郭昌盛

一、問(wèn)題的提出

自20世紀(jì)90年代以來(lái),司法經(jīng)費(fèi)不足尤其是法院經(jīng)費(fèi)不足一直備受關(guān)注。為了解決司法經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題,法學(xué)界尤其是研究司法制度的學(xué)者們不斷地提出解決司法經(jīng)費(fèi)不足問(wèn)題的方案,歷次司法改革也一直關(guān)注該問(wèn)題的解決。然而,司法經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題至今也未能得到有效的解決。十八屆三中全會(huì)決定“改革司法管理體制,推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理,探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度,保證國(guó)家法律統(tǒng)一正確實(shí)施”(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“省級(jí)統(tǒng)管”),由此,關(guān)于司法預(yù)算獨(dú)立的探索重新進(jìn)入法學(xué)研究者的視野。與此前不同的是,關(guān)于司法預(yù)算獨(dú)立的建議不僅來(lái)自法理學(xué)界、憲法學(xué)界、各級(jí)法院,還有來(lái)自財(cái)稅法學(xué)界的聲音。但是,無(wú)論是研究司法制度的法理學(xué)、憲法學(xué)學(xué)者或各級(jí)法院法官,還是研究預(yù)算法的財(cái)稅法學(xué)者,都認(rèn)為司法預(yù)算獨(dú)立是十八大以來(lái)司法改革的重要方向。由此產(chǎn)生的問(wèn)題就是:司法預(yù)算是什么?包括哪些內(nèi)容?司法預(yù)算所要追求的獨(dú)立應(yīng)該處于什么水平或者達(dá)到什么程度?司法預(yù)算獨(dú)立要解決什么問(wèn)題?司法預(yù)算獨(dú)立所要解決的問(wèn)題和司法預(yù)算的實(shí)際功能是否匹配?所謂的司法預(yù)算在現(xiàn)行法律制度框架下是如何進(jìn)行的?只有將這一系列問(wèn)題解釋清楚,才能真正解決司法預(yù)算獨(dú)立的合理性與合法性問(wèn)題。

二、司法預(yù)算本身定位含糊不清

要推行司法預(yù)算的獨(dú)立,首先要解決司法預(yù)算是什么的問(wèn)題。司法預(yù)算、司法經(jīng)費(fèi)、政法經(jīng)費(fèi)之間是什么關(guān)系?司法預(yù)算是否僅僅是指法院的預(yù)算,包不包括公安機(jī)關(guān)、檢察院的預(yù)算?司法預(yù)算是否僅僅是司法和預(yù)算的簡(jiǎn)單相加?為此,我們有必要從司法預(yù)算本身的定位來(lái)明確其內(nèi)涵和外延,解決司法預(yù)算定位中存在的邏輯混亂問(wèn)題。

(一)司法預(yù)算從何而來(lái)

縱觀(guān)我國(guó)《預(yù)算法》,其中沒(méi)有一處提到過(guò)“司法預(yù)算”,即使是“政府預(yù)算”,也僅僅只有兩處提到。同樣,司法預(yù)算至今沒(méi)有在我國(guó)法律、法規(guī)甚至規(guī)范性文件中找到出處。因此,“司法預(yù)算”的說(shuō)法至今僅僅體現(xiàn)在研究者的相關(guān)學(xué)術(shù)研究文獻(xiàn)中。與之相關(guān)的一個(gè)概念是“公安司法經(jīng)費(fèi)”,這一說(shuō)法早在20世紀(jì)50年代就已經(jīng)出現(xiàn)①胡宗謙:《經(jīng)費(fèi)撥款中的幾個(gè)問(wèn)題》,載《財(cái)政》1958年第2期。,這一概念與后來(lái)官方文件中提到的政法經(jīng)費(fèi)是一致的。20世紀(jì)90年代末,“司法預(yù)算獨(dú)立”的說(shuō)法開(kāi)始出現(xiàn)①蔣惠嶺:《司法權(quán)力地方化之利弊與改革》,載《人民司法》1998年第2期;蔡彥敏:《獨(dú)立審判探源及其現(xiàn)實(shí)分析——尋求實(shí)現(xiàn)立法與現(xiàn)實(shí)的契合》,載《法學(xué)評(píng)論》1999年第2期;馬俊駒、聶德宗:《當(dāng)前我國(guó)司法制度存在的問(wèn)題與改進(jìn)對(duì)策》,載《法學(xué)評(píng)論》1998年第6期。,遺憾的是,當(dāng)時(shí)司法預(yù)算獨(dú)立的提出者并沒(méi)有就什么是司法預(yù)算給出明確的定義。但是,從當(dāng)時(shí)學(xué)者們提出司法預(yù)算獨(dú)立的語(yǔ)境來(lái)看,司法預(yù)算僅僅是指法院的經(jīng)費(fèi),其獨(dú)立的目的是解決司法權(quán)力地方化帶來(lái)的種種弊端②唐烈英、汪衛(wèi)琴:《影響司法獨(dú)立的相關(guān)因素》,載《西南民族學(xué)院學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2001年第4期;賀衛(wèi)方、蕭瀚:《中國(guó)司法傳統(tǒng)與今日司法改革》,載《中西法律傳統(tǒng)》2001年第1期;劉會(huì)生:《人民法院管理體制改革的幾點(diǎn)思考》,載《法學(xué)研究》2002年第3期。。

然而,這一從產(chǎn)生時(shí)起就模糊不清的概念卻被越來(lái)越多的研究者使用,以致于研究司法制度的學(xué)者幾乎將司法經(jīng)費(fèi)等同于司法預(yù)算。有學(xué)者在論證司法預(yù)算獨(dú)立的合理性和必要性時(shí),對(duì)司法預(yù)算進(jìn)行了語(yǔ)義分析,認(rèn)為司法預(yù)算是指司法機(jī)關(guān)在預(yù)算年度內(nèi)的財(cái)政收支計(jì)劃③朱大旗、李帥:《法治視野下的司法預(yù)算模式建構(gòu)》,載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2016年第10期。。但是,這一定義仍然未能揭示司法預(yù)算的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵,僅僅是將司法機(jī)關(guān)和預(yù)算的一般定義進(jìn)行簡(jiǎn)單相加而得出司法預(yù)算的定義。由于學(xué)界對(duì)司法的含義存在廣義說(shuō)和狹義說(shuō)之分④廣義說(shuō)參見(jiàn)范愉主編:《司法制度概論》,中國(guó)人民大學(xué)出版社2004年版,第2頁(yè);狹義說(shuō)參見(jiàn)武建敏:《司法理論與司法模式》,華夏出版社2006年版,第1頁(yè)。,相應(yīng)地,司法機(jī)關(guān)、司法預(yù)算也就不可避免地存在廣義和狹義的區(qū)別。有趣的是,幾乎所有研究司法預(yù)算的學(xué)者都將其定義為法院在預(yù)算年度內(nèi)的財(cái)政資金收支計(jì)劃⑤顧培東:《中國(guó)司法改革的宏觀(guān)思考》,載《法學(xué)研究》2000年第3期;張洪松:《司法預(yù)算中的府院關(guān)系:模式評(píng)估與路徑選擇》,載《四川大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2014年第1期;周偉、田開(kāi)友:《司法預(yù)算獨(dú)立的實(shí)質(zhì)、困境及出路》,載《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展》2016年第2期;王春芳:《建立司法獨(dú)立預(yù)算制度的構(gòu)想》,載《財(cái)稅與會(huì)計(jì)》2000年第8期。。

盡管學(xué)者們?cè)噲D去解釋司法預(yù)算的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵,但卻陷入了司法預(yù)算與司法經(jīng)費(fèi)糾纏不清的困境。另外,在官方的文件里出現(xiàn)頻次較多的還有“政法經(jīng)費(fèi)”⑥中共中央政治局《關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問(wèn)題的意見(jiàn)》(中發(fā)[2008]19號(hào));中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)政法經(jīng)費(fèi)保障工作的意見(jiàn)》(廳字 [2009]32號(hào));財(cái)政部《政法經(jīng)費(fèi)分類(lèi)保障辦法(試行)》等。。根據(jù)官方的表述,政法經(jīng)費(fèi)不僅包括了“法院的經(jīng)費(fèi)及其法官工資”,還包括“檢察院的經(jīng)費(fèi)及其檢察官工資”,以及在一定程度上包括了司法局、公安機(jī)關(guān)的部分經(jīng)費(fèi)。根據(jù)使用方向,官方將政法經(jīng)費(fèi)劃分為人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、業(yè)務(wù)裝備經(jīng)費(fèi)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)四大類(lèi)。十八屆三中全會(huì)決定提出的“省級(jí)統(tǒng)管”也并沒(méi)有僅僅局限于“統(tǒng)管省級(jí)以下法院”,而是包含了“統(tǒng)管省級(jí)以下檢察院”。但是,學(xué)者們的研究仍然僅僅局限于法院經(jīng)費(fèi),并將法院經(jīng)費(fèi)等同于司法經(jīng)費(fèi),將司法經(jīng)費(fèi)等同于司法預(yù)算。

(二)司法預(yù)算的預(yù)算法地位

在將司法預(yù)算界定為法院在預(yù)算年度內(nèi)的財(cái)政收支計(jì)劃后,學(xué)者們?cè)噲D在預(yù)算法中確立司法預(yù)算的地位。其主要的努力是將財(cái)稅法研究中提出的公共預(yù)算①蔡定劍:《公共預(yù)算應(yīng)推進(jìn)透明化、法制化、民主化改革》,載《法學(xué)》2007年第5期;熊偉:《認(rèn)真對(duì)待權(quán)力:公共預(yù)算的法律要義》,載《政法論壇》2011年第5期。概念植入預(yù)算法,并將政府預(yù)算與司法預(yù)算并列②李帥:《司法改革中“央—省”二階獨(dú)立司法預(yù)算的構(gòu)建》,載《云南社會(huì)科學(xué)》2015年第5期;李帥:《財(cái)政法治視角下的司法預(yù)算獨(dú)立性改革》,載《法律科學(xué)》2017年第1期。。目前,法院的司法預(yù)算內(nèi)嵌于政府預(yù)算之中,我國(guó)預(yù)算法缺乏公共預(yù)算的概念,預(yù)算領(lǐng)域之最高位階的概念并非是行政預(yù)算,而應(yīng)為“公共預(yù)算”,所謂的行政預(yù)算、司法預(yù)算不過(guò)是公共預(yù)算的下位概念③朱大旗、李帥:《法治視野下的司法預(yù)算模式建構(gòu)》,載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2016年第10期。。筆者認(rèn)為,公共預(yù)算的提法有一定的合理性,但這并不表明我國(guó)預(yù)算法沒(méi)有體現(xiàn)公共預(yù)算的涵義。我國(guó)的復(fù)式預(yù)算體系包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算,而我國(guó)預(yù)算法主要是以一般公共預(yù)算為基礎(chǔ)構(gòu)造的④葉姍:《一般公共預(yù)算收入預(yù)期之實(shí)現(xiàn)》,載《稅務(wù)研究》2015年第1期。。其中,一般公共預(yù)算的說(shuō)法實(shí)際上印證了其他三種預(yù)算屬于特殊公共預(yù)算,只是沒(méi)有將司法預(yù)算單獨(dú)列出并統(tǒng)一歸屬于一般公共預(yù)算。

另外,國(guó)內(nèi)外學(xué)者在定義預(yù)算時(shí)并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)區(qū)分政府預(yù)算與司法預(yù)算。例如,我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者蔡茂寅將預(yù)算定義為“政府一年期內(nèi)財(cái)政計(jì)劃之系統(tǒng)性的計(jì)數(shù)表示”⑤蔡茂寅:《預(yù)算法之原理》,元照出版公司2008年版,第5頁(yè)。;美國(guó)學(xué)者愛(ài)倫·魯賓認(rèn)為,預(yù)算的實(shí)質(zhì)在于配置稀缺資源,而公共預(yù)算則是通過(guò)列出政府開(kāi)支來(lái)描述政府行為,將政府即將實(shí)行的任務(wù)與達(dá)成這些任務(wù)所必需的資源聯(lián)系起來(lái)從而確保平衡①[美]愛(ài)倫·魯賓:《公共預(yù)算中的政治:收入與支出,借貸與平衡》,葉娟麗、馬駿譯,中國(guó)人民大學(xué)出版社2001年版,第1～3頁(yè)。。無(wú)論法院的經(jīng)費(fèi)如何命名,司法經(jīng)費(fèi)也好,司法預(yù)算也罷,在我國(guó)現(xiàn)行的預(yù)算法律制度中都屬于諸多部門(mén)預(yù)算的一種。實(shí)際上,預(yù)算包括了收入、管理、支出三個(gè)環(huán)節(jié),而司法預(yù)算的說(shuō)法往往只關(guān)注收入環(huán)節(jié),對(duì)管理和支出環(huán)節(jié)關(guān)注不夠。

(三)司法預(yù)算概念的邏輯混亂

按照立法、司法、行政分類(lèi)的標(biāo)準(zhǔn),司法預(yù)算應(yīng)該是和立法預(yù)算、行政預(yù)算相對(duì)的概念。然而,在主張司法預(yù)算獨(dú)立的論述中,卻始終沒(méi)有提及立法預(yù)算,而是將司法預(yù)算與行政預(yù)算相并列。按照上述關(guān)于司法預(yù)算的定義模式,司法預(yù)算是法院的財(cái)政收支計(jì)劃,那么,全國(guó)人民代表大會(huì)以及各級(jí)地方人民代表大會(huì)的預(yù)算是否應(yīng)該界定為立法預(yù)算?目前正在推行的監(jiān)察委員會(huì)試點(diǎn)中設(shè)立的監(jiān)察委的經(jīng)費(fèi)或者財(cái)政收支計(jì)劃是否應(yīng)該界定為監(jiān)察預(yù)算?如果日后的審計(jì)機(jī)關(guān)也脫離行政范圍而成為人大產(chǎn)生并實(shí)行全國(guó)垂直管理的國(guó)家機(jī)關(guān),是否應(yīng)該單獨(dú)稱(chēng)為審計(jì)預(yù)算?

僅僅以法院經(jīng)費(fèi)的獨(dú)特性或者重要性而提出司法預(yù)算的概念,實(shí)際上難以自圓其說(shuō),因?yàn)榱⒎C(jī)關(guān)更具獨(dú)特性且更為重要。我國(guó)當(dāng)前的預(yù)算體系中還存在各種特殊的團(tuán)體,比如黨的機(jī)關(guān)、民主黨派的機(jī)關(guān)以及宗教團(tuán)體等,這些團(tuán)體的預(yù)算都已經(jīng)納入我國(guó)的全口徑預(yù)算體系,并且以我國(guó)預(yù)算法中“各部門(mén)、各單位”的形式存在著。毫無(wú)疑問(wèn),法院、檢察院、公安機(jī)關(guān)等都屬于“各部門(mén)、各單位”,單以司法預(yù)算指代法院的財(cái)政收支計(jì)劃或者經(jīng)費(fèi)既沒(méi)有必要也沒(méi)有意義。司法預(yù)算本身的內(nèi)涵不清、邏輯混亂實(shí)際上也影響了學(xué)者們論證司法預(yù)算獨(dú)立的合理性與合法性。

因此,可以說(shuō),司法預(yù)算的說(shuō)法并不是一個(gè)十分嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆筛拍?也沒(méi)有一個(gè)明確的官方定義,更多的是來(lái)自學(xué)者的研究。而且,學(xué)者對(duì)司法預(yù)算的研究實(shí)際上偏離了官方的期待,僅僅將司法預(yù)算限定在法院經(jīng)費(fèi)的范圍內(nèi),將檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)排除在外?，F(xiàn)實(shí)情況是,不僅僅是法院的經(jīng)費(fèi)得不到保障,檢察院的經(jīng)費(fèi)存在嚴(yán)重不足②陳文興:《我國(guó)司法經(jīng)費(fèi)保障體制的弊端與完善》,載《人民檢察》2007年第13期。,甚至作為偵查機(jī)關(guān)的公安機(jī)關(guān)同樣也存在經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題。官方明確要保障的是政法經(jīng)費(fèi),而不僅僅是法院的經(jīng)費(fèi)。學(xué)界的研究嚴(yán)重忽略了現(xiàn)實(shí)中檢察院、公安機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題,僅僅關(guān)注法院經(jīng)費(fèi)。當(dāng)然,為了行文的需要,筆者暫且使用司法預(yù)算的概念來(lái)指代法院的經(jīng)費(fèi),并將司法預(yù)算與司法經(jīng)費(fèi)視為同一事物。

三、司法預(yù)算獨(dú)立劍指何方

如前所述,無(wú)論是法理學(xué)界還是財(cái)稅法學(xué)者都主張司法預(yù)算獨(dú)立,而支持司法預(yù)算獨(dú)立的觀(guān)點(diǎn)無(wú)非是防止司法行政化、地方化,以及解決法院經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題。問(wèn)題就在于司法預(yù)算不獨(dú)立與司法行政化、地方化之間的因果關(guān)系是如何建立的?司法預(yù)算獨(dú)立就一定能解決法院經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題嗎?司法預(yù)算獨(dú)立以及司法經(jīng)費(fèi)充足就一定能保證司法審判的效率及公正嗎?這些問(wèn)題仍然有待進(jìn)一步說(shuō)明。

(一)司法經(jīng)費(fèi)不足的原因何在

主張司法預(yù)算獨(dú)立的觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為,預(yù)算法及其實(shí)施條例規(guī)定,地方國(guó)家機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)由同級(jí)財(cái)政保障,法院經(jīng)費(fèi)保障同樣受其規(guī)范,政府財(cái)政部門(mén)在測(cè)算法院的公用費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)候沒(méi)有考慮到法院的特殊性①盧旭光:《淺議法院經(jīng)費(fèi)保障改革》,載《人民司法》2009年第23期;高亞樓、蔣春柱:《建立法院經(jīng)費(fèi)保障長(zhǎng)效機(jī)制的研究》,載《預(yù)算管理與會(huì)計(jì)》2008年第10期。,導(dǎo)致法院經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足。地方各級(jí)司法機(jī)關(guān)的財(cái)政開(kāi)支,包括工資福利、業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)、建設(shè)資金等,悉聽(tīng)地方政府支配,導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)與本級(jí)本地區(qū)政府形成利益共同體,同時(shí),由于我國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡,也導(dǎo)致司法系統(tǒng)內(nèi)的苦樂(lè)不均,貧困邊遠(yuǎn)地區(qū)的經(jīng)費(fèi)短缺嚴(yán)重,已經(jīng)影響司法的有效運(yùn)轉(zhuǎn)②閆海:《論司法預(yù)算制度的學(xué)理構(gòu)造》,載《當(dāng)代法學(xué)》2006年第3期。。法院得到的財(cái)政撥款也存在地域差別,導(dǎo)致有的法院經(jīng)費(fèi)充足,而有的法院經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足。有學(xué)者對(duì)我國(guó)基層尤其是中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)法院建國(guó)60年以來(lái)的財(cái)政狀況進(jìn)行了實(shí)證研究,認(rèn)為中國(guó)基層法院的財(cái)政收入在經(jīng)費(fèi)來(lái)源上呈現(xiàn)以同級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)為主的地方性色彩,在財(cái)政保障水平上,曾長(zhǎng)期呈現(xiàn)一種保基本、保運(yùn)轉(zhuǎn)的吃飯型狀態(tài)③左衛(wèi)民:《中國(guó)基層法院財(cái)政制度實(shí)證研究》,載《中國(guó)法學(xué)》2015年第1期。。

問(wèn)題就在于基層法院經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足的原因是否僅僅是因?yàn)榈胤秸?cái)政部門(mén)編制預(yù)算時(shí)對(duì)法院經(jīng)費(fèi)的擠占?實(shí)際上這一點(diǎn)有很大的疑問(wèn)。由于我國(guó)實(shí)行一級(jí)政府、一級(jí)預(yù)算,分稅制又確立了“省管市、市管縣”的財(cái)政體制,使得省級(jí)預(yù)算單位實(shí)際上充當(dāng)了縣級(jí)基本財(cái)力保障政策的執(zhí)行者。省級(jí)預(yù)算單位如何執(zhí)行中央制定的縣級(jí)基本財(cái)力保障政策,則直接決定政策執(zhí)行的效果①葉姍:《法律規(guī)制稅收競(jìng)爭(zhēng)何以可能——基于我國(guó)省級(jí)預(yù)算單位的四重法律角色》,載《比較法研究》2015年第1期。,過(guò)長(zhǎng)的縱向預(yù)算鏈條實(shí)際上導(dǎo)致了我國(guó)基層普遍存在財(cái)政困難的問(wèn)題。在基層財(cái)政普遍困難的情況下,即使財(cái)政部門(mén)按照法院的實(shí)際情況編制預(yù)算,法院的經(jīng)費(fèi)仍然會(huì)存在嚴(yán)重不足的現(xiàn)象?？梢哉f(shuō),地方法院經(jīng)費(fèi)不足最根本的原因是地方財(cái)政的整體不足。即使實(shí)現(xiàn)了省級(jí)統(tǒng)管,法院的經(jīng)費(fèi)也并不一定就如學(xué)者們所愿景的那樣——地方法院經(jīng)費(fèi)由省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌和中央轉(zhuǎn)移支付全額保障②王亞新:《“省級(jí)統(tǒng)管”改革與法院經(jīng)費(fèi)保障》,載《法制與社會(huì)發(fā)展》2015年第1期。,因?yàn)槭〖?jí)統(tǒng)管并不能解決預(yù)算執(zhí)行中的拖延、多環(huán)節(jié)問(wèn)題,也無(wú)法解決我國(guó)整體預(yù)算中司法經(jīng)費(fèi)比重偏低的問(wèn)題③章安邦:《司法權(quán)地方化問(wèn)題的形成與治理》,載《學(xué)術(shù)界》2015第9期。。

還需要注意的是,法院的財(cái)政開(kāi)支大體包括兩個(gè)部分:一是建設(shè)辦公樓以及購(gòu)置交通工具等“硬件”方面的投入;二是支付辦案經(jīng)費(fèi)、人員工資等“軟件”方面的投入④甕怡潔:《論我國(guó)司法預(yù)算制度的改革與完善》,載《時(shí)代法學(xué)》2005年第3期。。我國(guó)有很多法院在經(jīng)費(fèi)使用上存在嚴(yán)重的兩張皮現(xiàn)象:一方面,法院的辦公樓建設(shè)得十分奢華;另一方面,法院的經(jīng)費(fèi)卻存在很大的缺口。這種現(xiàn)象實(shí)際上反映出的不是法院經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題,而是法院經(jīng)費(fèi)使用不當(dāng)、分配失衡的問(wèn)題。目前,法院經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題很大程度上表現(xiàn)為法官工資低、待遇差;而法官工資低、待遇差并不是因?yàn)榈胤秸刂屏朔ㄔ旱腻X(qián)袋子,而是現(xiàn)行體制下將法院司法人員納入公務(wù)員體系一體對(duì)待的結(jié)果。在薪酬的發(fā)放上,司法職業(yè)保障水平與司法職業(yè)人員基本的生活或者是相應(yīng)生活所需的各種福利保障費(fèi)用不匹配⑤李璐君:《司法職業(yè)保障改革在路上——司法職業(yè)保障研討會(huì)述評(píng)》,載《法制與社會(huì)發(fā)展》2017年第1期。。如果地方政府違反規(guī)定擅自提高法院法官的待遇,利用各種變通辦法給法官發(fā)放補(bǔ)貼,地方政府的做法也難逃合法性的檢驗(yàn)。期望通過(guò)省級(jí)統(tǒng)管或者司法預(yù)算獨(dú)立來(lái)提高法官的待遇,實(shí)際上是“病急亂投醫(yī)”的做法。將法官?gòu)囊话愎珓?wù)員系列里獨(dú)立出來(lái)并給予相對(duì)高的報(bào)酬仍應(yīng)作為司法改革的一個(gè)努力方向①王亞新:《司法成本與司法效率——中國(guó)法院的財(cái)政保障與法官激勵(lì)》,載《法學(xué)家》2010年第4期。。另外,即使是在檢察院,也存在因?yàn)閮?nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)龐雜等導(dǎo)致資源分配不合理,進(jìn)而造成資源浪費(fèi)的現(xiàn)象②楊克勤:《法治供給側(cè)改革下的檢察改革》,載《法制與社會(huì)發(fā)展》2017年第4期。。這也在一定程度上說(shuō)明,司法經(jīng)費(fèi)方面有很大一部分是分配的問(wèn)題,而不是充足與否的問(wèn)題。

(二)法院經(jīng)費(fèi)充足不等于審判效率與公正

如同任何經(jīng)濟(jì)理論一樣,司法預(yù)算獨(dú)立的實(shí)現(xiàn)實(shí)際上蘊(yùn)含了一個(gè)重要的預(yù)設(shè)前提:法院有力的物質(zhì)保障將能夠促進(jìn)審判的公正和效率、提高法院的工作業(yè)績(jī)③王俊、周潤(rùn)寧:《“法院財(cái)政獨(dú)立”從何入手:基于實(shí)證檢驗(yàn)的政策建議》,載《財(cái)貿(mào)研究》2004年第5期。。試圖推動(dòng)司法預(yù)算獨(dú)立的學(xué)者也普遍認(rèn)為,司法預(yù)算獨(dú)立會(huì)改變當(dāng)下司法可能受地方掣肘的現(xiàn)狀,進(jìn)一步保障審判獨(dú)立與公正④左衛(wèi)民:《省統(tǒng)管法院人財(cái)物:剖析與前瞻》,載《法學(xué)評(píng)論》2016年第3期;左衛(wèi)民:《省級(jí)統(tǒng)管地方法院法官任用改革審思——基于實(shí)證考察的分析》,載《法學(xué)研究》2015年第4期。。司法預(yù)算獨(dú)立能促進(jìn)審判獨(dú)立、公正似乎成了顛撲不破的真理。然而,學(xué)者在論證司法預(yù)算獨(dú)立與司法公正的時(shí)候,都僅僅局限于邏輯的推演和發(fā)散性的想象,而不是憑借充足的實(shí)證研究進(jìn)行論證的。其論證邏輯大致如下:由于地方政府控制法院經(jīng)費(fèi),地方政府撥付給法院的經(jīng)費(fèi)不足,法院就無(wú)法開(kāi)展審判工作,審判效率會(huì)大大降低;地方政府會(huì)通過(guò)經(jīng)費(fèi)的撥付來(lái)影響法院的審判結(jié)果,導(dǎo)致司法不公正的結(jié)果⑤朱大旗、危浪平:《司法預(yù)算制度應(yīng)以司法公正為基石》,載《法學(xué)》2012年第1期。。也就是說(shuō),司法預(yù)算獨(dú)立與司法公正之間的因果關(guān)系是由學(xué)者們想象和推理出來(lái)的,不一定符合實(shí)際情況。因此,只有證成了司法預(yù)算獨(dú)立與司法公正之間的因果關(guān)系,司法預(yù)算獨(dú)立才有其必要。

有學(xué)者通過(guò)建立模型和數(shù)據(jù)評(píng)估的方法對(duì)司法經(jīng)費(fèi)與審判效率、公正的關(guān)系進(jìn)行了論證。通過(guò)論證得知,法院司法經(jīng)費(fèi)的多寡和法院審理案件數(shù)量的正相關(guān)性并不明顯,很難判斷法院財(cái)政獨(dú)立后所帶來(lái)的經(jīng)費(fèi)擴(kuò)張能否自然導(dǎo)致司法的公正和效率⑥王俊、周潤(rùn)寧:《“法院財(cái)政獨(dú)立”從何入手:基于實(shí)證檢驗(yàn)的政策建議》,載《財(cái)貿(mào)研究》2004年第5期。。實(shí)際上,影響法院審判效率以及司法公正的原因有很多(比如,部分法官素質(zhì)低下、監(jiān)督機(jī)制不健全等①李雙利:《影響司法公正的主要因素及對(duì)策》,載《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》1999年第9期。),而經(jīng)費(fèi)的不足實(shí)際上并不是重要的至少不是最重要的原因。而且,即使是實(shí)現(xiàn)了司法預(yù)算獨(dú)立甚至司法獨(dú)立的國(guó)家的法治實(shí)踐也證明,獨(dú)立并不必然導(dǎo)致正義②支振鋒:《司法獨(dú)立的制度實(shí)踐:經(jīng)驗(yàn)考察與理論再思》,載《法制與社會(huì)發(fā)展》2013年第5期。。

另外,學(xué)者在論證司法經(jīng)費(fèi)與司法公正的關(guān)系時(shí),實(shí)際上已經(jīng)自相矛盾了。有學(xué)者對(duì)我國(guó)近年媒體披露的20起有代表性的刑事冤案成因進(jìn)行了分析,認(rèn)為導(dǎo)致刑事誤判的直接原因中有三項(xiàng)(過(guò)分依賴(lài)犯罪嫌疑人、被告人口供,刑訊逼供問(wèn)題非常嚴(yán)重;主觀(guān)臆斷,忽視科技手段的運(yùn)用;有罪推定傾向非常嚴(yán)重,證據(jù)顯然不足、相互矛盾仍認(rèn)定犯罪嫌疑人、被告人有罪)與司法經(jīng)費(fèi)不足有著緊密的關(guān)系③陳永生:《我國(guó)刑事誤判問(wèn)題透視——以20起震驚全國(guó)的刑事冤案為樣本的分析》,載《中國(guó)法學(xué)》2007年第3期。。也有學(xué)者將冤案的成因歸咎為辦案機(jī)關(guān)因?yàn)檗k案經(jīng)費(fèi)不足而將部分涉案資金提留作為辦案經(jīng)費(fèi)④田文昌:《冤假錯(cuò)案的五大成因》,載《中外法學(xué)》2015年第3期。。從該論證過(guò)程來(lái)看,刑事案件中司法經(jīng)費(fèi)的不足并非主張司法預(yù)算獨(dú)立的法院經(jīng)費(fèi)不足,而是偵查機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)不足,以偵查機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)不足導(dǎo)致的司法不公來(lái)論證法院經(jīng)費(fèi)不足與司法公正之間的關(guān)系存在邏輯上不能自洽的問(wèn)題⑤陳永生:《我國(guó)刑事誤判問(wèn)題透視——以20起震驚全國(guó)的刑事冤案為樣本的分析》,載《中國(guó)法學(xué)》2007年第3期。。而且,僅僅以20起冤假錯(cuò)案展開(kāi)研究,也有可能因?yàn)闃颖緮?shù)量嚴(yán)重不足而導(dǎo)致得出的結(jié)論無(wú)法令人信服。

支持司法經(jīng)費(fèi)不足導(dǎo)致司法不公的另外一個(gè)理由就是美國(guó)學(xué)者對(duì)死刑案件誤判率的研究⑥陳永生:《死刑與誤判——以美國(guó)68%的死刑誤判率為出發(fā)點(diǎn)》,載《政法論壇》2007年第1期。。該研究對(duì)美國(guó)1973年至1995年判處的5826件死刑案件進(jìn)行了仔細(xì)研究,研究發(fā)現(xiàn),死刑誤判率與司法經(jīng)費(fèi)呈負(fù)相關(guān)關(guān)系:司法經(jīng)費(fèi)越充足,死刑誤判率越低;反之,司法經(jīng)費(fèi)越緊張,死刑誤判率越高⑦陳永生:《司法經(jīng)費(fèi)與司法公正》,載《中外法學(xué)》2009年第3期。。問(wèn)題就在于,美國(guó)學(xué)者對(duì)美國(guó)死刑案件研究的結(jié)果是否能反映我國(guó)的情況?即使該研究結(jié)果有一定的普適性,該研究針對(duì)的是20世紀(jì)70年代到90年代的案件,經(jīng)過(guò)二十余年的發(fā)展,該結(jié)果是否符合當(dāng)前的實(shí)際情況仍然存在很大的疑問(wèn)。因此,我們不能因?yàn)樗痉ń?jīng)費(fèi)不足可能導(dǎo)致行政權(quán)侵犯司法權(quán),進(jìn)而存在司法不公正的可能而徑直得出司法經(jīng)費(fèi)與司法公正之間的正相關(guān)關(guān)系。在法學(xué)研究中論證因果關(guān)系是否存在的時(shí)候,應(yīng)該更多地去關(guān)注直接的因果關(guān)系,而不是像政治家那樣頻繁運(yùn)用“蝴蝶效應(yīng)”的想象來(lái)建立因果關(guān)系,過(guò)長(zhǎng)的因果關(guān)系鏈條很有可能導(dǎo)致結(jié)論的謬誤。

(三)司法預(yù)算獨(dú)立與司法地方化

司法地方化、司法行政化、司法地方保護(hù)主義一直備受詬病。吊詭的是,學(xué)界對(duì)司法地方化的研究仍然十分匱乏。司法地方化本身是一個(gè)中性詞,但是,由于學(xué)者們總是將司法地方化與司法地方保護(hù)主義相關(guān)聯(lián),以至于司法地方化成為了一個(gè)貶義詞,專(zhuān)指司法權(quán)為地方所控、為地方利益所用的一種“脫法現(xiàn)象”①周永坤:《司法的地方化、行政化、規(guī)范化——論司法改革的整體規(guī)范化理路》,載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2014年第6期。。而主張司法預(yù)算獨(dú)立的觀(guān)點(diǎn)之理論基礎(chǔ)是司法權(quán)屬于中央事權(quán)。為了論證司法預(yù)算的獨(dú)立性,學(xué)者們不遺余力地去論證司法權(quán)屬于中央事權(quán)②劉作翔:《中國(guó)司法地方保護(hù)主義之批判:簡(jiǎn)論“司法權(quán)國(guó)家化”的司法改革思路》,載《法學(xué)研究》2003年第1期。。有學(xué)者尖銳地指出,司法權(quán)屬于中央事權(quán)的說(shuō)法帶有明顯的意識(shí)形態(tài)意味,而且省級(jí)統(tǒng)管明顯是對(duì)這一理論前提的背離,司法權(quán)是中央事權(quán)的論斷與現(xiàn)行的憲政體制存在著不兼容的問(wèn)題③陳瑞華:《司法改革的理論反思》,載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2016年第1期。。司法權(quán)中央事權(quán)化混同了司法事權(quán)與司法職權(quán),司法權(quán)中央事權(quán)化將背離司法權(quán)運(yùn)行的內(nèi)在規(guī)律與司法改革的最終目的④楊清望:《司法權(quán)中央事權(quán)化:法理內(nèi)涵與政法語(yǔ)境的混同》,載《法制與社會(huì)發(fā)展》2015年第1期。。中國(guó)的地方司法權(quán)有著內(nèi)在邏輯支撐——人民民主原則。有觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為,司法地方化是地方法院能動(dòng)性的表現(xiàn),必須予以尊重。將法院貼上地方保護(hù)主義貶義標(biāo)簽的根源在于法院被地方權(quán)力行政化,而非法院的地方性和司法活動(dòng)的地方化⑤李小萍:《論法院的地方性》,載《法學(xué)評(píng)論》2013年第3期。。

即使可以論證司法權(quán)屬于中央事權(quán),但仍然難以解決司法系統(tǒng)內(nèi)部的行政化問(wèn)題。司法行政化是指違背司法的規(guī)律,將法院、法官及司法判斷的過(guò)程納入行政體制的命令與服從關(guān)系之中,使司法被行政格式化的變態(tài)現(xiàn)象①?gòu)埿l(wèi)平:《論我國(guó)法院體制的非行政化》,載《法商研究》2000年第3期。。在現(xiàn)實(shí)中,各國(guó)法院都由人(法院以及其他輔助人員)組成,法院不可避免地要面臨一些內(nèi)部行政事務(wù),因此,法院行政管理制度的設(shè)置有其自身的合法性②蘇力:《論法院的審判職能與行政管理》,載《中外法學(xué)》1999年第5期。。另外,長(zhǎng)期以來(lái),在司法裁判權(quán)的行使方面,上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院正在審理的案件經(jīng)常進(jìn)行批示或者指導(dǎo),而下級(jí)法院也經(jīng)常主動(dòng)就某一尚未審結(jié)的案件向上級(jí)法院進(jìn)行“請(qǐng)示”③陳瑞華:《法院改革的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)》,載《政法論壇》2016年第4期。。有學(xué)者憂(yōu)慮省級(jí)統(tǒng)管以后上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院的控制權(quán)會(huì)得到強(qiáng)化,法院系統(tǒng)內(nèi)的行政化會(huì)更加嚴(yán)重,下級(jí)法院有可能做出逆向選擇轉(zhuǎn)向地方政府尋求經(jīng)費(fèi)支持,進(jìn)而使司法地方化得到加強(qiáng)④徐昕、黃艷好、汪小棠:《中國(guó)司法改革年度報(bào)告(2016)上》,載《上海大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第3期。。因此,片面地強(qiáng)調(diào)和維護(hù)最高人民法院的地位,有意識(shí)地淡化、弱化基層和地方法院的終局性裁決的權(quán)力,司法的去行政化、去地方化很難有所成效⑤葛洪義、江秋偉:《中國(guó)地方司法權(quán)的內(nèi)在邏輯》,載《南京社會(huì)科學(xué)》2017年第1期。。司法收益的收獲者是糾紛的當(dāng)事人,間接的是各地黨委和政府⑥蘇力:《關(guān)于能動(dòng)司法與大調(diào)解》,載《中國(guó)法學(xué)》2010年第1期。,因此,司法實(shí)際上是有明顯地方性的。

由于法院并不像其他政治組織那樣占有和分配資源,不像生產(chǎn)組織通過(guò)市場(chǎng)來(lái)置換組織生存所需要的資源,也不像服務(wù)組織通過(guò)提供服務(wù)來(lái)?yè)Q取組織存續(xù)所需要的資源,其需要立法、行政等組織提供資源⑦譚世貴、梁三利:《構(gòu)建自治型司法管理體制的思考》,載《北方法學(xué)》2009年第3期。,法院不可避免地對(duì)其他機(jī)關(guān)無(wú)論是立法機(jī)關(guān)還是行政機(jī)關(guān)存在著單向度的權(quán)力依賴(lài)。在國(guó)家的整個(gè)政治權(quán)力結(jié)構(gòu)中,在資源/利益的配置上,法院缺乏主導(dǎo)力,處于較為偏遠(yuǎn)的位置,這使得其在與其他權(quán)力部門(mén)的資源/利益競(jìng)爭(zhēng)中經(jīng)常處于劣勢(shì)地位,造成司法系統(tǒng)履行職責(zé)所需的資源/利益無(wú)法得到充分滿(mǎn)足⑧方樂(lè):《司法供給側(cè)改革與需求側(cè)管理——從司法的供需結(jié)構(gòu)切入》,載《法制與社會(huì)發(fā)展》2017年第5期。。另外,法院在司法的過(guò)程中,政治性判斷和政策考量不可避免⑨蘇力:《法條主義、民意與難辦案件》,載《中外法學(xué)》2009年第1期。。一些難辦的案件(尤其是法律無(wú)法解決的案件),實(shí)際上需要地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)和政府的支持。司法預(yù)算獨(dú)立的制度設(shè)計(jì)只是改變了法院依賴(lài)的對(duì)象,試圖通過(guò)預(yù)算獨(dú)立改變法院對(duì)其他機(jī)關(guān)依賴(lài)的情況,是不現(xiàn)實(shí)、甚至幾乎不可能完成的任務(wù)。

本次司法改革中法院系統(tǒng)聲嘶力竭地重復(fù)司法不公正是由司法預(yù)算不獨(dú)立、司法經(jīng)費(fèi)不足、司法地方化等導(dǎo)致的。司法不公正最主要還是利益驅(qū)使或者權(quán)力干預(yù)的結(jié)果,問(wèn)題就在于,這些利益和權(quán)力來(lái)自哪里?一個(gè)基層法院每年要審結(jié)幾千件甚至上萬(wàn)件案件,遺憾的是,至今沒(méi)有相關(guān)的實(shí)證分析來(lái)證明這些案件中司法不公正的占比有多少,也沒(méi)有相關(guān)的實(shí)證研究證明這些司法不公正的案件中有多少比例是地方政府干預(yù)或者經(jīng)費(fèi)不足的結(jié)果?，F(xiàn)實(shí)中,在許多地方,司法人員在辦案過(guò)程中,考慮的大多是主管領(lǐng)導(dǎo)的意見(jiàn)、同事的關(guān)照、親朋好友的招呼,這是影響司法公正、產(chǎn)生司法腐敗的主要原因。有些法院的相關(guān)負(fù)責(zé)人明確指出,地方干預(yù)及其影響被嚴(yán)重地?cái)U(kuò)大化了,地方保護(hù)、地方干預(yù)對(duì)司法的影響沒(méi)有想像得那么嚴(yán)重①朱恒順:《人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管能否守護(hù)司法公正》,載《中國(guó)青年報(bào)》2015年8月4日第02版。。實(shí)際上,已經(jīng)有研究發(fā)現(xiàn),1992年以后,劇烈的變革所產(chǎn)生的制度外部性,使地方黨委、人大和政府進(jìn)行地方保護(hù)主義的激勵(lì)和所享有的支配力不斷衰退②劉忠:《司法地方保護(hù)主義話(huà)語(yǔ)批評(píng)》,載《法制與社會(huì)發(fā)展》2016年第6期。。

(四)小結(jié):司法預(yù)算獨(dú)立屬緣木求魚(yú)之計(jì)

預(yù)算的實(shí)質(zhì)是配置稀有資源,意味著在潛在的財(cái)政支出目標(biāo)之間進(jìn)行選擇,并得到可能取得的財(cái)政收入的支持。③葉姍:《法律促進(jìn)預(yù)算平衡之基本原理研究》,載《現(xiàn)代法學(xué)》2010年第5期。司法預(yù)算獨(dú)立的初衷主要是通過(guò)司法預(yù)算獨(dú)立來(lái)增加地方法院尤其是基層法院的經(jīng)費(fèi)。然而,法院經(jīng)費(fèi)不足并不單純是地方政府進(jìn)行預(yù)算編制時(shí)過(guò)分、故意擠占司法預(yù)算,更多的是因?yàn)榈胤秸绕涫腔鶎迂?cái)政存在普遍不足的情形。法院經(jīng)費(fèi)不足的重要體現(xiàn)是法官工資低、待遇差,但是法官工資低、待遇差的根本原因在于將法官納入公務(wù)員體系、給予公務(wù)員待遇,實(shí)際上,這與我國(guó)的權(quán)力結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行機(jī)制密切相關(guān)。法院經(jīng)費(fèi)不足部分是由于法院經(jīng)費(fèi)的不合理分配,尤其是濫用經(jīng)費(fèi)蓋高樓、超標(biāo)配置公務(wù)用車(chē)等。法院經(jīng)費(fèi)是否充足雖然與法院的審判效率、審判公正有一些關(guān)聯(lián),但是影響法院審判效率以及司法公正的根本原因并非是法院經(jīng)費(fèi)的缺乏,而是地方法院在現(xiàn)行權(quán)力結(jié)構(gòu)中同時(shí)受到地方政府、人大、黨委、上級(jí)法院四重牽制,難以實(shí)現(xiàn)審判獨(dú)立。司法預(yù)算獨(dú)立將基層法院的經(jīng)費(fèi)保障匯集到高級(jí)人民法院,使得基層法院的財(cái)政受到高級(jí)人民法院的控制,這實(shí)際上是強(qiáng)化了高級(jí)人民法院對(duì)基層法院的全面控制,很有可能進(jìn)一步強(qiáng)化司法的行政化、地方化。因此,司法預(yù)算獨(dú)立所要解決的問(wèn)題并非司法預(yù)算不獨(dú)立導(dǎo)致的,寄希望于司法預(yù)算的獨(dú)立來(lái)解決法院經(jīng)費(fèi)不足、司法行政化、司法不公正、司法地方化的問(wèn)題,可以說(shuō)是緣木求魚(yú)、開(kāi)錯(cuò)了藥方,最終的結(jié)果很有可能是南轅北轍。

四、我國(guó)預(yù)算運(yùn)行機(jī)制的現(xiàn)實(shí)邏輯

司法預(yù)算屬于財(cái)政法與司法制度的交叉領(lǐng)域,但是由于財(cái)政法學(xué)者和研究司法制度的學(xué)者之間存在嚴(yán)重的專(zhuān)業(yè)槽,使得目前對(duì)司法預(yù)算的研究脫離了我國(guó)預(yù)算運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)和司法規(guī)律,尤其是當(dāng)前研究司法制度的學(xué)者對(duì)我國(guó)預(yù)算運(yùn)行的實(shí)際情況了解得過(guò)于偏頗,對(duì)地方政府預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整以及決算都十分陌生。

(一)司法預(yù)算獨(dú)立方案及其困境

目前,學(xué)界提出的司法預(yù)算獨(dú)立方案主要有兩種。第一種:由最高人民法院編制全國(guó)法院系統(tǒng)的司法預(yù)算草案,財(cái)政部對(duì)最高院編制的司法預(yù)算不得任意修改,必須與最高院協(xié)商方可修改。全國(guó)人大審批通過(guò)的司法預(yù)算應(yīng)該由財(cái)政部直接劃撥給最高院,由最高院再根據(jù)全國(guó)各地的具體情況,逐級(jí)下?lián)芙o地方各級(jí)法院使用①蔣悟真、胡明:《預(yù)算法的可訴性理念及其司法機(jī)制構(gòu)建》,載《當(dāng)代法學(xué)》2012年第5期;趙學(xué)升:《析審判獨(dú)立保障機(jī)制的建構(gòu)》,載《法律適用》2007年第11期;王廣輝:《司法機(jī)關(guān)人財(cái)物“省級(jí)統(tǒng)管”改革的法律反思》,載《法商研究》2016年第5期;李麥玲:《我國(guó)法院經(jīng)費(fèi)保障體制研究》,載《財(cái)會(huì)通訊》2010年第10期。。第二種:“中央—省級(jí)”二階司法預(yù)算的層級(jí)設(shè)置。這種方案認(rèn)為,司法預(yù)算的層級(jí)完全可以和行政機(jī)關(guān)的層級(jí)相分離,司法預(yù)算的層級(jí)一般不超過(guò)二層。其內(nèi)容主要是,省以下各級(jí)人民法院應(yīng)分別編制本院年度預(yù)算,層層上報(bào)至省級(jí)法院進(jìn)行匯總,形成省級(jí)司法預(yù)算草案,并由省財(cái)政部門(mén)將省級(jí)司法預(yù)算草案并入省公共預(yù)算草案;最高人民法院負(fù)責(zé)編制中央司法預(yù)算草案,并由財(cái)政部匯總進(jìn)入中央公共預(yù)算①朱大旗、李帥:《法治視野下的司法預(yù)算模式建構(gòu)》,載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2016年第10期;李帥:《司法改革中“央—省”二階獨(dú)立司法預(yù)算的構(gòu)建》,載《云南社會(huì)科學(xué)》2015年第5期;李帥:《財(cái)政法治視角下的司法預(yù)算獨(dú)立性改革》,載《法律科學(xué)》2017年第1期。。

司法預(yù)算獨(dú)立的第一種設(shè)想實(shí)際上很難操作。目前,我國(guó)有近3500家法院,由最高人民法院編制全國(guó)法院系統(tǒng)的預(yù)算不僅僅是因?yàn)楣ぷ髁刻箅y以編制,還面臨信息不對(duì)稱(chēng)的問(wèn)題——最高人民法院無(wú)法全面了解每一個(gè)法院具體需要多少經(jīng)費(fèi)、這些經(jīng)費(fèi)怎么使用等。由于我國(guó)各地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡,不同地區(qū)的法院經(jīng)費(fèi)狀況有著很大的差別。有些地區(qū)尤其是東部沿海地區(qū)的法院經(jīng)費(fèi)實(shí)際上并不存在經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題,法院經(jīng)費(fèi)不足更多的是存在于老少邊窮地區(qū)。

第二種方案實(shí)際上仍然面臨第一種方案的問(wèn)題,要求省高院編制全省各級(jí)法院的預(yù)算仍然面臨工作量大以及信息不對(duì)稱(chēng)的問(wèn)題。同時(shí),省級(jí)統(tǒng)管還面臨著一個(gè)新的問(wèn)題:一線(xiàn)城市中心城區(qū)法院的法官們普遍擔(dān)心省級(jí)統(tǒng)管之后法院經(jīng)費(fèi)保障不升反降,影響法官待遇②李德恩:《地方法院省級(jí)統(tǒng)管的阻力分析與平臺(tái)構(gòu)建》,載《長(zhǎng)白學(xué)刊》2016年第2期。。根據(jù)學(xué)者的統(tǒng)計(jì)分析,越是年輕的司法人員,對(duì)省統(tǒng)管后工資待遇和職級(jí)晉升機(jī)會(huì)的預(yù)判越感到悲觀(guān)和消極③季衛(wèi)東等:《中國(guó)的司法改革》,法律出版社2016年版,第130頁(yè)。。“中央—省級(jí)”二階司法預(yù)算的方案實(shí)際上是對(duì)美國(guó)、德國(guó)等聯(lián)邦、州雙層司法經(jīng)費(fèi)保障體制④陳春梅:《美國(guó)法院經(jīng)費(fèi)制度的特色》,載《人民法院報(bào)》2015年11月20日第8版;陳春梅:《德國(guó):精細(xì)化管理的法院經(jīng)費(fèi)制度》,載《人民法院報(bào)》2015年12月25日第8版。的簡(jiǎn)單復(fù)制,忽視了我國(guó)與美國(guó)、德國(guó)在國(guó)家結(jié)構(gòu)形式上的本質(zhì)區(qū)別。我國(guó)采取單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式,中央實(shí)際上是擴(kuò)大版的地方政府,地方政府是縮小版的中央政府;而美國(guó)、德國(guó)實(shí)行的是聯(lián)邦制,聯(lián)邦和州都有地方財(cái)政立法權(quán),雖然聯(lián)邦和州層面的法院預(yù)算獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)的預(yù)算,但是仍然受到聯(lián)邦、州整體財(cái)政收入的制約。這其實(shí)就是“分蛋糕”的原理,如果蛋糕不夠大,再怎么分都不一定能夠滿(mǎn)足各方需求。由省級(jí)政府分配省以下各級(jí)法院的經(jīng)費(fèi),只是把分配財(cái)政資金的主體由市縣政府轉(zhuǎn)變?yōu)槭〖?jí)政府。

(二)現(xiàn)行預(yù)算體制下法院預(yù)算的運(yùn)行機(jī)制

我國(guó)《預(yù)算法》對(duì)預(yù)算運(yùn)行的流程進(jìn)行了較為框架性的規(guī)定。雖然我國(guó)《預(yù)算法》規(guī)定了預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整、決算等環(huán)節(jié),但由于規(guī)定過(guò)于原則以致于可操作性較差?，F(xiàn)代預(yù)算制度下的預(yù)算過(guò)程基本上由政府主導(dǎo),人大的作用很有限,因此,對(duì)于政府能否很好地編制和執(zhí)行預(yù)算,人們總是有些擔(dān)心①葉姍:《財(cái)政赤字的法律控制》,北京大學(xué)出版社2013年版,第175頁(yè)。。目前,財(cái)政法學(xué)者更多的是關(guān)注預(yù)算的“控權(quán)”作用②朱大旗:《實(shí)現(xiàn)公共需要最大化》,載《中國(guó)改革》2010年第4期;朱大旗:《預(yù)算法修訂應(yīng)特別關(guān)注五大問(wèn)題》,載《法制日?qǐng)?bào)》2010年4月8日第2版;劉劍文:《預(yù)算的實(shí)質(zhì)是要控制政府的行為》,載《法學(xué)》2011年第11期。,即通過(guò)預(yù)算防止政府浪費(fèi)納稅人的錢(qián),對(duì)預(yù)算的保障作用卻關(guān)注甚少。實(shí)際上,主張司法預(yù)算獨(dú)立的學(xué)者追求的是預(yù)算對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)履行職能的保障作用。問(wèn)題就在于,是否需要通過(guò)將司法預(yù)算獨(dú)立于政府預(yù)算來(lái)實(shí)現(xiàn)預(yù)算的保障功能?這一點(diǎn)仍然值得反思。以下筆者將以我國(guó)2015年中央預(yù)算運(yùn)行全過(guò)程為參照介紹、分析我國(guó)法院預(yù)算的運(yùn)行現(xiàn)狀。

我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算體制中,法院、檢察院以及政黨組織、事業(yè)單位等都是以“各部門(mén)、各單位”的形式存在的,法院屬于“各部門(mén)”。在預(yù)算權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能中,預(yù)算編制權(quán)是其中最根本、最重要的權(quán)能,充分體現(xiàn)了預(yù)算的技術(shù)性和專(zhuān)業(yè)性③根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于編制2015年中央部門(mén)預(yù)算的通知》(財(cái)預(yù)[2014]78號(hào))、財(cái)政部《關(guān)于2015年度部門(mén)決算工作的通知》(財(cái)庫(kù)[2015]210號(hào))、財(cái)政部《關(guān)于編制2015年度中央和地方財(cái)政決算(草案)的通知》(財(cái)庫(kù)[2015]246號(hào))、全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于批準(zhǔn)2015年中央決算的決議》等資料整理形成。。根據(jù)我國(guó)預(yù)算法及其實(shí)施條例以及財(cái)政部具體負(fù)責(zé)編制我國(guó)中央部門(mén)預(yù)算的實(shí)踐來(lái)看,最高人民法院作為中央預(yù)算的“各部門(mén)”之一,其預(yù)算最初是由法院(最高人民法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)司法行政裝備管理局)自行編制的。在最高人民法院將自行編制的預(yù)算報(bào)送財(cái)政部后,財(cái)政部匯總中央所有部門(mén)預(yù)算并報(bào)送國(guó)務(wù)院審定,在國(guó)務(wù)院審定并確定了中央各部門(mén)預(yù)算的分配方案后,財(cái)政部向各部門(mén)包括最高院下達(dá)預(yù)算控制數(shù),中央各部門(mén)包括最高院根據(jù)預(yù)算控制數(shù)編制部門(mén)預(yù)算,并經(jīng)財(cái)政部匯總后再次由國(guó)務(wù)院審批。在國(guó)務(wù)院審批后,財(cái)政部會(huì)將中央預(yù)算草案分別報(bào)送全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)和全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì),最后由全國(guó)人民代表大會(huì)審查批準(zhǔn)。全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)以及全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委實(shí)際上并不會(huì)對(duì)財(cái)政部報(bào)送的預(yù)算案進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查,更不會(huì)提出實(shí)質(zhì)性的修改意見(jiàn)或建議。因此,實(shí)際上,最高人民法院的預(yù)算是由國(guó)務(wù)院決定的。不僅如此,黨中央有關(guān)部門(mén)、全國(guó)人大常委會(huì)、全國(guó)政協(xié)、各民主黨派中央以及有關(guān)人民團(tuán)體等非行政部門(mén)的預(yù)算都是由國(guó)務(wù)院來(lái)決定的。即使是國(guó)務(wù)院決定甚至減少最高人民法院的預(yù)算,也并非是完全不合理的②根據(jù)審計(jì)署2016年第30號(hào)公告(《關(guān)于2015年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)查出問(wèn)題整改情況》),至2016年1月底,最高人民法院未按規(guī)定清理并向財(cái)政部上報(bào)財(cái)政存量資金7066.48萬(wàn)元。由此可見(jiàn),法院經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題并非學(xué)者們疾聲呼喊的那般嚴(yán)重,法院經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題更多的是分配不合理的問(wèn)題。具體可見(jiàn)審計(jì)署官網(wǎng):http://www.audit.gov.cn/n4/n19/c91672/content.html,訪(fǎng)問(wèn)日期:2018年5月30日。。最高人民法院自己編制的預(yù)算仍然要遵循預(yù)算平衡原則,同時(shí)結(jié)合法院的不同事權(quán)(審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)及人事職務(wù)保障權(quán)),在編制時(shí)堅(jiān)持“以支定收”原則③葉姍、王強(qiáng):《政府理財(cái)觀(guān)的抉擇:“量入為出”與“以支定收”》,載《法學(xué)雜志》2006年第3期。,執(zhí)行時(shí)堅(jiān)持“量入為出”原則,以強(qiáng)化法院預(yù)算的正當(dāng)性與合理性。

圖一 2015年我國(guó)中央部門(mén)預(yù)算運(yùn)行全過(guò)程①葉姍:《財(cái)政赤字的法律控制》,北京大學(xué)出版社2013年版,第187頁(yè)。

地方各級(jí)政府預(yù)算的運(yùn)行機(jī)制與中央各部門(mén)預(yù)算的運(yùn)行機(jī)制基本上遵循了一樣的模式。在地方,無(wú)論是省級(jí)政府還是縣級(jí)政府,其預(yù)算的實(shí)質(zhì)決定權(quán)是掌握在黨委手中的,黨委常委會(huì)在本級(jí)政府預(yù)算制定中發(fā)揮著“定盤(pán)子”的作用①董佰壹:《論預(yù)算監(jiān)督與財(cái)政立憲——基于中國(guó)省級(jí)人大實(shí)踐的探討》,載《河北法學(xué)》2015年第3期。。在各級(jí)地方政府的預(yù)算實(shí)施過(guò)程中,都不可避免地要遇到如何處理黨委、人大與政府的關(guān)系。在各級(jí)政治生態(tài)中,黨的組織一直是連接政府與黨委的重要橋梁,黨對(duì)人大和政府的影響主要是通過(guò)黨的組織來(lái)實(shí)施的。預(yù)算的法律過(guò)程實(shí)際上也是預(yù)算的政治過(guò)程,預(yù)算在本質(zhì)上就是政治性的②[美]愛(ài)倫·魯賓:《公共預(yù)算中的政治:收入與支出,借貸與平衡》,葉娟麗、馬駿譯,中國(guó)人民大學(xué)出版社2001年版,第1頁(yè)。。因此,實(shí)踐中,地方預(yù)算過(guò)程的基本流程就是:由政府財(cái)政部門(mén)編制技術(shù)性預(yù)算草案,財(cái)政部門(mén)報(bào)送政府常務(wù)會(huì)議討論決定是否送交本級(jí)黨委常委會(huì)審議;本級(jí)黨委常委會(huì)審議通過(guò)之后再交由本級(jí)政府提請(qǐng)?jiān)摷?jí)人大常委會(huì)審議,最后由本級(jí)人民代表大會(huì)投票決定是否通過(guò)。

當(dāng)前我國(guó)預(yù)算權(quán)的規(guī)范性不足,行政機(jī)關(guān)明顯占據(jù)了過(guò)多的預(yù)算權(quán)空間,而以人大為核心的預(yù)算權(quán)監(jiān)督體系遠(yuǎn)未達(dá)到硬化的程度③朱大旗:《邁向公共財(cái)政:<預(yù)算法修正案(二次審議稿)>之評(píng)議》,載《中國(guó)法學(xué)》2013年第5期。。我國(guó)《預(yù)算法》“沒(méi)有規(guī)定人大是否享有預(yù)算修正權(quán)以及政府是否享有預(yù)算審批的制衡權(quán)”,“人大只享有對(duì)預(yù)算的概括性批準(zhǔn)權(quán)”而沒(méi)有分項(xiàng)表決權(quán)和預(yù)算調(diào)整權(quán),“沒(méi)有規(guī)定,當(dāng)人大與政府在預(yù)算編制方面的意見(jiàn)不一致或不完全一致時(shí),應(yīng)當(dāng)如何處理”④葉姍:《前置性問(wèn)題和核心規(guī)則體系研究——基于“中改”<中華人民共和國(guó)預(yù)算法>的思路》,載《法商研究》2010年第4期。。人大及其常委會(huì)在預(yù)算的編制和執(zhí)行過(guò)程中只能是協(xié)商式參與和事后確認(rèn)。人大所提的預(yù)算修正意見(jiàn)能否受到重視主要取決于人大領(lǐng)導(dǎo)與政府領(lǐng)導(dǎo)的私人交情和人大擁有的選舉地方領(lǐng)導(dǎo)人的程序性權(quán)力⑤曾明:《縣級(jí)預(yù)算過(guò)程中的人大:J縣的經(jīng)驗(yàn)》,載《四川理工學(xué)院學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2012年第3期。。因此,從我國(guó)各級(jí)預(yù)算實(shí)施的情況來(lái)看,法院的預(yù)算或者法院的經(jīng)費(fèi)能不能得到保障,實(shí)際上是由黨委常委會(huì)決定的,人大對(duì)政府預(yù)算的審批權(quán)、監(jiān)督權(quán)實(shí)際上更具有理論上的意義,在實(shí)踐中難以落實(shí)。

(三)法院經(jīng)費(fèi)保障何以可能

通過(guò)司法預(yù)算獨(dú)立來(lái)確保法院經(jīng)費(fèi)得到保障,是否真的能如學(xué)者所愿呢?按照當(dāng)前省級(jí)統(tǒng)管或者上文中所述的第二種司法預(yù)算獨(dú)立方案的設(shè)想,由高級(jí)人民法院代替各級(jí)政府財(cái)政部門(mén)匯總中級(jí)人民法院、基層人民法院編制的部門(mén)預(yù)算,高級(jí)人民法院將匯總的省內(nèi)各級(jí)法院預(yù)算報(bào)送財(cái)政部門(mén),再由財(cái)政部門(mén)提交省政府審定,然后由省人大審批。這種方案至今沒(méi)有明確的問(wèn)題主要有:(1)上級(jí)法院是否有權(quán)修改下級(jí)法院報(bào)送的預(yù)算草案?(2)省級(jí)財(cái)政部門(mén)是否有權(quán)修改高級(jí)人民法院匯總的省內(nèi)各級(jí)人民法院的預(yù)算案?(3)如何確保下級(jí)人民法院編制的預(yù)算符合該法院的實(shí)際情況?(4)省級(jí)財(cái)政部門(mén)、高級(jí)人民法院是否有足夠的專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性來(lái)判斷地方各級(jí)法院預(yù)算案內(nèi)容的真實(shí)性?(5)如何確保高級(jí)人民法院在分配財(cái)政資金時(shí)能按照省人大審批的預(yù)算執(zhí)行?(6)如果省級(jí)政府財(cái)政陷入困難,又如何保障省內(nèi)各級(jí)法院的經(jīng)費(fèi)?司法預(yù)算獨(dú)立的出發(fā)點(diǎn)在于排除政府對(duì)法院預(yù)算的決定權(quán),防止財(cái)政部門(mén)截留、挪用、擠占法院經(jīng)費(fèi),但目的的合理性并不等于手段或方式的合理性。省級(jí)統(tǒng)管或者省以下司法預(yù)算獨(dú)立仍然沒(méi)有排除法院經(jīng)費(fèi)受政府控制以及法院經(jīng)費(fèi)被擠占的可能性,只是將控制和截留法院經(jīng)費(fèi)的主體由地方各級(jí)政府及其財(cái)政部門(mén)改成了省級(jí)政府和高級(jí)人民法院。而且,人財(cái)物獨(dú)立于地方,還會(huì)增大法院與這些官員、老板、資本擁有者私底下進(jìn)行權(quán)力貼現(xiàn)、勾兌、創(chuàng)租時(shí)的籌碼和收益,這對(duì)改變法院、法官徇私枉法沒(méi)有任何撼動(dòng)①劉忠:《司法地方保護(hù)主義話(huà)語(yǔ)批評(píng)》,載《法制與社會(huì)發(fā)展》2016年第6期。。

而我國(guó)現(xiàn)行的預(yù)算法律制度實(shí)際上并不需要進(jìn)行如此“傷筋動(dòng)骨”的改革,只需要增加規(guī)定:財(cái)政部門(mén)和地方政府對(duì)法院報(bào)送的預(yù)算無(wú)權(quán)修改,但可以附加不同的意見(jiàn)和建議一并提交同級(jí)人大審批,由人大來(lái)決定法院預(yù)算是否合理。財(cái)政部門(mén)擠占法院經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象,實(shí)際上是預(yù)算執(zhí)行的問(wèn)題,通過(guò)加強(qiáng)預(yù)算公開(kāi)和預(yù)算法律責(zé)任的追究即可有效解決。實(shí)際上,我國(guó)很多省市在預(yù)算公開(kāi)方面已經(jīng)取得了突破性進(jìn)展①例如,重慶市政府已經(jīng)將重慶市內(nèi)所有部門(mén)的預(yù)算進(jìn)行了公開(kāi),具體可見(jiàn)重慶市人民政府網(wǎng):http://www.cq.gov.cn/zfxx/index.shtml,訪(fǎng)問(wèn)日期:2018年5月30日;山西省平遙縣也對(duì)全縣各部門(mén)、各單位的預(yù)算進(jìn)行了詳細(xì)的公開(kāi),具體可見(jiàn)平遙縣人民政府網(wǎng):http://www.pyonline.net/xxgk/zfgkml/yjsxx/yjsxx.shtml,訪(fǎng)問(wèn)日期:2018年5月30日。吊詭的是,一直主張司法預(yù)算獨(dú)立的最高人民法院卻沒(méi)有公開(kāi)該院的財(cái)政預(yù)決算信息。。在我國(guó)現(xiàn)代預(yù)算制度的改革中,政府內(nèi)部集中統(tǒng)一的預(yù)算控制成效顯著,但是立法機(jī)構(gòu)的預(yù)算監(jiān)督成效不大②See Jun Ma,”If You Cannot Budget,How Can You Govern? —A Study of China’s State Capacity”,Public Administration and Developmen t,Vol.29,pp.9-20.。盡管如此,地方人大的預(yù)算監(jiān)督確實(shí)已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)新的階段?！暗胤饺舜笳饾u向?qū)嵸|(zhì)性監(jiān)督轉(zhuǎn)型”,“在提前介入、預(yù)算初審和預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié),地方人大預(yù)算監(jiān)督已經(jīng)取得了較為突出的進(jìn)展,不少地方人大已經(jīng)開(kāi)始影響政府的預(yù)算資金分配,并開(kāi)始對(duì)隨意改變預(yù)算的行為進(jìn)行約束”③林慕華、馬駿:《中國(guó)地方人民代表大會(huì)預(yù)算監(jiān)督研究》,載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第6期。。有些地方的民主預(yù)算實(shí)踐通過(guò)改進(jìn)人大的表決制度,達(dá)到了對(duì)政府活動(dòng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查與監(jiān)督的目的④朱圣明、徐楓:《地方人大“票決部門(mén)預(yù)算”與治理現(xiàn)代化》,載《重慶社會(huì)科學(xué)》2014年第5期。,激活了預(yù)算法律制度中人大固有的權(quán)力。

國(guó)外主要國(guó)家的預(yù)算法在對(duì)待非行政機(jī)關(guān)的預(yù)算編制問(wèn)題方面,采取的基本上都是“行政機(jī)關(guān)不得刪減,但可以加注意見(jiàn)”的方式。這種處理方式,既沒(méi)有限制行政機(jī)關(guān)的預(yù)算編制權(quán),符合預(yù)算案統(tǒng)一性的要求,又可以在行政權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)和審計(jì)權(quán)之間建立一種有效的制衡機(jī)制⑤徐陽(yáng)光:《我國(guó)<預(yù)算法>修改中的預(yù)算編制權(quán)與審批權(quán)》,載《團(tuán)結(jié)》2010年第2期。。因此,我國(guó)完全可以借鑒這一做法,對(duì)現(xiàn)行預(yù)算制度進(jìn)行小幅修改來(lái)保障法院經(jīng)費(fèi)。司法預(yù)算獨(dú)立并不是將司法預(yù)算與政府預(yù)算并列同屬于公共預(yù)算就實(shí)現(xiàn)了,現(xiàn)行預(yù)算法律制度中法院的預(yù)算仍然是獨(dú)立于政府其他部門(mén)預(yù)算的。需要注意的是,無(wú)論法律條文規(guī)定得如何完備,如果難以執(zhí)行或者影響預(yù)算執(zhí)行的阻礙因素仍然存在,司法預(yù)算獨(dú)立的設(shè)想仍然只能是法律制度中的“花瓶”。改革固然沒(méi)有錯(cuò),但改革的結(jié)果既有可能改對(duì),也有可能改錯(cuò)。將省內(nèi)所有法院的預(yù)算改由省級(jí)統(tǒng)管,這種大刀闊斧的改革如果最后反而強(qiáng)化了上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院的控制,無(wú)論是司法經(jīng)費(fèi)的保障還是司法公正的實(shí)現(xiàn)都會(huì)受到嚴(yán)重的損害。

另外,實(shí)行人財(cái)物統(tǒng)管后,地方黨委對(duì)法院、檢察院的思想領(lǐng)導(dǎo)和政治領(lǐng)導(dǎo)保持不變,地方人大依照法定程序任免法院、檢察院的領(lǐng)導(dǎo)干部和法官、檢察官保持不變①黃文藝:《中國(guó)司法改革基本理路解析》,載《法制與社會(huì)發(fā)展》2017年第2期。。這就意味著,地方各級(jí)黨委對(duì)地方政府以及人大的預(yù)算實(shí)施具有十分重要甚至是決定性的作用,而法院的院長(zhǎng)并不屬于地方各級(jí)黨委常委會(huì)委員,由此就導(dǎo)致了法院院長(zhǎng)無(wú)法在黨委常委會(huì)上就法院經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題進(jìn)行討論。也就是說(shuō),法院院長(zhǎng)在政府財(cái)政資金的分配中“議價(jià)能力”太低。因此,只有提高法院院長(zhǎng)在同級(jí)黨委中的地位,增強(qiáng)法院院長(zhǎng)在政府財(cái)政資金分配中的議價(jià)能力,才是解決法院經(jīng)費(fèi)不足問(wèn)題的根本性、制度性方案。需要注意的是,在提高法院院長(zhǎng)在黨委中的地位的同時(shí),仍然要堅(jiān)持黨在基本路線(xiàn)、方針、政策上的領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí),強(qiáng)化人大在預(yù)算實(shí)施中的作用,落實(shí)人大對(duì)政府預(yù)算的實(shí)質(zhì)審批權(quán)、修正權(quán)、分項(xiàng)表決權(quán)等監(jiān)督權(quán),加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行以及預(yù)算法律責(zé)任的追究是完善我國(guó)預(yù)算法律制度,實(shí)現(xiàn)預(yù)算法治的根本路徑。預(yù)算監(jiān)督不僅要從具體的微觀(guān)層面關(guān)注預(yù)算是否被有效執(zhí)行,還要關(guān)注預(yù)算是否符合完整性、公開(kāi)性和規(guī)范性的要求②張守文:《預(yù)算監(jiān)督、能力提升及其法律保障》,載《探索與爭(zhēng)鳴》2015年第2期。,我國(guó)預(yù)算法規(guī)定了較為完備的預(yù)算監(jiān)督體系,如果這些制度能夠被真正激活,法院經(jīng)費(fèi)保障的問(wèn)題也會(huì)在很大程度上得到緩解。

(四)小結(jié):司法預(yù)算獨(dú)立的悖論

司法預(yù)算獨(dú)立的目的無(wú)疑是正當(dāng)?shù)?、合理?但是目的的正當(dāng)性與合理性并不等于該制度的正當(dāng)性與合理性。省級(jí)統(tǒng)管或者“中央—省級(jí)”二階司法預(yù)算的制度設(shè)計(jì)實(shí)際上是對(duì)我國(guó)現(xiàn)行憲法、預(yù)算等法律明確的人民民主原則提出的巨大挑戰(zhàn),必然會(huì)面臨合法性的質(zhì)疑。而我國(guó)現(xiàn)行的預(yù)算法律制度中,實(shí)際上也堅(jiān)持了司法預(yù)算獨(dú)立的做法,只是沒(méi)有限制政府對(duì)法院預(yù)算的修改權(quán)。實(shí)際上,只要明確了政府部門(mén)不得修改法院預(yù)算、落實(shí)人大在預(yù)算制度中的修正權(quán)、分項(xiàng)表決權(quán),并加強(qiáng)預(yù)算法律責(zé)任的追究,司法預(yù)算獨(dú)立所追求的目標(biāo)就可以實(shí)現(xiàn)。無(wú)論制度設(shè)計(jì)如何完美,重要的是制度的執(zhí)行以及制度運(yùn)行的后果。我們應(yīng)該堅(jiān)持實(shí)用主義和后果主義的原則對(duì)制度進(jìn)行審視。如果司法預(yù)算獨(dú)立帶來(lái)的是法院系統(tǒng)內(nèi)部的行政化,就會(huì)違背制度設(shè)計(jì)的初衷,司法預(yù)算獨(dú)立的努力仍然只是徒勞的。另外,主張司法預(yù)算獨(dú)立的學(xué)者實(shí)際上忽略了我國(guó)預(yù)算實(shí)施過(guò)程中黨委的作用,無(wú)論是省級(jí)預(yù)算還是縣級(jí)預(yù)算的實(shí)施,黨委始終起到了決定性的作用。只有提高法院院長(zhǎng)在同級(jí)黨委中的地位,賦予法院院長(zhǎng)在政府財(cái)政資金分配中更強(qiáng)的議價(jià)能力,才是解決司法經(jīng)費(fèi)不足的根本途徑。

結(jié) 語(yǔ)

司法預(yù)算獨(dú)立制度設(shè)計(jì)的目的正當(dāng)性是不容置疑的。但是,司法預(yù)算獨(dú)立并非是完美無(wú)瑕的。官方提出的省以下法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理以及政法經(jīng)費(fèi)保障問(wèn)題,都沒(méi)有偏頗地對(duì)待法院和檢察院,甚至將公安機(jī)關(guān)也納入了政法經(jīng)費(fèi)保障的范圍。然而,現(xiàn)有的研究卻嚴(yán)重忽視了檢察院、公安機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)不足問(wèn)題,幾乎將所有的關(guān)切都集中到了法院的經(jīng)費(fèi)保障問(wèn)題上。當(dāng)前的司法預(yù)算獨(dú)立是相對(duì)于行政預(yù)算來(lái)說(shuō)的,但立法機(jī)關(guān)、黨的機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)等非行政部門(mén)或單位的預(yù)算同樣具有特殊性,卻沒(méi)有學(xué)者主張其預(yù)算應(yīng)該獨(dú)立。司法預(yù)算本身存在定位不清、邏輯混亂、內(nèi)涵模糊的問(wèn)題。法院經(jīng)費(fèi)不足、司法不公正、司法地方化、司法行政化等痼疾固然需要去除,但前提是要明確導(dǎo)致這些問(wèn)題的根源何在。司法預(yù)算獨(dú)立的制度設(shè)計(jì)與我國(guó)憲法、預(yù)算法存在很大的張力,司法預(yù)算獨(dú)立所要解決的問(wèn)題實(shí)際上并不需要對(duì)憲法、預(yù)算法等法律進(jìn)行大刀闊斧(實(shí)際上是傷筋動(dòng)骨)的改革,通過(guò)對(duì)現(xiàn)行預(yù)算法律制度進(jìn)行小幅調(diào)整,激活人大在預(yù)算法律制度中的功能,提升法院院長(zhǎng)在同級(jí)黨委中的地位才是解決司法不公正等問(wèn)題的有效途徑。司法預(yù)算獨(dú)立的主張實(shí)際上沒(méi)有做到“對(duì)癥下藥”,甚至可能造成南轅北轍的后果。