莫紀(jì)宏 李 晶

李晶（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“問(wèn)”）：莫老師，您好！很榮幸能邀請(qǐng)到您進(jìn)行本次學(xué)術(shù)訪(fǎng)談。您著述頗豐，專(zhuān)著、合著、主編或副主編書(shū)籍近百本，發(fā)表高質(zhì)量論文幾百篇，始終引領(lǐng)國(guó)內(nèi)憲法學(xué)理論的發(fā)展；您在國(guó)際憲法學(xué)領(lǐng)域也頗具盛名，擔(dān)任國(guó)際憲法學(xué)協(xié)會(huì)副主席，為推動(dòng)憲法學(xué)理論交流和發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。本次的訪(fǎng)談主題與您一直以來(lái)的研究?jī)?nèi)容相契合，即“依憲治國(guó)”。您1996年4月在中國(guó)社科院法學(xué)所舉辦的“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家學(xué)術(shù)研討會(huì)”上發(fā)表一篇名為《依憲治國(guó)是依法治國(guó)的重要保證》的文章，成為國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界提倡“依憲治國(guó)”的第一人。您研究并發(fā)展依憲治國(guó)理論已有20余年。請(qǐng)介紹一下您的依憲治國(guó)理論思想的發(fā)展脈絡(luò)。

莫紀(jì)宏（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“答”）：最早“依憲治國(guó)”這個(gè)概念是怎么提出的呢？1996年2月8日，法學(xué)所老所長(zhǎng)王家福老師到中南海給中央政治局上法制課。在此之前，王家福老師和劉海年老師、李步云老師在《法學(xué)研究》上發(fā)表了一篇名為《依法治國(guó)，建設(shè)法治國(guó)家》的文章，提出把依法治國(guó)確定為治國(guó)方略。因此，依法治國(guó)作為治國(guó)方略的理念是由他們幾位老師提出的。王家福老師中南海講座結(jié)束后，江澤民同志對(duì)王家福老師提出的依法治國(guó)作為治國(guó)方略這個(gè)觀(guān)點(diǎn)深感興趣，隨后發(fā)表了熱情洋溢的講話(huà)，肯定了依法治國(guó)是大的方向，共產(chǎn)黨執(zhí)政要有一個(gè)基本方略。王家福老師回來(lái)后很高興，決定要繼續(xù)推進(jìn)“依法治國(guó)”理論的研究，盡力幫助黨中央將“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”寫(xiě)入黨的文件中來(lái)，改變我們長(zhǎng)期以來(lái)靠政策、不靠法律的粗放型的管理模式。1996年4月15-17日社科院法學(xué)所舉辦了一個(gè)全國(guó)性的主題為“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的理論研討會(huì)。現(xiàn)在很多知名的法學(xué)家，如沈國(guó)明、徐顯明、張文顯等都參加了此次會(huì)議。在這個(gè)會(huì)議上，法學(xué)界的專(zhuān)家學(xué)者們達(dá)成了很多共識(shí)，其中有一點(diǎn)，大家認(rèn)為“依法治國(guó)”對(duì)于破除人治思想、防范各種非法治思想的影響發(fā)揮了非常重要的作用。當(dāng)時(shí)，我還是法學(xué)所的一個(gè)年輕研究人員，我的研究方向是憲法。在會(huì)前，我思索再三，認(rèn)為有幾個(gè)問(wèn)題需要講清楚，即黨的十一屆三中全會(huì)提出了新時(shí)期社會(huì)主義法制建設(shè)的“十六字方針”，即“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”。但事實(shí)上，在實(shí)際生活中卻存在著“兩張皮”現(xiàn)象：說(shuō)歸說(shuō)，做歸做。那個(gè)時(shí)候的“依法治國(guó)”，對(duì)于法律是什么，到底怎么治，誰(shuí)也說(shuō)不清楚。當(dāng)時(shí)我考慮，將依法治國(guó)作為治國(guó)方略并沒(méi)有問(wèn)題，但是依法治國(guó)這個(gè)命題“立”的能力不足，原因是：我們說(shuō)“不破不立”，“依法治國(guó)”在破除人治思想方面是很有說(shuō)服力的，不要人治要“依法治國(guó)”，用“依法治國(guó)”的概念來(lái)取代人治的確有很強(qiáng)的理論力量。但是，一旦將“依法治國(guó)”作為治國(guó)方略，就不僅僅是“破”的問(wèn)題，還要“立”。“立”的時(shí)候，大家都會(huì)問(wèn)：你把人治破除了，“依法治國(guó)”到底是什么??？所以，“依法治國(guó)”到底是什么要說(shuō)清楚，要依據(jù)什么法也要說(shuō)清楚。我們國(guó)家長(zhǎng)期以來(lái)缺乏法治傳統(tǒng)，比如那次會(huì)議，一些法制史專(zhuān)家說(shuō)我們歷史上就有法治，這其實(shí)就弄混了“法治”中“法”的概念。

因此，我認(rèn)為既要推動(dòng)“依法治國(guó)”作為基本方略，也要在“依法治國(guó)”中抓住核心，防止“依法治國(guó)”作為基本方略在實(shí)踐中受到阻礙。那時(shí)，我就在想，“依法治國(guó)”該如何“立”?！耙婪ㄖ螄?guó)”的“法”總要有一個(gè)固定的區(qū)域，要有個(gè)核心，于是我就想到了用“依憲治國(guó)”這個(gè)詞來(lái)描述，不否定“依法治國(guó)”，依憲治國(guó)是依法治國(guó)的根本保證。在此次會(huì)議上，我就發(fā)表了關(guān)于“依憲治國(guó)”的論文，后來(lái)也被收錄進(jìn)了會(huì)議論文集，由中國(guó)法制出版社出版。綜上，我想表達(dá)的觀(guān)點(diǎn)就是，提出“依法治國(guó)”，“破”的邏輯力量是非常好的，但“立”的能力并不充分。因此，“依法治國(guó)”的涵義要通俗易懂，在實(shí)踐中不走樣。如果我們提出依憲治國(guó)是依法治國(guó)的根本保障，那么“依法治國(guó)”的涵義就容易聚焦。依憲治國(guó)的“憲”的問(wèn)題并不寬泛，1982年憲法只有138條加上兩個(gè)憲法修正案（1988年和1993年的憲法修正案）11條。如果大家將精力都聚焦于“依憲治國(guó)”的研究，將“憲”真正討論清楚，那么法律的地位自然就上升了，如法的統(tǒng)一性、限制濫用權(quán)力、保障基本人權(quán)等問(wèn)題就會(huì)講得很清楚。因此，要補(bǔ)強(qiáng)“依法治國(guó)”的命題。當(dāng)時(shí)，我提出“依憲治國(guó)”的觀(guān)點(diǎn)，有很多學(xué)者都不同意，有學(xué)者說(shuō)我在沖淡主題，“依法治國(guó)”還沒(méi)有進(jìn)入中央文件，我就提出了“依憲治國(guó)”，速度未免過(guò)快，容易干擾主線(xiàn)；還有學(xué)者說(shuō)我的提法有問(wèn)題，問(wèn)題在于，“依法治國(guó)”非要往憲法上提嗎，為什么不提民法、刑法……其實(shí)，這些學(xué)者誤解了我的觀(guān)點(diǎn)。剛才提到，我的論文被收錄到中國(guó)法制出版社出版的論文集中了。上海社科院法學(xué)所的尤俊意老師也參加了此次會(huì)議，他肯定我的觀(guān)點(diǎn)，在1996年9月寫(xiě)了一篇關(guān)于“依憲治國(guó)”的文章，也表達(dá)了與我相同的觀(guān)點(diǎn)，這篇文章現(xiàn)在仍然可以在中國(guó)知網(wǎng)查找到。當(dāng)時(shí)，收錄我論文的論文集也已經(jīng)出版了，所以，從論文出版時(shí)間順序上來(lái)看，我的關(guān)于“依憲治國(guó)”的文章也是最早出來(lái)的，所以說(shuō)“依憲治國(guó)”概念是我在學(xué)界首先提出來(lái)的應(yīng)當(dāng)沒(méi)有問(wèn)題。不過(guò)因?yàn)槲姨岢龅年P(guān)于“依憲治國(guó)”的觀(guān)點(diǎn)并不為學(xué)界廣泛接受，所以當(dāng)時(shí)也少有人提起。

1999年提出要把“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”寫(xiě)入憲法，憲法修改起草小組邀請(qǐng)信春鷹教授等人在法制日?qǐng)?bào)上寫(xiě)了幾篇文章。其中，有幾篇文章強(qiáng)調(diào)了“依憲治國(guó)”的問(wèn)題。他們的角度是將“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”寫(xiě)入憲法，通過(guò)憲法加以保障，那么“依憲治國(guó)”就可以貫徹“依法治國(guó)”的基本方略了。這個(gè)意思有點(diǎn)偏離我之前的觀(guān)點(diǎn)，但不管怎么樣，這也是一種關(guān)于“依憲治國(guó)”內(nèi)涵的解釋。之后，我又推動(dòng)北京市法學(xué)會(huì)舉辦相關(guān)會(huì)議以推動(dòng)“依憲治國(guó)”理論的發(fā)展。當(dāng)時(shí)，我提出了“依憲治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義憲政國(guó)家”，我是第一個(gè)將“依憲治國(guó)”與“建設(shè)社會(huì)主義憲政國(guó)家”兩個(gè)概念連在一起的學(xué)者。我還有幾篇公開(kāi)發(fā)表的文章，也是最早在學(xué)界提出了如依憲立法、依憲行政、依憲司法，從不同專(zhuān)業(yè)的角度將很多問(wèn)題上升到憲法角度，通過(guò)憲法來(lái)分配權(quán)力。當(dāng)時(shí)法學(xué)界對(duì)這個(gè)問(wèn)題還是比較敏感，附和的學(xué)者不多。1999年，我向中國(guó)法學(xué)會(huì)研究部提議能不能由中國(guó)法學(xué)會(huì)來(lái)組織關(guān)于“依憲治國(guó)”的研討會(huì)，因?yàn)樵凇耙婪ㄖ螄?guó)”提出后，法學(xué)界對(duì)“依法治國(guó)”是什么的回答可謂是亂象叢生。但最終這個(gè)研討會(huì)并沒(méi)有召開(kāi)。這也充分說(shuō)明自“依法治國(guó)”的概念提出后，都是講得多，行動(dòng)得少，更不用說(shuō)“依憲治國(guó)”了。于是這個(gè)事情就擱淺了。

2002年李鵬委員長(zhǎng)在全國(guó)人大作的全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告中提出“依法治國(guó)首先要依憲治國(guó)”這個(gè)概念；2004年胡錦濤總書(shū)記在紀(jì)念全國(guó)人大成立50周年大會(huì)的講話(huà)中進(jìn)一步明確提出“依法治國(guó)首先要依憲治國(guó)，依法執(zhí)政首先要依憲執(zhí)政”，這是中央文件第一次明確提到“依憲治國(guó)”的概念?！耙缿椫螄?guó)”的概念是我最早在學(xué)界提出的，“依法治國(guó)首先要依憲治國(guó)”的命題是李鵬委員長(zhǎng)在報(bào)告中提出的。從地方實(shí)踐來(lái)看，習(xí)近平總書(shū)記對(duì)這個(gè)問(wèn)題比較感興趣。他任職于福建省委書(shū)記時(shí)，就提出了要“依憲治國(guó)，依憲治省”。在2002年，習(xí)近平總書(shū)記就已經(jīng)提出了“依憲治省”的概念，是當(dāng)時(shí)地方領(lǐng)導(dǎo)人當(dāng)中第一個(gè)提出這個(gè)概念的，講得很明確、很清晰。隨后，習(xí)近平總書(shū)記在2002年—2007年任職于浙江省委書(shū)記時(shí)，通過(guò)多篇文章提出和論證了“依憲治國(guó)”的概念。

從我1996年提出“依憲治國(guó)”的概念，到2004年胡錦濤總書(shū)記在中央文件中正式肯定這個(gè)概念已經(jīng)過(guò)去了8年。當(dāng)時(shí)我們憲法學(xué)界很多專(zhuān)家認(rèn)為這個(gè)概念沒(méi)什么意義，僅幾個(gè)字沒(méi)有什么太大價(jià)值，但其實(shí)這個(gè)詞背后有著豐富的內(nèi)涵。2004年胡錦濤總書(shū)記講話(huà)肯定“依憲治國(guó)”后，憲法學(xué)界已經(jīng)開(kāi)始接受這個(gè)概念，并開(kāi)始討論這個(gè)概念。到了2005年后，憲法學(xué)界又不怎么討論了，主流仍在主張使用“社會(huì)主義憲政”的概念。其實(shí)“社會(huì)主義憲政”的概念也是我最早提出的，因?yàn)槲以?997年寫(xiě)了《憲政新論》，強(qiáng)調(diào)社會(huì)主義憲政區(qū)別于資本主義憲政的幾個(gè)重要特征，很多人對(duì)此也不接受。后來(lái)，季衛(wèi)東教授也出了一本《憲政新論》，但我們兩個(gè)出的書(shū)名字相同但里面的內(nèi)容完全不一樣，他的書(shū)帶有明顯的普適意義上憲政概念的味道。當(dāng)時(shí)學(xué)界崇尚的“社會(huì)主義憲政”的概念沖淡了“依憲治國(guó)”的學(xué)術(shù)價(jià)值，認(rèn)為“依憲治國(guó)”沒(méi)有什么具體的實(shí)踐意義。從2005年到2012年，又過(guò)去將近8年時(shí)間，基本沒(méi)人再提“依憲治國(guó)”的概念了。盡管我沒(méi)有推出專(zhuān)著，但是這么多年我一直在發(fā)表相關(guān)文章，提出了與“依憲治國(guó)”相關(guān)的一系列概念，包括依憲立法、依憲行政、依憲司法等等。盡管我提出了這么多概念，但很少有人響應(yīng)，在學(xué)術(shù)上影響不大。直到2012年12月4日，習(xí)近平總書(shū)記在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上講話(huà)中明確提出“依法治國(guó)首先是依憲治國(guó)，依法執(zhí)政關(guān)鍵是依憲執(zhí)政”，情況才發(fā)生了根本改觀(guān)。當(dāng)時(shí)，有個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)召集法學(xué)界專(zhuān)家開(kāi)會(huì)暢談對(duì)習(xí)近平總書(shū)記“12·4”講話(huà)的重要意義，讓我談感想時(shí)，我就說(shuō)這是法治理論上偉大的進(jìn)步。胡錦濤總書(shū)記提出的是“依法治國(guó)首先要依憲治國(guó)”，這個(gè)“要”字表達(dá)一種勸告，一種情感，至于要不要這么做則另當(dāng)別論；習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)的是“是”，強(qiáng)調(diào)的是一種客觀(guān)判斷，不是“要不要”的問(wèn)題了，而是不用爭(zhēng)辯的事實(shí)，必須做，所以習(xí)近平總書(shū)記提出的“依法治國(guó)首先是依憲治國(guó)”這個(gè)命題是法治理論上的一種質(zhì)的飛躍。其實(shí)，習(xí)近平總書(shū)記在地方工作時(shí)，就充分重視依憲治國(guó)問(wèn)題，始終關(guān)注這個(gè)問(wèn)題的價(jià)值，并在地方法治實(shí)踐中首先提出了“依憲治省”的概念。

本來(lái)我想在2013年出版一本書(shū)，名為《依憲治國(guó)的理論與實(shí)踐》，但剛好2013年開(kāi)始了關(guān)于憲政問(wèn)題的大討論。2013年人大法學(xué)院的楊曉青副教授提出憲政的概念都是資本主義的，①參見(jiàn)楊曉青：《憲政與人民民主制度之比較研究》，《紅旗文稿》2013年5月22日。在法學(xué)界掀起軒然大波，自此“憲政”概念在學(xué)界的使用遇到了政策上的一些障礙。我認(rèn)為在政治上不宜提“憲政”，并不意味著在學(xué)術(shù)上就不可以繼續(xù)談“依憲治國(guó)”，如果使用“社會(huì)主義憲政”概念要做的事與“依憲治國(guó)”要做的事是一樣的，那為什么還要提“社會(huì)主義憲政”這個(gè)詞。我當(dāng)時(shí)在《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2013年第5期發(fā)表了《憲政的“名”“實(shí)”之辯》，我對(duì)“憲政”這個(gè)詞進(jìn)行了詳細(xì)辨析。這個(gè)詞最早是日本人造的，但我們翻譯得并不好，大家認(rèn)為梁?jiǎn)⒊恰皯椪边@個(gè)詞的中文創(chuàng)造者。“憲政”這個(gè)詞最早的涵義就是“有憲法的政治”，沒(méi)有太多的理論涵義。如果按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，我們?cè)缇陀小皯椪绷?。隨著這個(gè)詞的演化，毛澤東同志提出“憲法就是民主的政治”，于是憲政變成了與民主價(jià)值相關(guān)的概念。改革開(kāi)放之后，我國(guó)憲法學(xué)界對(duì)“憲政”概念內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)又分成好幾派，從文字上、邏輯上演化出了與原含義相差很遠(yuǎn)的概念，如有人認(rèn)為“憲政”就是“憲法政治”，還有人認(rèn)為“憲政”是“憲法政府”，慢慢的學(xué)術(shù)上就把這個(gè)問(wèn)題弄亂了。于是2013年出現(xiàn)了“憲政”概念之爭(zhēng)。人大法學(xué)院的楊曉青副教授認(rèn)為沒(méi)有多黨制，就沒(méi)有憲政，這是一種解釋方法。許崇德老師認(rèn)為中文中的“憲政”概念到底對(duì)應(yīng)于英文的哪個(gè)詞學(xué)術(shù)界并沒(méi)有達(dá)成一致意見(jiàn)，所以，“憲政”概念首先是一個(gè)語(yǔ)言學(xué)的問(wèn)題，談?wù)摗皯椪笔紫纫_立一個(gè)關(guān)于“憲政”概念內(nèi)涵的界定標(biāo)準(zhǔn)，不過(guò)當(dāng)時(shí)很多學(xué)者認(rèn)為“憲政”這個(gè)概念含義弄亂了，至少眼下在學(xué)術(shù)上不宜使用。“依憲治國(guó)”的概念是我提出的，其他學(xué)者用起來(lái)并不十分積極，于是我就呼吁“憲政”可以不提，但“依憲治國(guó)”這個(gè)概念對(duì)于推進(jìn)依法治國(guó)治國(guó)方略實(shí)施所具有的學(xué)術(shù)價(jià)值還是應(yīng)當(dāng)提倡的，為此我寫(xiě)了幾篇文章。慢慢的，這個(gè)爭(zhēng)論逐漸平息。

2014年年初，中央政法委向我們所布置為即將召開(kāi)的黨的十八屆四中全會(huì)提供有關(guān)全面依法治國(guó)方面的研究資料以及專(zhuān)家建議稿的任務(wù)，李林所長(zhǎng)和我等學(xué)者都參與了十八屆四中全會(huì)決定專(zhuān)家建議稿的起草工作。我們寫(xiě)了很多內(nèi)容，如習(xí)近平總書(shū)記講的“依法治國(guó)首先是依憲治國(guó)”“中央要成立全面依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)法治中國(guó)的建設(shè)工作”等。2014年9月5日，在紀(jì)念全國(guó)人大成立60周年大會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記講到“堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政”。我覺(jué)得這就是一個(gè)法治理念的巨大發(fā)展，這次講話(huà)不是簡(jiǎn)單地肯定“12·4”講話(huà)精神，“依憲治國(guó)”不再是“是不是”的問(wèn)題了，而是要“堅(jiān)持”。堅(jiān)持依法治國(guó)的同時(shí)就要堅(jiān)持依憲治國(guó)，所以無(wú)論什么時(shí)候想要依法治國(guó)，就不能放棄依憲治國(guó)。黨的十九大報(bào)告中沒(méi)有出現(xiàn)“依憲治國(guó)”這個(gè)詞，但并不意味著“依憲治國(guó)”就不要了。根據(jù)黨的十八屆四中全會(huì)決定的精神，實(shí)際上“依憲治國(guó)”是“依法治國(guó)”的應(yīng)有內(nèi)涵。所以，黨的十八屆四中全會(huì)的決定已經(jīng)把習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義法治思想的基本理論框架講清楚了，十九大報(bào)告對(duì)此加以完善，也有自身新的亮點(diǎn)，特別是在“依憲治國(guó)”的實(shí)施方案方面有新的亮點(diǎn)，最重要的亮點(diǎn)就是推進(jìn)合憲性審查工作。十九大會(huì)議期間我寫(xiě)了幾篇文章，如發(fā)表在中國(guó)社會(huì)科學(xué)網(wǎng)上的《推進(jìn)合憲性審查是堅(jiān)持依憲治國(guó)的重大舉措》，已被轉(zhuǎn)載多次。實(shí)際上，“依憲治國(guó)”是個(gè)價(jià)值概念，與“依法治國(guó)”一樣，“依憲治國(guó)”到底怎么落實(shí)，在黨的十八屆四中全會(huì)中也提出了一些舉措，如要加強(qiáng)憲法實(shí)施監(jiān)督、加強(qiáng)憲法解釋程序機(jī)制建設(shè)等，但是并沒(méi)有完整表述應(yīng)該通過(guò)什么技術(shù)手段來(lái)保障依憲治國(guó)。要講依憲治國(guó)，憲法必須要有權(quán)威、有效力，違反憲法的行為或者法律法規(guī)必須要得到糾正，這些都要依靠合憲性審查制度來(lái)實(shí)現(xiàn)。不去審查這些違憲行為或者法律法規(guī)，憲法是不可能自動(dòng)發(fā)揮根本法的作用的。正是基于這個(gè)想法，我寫(xiě)了這篇文章。

我覺(jué)得十九大報(bào)告已經(jīng)把依憲治國(guó)的具體制度化手段講清楚了，下一步就是如何貫徹落實(shí)，全面和有效地推進(jìn)合憲性審查工作。我認(rèn)為推進(jìn)合憲性審查工作應(yīng)當(dāng)關(guān)注幾個(gè)要點(diǎn)，一是不要把推進(jìn)合憲性審查工作的概念泛化，不要把什么東西都要審查一遍；另一方面，要把合憲性審查工作制度化，必須按照法律規(guī)定的合憲性審查要求來(lái)審查，目前主要的依據(jù)是《立法法》第99條的規(guī)定，該條款規(guī)定：國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書(shū)面提出進(jìn)行審查的要求，由常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)分送有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見(jiàn)。當(dāng)下，要使得合憲性審查工作落到實(shí)處，就應(yīng)抓住這一條，即抓好法律有明文規(guī)定的、已經(jīng)程序化的合憲性審查機(jī)制。現(xiàn)在有學(xué)者提出要設(shè)立這樣那樣的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，但問(wèn)題的實(shí)質(zhì)不是設(shè)不設(shè)立機(jī)構(gòu)的問(wèn)題?，F(xiàn)在機(jī)構(gòu)都有，關(guān)鍵是如何做。另外，再怎樣設(shè)立機(jī)構(gòu)也不可能讓全國(guó)人大常委會(huì)自己審查自己的法律宣布全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律是違憲的，全國(guó)人大及其常委會(huì)自己制定的法律是否與憲法相抵觸，這個(gè)需要通過(guò)全國(guó)人大及其常委會(huì)自身的立法監(jiān)督機(jī)制來(lái)解決，特別是可以通過(guò)法律修改的方式來(lái)克服法律可能違憲的問(wèn)題。所以，目前比較可行的制度措施是通過(guò)《立法法》第99條的規(guī)定，來(lái)產(chǎn)生一些違憲審查的案例，維護(hù)憲法的權(quán)威，體現(xiàn)“依憲治國(guó)”的價(jià)值。這樣能讓大家知道“依憲治國(guó)”價(jià)值要求的確是與以前有所差別的，在制度上、法制統(tǒng)一性上、在保證地方立法服從中央立法方面確有新的動(dòng)作，起到了新的效果。因此，一定要抓好推進(jìn)合憲性審查工作的契機(jī)，不要讓它走歪了，要真正表達(dá)“依憲治國(guó)”的要求，落實(shí)憲法的權(quán)威。合憲性審查的概念本身就使得憲法成為法律，自身形成循環(huán)性的運(yùn)行機(jī)制，合憲性審查就可以實(shí)現(xiàn)憲法實(shí)施的自我控制，解決法治建設(shè)“最后一公里”的問(wèn)題。

問(wèn)：2017年重新強(qiáng)調(diào)“依憲治國(guó)”，您認(rèn)為這對(duì)我國(guó)法治建設(shè)發(fā)展起到什么作用？

答：十九大報(bào)告中明確強(qiáng)調(diào)推進(jìn)合憲性審查工作，憲法作為根本法，一方面它具有最高法律效力，是人們的行為準(zhǔn)則，人們都要遵守；另一方面，具有法律效力的憲法，該怎么保證自身的實(shí)施，必須要有一個(gè)機(jī)制。如果真要依憲治國(guó)，讓?xiě)椃òl(fā)揮裁判規(guī)則的功能，成為判斷人們行為對(duì)錯(cuò)、是非的標(biāo)準(zhǔn)，那么就要對(duì)違反憲法的法律規(guī)范和行為進(jìn)行審查。如果不去審查，違憲的現(xiàn)象得不到糾正，憲法的權(quán)威沒(méi)辦法得到維護(hù)。實(shí)際上，推進(jìn)合憲性審查工作命題的提出，使得憲法本身作為法律擁有了自身的邏輯體系，使得憲法能夠真正進(jìn)入到國(guó)家生活。所以，推進(jìn)合憲性審查工作將會(huì)推動(dòng)依憲治國(guó)價(jià)值要求的逐步實(shí)現(xiàn)，讓?xiě)椃ㄔ趯?shí)踐中真正地發(fā)揮作用。十九大報(bào)告中也明確了關(guān)于“一國(guó)兩制”如何具體貫徹落實(shí)的內(nèi)容：在香港特別行政區(qū)、澳門(mén)特別行政區(qū)，根據(jù)憲法和法律，要進(jìn)一步完善基本法實(shí)施的相關(guān)體制機(jī)制。進(jìn)一步表明在特別行政區(qū)，憲法本身作為根本法和基本法制定的法律依據(jù)，在推動(dòng)“一國(guó)兩制”、“港人治港”、“澳人治澳”方面具有決定性的作用。另外，憲法賦予中央對(duì)特別行政區(qū)的全面管治權(quán)。中央和特別行政區(qū)應(yīng)該按照憲法的規(guī)定，認(rèn)真履行保證香港、澳門(mén)繁榮富強(qiáng)、維護(hù)國(guó)家主權(quán)安全的憲制責(zé)任。十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)憲法在國(guó)家治理過(guò)程的核心地位，并完善了具體機(jī)制。與十八屆四中全會(huì)通過(guò)的決定相比，盡管十八屆四中全會(huì)也提出了要加強(qiáng)憲法實(shí)施監(jiān)督、完善憲法解釋程序機(jī)制，但沒(méi)有十九大報(bào)告的力度大，對(duì)憲法作用的表述較為抽象。推進(jìn)合憲性審查工作是圍繞具體的可能存在違憲的問(wèn)題進(jìn)行合憲性審查，必然會(huì)涉及到憲法的解釋問(wèn)題，能夠更有效地推動(dòng)憲法解釋工作，促使憲法作為法律規(guī)范在實(shí)踐中發(fā)揮其應(yīng)有的行為規(guī)范作用。

為什么2017年特別重視憲法呢？隨著法治建設(shè)的發(fā)展，我們國(guó)家已經(jīng)基本解決了“無(wú)法可依”的問(wèn)題。2011年我國(guó)已基本形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。當(dāng)然，法律體系的形成，并不意味著立法工作就結(jié)束了，就可以一勞永逸了。因?yàn)榇嬖谥路ǖ膯?wèn)題，怎么樣根據(jù)新的情況新的形勢(shì)制定新的法律來(lái)確保實(shí)踐中有法可依仍然是立法工作面臨的重要任務(wù)。此外，舊的法律不適合改革開(kāi)放要求的，要不斷進(jìn)行修改。關(guān)鍵是，如何確保法律體系自身的統(tǒng)一性問(wèn)題，即下位法真正符合上位法的要求、法律法規(guī)符合憲法的要求。這些問(wèn)題一直都是全面依法治國(guó)沒(méi)有得到很好解決的問(wèn)題，或者說(shuō)真正是法治建設(shè)的瓶頸問(wèn)題。法治本身沒(méi)有自我循環(huán)的邏輯體系，所以，它就會(huì)遇到實(shí)施中的瓶頸問(wèn)題：在關(guān)鍵的地方很難把不同的法律規(guī)定，即互相矛盾的法律規(guī)定，通過(guò)現(xiàn)有的體制機(jī)制有效地解決。這個(gè)問(wèn)題只能通過(guò)合憲性審查工作才能很好地解決。

隨著立法制度的發(fā)展，可以發(fā)現(xiàn)，國(guó)務(wù)院已經(jīng)制定了800多件行政法規(guī)，地方人大制定了9000-10000件地方性法規(guī)，加上2015年3月15日全國(guó)人大通過(guò)新的《立法法》又賦予設(shè)區(qū)的市可以制定地方性法規(guī)，立法主體多了之后，各個(gè)地方根據(jù)自身的情況制定地方性法規(guī)，必然就會(huì)出現(xiàn)按照自己的理解制定法規(guī)的情形，就很容易會(huì)出現(xiàn)違反憲法的問(wèn)題，或者出現(xiàn)下位法違反上位法的問(wèn)題。那么，出現(xiàn)這樣的問(wèn)題僅僅依靠政策，或者依靠領(lǐng)導(dǎo)的“拍板”來(lái)解決，這是不行的，顯然不符合立法工作的規(guī)律。所以，從黨的十八大開(kāi)始就強(qiáng)調(diào)要科學(xué)立法?？茖W(xué)立法強(qiáng)調(diào)的一個(gè)重要方面就是立出來(lái)的法本身要通過(guò)科學(xué)機(jī)制使其在實(shí)踐中很好地實(shí)施，這就需要立法的監(jiān)督制度，而立法的監(jiān)督制度最重要的就是合憲性審查工作。改革開(kāi)放的發(fā)展，立法制度的完善，整個(gè)法治建設(shè)水平的提升，都決定了我們這個(gè)時(shí)代必須要解決法治建設(shè)“最后一公里”的問(wèn)題，即用憲法作為判斷法律規(guī)范之間相互統(tǒng)一性的標(biāo)準(zhǔn)。把有沖突的法律原則、法律規(guī)范統(tǒng)一到憲法中來(lái)，這是法治繞不過(guò)去的坎。十九大報(bào)告提出推進(jìn)合憲性審查工作，實(shí)際上是為依法治國(guó)，真正建立中國(guó)特色社會(huì)主義法治，提供了一種很好的體制機(jī)制。

問(wèn)：您最近發(fā)了很多關(guān)于黨內(nèi)制度建設(shè)的文章。您認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)要注重實(shí)效，提出黨內(nèi)法規(guī)體系平行于中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，要服從中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)的一般規(guī)律。對(duì)此請(qǐng)您再詳細(xì)解釋一下。

答：黨內(nèi)法規(guī)其實(shí)早在1949年前民主革命時(shí)期的革命根據(jù)地就產(chǎn)生了。當(dāng)年是為了加強(qiáng)黨的戰(zhàn)斗力、強(qiáng)化黨的制度建設(shè)、提高黨組織和黨員素質(zhì)、嚴(yán)格要求黨員的行為而產(chǎn)生的。真正進(jìn)入快車(chē)道是黨的十一屆三中全會(huì)后開(kāi)始關(guān)注黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)。黨內(nèi)法規(guī)第一次被寫(xiě)入中央文件，成為體系，納入到整個(gè)法治建設(shè)中來(lái)，應(yīng)當(dāng)從黨的十八屆四中全會(huì)開(kāi)始。黨的十八屆四中全會(huì)的重要貢獻(xiàn)是提出，全面依法治國(guó)的總目標(biāo)首先是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，中國(guó)的情況僅僅依靠全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律，在很多領(lǐng)域是不能得到有效執(zhí)行的。中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，有8944.7萬(wàn)黨員，451.8多萬(wàn)個(gè)基層黨組織①中共中央組織部：《2016年中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，新華社2017年6月30日。，它不完全受?chē)?guó)家法律的支配。當(dāng)然，黨員的社會(huì)行為，與社會(huì)組織打交道是要服從法律的。但是，黨的自身建設(shè)，要沒(méi)有規(guī)章制度顯然就會(huì)失序。十八屆四中全會(huì)決定指出，全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)有兩個(gè)，一是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，另一個(gè)是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。第一個(gè)目標(biāo)，在實(shí)踐層面上包含了有效性的要求，首先強(qiáng)調(diào)的是要有完備的法律規(guī)范體系。這一要求實(shí)際上是對(duì)2011年“基本上形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系”概念的進(jìn)一步拓展。2011年的“中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系”，并沒(méi)有涵蓋國(guó)家主權(quán)管轄范圍內(nèi)的所有法律形式。所以，像特別行政區(qū)的法律，雖然不是社會(huì)主義性質(zhì)，但屬于中國(guó)特色法律體系的一部分。黨的十八屆四中全會(huì)決定，要建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，首先就要建設(shè)科學(xué)完備的法律規(guī)范體系，這是對(duì)2011年的“中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系”的補(bǔ)充或完善，符合我國(guó)法治建設(shè)的實(shí)情及中國(guó)特色社會(huì)主義的政治國(guó)情。

此外，中國(guó)特色主義法治體系也包括法治實(shí)施體系、法治監(jiān)督體系、法治保障體系，同時(shí)把黨內(nèi)法規(guī)體系也納入到中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系中來(lái)。為什么呢？因?yàn)槲覈?guó)是共產(chǎn)黨執(zhí)政，共產(chǎn)黨是大黨，占我國(guó)人口總數(shù)將近十分之一，這個(gè)群體自身的活動(dòng)面廣、影響也大，必須要進(jìn)行規(guī)范，所以要加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，建立完善黨內(nèi)法規(guī)體系，這本身也是全面依法治國(guó)的重要任務(wù)。因?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)建設(shè)也會(huì)影響到國(guó)家憲法法律的實(shí)施，所以，黨的十八屆四中全會(huì)第一次明確提出黨內(nèi)法規(guī)體系本身也是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的一部分，是中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)的重要特征。黨內(nèi)法規(guī)體系本身一方面要符合中國(guó)國(guó)情，另一方面要納入到整體的中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系中來(lái)，必須與中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系相協(xié)調(diào)、相一致。雖然黨內(nèi)法規(guī)體系是管黨治黨的，但也要有科學(xué)性，制度設(shè)計(jì)要符合人們行為規(guī)范的一般規(guī)則要求。

2013年中央辦公廳發(fā)布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》中明確規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)也要進(jìn)行備案審查，發(fā)現(xiàn)存在問(wèn)題的，要通過(guò)法定程序加以撤銷(xiāo)。在此之前，還制定了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，其中規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)有4種類(lèi)型，一是黨章，具有最高效力的黨內(nèi)法規(guī)；二是中央黨內(nèi)法規(guī)，主要是指中央政治局、中央政治局常委會(huì)、中央委員會(huì)以及黨的全國(guó)代表大會(huì)制定的黨內(nèi)法規(guī)；三是中央紀(jì)委、黨的中央各個(gè)部門(mén)等制定的黨內(nèi)法規(guī)；四是省級(jí)黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)。從《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定的這四個(gè)層次來(lái)看，黨內(nèi)法規(guī)的制定是一項(xiàng)專(zhuān)門(mén)活動(dòng)，具有比較高的權(quán)威性要求，不能到了基層的縣委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委也可以制定黨內(nèi)法規(guī)，這就不被允許了。為了保證黨內(nèi)法規(guī)得到有效實(shí)施，尤其是第三和第四層次的黨內(nèi)法規(guī)真正符合黨章的要求，中央辦公廳制定了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》規(guī)定了審查標(biāo)準(zhǔn)①《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》第7條規(guī)定：“中央辦公廳對(duì)報(bào)送中央備案的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行審查。主要審查以下內(nèi)容：（一）是否同黨章和黨的理論、路線(xiàn)、方針、政策相抵觸；（二）是否同憲法和法律不一致；（三）是否同上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸；（四）是否與其他同位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定相沖突；（五）規(guī)定的內(nèi)容是否明顯不當(dāng)；（六）是否符合制定權(quán)限和程序?！?。審查標(biāo)準(zhǔn)分為幾類(lèi)：第一類(lèi)是黨章、黨的路線(xiàn)方針政策，要保證黨內(nèi)法規(guī)自身的政治統(tǒng)一性；第二類(lèi)是國(guó)家憲法，第三層次和第四層次的黨內(nèi)法規(guī)文件要符合憲法的規(guī)定，這樣就把黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律有機(jī)結(jié)合起來(lái)了，但是并沒(méi)有規(guī)定中央黨內(nèi)法規(guī)是否要符合國(guó)家憲法法律的規(guī)定。這就涉及了執(zhí)政黨和憲法的關(guān)系。憲法本身就是執(zhí)政黨執(zhí)政意志的最高體現(xiàn)，憲法修改也要由執(zhí)政黨啟動(dòng)，通過(guò)修改程序?qū)⒎蠄?zhí)政黨的意志、符合最廣大人民群眾利益要求的政策轉(zhuǎn)化成為憲法條文。所以從政策和法律的關(guān)系來(lái)看，黨章和中央黨內(nèi)法規(guī)與憲法是互動(dòng)的關(guān)系，要保證它們之間的高度一致性。在審查機(jī)制上，問(wèn)題還不是很突出的，因?yàn)槎呤腔?dòng)的，黨章要隨著黨的政策來(lái)變化，只是黨的職能部門(mén)機(jī)構(gòu)在實(shí)施憲法時(shí)候，符合憲法的要求本身就是符合中央政策的要求。所以，黨內(nèi)法規(guī)在建設(shè)時(shí)，一是要體現(xiàn)黨性和科學(xué)性，二是要與國(guó)家憲法法律相協(xié)調(diào)，三是建立相關(guān)的審查機(jī)制保證黨內(nèi)法規(guī)自身的統(tǒng)一性，保證黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律相協(xié)調(diào)。

《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》強(qiáng)調(diào)建立聯(lián)動(dòng)審查機(jī)制，由全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)法規(guī)的審查機(jī)制和中央辦公廳黨內(nèi)法規(guī)備案審查部門(mén)法規(guī)審查機(jī)制聯(lián)動(dòng)審查。這就符合執(zhí)政黨執(zhí)政的根本特點(diǎn)。因?yàn)槲覀兊男袆?dòng)路線(xiàn)通常是政治先行、政治推動(dòng)。在最高層次上，政策與法律相互協(xié)調(diào)。黨內(nèi)法規(guī)要保證自身統(tǒng)一性，應(yīng)根據(jù)黨章建立完整自身的體系。但是自身存在的體系也有值得完善的問(wèn)題。《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》只規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)有四個(gè)層次。2017年年初，中央辦公廳發(fā)文試行，幾個(gè)副省級(jí)黨委也可以制定黨內(nèi)法規(guī)。但是市一級(jí)的黨委就沒(méi)有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。從黨內(nèi)法規(guī)自身體系來(lái)看，黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)下放到哪一個(gè)層次是黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)自身的問(wèn)題，但是同一層次的黨委要領(lǐng)導(dǎo)同一層次的地方立法工作。過(guò)去，設(shè)區(qū)的市沒(méi)有地方立法權(quán)時(shí)問(wèn)題不大，設(shè)區(qū)的市的地方人大和政府沒(méi)有立法權(quán)，但現(xiàn)在設(shè)區(qū)的市人大和政府可以制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。黨的領(lǐng)導(dǎo)作為全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要原則，地方人大和地方政府在制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章時(shí)，要經(jīng)過(guò)人大和政府黨組向同級(jí)黨委匯報(bào)，黨委對(duì)此要進(jìn)行審查。按照目前黨內(nèi)法規(guī)體系，設(shè)區(qū)的市一級(jí)的黨委不能制定黨內(nèi)法規(guī)，只能執(zhí)行上一級(jí)的黨內(nèi)法規(guī)，這就涉及到了立法權(quán)不平衡問(wèn)題，因?yàn)樵O(shè)區(qū)的市一級(jí)的黨委總會(huì)有本級(jí)的內(nèi)部事務(wù)要處理，如黨員、黨組織動(dòng)員，基層黨組織建設(shè)。設(shè)區(qū)的市一級(jí)的黨委領(lǐng)導(dǎo)立法，但自身不能制定黨內(nèi)法規(guī)作為地方立法的依據(jù)，顯然黨內(nèi)法規(guī)和地方性立法在立法體制上不太協(xié)調(diào)。所以，我在有關(guān)文章中也提出，要把權(quán)力下放，黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)和國(guó)家立法權(quán)層級(jí)要配套，也就是下降到設(shè)區(qū)的市的黨委也要有黨內(nèi)法規(guī)的立法權(quán)。這樣設(shè)區(qū)的市黨委在領(lǐng)導(dǎo)地方立法時(shí)，一方面可以對(duì)設(shè)區(qū)的市地方人大和地方政府的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章草案進(jìn)行審查，也可以提出相關(guān)地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的議題；另一方面，設(shè)區(qū)的市黨委一旦有了黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，還可以通過(guò)制定黨內(nèi)法規(guī)，將重要精神貫徹其中，讓地方人大和政府在制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章時(shí)參考同級(jí)黨委的相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)，更好地體現(xiàn)政策和立法之間的相互協(xié)調(diào)性。這就保證了黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作能夠有序、規(guī)范，這個(gè)工作是需要做的；這也保證了黨內(nèi)法規(guī)的層級(jí)體系和國(guó)家立法的層級(jí)體系的一致，這樣才能真正使得下位法服從上位法的原則，在黨領(lǐng)導(dǎo)一切的組織體制下，真正能夠有機(jī)協(xié)調(diào)，而不至于出現(xiàn)差錯(cuò)。

在我們國(guó)家，橫向方面，國(guó)家機(jī)關(guān)之間的相互制約作用比較弱；而縱向方面，上級(jí)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)機(jī)關(guān)，即使不是垂直領(lǐng)導(dǎo)，制約作用也很強(qiáng)。這個(gè)作用機(jī)制與我國(guó)現(xiàn)有的國(guó)家體制、黨章提出的組織原則——個(gè)人服從組織、下級(jí)服從上級(jí)、全黨服從中央，是一致的。我們更重視的是上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督。黨內(nèi)法規(guī)按道理是管黨的，很難直接轉(zhuǎn)化成國(guó)家層面的法律規(guī)范。但實(shí)際上，黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容并不只是適用于黨員和黨組織，很多內(nèi)容是黨管干部的組織原則，既對(duì)黨員適用，也對(duì)掌握公權(quán)力的干部適用。這就是“溢出效應(yīng)”，已經(jīng)溢出到執(zhí)政黨范圍，對(duì)整個(gè)社會(huì)普遍有效。主要原因在于我們是共產(chǎn)黨執(zhí)政，對(duì)掌握公權(quán)力的人提出更高的要求。黨內(nèi)法規(guī)本身的調(diào)整對(duì)象溢出了執(zhí)政黨范圍，溢出的部分與國(guó)家立法對(duì)象發(fā)生了交叉。這也是為什么黨內(nèi)法規(guī)成為國(guó)家立法的參照依據(jù)、根據(jù)所在。

目前黨內(nèi)法規(guī)和黨的政策區(qū)分也不是很清晰。黨治理國(guó)家分為兩部分，一部分是通過(guò)政策路線(xiàn)對(duì)國(guó)家的生活進(jìn)行指導(dǎo)，這個(gè)是面向全社會(huì)的；另一方面是制定黨內(nèi)法規(guī)來(lái)管理黨的。實(shí)際上這兩部分是有交叉的，這是一個(gè)復(fù)合體制，導(dǎo)致了黨內(nèi)法規(guī)和黨的政策具有競(jìng)合性。這種競(jìng)合性，按照政策指導(dǎo)立法的作用，不管是對(duì)中央立法還是地方立法，都有直接的指導(dǎo)作用。尤其在監(jiān)察委員會(huì)成立以后，其發(fā)布的文件性質(zhì)是黨內(nèi)法規(guī)還是國(guó)家法律就難以確定，這對(duì)所有機(jī)構(gòu)都適用。這是中國(guó)特色的社會(huì)主義立法制度。當(dāng)然，黨內(nèi)法規(guī)的所有內(nèi)容也不都是管老百姓的，黨內(nèi)法規(guī)適用的主體主要還是黨員和黨組織。

在完善黨內(nèi)法規(guī)過(guò)程中要注意幾個(gè)問(wèn)題：一是如何保證黨章的最高效力。黨章與憲法相似，在判斷具體問(wèn)題時(shí)，黨章到底發(fā)揮什么作用，是否直接可以將黨章作為判斷黨內(nèi)法規(guī)對(duì)錯(cuò)的標(biāo)準(zhǔn)，需要加以明確。在處理黨內(nèi)法規(guī)，尤其是下級(jí)黨內(nèi)法規(guī)違反上級(jí)黨內(nèi)法規(guī)，或者同級(jí)黨內(nèi)法規(guī)產(chǎn)生矛盾時(shí)，最終需要解釋的時(shí)候是否需要拿黨章作為原則來(lái)判斷黨內(nèi)法規(guī)自身是否合規(guī)、符合黨章要求，黨章本身如何成為裁判規(guī)則。二是進(jìn)一步完善黨內(nèi)法規(guī)體系，讓黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)下沉到設(shè)區(qū)的市一級(jí)，使得黨內(nèi)法規(guī)的立規(guī)體制與國(guó)家的立法體制相吻合，便于同一級(jí)黨委對(duì)同一級(jí)立法機(jī)關(guān)制定的法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行有效監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)黨對(duì)立法工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。三是當(dāng)?shù)胤叫苑ㄒ?guī)與地方黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)出現(xiàn)矛盾、發(fā)生沖突時(shí)，就需要一個(gè)機(jī)關(guān)來(lái)加以解決。這就涉及了黨的立法機(jī)關(guān)和國(guó)家立法機(jī)關(guān)如何解決最終矛盾的問(wèn)題，就需要建立完善全國(guó)人大常委會(huì)和中央辦公廳的聯(lián)動(dòng)審查機(jī)制，對(duì)下級(jí)的黨內(nèi)法規(guī)和行政法規(guī)、地方法規(guī)是否符合黨章、憲法要求進(jìn)行聯(lián)合審查。我們國(guó)家的情況要比其他國(guó)家復(fù)雜些，因?yàn)槲覀円骖檭蓷l線(xiàn)，這兩條線(xiàn)本身并不沖突，理論上是一致的，實(shí)踐中可能由于制定部門(mén)不同、參與機(jī)關(guān)不同，對(duì)法律法規(guī)理解的深度不同，可能會(huì)出現(xiàn)一些問(wèn)題。四是黨組織和黨員要按照黨內(nèi)法規(guī)來(lái)行動(dòng)，同樣也要遵守憲法和法律，這就是雙層標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于同一個(gè)行為，黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范程度更加嚴(yán)格，但不是說(shuō)限制黨員的權(quán)利。從廉政建設(shè)、保證執(zhí)政黨執(zhí)政能力、執(zhí)政黨可持續(xù)執(zhí)政要求來(lái)看，這就是黨內(nèi)法規(guī)獨(dú)立于國(guó)家法律之外作為行為規(guī)范的意義所在。

在我國(guó)，要建立中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，離開(kāi)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的研究、對(duì)政策的梳理、科學(xué)地組織協(xié)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律之間的關(guān)系，在立法層面就不可能構(gòu)建科學(xué)的指導(dǎo)人們行為的規(guī)范體系。因此，我們要將科學(xué)完善的法律規(guī)范體系和完備完善的黨內(nèi)法規(guī)體系共同建設(shè)，齊頭并進(jìn)，共同為整個(gè)社會(huì)、執(zhí)政黨、所有的社會(huì)組織、國(guó)家機(jī)關(guān)和公民個(gè)人提供良好的行為指引。這是需要我們研究的問(wèn)題。在這個(gè)過(guò)程中，要注重執(zhí)政黨黨章的權(quán)威，也要注重憲法的權(quán)威。憲法在本質(zhì)上是與黨章完全一致的，是黨章精神的反映。憲法就是將黨的意志主張轉(zhuǎn)化為國(guó)家的意志主張，使得黨對(duì)普通社會(huì)公眾、社會(huì)組織提出的要求通過(guò)憲法的形式轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)。因此，從建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系來(lái)看，必須要解決憲法權(quán)威問(wèn)題。維護(hù)憲法權(quán)威就是維護(hù)黨的法規(guī)權(quán)威，就是維護(hù)黨的權(quán)威。

問(wèn)：請(qǐng)問(wèn)您接下來(lái)的研究方向和內(nèi)容是什么，從而繼續(xù)推動(dòng)憲法學(xué)理論的發(fā)展？

答：接下來(lái)聚焦研究，從哪找到合憲性審查工作的突破口，這個(gè)研究還需要細(xì)化?！读⒎ǚā返?9條規(guī)定，當(dāng)?shù)胤叫苑ㄒ?guī)與國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)發(fā)生沖突時(shí)不能解決，國(guó)務(wù)院請(qǐng)求全國(guó)人大常委會(huì)審查。那么，國(guó)務(wù)院提請(qǐng)審查時(shí)是基于無(wú)條件的抽象審查？還是遇到地方性法規(guī)與行政法規(guī)發(fā)生沖突，或地方性法規(guī)實(shí)施時(shí)存有利益沖突時(shí)才能提交審查呢？其他國(guó)家機(jī)關(guān)也會(huì)面臨同樣的問(wèn)題?？傊尅读⒎ǚā返?9條真正地發(fā)揮作用。其實(shí)，未修訂前的《立法法》第90條對(duì)此也進(jìn)行了規(guī)定，只是這么多年過(guò)去，一直沒(méi)有真正啟動(dòng)。合憲性審查請(qǐng)求是向全國(guó)人大常委會(huì)提出的，因?yàn)槿珖?guó)人大常委會(huì)有合憲性審查的職權(quán)，但始終沒(méi)有啟動(dòng)好。2015年《立法法》第99條的規(guī)定如何有效實(shí)施，到底什么時(shí)間啟動(dòng)合憲性審查，即審查對(duì)象生效前還是生效后？

所以，下一步我的工作重點(diǎn)就是描繪《立法法》第99條在制度上可操作的途徑和類(lèi)型，因?yàn)閷彶榈膶?duì)象已經(jīng)明確了。審查對(duì)象先不擴(kuò)大到法律，因?yàn)椴豢赡茏屓珖?guó)人大常委會(huì)審查自己制定的法律、審查全國(guó)人大制定的法律是否違憲，特別是通過(guò)公開(kāi)程序確認(rèn)人大立法違憲。有學(xué)者提出要設(shè)立專(zhuān)門(mén)的違憲審查機(jī)構(gòu)，這并不現(xiàn)實(shí)。十八屆四中全會(huì)提出要加強(qiáng)憲法實(shí)施監(jiān)督，要完善憲法解釋程序機(jī)制，這都是針對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)的，涉及立法體制的改革。也就是說(shuō)，我的下一步工作就是圍繞著十九大報(bào)告提出的“推進(jìn)合憲性審查工作”，結(jié)合《立法法》第99條，考慮中國(guó)實(shí)際，設(shè)計(jì)一個(gè)讓提請(qǐng)違憲審查的主體可操作的提請(qǐng)程序、讓全國(guó)人大常委會(huì)可接受的審查程序，以及設(shè)計(jì)審查結(jié)論機(jī)制——違憲、合憲、限期內(nèi)提供解決方案等。如德國(guó)的違憲審查，審查結(jié)論可包括合憲、違憲、部分合憲、部分違憲、個(gè)別條文違憲等17種變相憲法判斷。做此設(shè)計(jì)，也是讓被審查者放心，不能有了合憲性審查工作就一定有剛性的審查結(jié)論——要么合憲，要么違憲，導(dǎo)致其產(chǎn)生抵抗情緒。在啟動(dòng)合憲性審查工作時(shí)，一定要關(guān)注被審查對(duì)象的行為主體的消極抵抗問(wèn)題，不能把機(jī)關(guān)行為違法與機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和工作人員的問(wèn)責(zé)關(guān)聯(lián)得過(guò)于緊密，要有嚴(yán)格的立法責(zé)任制，立法通常是民主的產(chǎn)物，對(duì)立法機(jī)關(guān)制定的法規(guī)違憲的結(jié)論不能輕易作為處分立法機(jī)關(guān)人員的違法證據(jù)，這樣就會(huì)削弱立法機(jī)關(guān)反映民意的自主性，有悖人民代表大會(huì)制度的根本宗旨。