秦前紅

監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治體制改革，從2016年12月25日全國人大常委會(huì)通過《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》（以下簡稱決定），到2018年3月11日全國人大通過的憲法修正案將國家監(jiān)察制度正式寫入憲法，再到2018年3月20日第十三屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議表決通過《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱國家監(jiān)察法），中國的國家監(jiān)察體制改革完成了從制度構(gòu)想到制度設(shè)計(jì)憲定化、法定化的過程。這也意味著從1954年新中國第一部憲法制定以來，中國在人大之下“一府兩院”的國家權(quán)力憲制架構(gòu)將轉(zhuǎn)變?yōu)槿舜笾碌摹耙桓晃瘍稍骸眹覚?quán)力組織體系。直面這個(gè)全面深刻的國家政權(quán)組織層面上的重大變化，理論和實(shí)踐上需要因應(yīng)一系列重大問題的挑戰(zhàn)，其中一個(gè)極為重要的問題就是誰來監(jiān)督監(jiān)察委這個(gè)強(qiáng)力國家機(jī)關(guān)。自監(jiān)察體制改革展開以來，理論界對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督和總體監(jiān)督形成不少研究成果，但對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)如何依法開展自身監(jiān)督卻著墨不多，本文將嘗試對(duì)此問題作初步探討，以期收拋磚引玉之效。

一、中國國家權(quán)力構(gòu)造的現(xiàn)狀

社會(huì)主義國家的權(quán)力構(gòu)造強(qiáng)調(diào)人大的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)地位，主要內(nèi)容為：第一，人民享有對(duì)人民代表、國家機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督權(quán)。社會(huì)主義國家的憲法一般都規(guī)定人民代表由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督，人民對(duì)國家機(jī)關(guān)及其工作人員可以提出批評(píng)、意見、建議等。如蘇聯(lián)1977年《憲法》第107條規(guī)定：“代表必須對(duì)選民以及提他為代表候選人的集會(huì)和社會(huì)組織報(bào)告自己的工作和蘇維埃的工作。”“辜負(fù)選民信任的代表，根據(jù)多數(shù)選民的決定，依照法律固定程序可以隨時(shí)召回?！蔽覈稇椃ā返?7條規(guī)定：“全國人民代表大會(huì)代表受原選舉單位的監(jiān)督。原選舉單位有權(quán)依照法律規(guī)定的程序罷免原選舉單位的代表”；第41條規(guī)定：“中華人民共和國公民對(duì)于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利”，等等。第二，人民代表機(jī)關(guān)（人大或者蘇維埃）對(duì)其他國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督。如蘇聯(lián)1977年《憲法》第2條規(guī)定：“其他一切國家機(jī)關(guān)受人民代表蘇維埃的監(jiān)督并向人民代表蘇維埃報(bào)告工作。”我國《憲法》第3條第3款規(guī)定：“國家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督?！鄙鐣?huì)主義國家一般強(qiáng)調(diào)權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)其他國家機(jī)關(guān)的制約和監(jiān)督，其他國家機(jī)關(guān)并不能對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。第三，憲法為了保證法律得到良好實(shí)施，一般規(guī)定行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)在本系統(tǒng)內(nèi)實(shí)行監(jiān)督和制約。如我國《憲法》第125條規(guī)定：“國家監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的工作，上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的工作?！钡?32條規(guī)定：“最高人民法院監(jiān)督地方各級(jí)人民法院和專門人民法院的審判工作，上級(jí)人民法院監(jiān)督下級(jí)人民法院的工作。”第140條規(guī)定：“人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件，應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約，以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律。”

我國《憲法》繼承了社會(huì)主義傳統(tǒng)下的權(quán)力配置和監(jiān)督模式。由于歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)國情的特殊性，權(quán)力制約原則在我國適用時(shí)存在一些亟待解決的問題①參見秦前紅、葉海波等著：《國家監(jiān)察制度改革研究》，法律出版社，2018年，第19～20頁。。

一是權(quán)力制約的單向性和方式的單一性。權(quán)力制約的方式多種多樣，權(quán)力制約權(quán)力是基本的權(quán)力制約方式。在憲法中，公民權(quán)利相對(duì)于國家權(quán)力價(jià)值上的優(yōu)越性和實(shí)然狀態(tài)上的弱勢地位，決定了權(quán)力的行使以公民權(quán)利保障為首要目標(biāo)和價(jià)值。公民權(quán)利制約國家權(quán)力作為一種縱向的權(quán)力制約方式，是憲法基本精神的體現(xiàn)。權(quán)力對(duì)權(quán)力的制約更多發(fā)生在立法、行政、司法、監(jiān)察權(quán)之間。主要是四種權(quán)力間互相制約，是一種橫向的權(quán)力制約方式。我國現(xiàn)行憲法在設(shè)計(jì)權(quán)力制約的制度時(shí)，更多地強(qiáng)調(diào)了公民對(duì)人民代表、國家工作人員的制約和監(jiān)督。由于公民作為個(gè)體勢單力薄，在制約行使國家權(quán)力的代表和工作人員時(shí)處于實(shí)力不對(duì)稱的地位，因而不能很好地實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的目的。另外，雖然我國《憲法》也規(guī)定了各級(jí)人大對(duì)其他國家機(jī)關(guān)的制約和監(jiān)督，但監(jiān)督和制約的方式多限于聽取報(bào)告，并未將權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督剛性化，因而權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督效果有限。

二是權(quán)力制約的有限性、同體性和分散性。過去監(jiān)察體系局限于行政監(jiān)察，從實(shí)際效果來看，監(jiān)察能力尚顯不足，與其他方面的治理相比，監(jiān)察領(lǐng)域任重道遠(yuǎn)改革尤為迫切。其一，監(jiān)察范圍僅限于行政機(jī)關(guān)。既往監(jiān)察制度屬于行政監(jiān)察，監(jiān)察機(jī)關(guān)是政府組成部門，監(jiān)察對(duì)象與我國《公務(wù)員法》規(guī)定的公權(quán)力行使主體還存在差距。在行政監(jiān)察模式下，對(duì)黨委、人大、政協(xié)和司法機(jī)關(guān)的監(jiān)察存在盲區(qū)，如果不能擴(kuò)大監(jiān)察范圍，將導(dǎo)致以上機(jī)關(guān)游離于《行政監(jiān)察法》之外，不利于監(jiān)察體系的全覆蓋。其二，行政監(jiān)察無法擺脫同體監(jiān)督的不足。行政監(jiān)察模式下監(jiān)察部門缺乏必要的獨(dú)立性，而監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立運(yùn)作是保障監(jiān)察取得實(shí)效的重要前提。監(jiān)察機(jī)關(guān)的使命理應(yīng)是監(jiān)督其他權(quán)力，使各項(xiàng)權(quán)力在法治的軌道上運(yùn)行不悖，獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)被越來越多的國家和地區(qū)采用。同體監(jiān)督模式下調(diào)查權(quán)和決定權(quán)集中在政府手中，缺乏適度的分離制約，容易導(dǎo)致處理結(jié)果與違法事實(shí)失衡。從黨的十八大之后查處的省部級(jí)官員分布來看，行政系統(tǒng)的官員占比最高，某種意義上說明行政監(jiān)察較弱，至少在面對(duì)政府高官時(shí)，監(jiān)察力度明顯不足。其三，監(jiān)察僅僅依據(jù)《行政監(jiān)察法》顯得制度供給不足?！缎姓O(jiān)察法》自制定以后，盡管經(jīng)過2010年的修改已大有改善，但不少地方規(guī)定較為籠統(tǒng)或者存在空白，“行政監(jiān)察領(lǐng)域的很多難題依然待解”①李亮：《行政監(jiān)察法修改：亮點(diǎn)與難題并存》，《浙江人大》，2010年第11期。。如對(duì)監(jiān)察程序的規(guī)定不夠精細(xì)，由于缺乏具體明確的操作程序，既易造成監(jiān)察權(quán)行使過程中的濫用，也易使監(jiān)察對(duì)象以程序不足為名不配合甚至抵制監(jiān)察，難以彰顯監(jiān)察的威懾力。其四，反腐力量尚未形成合力。過去反腐敗機(jī)構(gòu)分屬多個(gè)板塊，而且板塊之間分工明顯，彼此之間的獨(dú)立遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于彼此之間的統(tǒng)一。此種模式雖然有利于反腐機(jī)構(gòu)彼此分工各司其職，但不利于整合反腐資源，使反腐機(jī)構(gòu)表面看來體系完善，實(shí)則相互之間信息互通困難，導(dǎo)致各領(lǐng)域各自為政。毫無疑問，“從權(quán)力腐敗的個(gè)案追究到權(quán)力制約制度的構(gòu)建是反腐的必然走向。”②龐正：《論權(quán)力制約的社會(huì)之維》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》，2016年第2期。其五，監(jiān)察手段單一反腐力度不足。雖然《行政監(jiān)察法》賦予了監(jiān)察機(jī)關(guān)較多權(quán)力，如調(diào)查權(quán)，建議權(quán)和處分等，但根據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定偵查權(quán)屬于檢察機(jī)關(guān)。監(jiān)察機(jī)關(guān)的各項(xiàng)權(quán)能可以應(yīng)對(duì)普通違法案件，但涉及大案要案窩案以及牽涉較高層級(jí)的黨政官員時(shí)，則力不從心難以發(fā)揮突出作用，因?yàn)橐陨蠙?quán)限柔和有余而強(qiáng)制不足，而偵查權(quán)可以通過有力的強(qiáng)制措施，便于案件突破，提高辦案效率。

總之，整合反腐敗資源是構(gòu)建有效反腐敗體系的關(guān)鍵，構(gòu)建制度化的反腐才能長久之計(jì)。“反腐若無頂層設(shè)計(jì)，就會(huì)迭出權(quán)力的旋轉(zhuǎn)門現(xiàn)象，造成制度的黑洞效應(yīng)?！雹矍厍凹t：《走出書齋看法》，上海三聯(lián)書店，2015年，第276頁。因應(yīng)這一要求，國家推行監(jiān)察體制改革，制定國家監(jiān)察法，成立國家監(jiān)察委會(huì)。國家監(jiān)察法在構(gòu)建有效反腐敗體系的同時(shí)，也通過監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制、工作決策機(jī)制、職業(yè)倫理、法律責(zé)任等一系列制度規(guī)定，防止監(jiān)察權(quán)的濫用和不當(dāng)行使，以保證監(jiān)察改革的目標(biāo)能夠充分實(shí)現(xiàn)。

二、明確監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制，科學(xué)規(guī)劃內(nèi)部工作機(jī)制

國家監(jiān)察法設(shè)計(jì)的對(duì)監(jiān)察權(quán)行使的監(jiān)督制約制度雖然強(qiáng)調(diào)了內(nèi)外結(jié)合的總體監(jiān)督，但更偏向于內(nèi)部的控制監(jiān)督，因此監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制尤其是決策體制是否科學(xué)，內(nèi)部工作機(jī)制是否完善，將決定監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制度運(yùn)行的成敗。盡管國家監(jiān)察體制改革的決策者將監(jiān)察權(quán)定位為既不是行政權(quán)，又不是司法權(quán)，而是一種特殊的獨(dú)立權(quán)力，但并不能完全否認(rèn)監(jiān)察權(quán)依然具有行政權(quán)和司法權(quán)的某些特征。在獨(dú)立的監(jiān)察權(quán)沒有充分運(yùn)作并獲得豐富的經(jīng)驗(yàn)樣本之前，行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制及其工作機(jī)制，對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)的運(yùn)作仍然具有重要的借鑒意義。

從領(lǐng)導(dǎo)體制來看，行政機(jī)關(guān)一般奉行單一的首長負(fù)責(zé)制；檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制則較為復(fù)雜，普遍認(rèn)為是檢察長統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與檢察委員會(huì)集體領(lǐng)導(dǎo)相結(jié)合的體制①參見《人民檢察院組織法》第3條規(guī)定：各級(jí)人民檢察院設(shè)檢察長一人，副檢察長和檢察院若干人。檢察長統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)檢察院的工作。各級(jí)人民檢察院設(shè)立檢察委員會(huì)。檢察委員會(huì)實(shí)行民主集中制，在檢察長的持下，討論決定重大案件和其他重大問題。如果檢察長在重大問題上不同意多數(shù)人的決定，可以報(bào)請(qǐng)本級(jí)人大常委會(huì)決定。；審判機(jī)關(guān)從保障審判獨(dú)立的原則出發(fā)，上下級(jí)法院之間是監(jiān)督關(guān)系，但實(shí)踐中審判機(jī)關(guān)似乎越來越多地呈現(xiàn)行政化的傾向。由于國家監(jiān)察機(jī)關(guān)是與黨的紀(jì)檢部門合署辦公的國家機(jī)關(guān)，因此監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制借鑒了黨法黨規(guī)關(guān)于紀(jì)檢領(lǐng)導(dǎo)體制的規(guī)定。黨章規(guī)定，黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)和基層紀(jì)律檢查委員會(huì)在同級(jí)黨的委員會(huì)和上級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)的雙重領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作，上級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)加強(qiáng)對(duì)下級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)②參見：中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中華人民共和國監(jiān)察委員會(huì)法規(guī)室：《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉學(xué)習(xí)問答》，中國方正出版社，2018年，第23頁。?！吨腥A人民共和國監(jiān)察法》第10條規(guī)定：“國家監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的工作，上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的工作?！庇芍泄仓醒爰o(jì)律檢查委員會(huì)、中華人民共和國監(jiān)察委員會(huì)法規(guī)室主持編寫的《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》認(rèn)為本條規(guī)定主要包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：“一是國家監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的工作?！瓏冶O(jiān)察委員會(huì)在全國監(jiān)察體系中處于最高地位，主管全國的監(jiān)察工作，率領(lǐng)并引導(dǎo)所屬內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的工作，一切監(jiān)察機(jī)關(guān)都必須服從它的領(lǐng)導(dǎo)?！巧霞?jí)監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的工作。地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)察工作，除了依法履行自身的監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)外，還應(yīng)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的工作實(shí)行監(jiān)督和業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)?！诒O(jiān)察法中確立這樣的監(jiān)察機(jī)關(guān)上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，有利于各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)在實(shí)際工作中減少或排除各種干擾，依法行使職權(quán)。”③中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中華人民共和國監(jiān)察委員會(huì)法規(guī)室：《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》，中國方正出版社，2018年，第85～86頁。這里需要進(jìn)一步研究的問題是，1.按照黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》精神，地方監(jiān)察委員會(huì)查辦職務(wù)違法犯罪以上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)為主，線索處置和案件查辦在向同級(jí)黨委報(bào)告的同時(shí)必須向上級(jí)紀(jì)委監(jiān)委報(bào)告。在實(shí)踐中，同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委通常在反腐總體目標(biāo)上是高度一致的，但不排除因?yàn)閷?duì)個(gè)案認(rèn)知的差異，或者因?yàn)楹ε鲁袚?dān)廉政建設(shè)主體責(zé)任甚至出于地方保護(hù)主義的考量，而與上級(jí)紀(jì)委產(chǎn)生不同意見。此時(shí)具體辦案部門到底應(yīng)該聽從誰的意見，應(yīng)該有明確的規(guī)定。2.《中華人民共和國監(jiān)察法》第4條規(guī)定：“監(jiān)察委員會(huì)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”。本條所指獨(dú)立行使職權(quán)的主體到底是具體行使辦案職權(quán)的監(jiān)察機(jī)關(guān)還是作為整個(gè)監(jiān)察委員會(huì)機(jī)關(guān)體系。若是指涉具體的辦案監(jiān)察機(jī)關(guān)，那本條所指的“干涉”又只是指行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體或者個(gè)人利用職權(quán)、地位，或者采取其他不正當(dāng)手段干擾、影響監(jiān)察人員依法行使職權(quán)的行為，是以當(dāng)具體辦案人員與本級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)、同級(jí)黨委或上級(jí)監(jiān)察委就具體個(gè)案產(chǎn)生不同意見時(shí)，應(yīng)該依循什么樣的協(xié)調(diào)程序制度，這些也都是需要今后及時(shí)建立健全相應(yīng)的制度的。另外，監(jiān)察事權(quán)到底是全國性事權(quán)還是兼有全國事權(quán)、地方事權(quán)雙重屬性④國家監(jiān)察體制改革借鑒了古今中外監(jiān)察制度的有益經(jīng)驗(yàn)，尤其是中國歷史上的監(jiān)察制度傳統(tǒng)，但需要注意的是通常情況是僅在中央政府層面建立監(jiān)察機(jī)構(gòu)，而并非建立自上而下的監(jiān)察組織體系。地方的監(jiān)察機(jī)構(gòu)即便定位為行使中央事權(quán)，也難以擺脫地方性因素的干擾，比如：監(jiān)察機(jī)關(guān)大多數(shù)干部的升遷要由地方黨委決定；監(jiān)察機(jī)關(guān)的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)、人員待遇要由地方政府保障；監(jiān)察人員的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)全在當(dāng)?shù)?，其家人的就業(yè)、上學(xué)、醫(yī)療等都要在當(dāng)?shù)亟鉀Q等。；監(jiān)察執(zhí)法的依據(jù)僅僅是全國性法律、法規(guī)，還是包括地方性法規(guī)，這些也急需在理論上予以厘清。

對(duì)公權(quán)力的制約是亙古不變的真理，而控制公權(quán)力的方式無非是兩種：一種是權(quán)力與權(quán)力之間的制約平衡，著重引入外部權(quán)力制約監(jiān)督；另一種是權(quán)力內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制的約束，強(qiáng)調(diào)法定程序?qū)?quán)力運(yùn)行的制約?！艾F(xiàn)代政治應(yīng)該是法治政治，意味著國家在依賴法律的同時(shí)應(yīng)該服從法律，按法律的授權(quán)和程序行使法律賦予的權(quán)力?！雹購埼娘@主編：《法理學(xué)》，高等教育出版社，2011年第4版，第295頁。在明確監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制后，完善其內(nèi)部工作機(jī)制則順理成章，監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部工作機(jī)制可以借鑒行政法對(duì)行政機(jī)關(guān)權(quán)限的劃分，監(jiān)察工作劃分為決策、執(zhí)行和復(fù)議三個(gè)部分，彼此之間相互制約。決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)分離符合現(xiàn)代行政的基本規(guī)律，是為了防止監(jiān)察機(jī)關(guān)既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，而復(fù)議機(jī)構(gòu)的設(shè)置為當(dāng)事人自我救濟(jì)提供了可能，也是監(jiān)察機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)自我完善的需要?！氨槐O(jiān)察者權(quán)利的保障和監(jiān)察者權(quán)力的運(yùn)用具有同等重要性，兩者在實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)，不應(yīng)片面強(qiáng)調(diào)一方而犧牲另一方?！雹谕畟ィ骸秾?duì)監(jiān)察委自身的監(jiān)督制約何以強(qiáng)化》，《法學(xué)評(píng)論》，2017年第1期。在以往的行政監(jiān)察模式下，除了復(fù)議外監(jiān)察對(duì)象還享有其他救濟(jì)手段，甚至采用訴訟形式維護(hù)自己的權(quán)利。這些在國家監(jiān)察法中并沒有繼續(xù)規(guī)定，監(jiān)察對(duì)象維護(hù)自己權(quán)利的手段似乎呈現(xiàn)弱化之勢。由于本文主要討論監(jiān)察機(jī)關(guān)的自我監(jiān)督問題，故監(jiān)察對(duì)象的權(quán)利救濟(jì)將另文專門討論。

監(jiān)察職權(quán)行使的決策機(jī)制主要有三種類型：

一是領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定。其主要針對(duì)下列幾種情況：1.針對(duì)監(jiān)察對(duì)象、職務(wù)犯罪涉案人員從寬處罰的。國家監(jiān)察法第31條規(guī)定：“涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人主動(dòng)認(rèn)罪認(rèn)罰，有下列情形之一的，監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究，并報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以在移送人民檢察院時(shí)提出從寬處罰的建議：（一）自動(dòng)投案，真誠悔罪悔過的；（二）積極配合調(diào)查工作，如實(shí)提供監(jiān)察機(jī)關(guān)還未掌握的犯罪行為的；（三）積極退贓，減少損失的；（四）具有重大立功表現(xiàn)或者案件涉及國家重大利益情形的?！眹冶O(jiān)察法第32條規(guī)定:職務(wù)犯罪的涉案人員檢舉揭發(fā)有關(guān)被調(diào)查人員違法犯罪行為，查證屬實(shí)的，或者提供重要線索，有助于調(diào)查其他案件的，監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究，并報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以在移送人民檢察院是提出從寬處罰的建議?！?.擴(kuò)大調(diào)查范圍、變更調(diào)查對(duì)象和事項(xiàng)的。國家監(jiān)察法第42條規(guī)定：“調(diào)查人員應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行調(diào)查方案，不得隨意擴(kuò)大調(diào)查范圍、變更調(diào)查對(duì)象和事項(xiàng)。對(duì)調(diào)查過程中的重要事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)集體研究后按程序請(qǐng)示報(bào)告。”3.決定采取留置措施的。國家監(jiān)察法第43條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定。設(shè)區(qū)的市級(jí)以下監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。省級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)報(bào)國家監(jiān)察委員會(huì)報(bào)案。留置時(shí)間不得超過三個(gè)月。在特殊情況下，可以延長一次，延長時(shí)間不得超過三個(gè)月。省級(jí)以下監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施的，延長留置時(shí)間應(yīng)當(dāng)報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)采取留置措施不當(dāng)?shù)?，?yīng)當(dāng)及時(shí)解除。監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，可以根據(jù)工作需要提請(qǐng)公安機(jī)關(guān)配合。公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法予以協(xié)助?！备鶕?jù)上述規(guī)定，監(jiān)察權(quán)運(yùn)行中需要集體研究的事項(xiàng)主要有針對(duì)監(jiān)察對(duì)象、職務(wù)犯罪涉案人員從寬處罰的，擴(kuò)大調(diào)查范圍、變更調(diào)查對(duì)象和事項(xiàng)的，以及決定采取留置措施的三種。這三種情況或涉及對(duì)監(jiān)察對(duì)象人身自由的嚴(yán)厲限制（留置），或涉及監(jiān)察人員、監(jiān)察機(jī)關(guān)自由裁量，有可能導(dǎo)致職權(quán)濫用的，或者涉及高度政治敏感性（比如涉及國家重大利益條款，應(yīng)如何理解適用），因此必須采取穩(wěn)妥慎重的態(tài)度，加強(qiáng)監(jiān)察職權(quán)行使的內(nèi)部嚴(yán)密監(jiān)督。但需要進(jìn)一步研究的是，1.由于單獨(dú)的監(jiān)察組織法并沒有出臺(tái)，監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員范圍如何確定，是以同級(jí)人大選舉產(chǎn)生的人員為準(zhǔn)，還是以黨的組織部門核定的該機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)為準(zhǔn)？2.指涉監(jiān)察機(jī)關(guān)集體研究的條款集中體現(xiàn)在監(jiān)察法的第4章監(jiān)察職權(quán)、第5章監(jiān)察程序中，這是否可以將其理解為監(jiān)察措施正當(dāng)法律程序的一部分而必須在監(jiān)察案件中載明，且應(yīng)隨案移送。如果應(yīng)該集體研究決定的，領(lǐng)導(dǎo)人有部分或者個(gè)別缺席，是否構(gòu)成程序瑕疵甚至導(dǎo)致該決定行為無效？領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定的表決機(jī)制是什么？是少數(shù)服從多數(shù)，還是全體一致同意？3.第42條所指“集體研究”是指監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員還是指調(diào)查人員？如果僅指調(diào)查人員，調(diào)查人員的范圍又如何確定？4.集體研究決定可能提高了辦案的質(zhì)量，但由此帶來的效率遲緩或者責(zé)任轉(zhuǎn)移又有什么配套制度來解決？比如采取留置措施必須經(jīng)過監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的制度，監(jiān)察法并沒有規(guī)定上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)在多長時(shí)限內(nèi)審批完畢，如果因上級(jí)拖延時(shí)限，導(dǎo)致案件消息走漏或者發(fā)生相關(guān)監(jiān)察安全事故，那又應(yīng)該如何歸責(zé)問責(zé)？5.第31條、第32條規(guī)定的主要目的是“鼓勵(lì)被調(diào)查人犯罪后改過自新、將功折罪，積極配合監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查工作，爭取寬大處理，體現(xiàn)了懲前毖后、治病救人的精神。同時(shí)，也為監(jiān)察機(jī)關(guān)順利查清案件提供有利條件，節(jié)省人力物力，提高反腐敗效率?！薄岸O(jiān)察機(jī)關(guān)提出從寬處罰建議的，需要經(jīng)集體研究決定，并報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。這也是為了確保決策程序公正公開，防止隨意性，有利于給予被調(diào)查人罪責(zé)輕重相適應(yīng)的法律制裁，也有利于體現(xiàn)對(duì)悔過自信的被調(diào)查人寬大處理的政策意圖。”①參見：中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、國家監(jiān)察委員會(huì)法規(guī)室：《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》，第160、163頁。需要進(jìn)一步研究的是，盡管按照監(jiān)察法的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以移送檢察院審查起訴。檢察機(jī)關(guān)在審查起訴時(shí)則是依據(jù)刑事訴訟法規(guī)定的程序來審查犯罪嫌疑人是否具有從輕、減輕的情節(jié)，這在邏輯上可能出現(xiàn)檢察院與監(jiān)察機(jī)關(guān)在事實(shí)認(rèn)定和法律適用上發(fā)生不同的看法。司法審判則更是定罪量刑的最后一道關(guān)口，按照審判中心主義的司法改革精神，一切證據(jù)的收集、認(rèn)定都必須經(jīng)過司法審判機(jī)關(guān)的嚴(yán)格審查才可以作為定罪量刑的證據(jù)，因此監(jiān)察法第31條、第32條之規(guī)定，與司法運(yùn)行原理存在巨大的邏輯緊張關(guān)系。若監(jiān)察機(jī)關(guān)的從寬處罰建議可以直接兌換為檢察機(jī)關(guān)公訴建議和法院的審判結(jié)論，則使得整個(gè)刑事訴訟淪為走過場；若檢察院、法院能夠斟酌事宜，依法做出決定，則監(jiān)察法的此種嚴(yán)格內(nèi)控程序似乎顯得多余。

二是主要負(fù)責(zé)人審批。國家監(jiān)察法第38條規(guī)定：“需要采取初步核實(shí)方式處置問題線索的，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法履行審批程序，成立核查組。初步核實(shí)工作結(jié)束后，核查組應(yīng)當(dāng)撰寫初步核實(shí)情況報(bào)告，提出處理建議。承辦部門應(yīng)當(dāng)提出分類處理意見。初步核實(shí)情況報(bào)告和分類處理意見報(bào)監(jiān)察機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人審批?！眹冶O(jiān)察法第39條規(guī)定：“經(jīng)過初步核實(shí)，對(duì)監(jiān)察對(duì)象涉嫌職務(wù)違法犯罪，需要追究法律責(zé)任的，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按規(guī)定的權(quán)限和程序辦理立案手續(xù)。監(jiān)察機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人依法批準(zhǔn)立案后，應(yīng)當(dāng)主持召開專題會(huì)議，研究確定調(diào)查方案，決定需要采取的調(diào)查措施。立案調(diào)查應(yīng)當(dāng)向被調(diào)查人宣布，并通報(bào)相關(guān)組織。涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪的，應(yīng)當(dāng)通知被調(diào)查人家屬，并向社會(huì)公開發(fā)布?！鄙鲜鰞蓷l規(guī)定主要針對(duì)監(jiān)察線索的初核以及監(jiān)察立案兩項(xiàng)內(nèi)容，基本上承接了原先紀(jì)檢機(jī)關(guān)的辦案程序制度?！侗O(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》第26條規(guī)定，對(duì)符合立案條件的，由承辦部門起草呈批報(bào)告，經(jīng)紀(jì)檢機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人審批后，報(bào)同級(jí)黨委（黨組）主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，予以立案審查。有關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格審核把關(guān)，認(rèn)為符合立案條件的，批準(zhǔn)立案；認(rèn)為不符合立案條件的，不批準(zhǔn)立案，由監(jiān)察機(jī)關(guān)做出其他處理。監(jiān)察初核、監(jiān)察立案均為重要的監(jiān)察職權(quán)行使行為，并對(duì)公民、法人、社會(huì)組織乃至其他國家機(jī)關(guān)的權(quán)益產(chǎn)生極為重要的影響，但上述兩項(xiàng)措施相對(duì)于刑事立案、刑事初查而言，又具有極大的封閉性，被調(diào)查人和被調(diào)查單位幾乎沒有救濟(jì)權(quán)利，也缺乏外部監(jiān)督手段。以監(jiān)察初核手段而言，監(jiān)察機(jī)關(guān)除了不能使用留置調(diào)查手段以外，其他11種調(diào)查措施包括技術(shù)調(diào)查措施均可以使用，其一旦遭到濫用，將對(duì)人權(quán)保障、法治秩序乃至政治安全產(chǎn)生巨大的威脅。依照權(quán)力的使用與權(quán)力的制約相平衡的原則，其實(shí)應(yīng)該有更縝密的程序設(shè)計(jì)和更嚴(yán)格的權(quán)力制約制度。

三是嚴(yán)格的批準(zhǔn)手續(xù)。國家監(jiān)察法第28條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查涉嫌重大貪污賄賂等職務(wù)犯罪，根據(jù)需要，經(jīng)過嚴(yán)格的批準(zhǔn)手續(xù)，可以采取技術(shù)調(diào)查措施，按照規(guī)定交有關(guān)機(jī)關(guān)執(zhí)行。批準(zhǔn)決定應(yīng)當(dāng)明確采取技術(shù)調(diào)查措施的種類和適用對(duì)象，自簽發(fā)之日起三個(gè)月來有效；對(duì)于復(fù)雜疑難案件，期限屆滿仍有必要繼續(xù)采用技術(shù)調(diào)查措施的，經(jīng)過批準(zhǔn)，有效期可以延長，每次不得超過三個(gè)月。對(duì)于不需要采取技術(shù)調(diào)查措施的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)解除?！北緱l所指“技術(shù)調(diào)查措施”是指監(jiān)察機(jī)關(guān)為調(diào)查職務(wù)犯罪需要，根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，主要通過通信技術(shù)手段對(duì)被調(diào)查人職務(wù)違法犯罪行為進(jìn)行調(diào)查。通信技術(shù)手段通常包括電話竊聽、電子監(jiān)控、拍照或者錄像等手段獲取某些物證等①中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中華人民共和國監(jiān)察委員會(huì)法規(guī)室：《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》，第153、56頁。。技術(shù)調(diào)查在為打擊犯罪提供便利時(shí)，又可能嚴(yán)重影響公民、組織的基本權(quán)利比如隱私權(quán)、人格尊嚴(yán)、行動(dòng)自由、通訊秘密等，故應(yīng)該給予最嚴(yán)格的程序控制。本條所述“嚴(yán)格的批準(zhǔn)手續(xù)”缺乏明確細(xì)化的規(guī)定，如批準(zhǔn)主體、批準(zhǔn)期限、解除程序等，從而有可能形成該項(xiàng)監(jiān)察措施脫離監(jiān)督的制度漏洞。本條規(guī)定的技術(shù)調(diào)查啟動(dòng)的前提條件“根據(jù)需要”也是一個(gè)不確定的語詞，需要的強(qiáng)度，需要的密度，需要的構(gòu)成要素，需要的判斷基準(zhǔn)等等，都必須經(jīng)由法律解釋或者具體實(shí)施法規(guī)來進(jìn)一步明晰。

三、提升政治素質(zhì)，加強(qiáng)職業(yè)倫理

國家監(jiān)察法一方面強(qiáng)調(diào)監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán)，但這種獨(dú)立性不容許逸出中國特色的政治框架而保持所謂的“政治中立”，故雖然國家監(jiān)察法強(qiáng)調(diào)監(jiān)察機(jī)關(guān)必須維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)，憲法和法律當(dāng)然也體現(xiàn)了黨的意志和主張，恪守憲法和法律也就是貫徹和實(shí)施黨的領(lǐng)導(dǎo)。但鑒于監(jiān)察機(jī)關(guān)自身組織的特殊性（黨的紀(jì)檢和監(jiān)察機(jī)關(guān)合署）和監(jiān)察權(quán)力的特殊性（從事反腐敗的專責(zé)權(quán)力），因此國家監(jiān)察法第2條專門規(guī)定：“堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨對(duì)國家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)，以馬克思主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國特色監(jiān)察體制。”

按照中紀(jì)委（監(jiān)察立法的實(shí)際主導(dǎo)機(jī)關(guān)）法規(guī)室的解釋，本條規(guī)定的意旨在于“旗幟鮮明地宣示黨的領(lǐng)導(dǎo)，貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想，貫徹落實(shí)黨的十九大精神，體現(xiàn)了‘四個(gè)意識(shí)’，彰顯了‘四個(gè)自信’，有利于黨中央和地方各級(jí)黨委會(huì)更加理直氣壯、名正言順地依法領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)察委員會(huì)開展反腐敗等工作，扛起全面從嚴(yán)治黨和依法治國理政的政治責(zé)任?！雹谥泄仓醒爰o(jì)律檢查委員會(huì)、中華人民共和國監(jiān)察委員會(huì)法規(guī)室：《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》，第153、56頁。另外，由于監(jiān)察改革的緊迫性，未能及時(shí)建立監(jiān)察官法律制度，因此監(jiān)察官的準(zhǔn)入、遴選、分類管理、待遇保障、淘汰機(jī)制、退休制度等到底如何安排，尚有待觀察，但有一點(diǎn)可以肯定的是，在監(jiān)察體制改革肇始之際，對(duì)監(jiān)察人員的挑選就特別注重其政治成分、政治素質(zhì)，比如北京市在監(jiān)察試點(diǎn)改革時(shí)，從檢察院轉(zhuǎn)隸到監(jiān)察委去的全部是中共黨員，非黨員則留下①“北京市檢察院副檢察長甄貞：這次轉(zhuǎn)隸去監(jiān)察委的全部是黨員”，《中國新聞周刊》，2017年3月8日。。憲法是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下制定和修改的，它也是全體社會(huì)共識(shí)的表征。憲法序言明確規(guī)定中華民族復(fù)興的偉大事業(yè)必須緊密依靠社會(huì)主義的勞動(dòng)者、擁護(hù)社會(huì)主義和擁護(hù)祖國和平統(tǒng)一的愛國者和社會(huì)主義的建設(shè)者，因此監(jiān)察制度必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國的三個(gè)統(tǒng)一，在堅(jiān)持黨對(duì)監(jiān)察工作的全面領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，要保持監(jiān)察權(quán)的適度開放性，避免監(jiān)察運(yùn)行的神秘性、封閉性，要吸引更廣泛的人民群眾參加到監(jiān)察事業(yè)中來。

職業(yè)倫理是指從事某一種行業(yè)的人員在長期的實(shí)踐和環(huán)境中，通過市場調(diào)節(jié)和行業(yè)的自律，通過社會(huì)輿論、習(xí)俗、習(xí)慣和內(nèi)心的信念形成的具有穩(wěn)定性的一系列行為規(guī)范和道德要求。各行各業(yè)都有自身獨(dú)特性的倫理規(guī)范，職業(yè)倫理主要是調(diào)節(jié)某一行業(yè)內(nèi)外部的行為關(guān)系，從而保障從業(yè)人員依據(jù)職業(yè)倫理的要求認(rèn)真履行本職工作，維護(hù)本行業(yè)的整體職業(yè)榮譽(yù)感和使命感。職業(yè)倫理的行業(yè)特點(diǎn)主要表現(xiàn)在個(gè)別性和同一性。個(gè)別性是指職業(yè)倫理是某一特定行業(yè)在長期的運(yùn)行和實(shí)踐中所形成的符合本行業(yè)發(fā)展目的的倫理規(guī)范，一定的職業(yè)倫理只適用于特定的行業(yè)。同一性是指倫理具有傳承性，在歷史的發(fā)展過程中具有相似的內(nèi)容。監(jiān)察官的職業(yè)倫理規(guī)范是指監(jiān)察官在履行監(jiān)察職能的過程中所應(yīng)遵守的道德觀念和行為規(guī)范的總稱。

國家監(jiān)察法為了保證整個(gè)監(jiān)察隊(duì)伍干凈忠誠、公正權(quán)威、責(zé)任擔(dān)當(dāng)，規(guī)定了一系列監(jiān)察倫理準(zhǔn)則。國家監(jiān)察法第4條規(guī)定：“監(jiān)察委員會(huì)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”。監(jiān)察機(jī)關(guān)只有獨(dú)立行使職權(quán)才能排除非法干擾，但獨(dú)立行使職權(quán)必須以“依法”為前提，監(jiān)察委員會(huì)作為行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，履行職責(zé)必須遵循社會(huì)主義法治原則的基本要求，必須嚴(yán)格依照法律進(jìn)行活動(dòng)，既不能濫用或者超越職權(quán)，違反法定的程序，也不能不擔(dān)當(dāng)、不作為，更不允許利用職權(quán)徇私枉法，放縱職務(wù)犯罪行為。國家監(jiān)察法第5條規(guī)定：“國家監(jiān)察工作嚴(yán)格遵守憲法和法律，以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩；在適用法律上一律平等，保障當(dāng)事人的合法權(quán)益；權(quán)責(zé)對(duì)等，嚴(yán)格監(jiān)督；懲戒與教育相結(jié)合，寬嚴(yán)相濟(jì)?！薄１緱l規(guī)定的主要目的是要求監(jiān)察人員開展監(jiān)察工作時(shí)，必須遵循法治思維、法治理念，并運(yùn)用法治方式，嚴(yán)格貫徹執(zhí)政黨的“懲前毖后、治病救人”的政策和策略，其中尤其強(qiáng)調(diào)監(jiān)察工作要權(quán)責(zé)對(duì)等，嚴(yán)格監(jiān)管?！斑@總結(jié)了黨的十八大以來管黨治黨做法和經(jīng)驗(yàn)，體現(xiàn)了行使權(quán)力和責(zé)任擔(dān)當(dāng)相統(tǒng)一的思想。有多大的權(quán)力就要承擔(dān)多大的責(zé)任，權(quán)力就是責(zé)任，有權(quán)即有責(zé)，有責(zé)要擔(dān)當(dāng)，不擔(dān)當(dāng)要問責(zé)，也體現(xiàn)嚴(yán)管厚愛，信任不能代替監(jiān)督?！雹谥泄仓醒爰o(jì)律檢查委員會(huì)、中華人民共和監(jiān)察委員會(huì)法規(guī)室：《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》，第69頁。國家監(jiān)察法第6條規(guī)定：“國家監(jiān)察工作堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理，強(qiáng)化監(jiān)督問責(zé)，嚴(yán)厲懲治腐?。簧罨母?，健全法制，有效制約和監(jiān)督權(quán)力；加強(qiáng)法治教育和道德教育，弘揚(yáng)中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的長效機(jī)制?！北緱l不僅是對(duì)監(jiān)察對(duì)象的要求，也是對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員自身的嚴(yán)格要求，其主要目的是貫徹黨的十九大精神，將黨的十八大以來反腐敗工作的重要思想、目標(biāo)、要求和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)深華，并以法律的形式固定下來，以期繼續(xù)強(qiáng)化不敢腐的震懾，扎牢不能腐的籠子，增強(qiáng)不想腐的自覺。本條對(duì)道德教育的強(qiáng)調(diào)，是要重視發(fā)揮道德教化作用，把法律和道德的力量結(jié)合起來，把自律和他律緊密結(jié)合起來，從而提高監(jiān)察人員的道德操守。國家監(jiān)察法第55條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)通過設(shè)立內(nèi)部專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)等方式，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察人員執(zhí)行職務(wù)和遵守法律情況的監(jiān)督，建設(shè)忠誠、干凈、擔(dān)當(dāng)?shù)谋O(jiān)察隊(duì)伍?！北O(jiān)察對(duì)象范圍的過于寬泛，監(jiān)察規(guī)則的供給不足，監(jiān)察程序的籠統(tǒng)模糊，都可能造成監(jiān)察權(quán)的濫用，本條意在從組織體系的角度，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察權(quán)行使的監(jiān)督制約。國家監(jiān)察法第56條規(guī)定：“監(jiān)察人員必須遵守憲法和法律，忠于職守，秉公執(zhí)法，清正廉潔，保守秘密；必須具有良好的政治素質(zhì)，熟悉監(jiān)察業(yè)務(wù)，具有運(yùn)用法律、法規(guī)、政策和調(diào)查取證等能力，自覺接受監(jiān)督?！北緱l是對(duì)監(jiān)察人員能力素質(zhì)的總體要求，也是對(duì)其監(jiān)察職業(yè)倫理的具體規(guī)定，還是未來構(gòu)建具體監(jiān)察官制度的指導(dǎo)性原則。國家監(jiān)察法第57條規(guī)定：“對(duì)于監(jiān)察人員打聽案情、過問案件、說情干預(yù)的，辦理監(jiān)察事項(xiàng)的監(jiān)察人員應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)告。有關(guān)情況應(yīng)當(dāng)?shù)怯泜浒?。發(fā)現(xiàn)辦理監(jiān)察事項(xiàng)的監(jiān)察人員未經(jīng)批準(zhǔn)接觸被調(diào)查人、涉案人員及其特定關(guān)系人，或者存在交往情形的，知情人應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)告，有關(guān)情況應(yīng)當(dāng)?shù)怯泜浒?。”本條規(guī)定的意旨在于完善監(jiān)察過程管控制度，避免監(jiān)察人員違反職業(yè)倫理跑風(fēng)漏氣、以案謀私、殉情辦案等①本條在執(zhí)行中可能面臨的問題是：在監(jiān)察法并未明確監(jiān)察辦案人員是監(jiān)察權(quán)獨(dú)立行使主體的情況下，如何辨別上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)、本家監(jiān)察部門領(lǐng)導(dǎo)人員正常了解案情與不當(dāng)干預(yù)、過問之間的界限。在監(jiān)察人員的職務(wù)晉升、待遇保障都受制于本機(jī)關(guān)的情況下，監(jiān)察人員是否有足夠的勇氣記錄并檢舉揭發(fā)他人的不當(dāng)干預(yù)？有關(guān)情況登記備案后后續(xù)處理程序是什么，需要建立更明確的責(zé)任追究制度。。國家監(jiān)察法第58條規(guī)定：“辦理監(jiān)察事項(xiàng)的監(jiān)察人員有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)自行回避，監(jiān)察對(duì)象、檢舉人及其他有關(guān)人員也有權(quán)要求其回避：（一）是監(jiān)察對(duì)象或者檢舉人的近親屬的；（二）擔(dān)任過本案的證人的；（三）本人或者其近親屬與辦理的監(jiān)察事項(xiàng)有利害關(guān)系的；（四）有可能影響監(jiān)察事項(xiàng)公正處理的其他情形的?！北緱l規(guī)定的主要目的是確保監(jiān)察工作的客觀、公正、合法，排除一切可能影響監(jiān)察工作公信力的主客觀因素，打消社會(huì)的懷疑和困擾，樹立監(jiān)察機(jī)關(guān)公正執(zhí)法的良好形象。國家監(jiān)察法第59條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)涉密人員離崗離職后，應(yīng)當(dāng)遵守脫密期管理規(guī)定，嚴(yán)格履行保密義務(wù)，不得泄露相關(guān)秘密。監(jiān)察人員辭退、退休三年內(nèi)，不得從事與監(jiān)察和司法工作相關(guān)聯(lián)且可能發(fā)生利益沖突的職業(yè)?！北緱l規(guī)定的意旨在于：防止監(jiān)察人員泄露利用職務(wù)活動(dòng)的便利獲取的辦案機(jī)密和監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部運(yùn)作規(guī)律，給監(jiān)察工作的順利開展帶來妨礙；同時(shí)，也要防止監(jiān)察人員利用職業(yè)帶來的優(yōu)勢地位謀取私人利益，避免監(jiān)察人員利用手中權(quán)力為他人謀取利益換取辭職、退休后遠(yuǎn)期回報(bào)。

四、規(guī)定監(jiān)察法律責(zé)任制度，打造監(jiān)察自我監(jiān)督的閉環(huán)

監(jiān)察法律責(zé)任是監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員違反監(jiān)察法律、法規(guī)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律后果。國家監(jiān)察法針對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的法律責(zé)任制度主要體現(xiàn)在國家監(jiān)察法第65條規(guī)定之中：“監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員有下列行為之一的，對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處理：（一）未經(jīng)批準(zhǔn)、授權(quán)處置問題線索，發(fā)現(xiàn)重大案情隱瞞不報(bào)，或者私自留存、處理涉案材料的；（二）利用職權(quán)或者職務(wù)上的影響干預(yù)調(diào)查工作，以案謀私的；（三）違法竊取、泄露調(diào)查工作信息，或者泄露舉報(bào)事項(xiàng)、舉報(bào)受理情況或者舉報(bào)人信息的；（四）對(duì)被調(diào)查人或者涉案人員逼供、誘供，或者侮辱、打罵、虐待、體罰或者變相體罰的；（五）違反規(guī)定處置查封、扣押、凍結(jié)的財(cái)物的；（六）違反規(guī)定發(fā)生辦案安全事故，或者發(fā)生安全事故后隱瞞不報(bào)、報(bào)告失實(shí)、處置不當(dāng)?shù)?；（七）違反規(guī)定采取留置措施的；（八）違反規(guī)定限制他人出境，或者不按規(guī)定解除出境限制的；（九）其他濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的行為?！北緱l是對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員違法行使職權(quán)的法律責(zé)任追究的規(guī)定，其目的在于強(qiáng)化對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員依法行使職權(quán)的監(jiān)督管理，維護(hù)監(jiān)察機(jī)關(guān)的形象和威信。本條采取列舉加概括的立法技術(shù)方式描述了監(jiān)察違法行為的情狀，應(yīng)該說是基本覆蓋了監(jiān)察違法行為的主要類型，但基于重要必須列舉的原則，本條對(duì)違反規(guī)定進(jìn)行技術(shù)調(diào)查、違法規(guī)定決定采取通緝方式等嚴(yán)重影響公民權(quán)利和自由的行為未作列舉，可視為立法上的重要瑕疵。本條使用了大量不確定語詞比如“違反規(guī)定”、“處置不當(dāng)”等，如果出現(xiàn)前置性“規(guī)定”空缺的情況，會(huì)導(dǎo)致本條具體適用缺乏可操作性。更為重要的是，國家監(jiān)察機(jī)關(guān)及其監(jiān)察人員職務(wù)違法的調(diào)查、處置權(quán)在實(shí)操中由監(jiān)察機(jī)關(guān)自己行使，國家監(jiān)察法的規(guī)定也意欲確認(rèn)此種現(xiàn)狀的合理性。此種制度安排未必符合“自己不能當(dāng)自己法官”的公平正義原則，也易使監(jiān)察機(jī)關(guān)的自我監(jiān)督變成自我庇護(hù)。一個(gè)可欲可行的制度安排是將監(jiān)察人員的職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的監(jiān)督交由國家檢察機(jī)關(guān)，以防止監(jiān)察權(quán)力自身的過度膨脹、不受制約。

結(jié) 語

誰來監(jiān)督監(jiān)察委，是伴隨監(jiān)察體制改革而來的一個(gè)重要議題。對(duì)于這樣一項(xiàng)突如其來、前所未有的重大政治體制改革，在監(jiān)察實(shí)踐沒有充分展開并取得豐富的實(shí)踐樣本前，我們必須承認(rèn)因人的理性建構(gòu)的局限性而造成制度安排的缺失。一項(xiàng)改革制度的生命力并非僅僅來自于邏輯，更來自于改革承受者經(jīng)驗(yàn)上的認(rèn)同。因此，抱持謙卑的態(tài)度，審慎地運(yùn)用監(jiān)察權(quán)力，防范監(jiān)察權(quán)力的過猶不及，也許才是監(jiān)察改革真正取得成功并行穩(wěn)致遠(yuǎn)的王道。