趙煜亮

今年是毛澤東同志批示學(xué)習(xí)推廣“楓橋經(jīng)驗(yàn)”55周年,是習(xí)近平總書記指示堅(jiān)持發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”15周年。最高人民檢察院今年明確提出,要運(yùn)用新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”,加強(qiáng)檢察環(huán)節(jié)預(yù)防和化解社會(huì)矛盾機(jī)制建設(shè)。民事檢察和解是檢察機(jī)關(guān)堅(jiān)持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”形成的工作機(jī)制,新時(shí)代背景下,如何創(chuàng)新運(yùn)用“楓橋經(jīng)驗(yàn)”來予以完善發(fā)展,以更好地發(fā)揮在化解社會(huì)矛盾和服務(wù)創(chuàng)新社會(huì)治理中的作用,這是當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)亟需探索研究的一個(gè)重要理論研究命題和司法實(shí)踐課題。

一、“楓橋經(jīng)驗(yàn)”指引下民事檢察和解機(jī)制發(fā)展的現(xiàn)狀考察

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”創(chuàng)建于1963年,其要旨是怎樣妥善處理社會(huì)治安綜合治理問題,主要內(nèi)容為“發(fā)動(dòng)和依靠群眾,堅(jiān)持矛盾不上交,就地解決;實(shí)現(xiàn)捕人少,效果好”?？梢哉f,“楓橋經(jīng)驗(yàn)”是從我國(guó)基本國(guó)情出發(fā),在非正式法律制度中探索出了一條以非訴方式平息社會(huì)糾紛的治理之道,是中國(guó)本土探索化解基層社會(huì)矛盾并取得成功的一面旗幟。①錢昌夫:《“檢調(diào)對(duì)接”的理性思考》,載《河北法學(xué)》2011年第8期。歷經(jīng)近半個(gè)世紀(jì)的創(chuàng)新發(fā)展,“楓橋經(jīng)驗(yàn)”始終堅(jiān)持以人為本的發(fā)展理念、堅(jiān)持預(yù)防和化解矛盾、堅(jiān)持法治思維解決問題,為化解矛盾和推進(jìn)社會(huì)治理提供了模式選擇。近年來,檢察機(jī)關(guān)適應(yīng)社會(huì)主要矛盾變化,積極拓展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在法治現(xiàn)代化和檢察工作發(fā)展過程中的價(jià)值,不斷探索檢察環(huán)節(jié)預(yù)防和化解社會(huì)矛盾的新方式,形成了民事檢察和解這一檢察產(chǎn)品。在此,結(jié)合司法實(shí)踐,我們重點(diǎn)探討民事檢察和解機(jī)制運(yùn)行現(xiàn)狀和存在的突出問題。

(一)民事檢察和解機(jī)制的運(yùn)行特點(diǎn)

一是基本規(guī)則已經(jīng)確立。近年來,最高人民檢察院落實(shí)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的要求,先后印發(fā)了一系列司法文件,提出了民事檢察和解這一預(yù)防和化解矛盾的新機(jī)制,如2010年8月印發(fā)的《最高人民檢察院關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)民事行政檢察工作的決定》提出,對(duì)當(dāng)事人雙方有和解意愿、符合和解條件的,積極引導(dǎo)和促使當(dāng)事人達(dá)成和解,配合人民法院及相關(guān)部門做好有關(guān)工作。2011年1月,最高人民檢察院民事行政檢察廳印發(fā)的《關(guān)于民事行政申訴案件和解的指導(dǎo)意見(試行)》提出,對(duì)有和解條件的民事行政申訴案件,民事行政檢察部門要積極引導(dǎo)、促成當(dāng)事人達(dá)成和解。2013年3月印發(fā)的《最高人民檢察院關(guān)于深入推進(jìn)民事行政檢察工作科學(xué)發(fā)展的意見》提出,對(duì)于當(dāng)事人有和解意愿且具備和解條件的,可以引導(dǎo)當(dāng)事人和解,但應(yīng)注意與生效裁判執(zhí)行工作的銜接。同時(shí),最高人民檢察院司法解釋也對(duì)民事檢察和解予以規(guī)范和細(xì)化,如2001年10月施行的《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》第22條規(guī)定,當(dāng)事人可在申請(qǐng)監(jiān)督過程中自行和解。2011年3月最高人民法院、最高人民檢察院的《關(guān)于對(duì)民事審判活動(dòng)與行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督的若干意見(試行)》第12條規(guī)定對(duì)當(dāng)事人雙方有和解意愿、符合和解條件的,可以建議當(dāng)事人自行和解。2013年11月施行的《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則(試行)》第55條、第75條規(guī)定,當(dāng)事人有和解意愿的,人民檢察院可以建議當(dāng)事人自行和解。對(duì)當(dāng)事人達(dá)成和解協(xié)議,應(yīng)當(dāng)終結(jié)審查?？梢钥闯?上述司法文件和司法解釋對(duì)民事檢察和解作了相應(yīng)規(guī)定,并且處于不斷探索完善當(dāng)中。

二是地方探索持續(xù)推進(jìn)。地方各級(jí)檢察機(jī)關(guān)以最高人民檢察院出臺(tái)的司法文件和司法解釋為指引,在民事檢察和解的法律規(guī)則不健全的背景下,結(jié)合地域?qū)嶋H,強(qiáng)化創(chuàng)新突破,相繼探索出臺(tái)了一批規(guī)范性意見,為民事檢察和解機(jī)制立法積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。據(jù)筆者通過互聯(lián)網(wǎng)和全國(guó)檢察機(jī)關(guān)局域網(wǎng)搜索,地方省、市、縣(區(qū))三級(jí)檢察機(jī)關(guān)都有出臺(tái)民事檢察和解規(guī)范性意見的例子,如福建省人民檢察院《關(guān)于開展民事行政申訴案件檢察和解工作的意見》、甘肅省人民檢察院《關(guān)于民事行政申訴案件檢察和解工作的若干規(guī)定(試行)》、四川省成都市人民檢察院《關(guān)于辦理民事和解案件的工作規(guī)定(試行)》、北京市朝陽區(qū)人民檢察院《關(guān)于民事檢察和解工作的規(guī)定(試行)》、上海市寶山區(qū)人民檢察院《關(guān)于民事行政申訴案件檢察和解工作規(guī)定》、山東省青島市人民檢察院《關(guān)于民事訴訟監(jiān)督案件實(shí)行檢察和解的規(guī)定》、江西省永新縣人民檢察院《民事檢察和解工作實(shí)施條例》等。綜合上述民事檢察和解的規(guī)范性意見,可以看出,地方探索不僅明確了民事檢察和解的適用原則,還細(xì)化了適用條件和案件范圍,規(guī)范了運(yùn)行程序,對(duì)和解協(xié)議的效力進(jìn)行了初步有益的探索等,為民事檢察和解提供了直接依據(jù),這在一定程度上彌補(bǔ)了現(xiàn)行法律規(guī)則供給不足的問題。同時(shí),福建、山東、四川等省級(jí)人大常委會(huì)從創(chuàng)新社會(huì)治理的角度出發(fā),先后出臺(tái)了多元化解糾紛條例等地方性法規(guī),在檢調(diào)對(duì)接、效力保障等方面對(duì)檢察機(jī)關(guān)開展民事檢察和解予以監(jiān)督和支持,這也在很大程度上促進(jìn)了民事檢察和解機(jī)制的發(fā)展完善和有效開展。

三是機(jī)制成效充分體現(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì),2017年全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共受理民事行政生效裁判、調(diào)解書監(jiān)督案件55221件,其中,不支持監(jiān)督申請(qǐng)31151件,同比增長(zhǎng)24.8%。對(duì)于不支持監(jiān)督申請(qǐng)的案件,如果置之不理,可能引發(fā)涉檢信訪或新的矛盾,在此檢察機(jī)關(guān)要做大量的釋法說理及息訴罷訪工作,耗費(fèi)大量的人力物力。當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)在辦理民事訴訟監(jiān)督案件中,抗訴、檢察建議、不支持監(jiān)督申請(qǐng)決定、終結(jié)審查等結(jié)案方式已不能滿足人民群眾的多元化司法需求,各地檢察機(jī)關(guān)要從最終解決案件爭(zhēng)議和化解矛盾出發(fā),通過運(yùn)用民事檢察和解等工作機(jī)制,最大限度地實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了人和,以滿足人民群眾在每一個(gè)案件中都感受到公平正義的需要。筆者通過搜索得知,近年來全國(guó)各地檢察機(jī)關(guān)積極開展民事檢察和解工作,取得了較好的成效。據(jù)統(tǒng)計(jì),2005年至2007年,江蘇省蘇州地區(qū)檢察機(jī)關(guān)采用民事和解方式結(jié)案80件;2007年江蘇省徐州、泰州、南通、無錫、常州、南京等六地檢察機(jī)關(guān)民事和解結(jié)案共有168件。絕大多數(shù)和解案件當(dāng)事人均在簽收和解協(xié)議之日全部履行到位,無一反悔。①王水明、鄭文:《民事檢察和解制度探析》,載《法治研究》2009年第5期。江蘇省無錫市兩級(jí)檢察機(jī)關(guān)民事行政檢察部門2008至2012年采用民事檢察和解方式結(jié)案的案件有418件,占受理申訴案件數(shù)的25%。②方靜:《民事檢察和解的正當(dāng)性及制度完善》,蘇州大學(xué)2013年碩士學(xué)位論文。安徽省懷遠(yuǎn)縣檢察院對(duì)2011年至2013年受理的178件各類民行申訴案,有107件促成和解結(jié)案,和解結(jié)案率占受理案件總數(shù)的60%以上。③顧連堂:《多措并舉開展民事和解》,載《檢察日?qǐng)?bào)》2013年12月4日第12版。重慶市檢察院第二分院在2012年至2013年共促成98件民事申訴案件和解或調(diào)解結(jié)案。④沈義、付澤:《重慶檢察院第二分院:民事申訴案件和解調(diào)解效果好》,http://www.jcrb.com/procuratorate/jckx/201311/t20131112_1246308.html,訪問日期:2018年8月9日。山東省青島市檢察院自2009年至2017年探索開展民事檢察和解工作以來,共和解結(jié)案案件167件。2013年甘肅省檢察機(jī)關(guān)以民事檢察和解結(jié)案的案件為138件,2014年為144件。⑤陳冰如、趙輝、徐強(qiáng):《民事檢察和解工作機(jī)制探究》,載《山西省政法干部管理學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第1期。四川省檢察機(jī)關(guān)2017年共促成214件民事訴訟監(jiān)督案件當(dāng)事人息訴罷訪,其中檢察環(huán)節(jié)和解45件。2016年,全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共成功息訴和解民事行政檢察監(jiān)督案件6612件。

(二)司法實(shí)踐中存在的主要問題

一是宏觀層面上,融入現(xiàn)代社會(huì)治理體系程度不高。首先,在多元化糾紛解決機(jī)制中地位層次不高。與民事調(diào)解、人民調(diào)解、行政調(diào)解等相比,其缺少基本法及部門法層面的規(guī)定,甚至與刑事和解相比也存在差距。另外,對(duì)該機(jī)制的研究探討也不夠充分,筆者從中國(guó)知網(wǎng)上搜索的大多數(shù)涉及民事檢察和解的論文都是檢察機(jī)關(guān)人員撰寫的,很少有專家學(xué)者去研究探討該機(jī)制。其次,現(xiàn)代社會(huì)治理尤其是在“楓橋經(jīng)驗(yàn)”要求的自治、法治和德治相融合方面存在不足。民事檢察和解應(yīng)是一個(gè)自治、法治和德治相融合的過程,但在自治方面,檢察官引導(dǎo)案件當(dāng)事人達(dá)成和解的能力存在不足,難以彌合雙方分歧。在法治層面,法律規(guī)則供給嚴(yán)重不足,這在下文中具體論述。在德治方面,其沒有與鄉(xiāng)土社會(huì)及現(xiàn)代社會(huì)的公共道德、習(xí)俗、情理等社會(huì)規(guī)范相融合,與法治結(jié)合形成基層社會(huì)治理的合力。最后,現(xiàn)代社會(huì)治理要求的共建共治共享機(jī)制嚴(yán)重缺失。在民事檢察和解中,其對(duì)社會(huì)各方面力量的參與及共治方面缺少制度性引領(lǐng)和具體方式創(chuàng)新。如在民事檢察和解協(xié)議效力確認(rèn)與法院司法確認(rèn)、強(qiáng)制執(zhí)行等工作銜接方面,囿于現(xiàn)行法律規(guī)定的制約,在這方面探索突破不多,具體方式缺乏靈活性,導(dǎo)致民事檢察和解協(xié)議效力難以得到保障。還如,在檢察和解過程中,可能因司法工作成本等問題,邀請(qǐng)律師、心理咨詢師、當(dāng)事人所在的居委會(huì)、村委會(huì)、人民調(diào)解委員會(huì)共同參與程度不高,單純依靠檢察機(jī)關(guān)自身努力,這屬于一種社會(huì)治理中的單向管理,而不是共同參與管理,沒有契合現(xiàn)代社會(huì)治理的要求。

二是中觀層面上,現(xiàn)行有效法律規(guī)則供給嚴(yán)重不足。脫胎于司法實(shí)踐的民事檢察和解機(jī)制先天不足,法律適用規(guī)則不健全問題較為突出。作為頂層法律制度設(shè)計(jì)的《民事訴訟法》《人民檢察院組織法》,沒有就民事檢察和解作出規(guī)定,這也反映了對(duì)民事檢察和解理論研究上的不足。作為最高人民檢察院與最高人民法院會(huì)簽的《關(guān)于對(duì)民事審判活動(dòng)與行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督的若干意見(試行)》,對(duì)民事檢察和解規(guī)定較為簡(jiǎn)單。同時(shí),作為保障和規(guī)范人民檢察院依法履行民事檢察職責(zé)的《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則(試行)》是最高人民檢察院?jiǎn)畏降乃痉ń忉?法律位階較低,對(duì)民事檢察和解只有兩條引導(dǎo)式規(guī)定,對(duì)民事檢察和解協(xié)議的效力、與生效裁判執(zhí)行工作的銜接及救濟(jì)途徑等沒有作出具體規(guī)定。可以看出,當(dāng)前民事檢察和解的最大阻礙就是缺乏具體明確的法律規(guī)則,如民事檢察和解的適用范圍、運(yùn)行程序、結(jié)案方式、法律效力及法律救濟(jì)等。尤其是法律效力問題,因無明確的法律規(guī)定,和解協(xié)議效力不確定且得不到有效保障,嚴(yán)重影響辦案效果,難以贏得當(dāng)事人對(duì)民事檢察和解的認(rèn)同和信任,甚至?xí)M(jìn)一步強(qiáng)化當(dāng)事人對(duì)立對(duì)抗的情緒。從某種程度上講,若民事檢察和解不能徹底解決糾紛,反而會(huì)引起新的糾紛,這與該機(jī)制的設(shè)計(jì)目的是相悖的。

三是微觀層面上,檢察官素質(zhì)不完全適應(yīng)工作需求。民事檢察和解工作在檢察官的主持下開展,因此,檢察官的素質(zhì)顯得尤為關(guān)鍵。當(dāng)前大多數(shù)民事訴訟監(jiān)督案件歷經(jīng)法院一審、二審、再審,甚至已經(jīng)進(jìn)入強(qiáng)制執(zhí)行環(huán)節(jié),當(dāng)事人意見分歧較大、對(duì)立對(duì)抗情緒嚴(yán)重,達(dá)成和解的意愿較低。但是,在司法實(shí)踐中,一些民事訴訟申請(qǐng)監(jiān)督案件,經(jīng)檢察機(jī)關(guān)受理審查后發(fā)現(xiàn)原審法院裁判存在瑕疵,但不符合抗訴條件。此情況則更需要運(yùn)用民事檢察和解等機(jī)制來化解當(dāng)事人矛盾糾紛并達(dá)到息訴罷訪的目的,但當(dāng)前檢察官做好群眾工作的能力及專業(yè)化素質(zhì)不適應(yīng)人民群眾日益增長(zhǎng)的司法需求。大多數(shù)檢察官未接受過系統(tǒng)的普通心理學(xué)、化解矛盾技巧等專業(yè)化培訓(xùn),欠缺檢察和解的經(jīng)驗(yàn)和工作技巧,在檢察和解的過程中難以及時(shí)掌控和把握雙方當(dāng)事人的情緒心理、和解意愿等信息,在組織引導(dǎo)和解的過程中很難發(fā)揮主動(dòng)性。民事檢察和解過程中需要檢察官做大量的釋法說理、勸導(dǎo)讓步等工作,耗時(shí)較長(zhǎng)但不一定能達(dá)成和解。同時(shí),在現(xiàn)行的檢察機(jī)關(guān)民事行政檢察工作績(jī)效考核模式下,對(duì)民事檢察和解工作僅僅是鼓勵(lì)性的,未能納入定量考核,對(duì)檢察官而言,沒有一定的辦案業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)保障,就會(huì)導(dǎo)致辦案積極性不高、辦案成就低、工作動(dòng)力小,檢察官寧愿對(duì)所辦案件作出其他監(jiān)督?jīng)Q定也不愿意和解,這在一定程度上影響了民事檢察和解的有序開展。

二、新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”指引下民事檢察和解應(yīng)遵循的司法理念

55年來,“楓橋經(jīng)驗(yàn)”歷久彌新、久盛不衰,在時(shí)代變革中堅(jiān)持創(chuàng)新發(fā)展。進(jìn)入新時(shí)代,“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的內(nèi)涵更為豐富,影響更加深遠(yuǎn),其政治優(yōu)勢(shì)是把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于基層社會(huì)治理的全過程和各方面,根本理念是充分體現(xiàn)以人民為中心的發(fā)展思想,核心內(nèi)涵是堅(jiān)持自治、法治、德治有機(jī)融合,價(jià)值精髓是構(gòu)建共建共治共享的基層治理格局,根本歸宿是保持基層社會(huì)和諧穩(wěn)定而又充滿活力。①陳一新:《中政委下半年聚焦十大抓手》,https://www.cnhubei.com/xwzt/2012/cfqy/tpqh/201807/t4143349.shtml,訪問日期:2018年8月30日。作為堅(jiān)持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”而形成的民事檢察和解機(jī)制,適應(yīng)新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”內(nèi)涵發(fā)展要求,應(yīng)重新審視民事檢察和解工作中遵循的司法理念問題。

(一)遵循共贏多贏理念

新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的價(jià)值精髓是構(gòu)建共建共治共享的基層治理格局,體現(xiàn)在民事檢察和解中,就是堅(jiān)持化解矛盾這一共同目標(biāo),遵循當(dāng)事人、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)及第三方共同參與的理念,最終共同享有“案結(jié)事了人和”的治理成果。通過民事檢察和解,我們可以盡快解決法院生效裁判所涉的民事糾紛,踐行法的公正、效率、和諧價(jià)值,尋求推進(jìn)和規(guī)范檢察權(quán)行使與法院生效裁判既判力、當(dāng)事人權(quán)利處分的“平衡點(diǎn)”。首先,民事檢察和解產(chǎn)生于當(dāng)事人申請(qǐng)檢察監(jiān)督階段,必然受到檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督,但同時(shí)檢察機(jī)關(guān)基于民法上的意思自治原則,尊重當(dāng)事人選擇糾紛的方式,尊重當(dāng)事人處分自己的權(quán)利,但當(dāng)事人處分權(quán)利不能違反法律和行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定,否則,檢察機(jī)關(guān)將依法審查,提出不同于民事檢察和解的審查處理意見。其次,當(dāng)事人達(dá)成民事檢察和解協(xié)議不可避免地同法院生效裁判發(fā)生沖突,一種是當(dāng)事人通過協(xié)商和解方式確認(rèn)各自權(quán)利義務(wù)的形態(tài),另一種是通過國(guó)家強(qiáng)制力保護(hù)的形式確認(rèn)權(quán)利義務(wù)的形態(tài)。但從最終解決民事糾紛目的出發(fā),民事檢察和解協(xié)議并不是改變或者否定法院生效裁判,而是當(dāng)事人在申請(qǐng)檢察階段調(diào)整各自權(quán)利義務(wù),在和解協(xié)議不履行的情況下仍可就原審裁判申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。再次,著眼于建設(shè)開放共治的多元化監(jiān)督體系要求,在推進(jìn)民事檢察和解尤其是落實(shí)和解協(xié)議效力方面,檢察機(jī)關(guān)要由單打獨(dú)斗向合力監(jiān)督轉(zhuǎn)變,加強(qiáng)同審判機(jī)關(guān)的協(xié)同合作,建立良性的積極協(xié)調(diào)的工作關(guān)系,進(jìn)而加強(qiáng)民事檢察和解與法院裁判執(zhí)行工作的銜接,借助司法確認(rèn)確定和解協(xié)議效力,達(dá)到民事檢察和解的目的。最后,民事案件無論進(jìn)入審判環(huán)節(jié)還是檢察監(jiān)督環(huán)節(jié),審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)都面臨著共同的司法目標(biāo),即解決民事糾紛、維護(hù)司法權(quán)威和推進(jìn)法律正確統(tǒng)一實(shí)施。而民事檢察和解這一化解矛盾機(jī)制的出現(xiàn),在尊重法院生效裁判既判力和檢察監(jiān)督權(quán)的前提下,形成了更易為雙方當(dāng)事人接受的權(quán)利義務(wù)形態(tài),既節(jié)約了司法資源,又減少了當(dāng)事人的訟累,也降低了社會(huì)治理成本,實(shí)現(xiàn)了司法活動(dòng)的目標(biāo)和法的秩序價(jià)值,從而使當(dāng)事人、檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)了共贏多贏的效果。

(二)遵循謙抑審慎理念

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”誕生之初的內(nèi)容包括“捕人少,治安好”,體現(xiàn)在刑法上就是謙抑理念,具體到民事檢察和解就是謙抑審慎理念。所謂謙抑審慎理念,是指審慎把握考量司法辦案方式,動(dòng)態(tài)平衡當(dāng)事人利益得失,正確估量負(fù)面產(chǎn)出,努力以較小成本取得較好效果。在民事檢察和解中,要求檢察機(jī)關(guān)辦理符合和解條件的民事訴訟監(jiān)督案件時(shí),不僅要依法審慎、謙抑平和,更要尊重當(dāng)事人意愿、斟情酌理,把司法理性與司法溫情相融合,通過和解方式在較短的時(shí)間內(nèi)快速解決爭(zhēng)議。從某種程度上講,民事檢察和解與“楓橋經(jīng)驗(yàn)”倡導(dǎo)的“和為貴”傳統(tǒng)思想相吻合,是法的和諧價(jià)值的創(chuàng)新。遵循謙抑審慎理念,首先,民事檢察和解啟動(dòng)方式要適當(dāng),要充分尊重當(dāng)事人意愿,檢察機(jī)關(guān)居中引導(dǎo),堅(jiān)持從和不損權(quán)利,不能以檢察權(quán)壓制當(dāng)事人權(quán)利,不得迫使當(dāng)事人進(jìn)行和解,更不能濫用檢察權(quán)造成對(duì)當(dāng)事人合法權(quán)益的不當(dāng)侵害。若一方當(dāng)事人不愿接受和解,則檢察機(jī)關(guān)應(yīng)結(jié)束和解工作,嚴(yán)格按民事訴訟監(jiān)督程序及時(shí)做出審查決定。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)采取靈活多樣的方法,最大限度地避免調(diào)處工作陷入僵局,或者因過分討價(jià)還價(jià)使談判工作不適當(dāng)?shù)赝涎?從而違背調(diào)處的初衷。①傅國(guó)云、胡衛(wèi)麗:《民事檢察和解的適用與程序設(shè)計(jì)》,載《人民檢察》2013年第7期。其次,民事檢察和解適應(yīng)的范圍要適當(dāng),要維護(hù)法律權(quán)威而不失嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn),不能超越民事檢察和解范圍而和解,要正確考量和解方式方法,與和解目的相適應(yīng)性,防止一方當(dāng)事人對(duì)檢察和解權(quán)利的濫用及侵害對(duì)方當(dāng)事人合法權(quán)益情況的發(fā)生。最后,民事檢察和解的效力要得到法治保障,檢察機(jī)關(guān)在督促當(dāng)事人即時(shí)履行民事和解協(xié)議的同時(shí),要與法院建立共治共享合作機(jī)制,根據(jù)具體情況適時(shí)啟動(dòng)與法院裁判執(zhí)行工作的銜接機(jī)制,通過再審調(diào)解、執(zhí)行和解等司法確認(rèn)方式,以此來實(shí)現(xiàn)和保障民事檢察和解協(xié)議的效力,并盡可能地維護(hù)法院生效裁判的既判力。

(三)遵循客觀中立理念

新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的核心內(nèi)涵是堅(jiān)持自治、法治、德治的有機(jī)融合,在民事檢察和解中,首要問題就是堅(jiān)持群眾自治,尊重當(dāng)事人的處分權(quán),這要求檢察機(jī)關(guān)恪守檢察職業(yè)道德,公正無私地行使檢察權(quán),平等地對(duì)待民事訴訟監(jiān)督案件雙方的當(dāng)事人,不得偏袒任何一方當(dāng)事人。在此,檢察機(jī)關(guān)的客觀中立性體現(xiàn)得淋漓盡致,所謂檢察機(jī)關(guān)的客觀中立性,其內(nèi)涵包括秉持客觀公正的立場(chǎng)、追求司法公正、注重程序公正等。遵循客觀中立理念,首先,體現(xiàn)自治基礎(chǔ),尊重當(dāng)事人的主體地位和處分權(quán)。檢察和解中,檢察機(jī)關(guān)依法引導(dǎo)雙方當(dāng)事人行使處分權(quán),進(jìn)而達(dá)成和解協(xié)議;同時(shí),要充分解讀相關(guān)法律和政策規(guī)定,客觀地告知當(dāng)事人關(guān)于達(dá)成和解協(xié)議中的權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn),適時(shí)闡明和解的有利方面和不和解的后續(xù)麻煩,通過公開聽證等方式盡可能地為雙方當(dāng)事人增加平等協(xié)商對(duì)話的機(jī)會(huì),讓雙方當(dāng)事人感受到檢察機(jī)關(guān)辦案的中立立場(chǎng)和公正態(tài)度。其次,堅(jiān)持以法治為保障,具體就是追求司法公正。檢察機(jī)關(guān)要發(fā)揮好“法律守護(hù)人”的角色作用,認(rèn)真審查民事檢察和解協(xié)議,真正維護(hù)雙方當(dāng)事人的合法權(quán)益,使和解協(xié)議不能侵害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益或他人合法權(quán)益,并和法院裁判執(zhí)行工作銜接以確保和解協(xié)議的效力,真正維護(hù)司法公正和法律權(quán)威。最后,注重以德治相引領(lǐng)。檢察機(jī)關(guān)要把握人民群眾在新時(shí)代的新需求,創(chuàng)新群眾工作方式方法,注重運(yùn)用協(xié)商、契約、道德、習(xí)俗等社會(huì)內(nèi)生機(jī)制,視情引入律師、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共法律服務(wù)站、人民調(diào)解委員會(huì)等第三方調(diào)解資源,最大限度地達(dá)到程序上的公正,從而引導(dǎo)當(dāng)事人運(yùn)用法治思維和法治方式來思考和解決涉及切身利益的問題,使矛盾化解工作在法律軌道和法律程序上開展。

三、創(chuàng)新運(yùn)用新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”完善民事檢察和解機(jī)制的路徑設(shè)計(jì)

與時(shí)俱進(jìn)是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的鮮明時(shí)代特征,總結(jié)推廣新時(shí)代的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”就要適應(yīng)社會(huì)主要的矛盾變化并不斷賦予新的內(nèi)涵。邁入新時(shí)代,“楓橋經(jīng)驗(yàn)”得到了提升,基本理念從以維穩(wěn)為重點(diǎn)到以人民為中心轉(zhuǎn)變,基本定位從預(yù)防化解矛盾向基層社會(huì)治理轉(zhuǎn)變,基本路徑從群防群治向構(gòu)建自治、法治、德治相結(jié)合的基層社會(huì)治理模式轉(zhuǎn)變,基本目標(biāo)從“小治安”向“大平安”轉(zhuǎn)變。①劉樹枝:《新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”基本內(nèi)涵研究》,載《社會(huì)治理》2018年第4期?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”與時(shí)俱進(jìn)、創(chuàng)新發(fā)展的時(shí)代精神為完善民事檢察和解機(jī)制提供了新的方向和路徑指引,民事檢察和解機(jī)制契合了“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的基本理念、基本定位和基本路徑等要求,在新時(shí)代背景下需要緊跟社會(huì)主要矛盾變化和檢察權(quán)的運(yùn)行模式變革,大膽探索創(chuàng)新,堅(jiān)持在法治化軌道上探索、完善和發(fā)展。

(一)明確性質(zhì)定位

作為一種替代性的爭(zhēng)議解決機(jī)制,民事檢察和解機(jī)制的性質(zhì)定位問題直接影響著其效力這一核心問題,目前理論界一直存在爭(zhēng)議。因此,民事檢察和解機(jī)制首先要解決性質(zhì)定位問題,堅(jiān)持在理論和實(shí)踐之間適中完善發(fā)展。筆者認(rèn)為,民事檢察和解性質(zhì)應(yīng)定位為具有司法程序意義的私法行為。具體而言:首先,民事檢察和解產(chǎn)生于當(dāng)事人申請(qǐng)檢察監(jiān)督階段,檢察機(jī)關(guān)堅(jiān)持自愿合法、和解優(yōu)先、有限監(jiān)督原則,引導(dǎo)雙方當(dāng)事人自由處分權(quán)利、自愿達(dá)成和解協(xié)議,這屬于一種程序上的協(xié)議,這是檢察權(quán)介入的結(jié)果,同時(shí)也產(chǎn)生了檢察機(jī)關(guān)終結(jié)審查當(dāng)事人申請(qǐng)檢察監(jiān)督案件的結(jié)果,具有明顯的司法程序意義。其次,從民法上的意思自治原則出發(fā),民事檢察和解是一種典型的私法行為。民法的意思自治是指民事主體在從事民事活動(dòng)時(shí),以自己的真實(shí)意思表示來充分表達(dá)自己的意愿,根據(jù)自己的意愿來設(shè)立、變更和終止民事法律關(guān)系。②馬俊駒、余延滿:《民法總論》,法制出版社2005年版,第59頁(yè)。民事檢察和解充分體現(xiàn)了當(dāng)事人的意志自由,在法律框架內(nèi)調(diào)整權(quán)利義務(wù),進(jìn)而達(dá)成和解,解決糾紛。但民事檢察和解的前提是已經(jīng)形成法院生效裁判,而法院生效裁判具有既判力,非經(jīng)法定程序不得撤銷和變更,故有人質(zhì)疑民事檢察和解可能損害法院生效裁判的權(quán)威和既判力。但是,民事檢察和解是當(dāng)事人在申請(qǐng)檢察監(jiān)督階段通過協(xié)議的方式對(duì)權(quán)利義務(wù)進(jìn)行變更,屬于當(dāng)事人在接受法院生效裁判的基礎(chǔ)上,對(duì)生效裁判所確定的權(quán)利義務(wù)在一定范圍內(nèi)的一種再分配,但這不是否定法院生效裁判,而是當(dāng)事人不依賴國(guó)家強(qiáng)制執(zhí)行力而通過和解方式實(shí)現(xiàn)權(quán)利義務(wù)的一種自由處分。另民事檢察和解效力雖不具有可訴性,但能通過當(dāng)事人即時(shí)履行或分期履行的方式來實(shí)現(xiàn),這具有明顯的私法行為性質(zhì)。從這個(gè)角度出發(fā),民事檢察和解類似于執(zhí)行和解,其正當(dāng)性的法理依據(jù)都來源于民法上的意思自治原則。因此,有學(xué)者認(rèn)為,既然當(dāng)事人可以在執(zhí)行程序中將法院的生效裁判置于一邊,對(duì)權(quán)利義務(wù)達(dá)成新的安排,那么當(dāng)事人在檢察機(jī)關(guān)的主持、協(xié)調(diào)下達(dá)成申訴中的和解同樣具有正當(dāng)性和合理性。①湯維建:《司法性質(zhì)的特殊救濟(jì)手段》,載《檢察日?qǐng)?bào)》2007年8月23日第3版。

(二)強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)

一是完善基本規(guī)則。新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”強(qiáng)調(diào)自治、法治、德治的有機(jī)融合,在此首先要以法治為保障。對(duì)民事檢察和解而言,首要解決的是完善法律規(guī)則的問題。雖然最高人民檢察院的司法文件、司法解釋均有所規(guī)定,但未形成體系化、制度化。在當(dāng)前全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)《民事訴訟法》沒有修改規(guī)劃的前提下,筆者建議以今年全國(guó)人大常委會(huì)聽取和審議最高人民檢察院關(guān)于民事審判和執(zhí)行監(jiān)督工作專項(xiàng)報(bào)告為契機(jī),總結(jié)司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),適時(shí)修改《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則(試行)》,借鑒其第五章第二節(jié)“公開聽證”的體例,設(shè)立“民事檢察和解”專節(jié),將民事檢察和解作為案件審查的一個(gè)環(huán)節(jié),明確其遵循的基本原則、適用范圍、運(yùn)行程序、結(jié)案方式、法律效力及法律救濟(jì)等內(nèi)容,形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的法律規(guī)則體系。

二是限制適用范圍。新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”運(yùn)用到檢察工作之中,就要聚焦案件依法審慎、謙抑地適用,鏈接到民事檢察和解就需要在適應(yīng)空間或范圍上有所限制?？傮w而言,其適用于生效裁判存在瑕疵但不符合抗訴條件的案件、生效裁判存在錯(cuò)誤符合抗訴條件但涉及當(dāng)事人私權(quán)處分范疇的案件等②李凱、涂征、金朝榜、鄭睿:《民事檢察和解制度的困境與出路》,載《中國(guó)檢察學(xué)研究會(huì)民事行政檢察委員會(huì)第六屆年會(huì)論文集》。。結(jié)合司法實(shí)踐,筆者建議對(duì)有下列情形之一且不涉及國(guó)家利益、社會(huì)公共利益或他人合法權(quán)益的案件可以進(jìn)行檢察和解:1.發(fā)生在家庭成員或者親屬之間的民事糾紛,經(jīng)過勸解,當(dāng)事人能夠盡釋前嫌,有和解希望的;2.案件存在瑕疵但不符合監(jiān)督條件的;3.生效裁判、調(diào)解書及執(zhí)行裁定、決定確有錯(cuò)誤,但對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)影響不大,進(jìn)行監(jiān)督預(yù)期效果不明顯的;4.原生效裁判并無不當(dāng),但有新證據(jù)足以推翻原審判決,且當(dāng)事人對(duì)新證據(jù)無異議的;5.雙方當(dāng)事人均具有和解意愿的等。

三是規(guī)范具體程序。新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”強(qiáng)調(diào)以積極的行為模式來化解矛盾,因此在民事檢察和解程序設(shè)計(jì)上要以化解矛盾為核心。具體而言,首先,判斷和解基礎(chǔ)。對(duì)案件全面分析,確定是否屬于民事檢察和解范圍,綜合當(dāng)事人訴求、情緒對(duì)立程度、真實(shí)的最低利益需求等要素,考量和解的可能性和方式方法。其次,促成和解意向。抓住案件深層次矛盾所在,通過釋法說理、說服勸導(dǎo),引導(dǎo)當(dāng)事人拋開情感因素和思維定勢(shì),換位思考,考量利益得失和社會(huì)人際關(guān)系,緩解對(duì)立情緒,增強(qiáng)和解意向。再次,引導(dǎo)自行和解。體察當(dāng)事人的訴求和情緒,根據(jù)各自個(gè)性特點(diǎn)有針對(duì)性地交談,引導(dǎo)當(dāng)事人在分清是非、考量得失等基礎(chǔ)上找到利益平衡的“最大公約數(shù)”,必要時(shí)引入律師等第三方配合和解;或由檢察機(jī)關(guān)綜合當(dāng)事人意愿居中提出和解參考方案,引導(dǎo)當(dāng)事人達(dá)成和解。在此,我們應(yīng)注意和解協(xié)議內(nèi)容問題。當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)所應(yīng)用的《和解協(xié)議書》樣本內(nèi)容較為簡(jiǎn)單,筆者建議增加履行期限、地點(diǎn)和方式及法律后果等內(nèi)容。最后,督促履行和解。檢察機(jī)關(guān)要審查當(dāng)事人簽訂的和解協(xié)議,確保協(xié)議內(nèi)容合法,并根據(jù)具體情況督促當(dāng)事人即時(shí)履行或附限期履行,并視情況通過終結(jié)審查、建議法院再審調(diào)解或執(zhí)行終結(jié)等方式結(jié)案。

四是完善和解協(xié)議效力。新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”注重定紛止?fàn)?、案結(jié)事了人和,因此,民事檢察和解更要注重辦案結(jié)果的確定性、合法性,從而樹立檢察權(quán)威。一般認(rèn)為,民事檢察和解協(xié)議作為一種無名的民事合同,其效力不同于法院的生效裁判,不能直接申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。為確保民事檢察和解的效果,一般要求和解協(xié)議要即時(shí)履行。但司法實(shí)踐中存在拖延履行甚至拒絕履行的情況,在此探討和解協(xié)議效力問題顯得尤為重要?？偨Y(jié)司法實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn),一方面,對(duì)能夠即時(shí)履行完畢的,予以終結(jié)審查,若案件已被強(qiáng)制執(zhí)行,則建議法院執(zhí)行終結(jié);或由檢察機(jī)關(guān)以再審檢察建議的方式啟動(dòng)再審程序,法院以調(diào)解書的方式確認(rèn)和解協(xié)議效力,即通常所說的司法確認(rèn)模式。另一方面,在當(dāng)事人拖延履行甚至拒絕履行和解協(xié)議的情況下,建議檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)與法院執(zhí)行工作的銜接,就民事訴訟監(jiān)督案件中當(dāng)事人達(dá)成和解協(xié)議的情況進(jìn)行溝通,具體而言:首先,對(duì)于沒有進(jìn)入執(zhí)行程序的,也就是生效裁判的執(zhí)行權(quán)利人沒有向法院申請(qǐng)執(zhí)行,當(dāng)事人就向檢察機(jī)關(guān)申訴的,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)在當(dāng)事人之間達(dá)成和解協(xié)議后,通知相關(guān)法院,以確保產(chǎn)生執(zhí)行時(shí)效中斷的效力,保護(hù)生效裁判執(zhí)行權(quán)利人的利益。其次,已進(jìn)行執(zhí)行程序的,又可分為幾種情形:第一,對(duì)于法院已采取查封、扣押、凍結(jié)等執(zhí)行措施的,不宜建議執(zhí)行法院解除或暫緩執(zhí)行,以防止債務(wù)人一方轉(zhuǎn)移、隱匿財(cái)產(chǎn),但對(duì)于處分執(zhí)行標(biāo)的,可視情況建議暫緩執(zhí)行;第二,對(duì)于法院已部分或全部執(zhí)行完畢的裁判,不宜再就執(zhí)行完畢的內(nèi)容進(jìn)行檢察和解;第三,和解協(xié)議履行完畢的,建議法院終結(jié)執(zhí)行程序。①劉輝:《民事檢察和解的正當(dāng)性基礎(chǔ)及制度構(gòu)建》,載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第4期。另外,在上述情況下若仍符合檢察監(jiān)督條件,在檢察機(jī)關(guān)終結(jié)審查后能否再次啟動(dòng)監(jiān)督則值得研究。因民事檢察和解協(xié)議是案件雙方當(dāng)事人自愿達(dá)成的,除非有違反法律和行政法規(guī)強(qiáng)制性效力規(guī)定的情形,一般不啟動(dòng)后續(xù)救濟(jì)程序,否則與民事檢察和解目的相悖。

(三)健全綜合配套性措施

一是推行律師代理申訴及引入第三方參與和解。新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的核心內(nèi)涵之一就是“發(fā)動(dòng)和依靠群眾”,即強(qiáng)調(diào)社會(huì)各方面力量的參與及共治。首先,根據(jù)最高人民法院、最高人民檢察院、司法部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于逐步實(shí)行律師代理申訴制度的意見》,建議對(duì)當(dāng)事人申請(qǐng)監(jiān)督的民事訴訟案件,逐步推行由律師代理或申請(qǐng)法律援助制度,保障當(dāng)事人依法行使申訴權(quán)利,這樣律師可以更加理性善意地為當(dāng)事人考慮利弊得失,為檢察和解打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。其次,參照最高人民法院、司法部印發(fā)的《關(guān)于開展律師調(diào)解試點(diǎn)工作的意見》,建議建立律師和解制度,在檢察機(jī)關(guān)12309檢察服務(wù)中心設(shè)立律師和解工作室,建立相關(guān)的保障機(jī)制,積極引導(dǎo)律師參與民事訴訟監(jiān)督案件的和解工作。另可會(huì)同當(dāng)事人所在村委或社區(qū)居委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共法律服務(wù)站、人民調(diào)解委員會(huì)等第三方調(diào)解資源,借助“鄉(xiāng)土社會(huì)”的關(guān)系情結(jié),依據(jù)公共道德、習(xí)俗、情理等社會(huì)規(guī)范,通過勸和、講法、說理等方式對(duì)適宜和解的案件促成和解,這也符合基層社會(huì)治理的要求。對(duì)一些重大有影響的案件,可通過人大代表、政協(xié)委員、社會(huì)工作師、心理咨詢師等第三方介入,通過社情及心理疏導(dǎo)等機(jī)制引導(dǎo)當(dāng)事人依法和解。

二是完善風(fēng)險(xiǎn)告知、公開聽證和效果跟蹤評(píng)估。為推進(jìn)民事檢察和解,需要增強(qiáng)相關(guān)措施的關(guān)聯(lián)性和耦合性。首先,檢察機(jī)關(guān)審查民事訴訟監(jiān)督案件,若當(dāng)事人有和解意愿且選擇和解,要告知當(dāng)事人將對(duì)抗訴權(quán)利的放棄及和解協(xié)議不履行帶來的風(fēng)險(xiǎn)等,確保當(dāng)事人知情,避免因和解引發(fā)新的矛盾。其次,和解過程中通過公開聽證為當(dāng)事人搭建溝通協(xié)商平臺(tái),進(jìn)一步明晰案件是否存在和解的基礎(chǔ),進(jìn)而決定是否開展和解工作,如山東省青島市檢察院出臺(tái)《民事行政訴訟監(jiān)督案件公開聽證實(shí)施辦法》,要求檢察官公開聽證,把詢問當(dāng)事人是否有和解意愿作為必經(jīng)環(huán)節(jié)。再次,案件和解結(jié)案后,組織當(dāng)事人填寫和解案件評(píng)價(jià)表,并通過案件回訪了解當(dāng)事人對(duì)案件結(jié)果的意見,以徹底消除糾紛和隱患,防范涉檢上訪事件發(fā)生。建立工作臺(tái)賬,對(duì)辦理的民事檢察和解案件質(zhì)量、效率和效果嚴(yán)格評(píng)估,分析得失、總結(jié)經(jīng)驗(yàn),真正做到和解讓群眾參與、成效讓群眾評(píng)判、成果讓群眾共享。

三是強(qiáng)化檢察官素能培訓(xùn)及績(jī)效考核保障。民事檢察和解是兼容法、理、情、德為一體的綜合能力和藝術(shù),民事檢察和解要上臺(tái)階,檢察官的素質(zhì)是關(guān)鍵。①郭宗才、張國(guó)忠、黃蓓:《民事檢察和解研究》,載《政治與法律》2011年第1期。加強(qiáng)對(duì)檢察官的素能培訓(xùn),不僅要提升專業(yè)化辦案素質(zhì),還需要提升群眾工作能力,對(duì)此要加強(qiáng)對(duì)心理學(xué)、非訴糾紛解決理論及化解矛盾技巧等方面的培訓(xùn),使檢察官學(xué)習(xí)并真正內(nèi)化、吸收、運(yùn)用尊重、熱情、真誠(chéng)、共情及積極關(guān)注等普通心理學(xué)咨詢技術(shù),與當(dāng)事人之間建立良好的溝通關(guān)系。最終通過學(xué)會(huì)運(yùn)用群眾語言,分析群眾心理,妥善應(yīng)對(duì)群眾訴求,盡力解開群眾心結(jié),提高社會(huì)治理和矛盾化解能力。同時(shí),遵循民事檢察和解規(guī)律,完善業(yè)務(wù)考核科學(xué)激勵(lì)機(jī)制,明確規(guī)定提高民事檢察和解在民事檢察考核中的權(quán)重,如規(guī)定在辦理民事訴訟監(jiān)督案件中達(dá)成和解結(jié)案則比抗訴案件一倍得分等措施,激發(fā)檢察官辦理民事檢察和解案件的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性,集中力量辦理一批高質(zhì)量案件。

總之,完善和發(fā)展民事檢察和解機(jī)制任重而道遠(yuǎn),但作為檢察機(jī)關(guān)踐行新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”形成的檢察產(chǎn)品,它契合黨中央提出的以人民為中心的發(fā)展思想和現(xiàn)代社會(huì)治理理念。相信該項(xiàng)機(jī)制將在我國(guó)法治土壤上茁壯成長(zhǎng)、蓬勃發(fā)展,為全面推進(jìn)依法治國(guó)實(shí)踐貢獻(xiàn)檢察的智慧和力量。