務(wù)內(nèi)容。

六、對(duì)策及建議

（一）適時(shí)調(diào)整低保標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助水平

F縣城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整應(yīng)與F縣的社會(huì)發(fā)展程度、人民生活水平和物價(jià)水平等相一致。同時(shí)，還需考慮到F縣本身即為國(guó)家級(jí)貧困縣，貧困問題嚴(yán)峻以及F縣旅游業(yè)發(fā)展迅猛，物價(jià)上漲較快的現(xiàn)實(shí)，要適時(shí)適度提高城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助水平。筆者認(rèn)為政府在這方面應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任，一方面政府需要在調(diào)控物價(jià)方面有所作為，對(duì)F縣的物價(jià)進(jìn)行適時(shí)適當(dāng)調(diào)控，不至于物價(jià)上漲過快給當(dāng)?shù)鼐用竦娜粘Ｉ顜砗艽罄Щ螅涣硪环矫嬉蠓忍岣叱青l(xiāng)低保線標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以解決城鄉(xiāng)低保對(duì)象的燃眉之急，保障其正常生活。再進(jìn)一步考慮，如果大幅度提高城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整后需給低保對(duì)象發(fā)放更多救濟(jì)金，這部分錢從哪來？這也是調(diào)整速度慢且幅度低的一個(gè)重要原因，那就是鳳凰本級(jí)財(cái)政吃緊。

（二）加大中央和省級(jí)財(cái)政支持力度

《社會(huì)救助暫行辦法》中規(guī)定：社會(huì)救助的責(zé)任主體是政府，國(guó)務(wù)院民政部門統(tǒng)籌全國(guó)社會(huì)救助體系建設(shè)。縣級(jí)以上的人民政府應(yīng)當(dāng)將社會(huì)救助納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。完善社會(huì)救助資金、物資保障機(jī)制，將政府安排的社會(huì)救助資金和社會(huì)救助工作經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算。①參見《社會(huì)救助暫行辦法》中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第649號(hào)，2014年2月21日?？梢钥闯?，社會(huì)救助資金主要來源于財(cái)政撥款，在社會(huì)救助統(tǒng)籌規(guī)劃、社會(huì)救助管理監(jiān)督以及救助資金擔(dān)負(fù)等方面政府是責(zé)任主體，負(fù)有開展社會(huì)救助工作的主要責(zé)任。雖然，F(xiàn)縣作為國(guó)家級(jí)貧困縣，每年享受許多國(guó)家給予的政策優(yōu)惠和財(cái)政扶持，但由于自然和社會(huì)等方面的因素，F(xiàn)縣的貧困狀況在短時(shí)間內(nèi)難以消除。社會(huì)保障體系的健全和完善，需要更多資金和資源的扶持。不僅要同時(shí)提高城鄉(xiāng)低保線標(biāo)準(zhǔn)，還要對(duì)一些特殊困難群體給予更高的補(bǔ)助和補(bǔ)貼，擴(kuò)大救助范圍，提高救助力度。由于F縣一級(jí)甚至州一級(jí)財(cái)政能夠提供的財(cái)政支持力度有限，所以需要國(guó)家和省一級(jí)財(cái)政給予更多的財(cái)政扶持。

（三）建立常態(tài)化的農(nóng)村互助機(jī)制

F縣之所以規(guī)定五保老人進(jìn)入敬老院集中供養(yǎng)必須有“擔(dān)保人”做擔(dān)保，保證當(dāng)他（她）擔(dān)保的入院老人生活不能自理時(shí)，他（她）能來照顧老人，或者將老人接回家養(yǎng)老，究其原因是現(xiàn)有的工作人員不能滿足為入院五保老人提供各項(xiàng)服務(wù)的需求。“無論是集中供養(yǎng)對(duì)象，還是分散供養(yǎng)對(duì)象，均未得到基本的照護(hù)，即便是在被評(píng)為省級(jí)模范的敬老院里，老人的生活照料也主要依靠自助和院民互助?！雹谪暽⑼趿熊?、佘宇：《農(nóng)村“五?！惫B(yǎng)的體制性問題及對(duì)策——以山東省為例》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》，2004（3）。對(duì)于分散供養(yǎng)的老人來說，他們?cè)谌粘Ｉ钪杏龅嚼щy和問題經(jīng)常請(qǐng)村鄰居或其他親戚提供幫助和支持，使他們的問題和困難得以解決。由此，相關(guān)部門可以考慮研究制定相關(guān)政策制度，使這種互幫互助的服務(wù)方式成為一種常態(tài)化的互幫互助機(jī)制，以彌補(bǔ)農(nóng)村五保供養(yǎng)人員和農(nóng)村其他老人在服務(wù)獲得方面的不足。

（四）引入專業(yè)社會(huì)組織提供養(yǎng)老服務(wù)

2006年的《五保條例》確立了政府在五保供養(yǎng)工作中的主體責(zé)任，同時(shí)鼓勵(lì)社會(huì)組織和個(gè)人為農(nóng)村五保供養(yǎng)對(duì)象和農(nóng)村五保供養(yǎng)工作提供捐助和服務(wù)。③參見《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第456號(hào)，2006年1月21日?？梢栽谵r(nóng)村引入專業(yè)社會(huì)服務(wù)組織，提供專業(yè)的社會(huì)服務(wù)，鼓勵(lì)專業(yè)服務(wù)組織將服務(wù)延伸到農(nóng)村，延伸到五保對(duì)象家里，一些必要的支出可以由政府買單，采取政府購(gòu)買服務(wù)或購(gòu)買項(xiàng)目的形式。據(jù)調(diào)研，在F縣已有一家專業(yè)社工機(jī)構(gòu)——綠葉社會(huì)工作服務(wù)中心，政府可以采取項(xiàng)目打包的形式，將這塊服務(wù)“包”給綠葉社工服務(wù)中心這樣的社會(huì)組織來開展服務(wù)工作，一方面可以解決五保分散供養(yǎng)時(shí)老人服務(wù)得不到滿足的問題，另一方面也可以促進(jìn)F縣專業(yè)社會(huì)服務(wù)組織的發(fā)展，培育社會(huì)力量，加強(qiáng)新型社會(huì)治理。當(dāng)然，要先采取試點(diǎn)，待時(shí)機(jī)成熟，再進(jìn)一步擴(kuò)展，由點(diǎn)到面，漸進(jìn)鋪開，最后推廣到全縣。

自20世紀(jì)50年代建立農(nóng)村五保供養(yǎng)制度以來，F(xiàn)縣的社會(huì)救助實(shí)踐已經(jīng)走過了六十多個(gè)年頭。目前，F(xiàn)縣已基本形成了以城鄉(xiāng)低保制度為核心，以臨時(shí)應(yīng)急救助為補(bǔ)充，與醫(yī)療、住房、教育、司法等分類專項(xiàng)救助制度配套的社會(huì)救助體系框架，不僅從制度層次上賦予了國(guó)民基本生活保障權(quán)益，而且在扶老、助殘、救孤、濟(jì)困等方面發(fā)揮著越來越大的作用。中共中央總書記習(xí)近平在主持中共中央政治局就“十三五”時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn)進(jìn)行第三十次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)脫貧開發(fā)工作是我們的一個(gè)突出短板，要舉全國(guó)之力抓好，確保到2020年農(nóng)村貧困人口全部脫貧。包括城鄉(xiāng)低保制度和五保供養(yǎng)制度在內(nèi)的社會(huì)救助制度將在脫貧攻堅(jiān)進(jìn)程中作為“社會(huì)保障兜底”的重要主體，其逐步發(fā)展和完善將對(duì)F縣實(shí)現(xiàn)貧困人口全部脫貧這一重大課題具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

Abstract: Counties and municipalities in minority areas generally possess many of their own features.As a national-level poverty-stricken county located in minority areas.,the failure of due attention to its own features in F county makes its subsistence allowance system and five - guarantee system encounter a couple of problems: the failure of timely adjustment to the standards of the subsistence allowance system; a lower level of subsistence allowance; a decline in the concentrated supporting rate of the five guarantees and the deprivation of the independent options of the beneficiaries elderly citizens（the guarantor mechanism）, etc. Through depth analysis, some major reasons contributed to those problems. First, the lack of financial investment from the government in social assistance; second, the absence of elderly care service. Taking these facts and problems into account, the central and provincial governments’ financial supports should be reinforced; the standards and level of subsistence allowance in rural and urban areas should be adjusted in a timely manner; a normalized mutual aid mechanism should be established in rural areas; and professional social organizations should be introduced to offer elderly care service— thus helping solve the problems emerging in the implementation process of the social subsistence system.

Keywords: Minority areas; Social assistance; Urban and rural subsistence allowance system; Five - guarantee system