天津市寶坻區(qū)人民檢察院課題組

(天津市寶坻區(qū)人民檢察院,天津 301800)

中國(guó)的未成年人檢察制度從探索至今已經(jīng)走過30多個(gè)年頭,經(jīng)過半個(gè)甲子的努力,中國(guó)的未檢制度逐步完善,已初步建立起具有中國(guó)特色的未成年人檢察制度。但受制于發(fā)展時(shí)間較短、思想不夠重視、研究不深入等主客觀因素的限制,我國(guó)未檢制度仍存在很多問題,體現(xiàn)在組織機(jī)構(gòu)上,主要表現(xiàn)在辦案機(jī)構(gòu)和辦案組織設(shè)置不科學(xué),現(xiàn)有的辦案組織與“捕、訴、監(jiān)、防”的未檢工作模式不契合,嚴(yán)重制約未檢工作的科學(xué)、持續(xù)發(fā)展。

一、“國(guó)家親權(quán)”理論對(duì)未檢工作機(jī)構(gòu)設(shè)置的影響

按照中國(guó)人民大學(xué)田紅杰教授的觀點(diǎn),未檢工作的機(jī)能定位是國(guó)家親權(quán)+法律監(jiān)督的統(tǒng)一。也即,國(guó)家除了作為最高監(jiān)護(hù)人對(duì)未成年人進(jìn)行監(jiān)護(hù)外,還對(duì)涉及未成年人案件的辦理承擔(dān)監(jiān)督職責(zé)。[1]筆者認(rèn)為,“國(guó)家親權(quán)”可以簡(jiǎn)單理解為,在必要時(shí),國(guó)家代替父母對(duì)未成年人進(jìn)行管護(hù)。這種管護(hù)應(yīng)是一種法律上的廣義概念,不能簡(jiǎn)單理解為照顧生活起居，改善生活條件,而是履行監(jiān)護(hù)職責(zé),照顧“未成年人的最大利益”。區(qū)別于父母對(duì)孩子的“愛之深,責(zé)之切”,“國(guó)家親權(quán)”倡導(dǎo)“愛之深,關(guān)之切,責(zé)之輕”。因此,法律項(xiàng)下的“國(guó)家親權(quán)”概念包括對(duì)侵害未成人合法權(quán)益行為的懲處,對(duì)未成年人違法犯罪行為的處理,對(duì)未成年人的法制教育和關(guān)愛救助,這其中當(dāng)然也包括對(duì)涉及未成年人相關(guān)案件在各訴訟階段辦理過程的法律監(jiān)督。

很明顯,“國(guó)家親權(quán)”理論與一般刑事檢察工作“打擊犯罪,保障人權(quán)”的基本職能有著明顯的區(qū)別,后者如偵查監(jiān)督、公訴是“鐵路警察,各管一段”,其工作職能主要是以訴訟階段進(jìn)行劃分的,而承擔(dān)國(guó)家親權(quán)的司法部門要實(shí)現(xiàn)“監(jiān)護(hù)權(quán)”的全面落地,就必須將所保護(hù)的對(duì)象—未成年人的相關(guān)所有司法事項(xiàng)納入受案范圍。因此,國(guó)家有必要在檢察院偵查監(jiān)督部門、公訴部門之外設(shè)置相對(duì)獨(dú)立的部門替代國(guó)家行使這種監(jiān)護(hù)權(quán)。

另外,人民檢察院未檢部門實(shí)行捕、訴、監(jiān)、防一體化的工作模式,要求同一檢察官或者檢察官辦案組負(fù)責(zé)同一刑事案件的批準(zhǔn)逮捕、審查起訴、訴訟監(jiān)督和犯罪預(yù)防等工作。這就要求在設(shè)置獨(dú)立的未檢工作機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上,對(duì)未檢機(jī)構(gòu)辦案組也進(jìn)行“一體化”的設(shè)置,即不僅要由專門的部門負(fù)責(zé)辦理未檢案件,還要由專門的辦案組或者檢察官承擔(dān)同一刑事案件的所有的辦理流程,這也是未檢工作專業(yè)化的應(yīng)有之義。

二、未檢工作機(jī)構(gòu)和辦案組設(shè)置存在的問題

工作機(jī)構(gòu)和辦案組如何設(shè)置是未檢工作面臨的一個(gè)重大課題。長(zhǎng)期以來，未成年人檢察專門機(jī)構(gòu)存在著領(lǐng)導(dǎo)重視不夠、職能劃分不清、機(jī)構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一等問題。在司法改革大背景下，隨著檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的全面完成，未成年人檢察機(jī)構(gòu)也存在著淪為一般刑事檢察機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)，這一點(diǎn)尤其應(yīng)引起警惕。

(一)傳統(tǒng)未檢辦案機(jī)構(gòu)和辦案組設(shè)置中存在的問題

一是思想重視不夠。長(zhǎng)期以來,受“未成年人檢察是刑事檢察工作一部分”思想的影響,一些檢察院尤其是基層檢察院對(duì)未成年人刑事政策理解不到位,對(duì)未檢工作不重視,認(rèn)為未檢工作區(qū)別于一般刑事檢察工作的特征不明顯,獨(dú)立性不強(qiáng)。加之很多基層檢察院本就案多人少,對(duì)抽出專門力量設(shè)置相對(duì)獨(dú)立的未成年人辦案機(jī)構(gòu)上熱情不高。認(rèn)識(shí)不明確、思想不重視已成為影響未檢工作科學(xué)發(fā)展的最重要原因,也是未檢工作最應(yīng)引起注意和首先需要克服的問題。

二是辦案機(jī)構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一。檢察院設(shè)置的未檢機(jī)構(gòu)一般都稱為未檢科(處),有的稱為未成年人刑事起訴科(處)。沒有設(shè)置未檢專門機(jī)構(gòu)的一般都設(shè)立了未檢辦案組,專門承辦未成年人刑事案件。有些檢察院設(shè)立了未檢辦案員,由未檢辦案員專門辦理未成年人刑事案件。另外,還有一些地方檢察院指定了一個(gè)基層院設(shè)立專門的辦案機(jī)構(gòu),統(tǒng)一辦理本地區(qū)未成年人犯罪案件?！懊徽齽t言不順”、參差不一的機(jī)構(gòu)設(shè)置暴露了未檢工作發(fā)展進(jìn)度不一致、職能定位不明確等問題,這是未檢工作專業(yè)化發(fā)展進(jìn)程中首先需要破解的問題。

三是辦案組織設(shè)置不科學(xué)。未檢部門實(shí)行捕、訴、監(jiān)、防一體化的工作模式,理論上,與未成年人相關(guān)的批準(zhǔn)逮捕、審查起訴、犯罪預(yù)防等業(yè)務(wù)都由未檢辦案機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé),但目前,未成年人監(jiān)所檢察業(yè)務(wù)、民事行政檢察業(yè)務(wù)依次歸民事行政檢察部門、監(jiān)所檢察部門負(fù)責(zé)。在未成年人辦案機(jī)構(gòu)內(nèi)部,仍存在著同一刑事案件在不同訴訟階段由不同檢察官辦理的現(xiàn)象,往往是一個(gè)檢察官負(fù)責(zé)案件的審查批捕,另一個(gè)檢察官負(fù)責(zé)案件的審查起訴。這種“鐵路警察,各管一段”的辦案模式,放大了主觀認(rèn)識(shí)差異與案件標(biāo)準(zhǔn)化辦理之間的矛盾,而且也與設(shè)置專門的未檢機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)辦理未檢案件,以增強(qiáng)辦案專業(yè)性的初衷相去甚遠(yuǎn)。

四是辦案力量不強(qiáng)。受各種因素的影響,未成年人辦案力量配置一直不強(qiáng),即使設(shè)置了獨(dú)立機(jī)構(gòu),人員數(shù)量也往往較少,人員整體素質(zhì)與未檢工作專業(yè)化要求還存在一定差距。未檢辦案組的檢察官,存在既辦公訴案件,也辦未檢案件,有未檢案件時(shí)辦未檢案件,沒有時(shí)就辦公訴案件的現(xiàn)象。另外,很多檢察院雖然建立了未檢辦案機(jī)構(gòu),但相應(yīng)的辦公設(shè)施(如未成年人會(huì)見室)并沒有配齊。

(二)司法改革過程中未成年人檢察工作機(jī)構(gòu)和辦案組設(shè)置

以公正化為目標(biāo),著眼于優(yōu)化司法資源配置,提高司法能力和水平的司法改革,對(duì)未檢工作的重大意義主要體現(xiàn)在將優(yōu)秀的未檢辦案人才留在了辦案一線,檢察官對(duì)案件辦理享有更大的自主權(quán),這一點(diǎn)之于未檢工作具有更大的意義。因?yàn)槲礄z案件不僅辦案程序多,而且每個(gè)案件相對(duì)于一般刑事案件可能更有特點(diǎn),案件處理尤其是幫教工作的開展對(duì)工作的針對(duì)性要求更高。改變以往層層審批的辦案模式,由檢察官?zèng)Q定案件的處理結(jié)果,可以最大限度發(fā)揮檢察官的主觀能動(dòng)性,保證案件辦理效率。同時(shí),針對(duì)具體案件的不同特點(diǎn)采取靈活的辦案模式,對(duì)案件涉及的未成年人制定有針對(duì)性的幫教措施,放大了案件辦理的法律效果和社會(huì)效果,從根本上保證了未檢案件的辦理質(zhì)量。

“任何事物都是一體兩面”,司法改革所針對(duì)的是整體司法工作,未檢工作在享受司法改革“紅利”的同時(shí),無可避免要承受司法改革所帶來的不適應(yīng)。截止目前,司改對(duì)未檢工作產(chǎn)生的最大影響在于,在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革過程中,受改革后科室數(shù)量編制控制等因素的影響,相當(dāng)一部分檢察院的未檢工作部門由未檢科(處)被劃入公訴部、偵查監(jiān)督部,一般稱之為未檢工作室或未檢辦案組。這一變化可能產(chǎn)生的不利影響在于,未檢工作獨(dú)立性被弱化,相較于設(shè)置獨(dú)立的科室,未檢工作的領(lǐng)導(dǎo)重視、社會(huì)關(guān)注程度、吸引社會(huì)資源的能力短時(shí)間內(nèi)可能會(huì)降低,獨(dú)立開展工作,尤其是與相關(guān)單位共同開展綜合性社會(huì)治理工作的自主性可能會(huì)下降,協(xié)調(diào)處理相關(guān)問題可能會(huì)面臨更多困難。在理論研究上,“未檢工作是刑事檢察工作的一部分”思潮可能會(huì)有所抬頭,短時(shí)期內(nèi),本就認(rèn)為“理論空間不大、問題深度不足,挑戰(zhàn)性不夠的”未檢工作將會(huì)失去一些理論研究力量。

三、未檢工作機(jī)構(gòu)和辦案組織設(shè)置問題研究

針對(duì)未檢工作在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面存在的諸多問題,解決的根本途徑還在于認(rèn)清未檢工作的“特殊性”,從機(jī)構(gòu)設(shè)置和辦案流程兩個(gè)方面進(jìn)行改革,以期進(jìn)一步提升未檢工作的專業(yè)化水平。

(一)設(shè)置獨(dú)立的未檢機(jī)構(gòu)和辦案組

最高人民法院、最高人民檢察院等聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步建立和完善辦理未成年人刑事案件配套工作體系的若干意見》明確指出,最高人民檢察院和省級(jí)人民檢察院應(yīng)當(dāng)設(shè)立指導(dǎo)辦理未成人刑事案件的專門機(jī)構(gòu),地市級(jí)人民檢察院和區(qū)縣級(jí)人民檢察院一般應(yīng)當(dāng)設(shè)立辦理未成年人刑事案件的專門機(jī)構(gòu)或?qū)ｉT小組。條件不具備的,應(yīng)當(dāng)指定專人辦理。《關(guān)于加強(qiáng)未成年人檢察工作專業(yè)化建設(shè)的意見》也明確提出,檢察機(jī)關(guān)在司法改革推行過程中,無論機(jī)構(gòu)怎樣整合,一定要保證未成年人檢察專門辦案力量,不得將已經(jīng)設(shè)立的未成年人檢察機(jī)構(gòu)并入到其他部門。按照上述“意見”精神,檢察院應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)辦理未成年人案件,只有條件不具備的,才可指定專人辦理。因此,設(shè)置獨(dú)立的未檢機(jī)構(gòu)辦理未成年人刑事案件既是未成人案件特殊性的現(xiàn)實(shí)要求,也是“意見”的明確規(guī)定。只有在條件不具備時(shí),才由獨(dú)立的未檢辦案組辦理未檢案件。至于在機(jī)構(gòu)改革過程中,一些被并入公訴部門的未檢工作機(jī)構(gòu),應(yīng)適時(shí)脫離出來,成立獨(dú)立的工作機(jī)構(gòu)。

在保證組織獨(dú)立的前提下,實(shí)踐中出現(xiàn)的未檢檢察官和公訴部門檢察官“輪案”辦理普通刑事案件的現(xiàn)象應(yīng)該堅(jiān)決予以糾正,未檢檢察官應(yīng)該將主要精力放在未成人案件辦理及做好相關(guān)特殊工作中去,只有在干好未檢主責(zé)主業(yè)的前提下,出于提升業(yè)務(wù)素質(zhì)、加強(qiáng)練兵等需要,才可辦理一些簡(jiǎn)單公訴案件。

(二)未檢案件的辦理流程

未檢案件的辦理是“辦案的高度集權(quán)”和“教育的對(duì)外開放”的統(tǒng)一,兩個(gè)方面同等重要,缺一不可。

在檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)運(yùn)行后,由系統(tǒng)對(duì)未檢案件進(jìn)行分案。實(shí)踐中,很多檢察院出現(xiàn)了批準(zhǔn)逮捕案件、審查起訴案件統(tǒng)一由業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)進(jìn)行分配的現(xiàn)象,也即,一個(gè)案件在批準(zhǔn)逮捕階段的承辦人是甲檢察官,而到審查起訴階段的承辦人極有可能是乙檢察官。這與未檢案件捕、訴一體化的工作模式明顯不符,且不論審查起訴階段另一名檢察官要做很多重復(fù)性的工作,浪費(fèi)了本就十分有限的司法資源,與該案件相關(guān)的心理矯治等特殊工作開展的具體主體更是難以確定,容易出現(xiàn)“三個(gè)和尚沒水喝”的現(xiàn)象。因此,筆者認(rèn)為,未成年人案件的分案標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是犯罪嫌疑人而不是案件的訴訟階段,理論上,進(jìn)入未檢辦案流程的案件應(yīng)由一名檢察官負(fù)責(zé)該案所有的訴訟流程,不僅包括批準(zhǔn)逮捕、審查起訴,還要負(fù)責(zé)犯罪預(yù)防。不僅要負(fù)責(zé)懲罰犯罪,還要負(fù)責(zé)幫教回歸。

教育矯正方面。應(yīng)當(dāng)明確的是,未成年人檢察工作具有多重屬性,其既是司法工作,更是社會(huì)化的工作。為認(rèn)真貫徹未成年人“教育、感化、挽救”工作方針,同時(shí)也為有效彌補(bǔ)未成年人教育矯治工作的短板,筆者建議成立專門的管護(hù)工作小組,其職能主要有二:一是作為與辦案小組并立設(shè)置的工作小組,對(duì)內(nèi)其與案件承辦檢察官一起負(fù)責(zé)未成年人管護(hù)和犯罪預(yù)防工作,對(duì)外積極延伸檢察職能,負(fù)責(zé)與公安、學(xué)校等單位協(xié)調(diào)與配合,吸引社會(huì)力量形成管護(hù)未成年人工作的合力,切實(shí)做好未成年犯罪嫌疑人再社會(huì)化工作；二是專門負(fù)責(zé)與未成年人相關(guān)的刑事執(zhí)行監(jiān)督與民事行政檢察監(jiān)督工作,為試點(diǎn)拓寬未成人案件受案范圍,真正建立起不是以法律嚴(yán)格規(guī)定受案范圍,或者如偵查監(jiān)督、公訴等由訴訟階段決定受案范圍,而是與未成年人相關(guān)案件(不論是民事或者刑事)都由檢察機(jī)關(guān)辦理的開放式的受案范圍,真正構(gòu)建起未成年人立體式司法保護(hù)格局,全面保障未成年人的合法權(quán)益。