賈 輝

授權(quán)立法，又稱委任立法，是與職權(quán)立法相對應(yīng)的法律概念。在全面深化改革背景下，全國人大常委會(huì)在立法實(shí)踐中創(chuàng)設(shè)了授權(quán)調(diào)整法律實(shí)施決定，充分發(fā)揮了立法對改革的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。然而，授權(quán)調(diào)整法律實(shí)施制度具有不同于傳統(tǒng)意義上授權(quán)立法制度的法律特征，其立法實(shí)踐中還存在一系列需要完善的問題。本文將結(jié)合上述問題，對新型授權(quán)立法模式的授權(quán)調(diào)整法律實(shí)施制度加以研究，以促進(jìn)我國授權(quán)立法在法治化道路上不斷發(fā)展。

一、授權(quán)調(diào)整法律實(shí)施制度的發(fā)展歷程

在全面深化改革背景下，全國人大常委會(huì)通過授權(quán)調(diào)整法律實(shí)施決定這項(xiàng)立法創(chuàng)新，將授權(quán)立法實(shí)踐從行政管理改革領(lǐng)域擴(kuò)展到司法改革領(lǐng)域，踐行了重大改革于法有據(jù)，正確處理了改革創(chuàng)新性與立法穩(wěn)定性的現(xiàn)實(shí)沖突。

（一）立法法修改前授權(quán)調(diào)整法律實(shí)施制度的立法實(shí)踐

《立法法》修改前，全國人大常委會(huì)審議通過了5個(gè)授權(quán)調(diào)整法律實(shí)施決定，包括：《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在廣東省暫時(shí)調(diào)整部分法律規(guī)定的行政審批的決定》（以下簡稱廣東省授權(quán)決定）、《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在中國（廣東）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、中國（天津）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、中國（福建）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)以及中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)擴(kuò)展區(qū)域暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》《關(guān)于授權(quán)最高人民法院、最高人民檢察院在部分地區(qū)開展刑事案件速裁程序試點(diǎn)工作的決定》。

根據(jù)上述授權(quán)決定，有關(guān)國家機(jī)關(guān)制定的試點(diǎn)辦法包括：1、《國務(wù)院關(guān)于執(zhí)行〈廣東省授權(quán)決定〉的通知》《廣東省人民政府轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院關(guān)于執(zhí)行〈廣東省授權(quán)決定〉的通知》；2、《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資企業(yè)備案管理辦法》；3、《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資備案管理辦法（試行）》；4、《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革試點(diǎn)實(shí)施細(xì)則》、《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款管理暫行辦法》；5、《關(guān)于在部分地區(qū)開展刑事案件速裁程序試點(diǎn)工作的辦法》。

（二）《立法法》確認(rèn)的授權(quán)調(diào)整法律實(shí)施決定

在5個(gè)授權(quán)決定立法實(shí)踐基礎(chǔ)上，2015年3月，《立法法》修改時(shí)新增第13條，規(guī)定全國人大及其常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項(xiàng)授權(quán)在一定期限內(nèi)在部分地方暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定。法條從授權(quán)法角度對立法實(shí)踐中的授權(quán)調(diào)整法律實(shí)施決定予以立法確認(rèn)，然而遺憾的是，《立法法》并未從授權(quán)立法的角度進(jìn)一步界定被授權(quán)機(jī)關(guān)享有的授權(quán)立法權(quán)。而且上述規(guī)定具有嚴(yán)格的適用條件，即只有在條件還不成熟、需要通過先行嘗試為法律的修改積累經(jīng)驗(yàn)的情況下方能采用；如果某一改革事項(xiàng)經(jīng)過充分的論證，已經(jīng)具備了修改或者廢止法律條件的，國家應(yīng)及時(shí)對法律進(jìn)行修改或者廢止。①參見馮玉軍：《新〈立法法〉條文精釋與適用指引》，法律出版社2015年版，第74-76頁。

（三）《立法法》修改后授權(quán)調(diào)整法律實(shí)施決定發(fā)展成為授權(quán)立法決定模式的新常態(tài)

《立法法》修改后，全國人大常委會(huì)審議通過9個(gè)授權(quán)調(diào)整法律實(shí)施決定②2016年12月，全國人大常委會(huì)審議通過《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》，鑒于該決定主要涉及行使監(jiān)察職權(quán)國家機(jī)關(guān)的變更，不涉及監(jiān)察職權(quán)內(nèi)容變化，故本文不作研究。，包括：《關(guān)于授權(quán)在部分地區(qū)開展人民陪審員制度改革試點(diǎn)工作的決定》《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在部分地方開展藥品上市許可持有人制度試點(diǎn)和有關(guān)問題的決定》《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在實(shí)施股票發(fā)行注冊制改革中調(diào)整適用〈中華人民共和國證券法〉有關(guān)規(guī)定的決定》《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等232個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))、天津市薊縣等59個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)域分別暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》《關(guān)于授權(quán)最高人民法院、最高人民檢察院在部分地區(qū)開展刑事案件認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點(diǎn)工作的決定》《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在部分地區(qū)和部分在京中央機(jī)關(guān)暫時(shí)調(diào)整適用〈公務(wù)員法〉有關(guān)規(guī)定的決定》《關(guān)于軍官制度改革期間暫時(shí)調(diào)整適用相關(guān)法律規(guī)定的決定》《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在河北省邯鄲市等12個(gè)試點(diǎn)城市行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整適用〈社會(huì)保險(xiǎn)法〉有關(guān)規(guī)定的決定》。

根據(jù)上述授權(quán)決定，有關(guān)國家機(jī)關(guān)現(xiàn)已制定的試點(diǎn)辦法包括：1、《人民陪審員制度改革試點(diǎn)方案》；2、《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》；3、《化學(xué)藥品注冊分類工作改革方案》《藥品上市許可持有人制度試點(diǎn)方案》；4、《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》《農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》；5、《關(guān)于在部分地區(qū)開展刑事案件認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點(diǎn)工作的辦法》。

通常認(rèn)為經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法可以對法律和行政法規(guī)進(jìn)行變通和填缺。①參見馮玉軍：《新〈立法法〉條文精釋與運(yùn)用指引》，法律出版社2015年版，第274頁。而從上述立法看，全國人大常委會(huì)在授權(quán)調(diào)整法律實(shí)施決定的授權(quán)法立法實(shí)踐中逐漸認(rèn)可其他立法主體制定試點(diǎn)辦法的權(quán)力并報(bào)其備案，強(qiáng)調(diào)試點(diǎn)辦法應(yīng)遵循法律的基本原則以變通適用法律具體規(guī)定，間接認(rèn)可授權(quán)其他國家機(jī)關(guān)立法，這與授權(quán)經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法決定具有高度一致性。雖然有關(guān)國家機(jī)關(guān)根據(jù)授權(quán)決定制定的大多為授權(quán)規(guī)范性文件，但由于授權(quán)決定的存在，其應(yīng)認(rèn)定為授權(quán)開展的試驗(yàn)性立法的存在形式，授權(quán)調(diào)整法律實(shí)施決定發(fā)展成為授權(quán)立法決定模式的新常態(tài)。

二、授權(quán)調(diào)整法律實(shí)施制度存在的問題及成因

授權(quán)調(diào)整法律實(shí)施制度由授權(quán)調(diào)整法律實(shí)施決定和根據(jù)授權(quán)決定制定的授權(quán)規(guī)范性文件試點(diǎn)辦法兩部分組成。在全面深化改革背景下，隨著授權(quán)規(guī)范性文件越來越多，授權(quán)調(diào)整法律實(shí)施制度存在的問題及成因主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

（一）授權(quán)調(diào)整法律實(shí)施決定及試點(diǎn)辦法的法律本質(zhì)需要立法明確

從全國人大常委會(huì)做出的14個(gè)授權(quán)調(diào)整法律實(shí)施決定法律文本角度看，首先，5個(gè)行政改革授權(quán)決定僅明確調(diào)整實(shí)施的原則性規(guī)定。從廣東省、兩個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)授權(quán)決定中未直接授權(quán)被授權(quán)機(jī)關(guān)制定試點(diǎn)辦法，到授權(quán)國務(wù)院及其國土資源主管部門對試點(diǎn)工作加強(qiáng)指導(dǎo)管理，再到授權(quán)國務(wù)院及其有關(guān)部門完善耕地、宅基地抵押配套制度。從立法實(shí)踐看，一方面，廣東省、兩個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的3個(gè)授權(quán)決定中規(guī)定的將相關(guān)行政審批改為備案管理創(chuàng)新了管理制度，備案管理本身需要試點(diǎn)辦法，上海市政府、商務(wù)部制定的備案管理辦法也印證了試點(diǎn)辦法的重要性和必要性。另一方面，試點(diǎn)辦法是加強(qiáng)指導(dǎo)管理和完善配套制度的體現(xiàn)之一，立法實(shí)踐中國務(wù)院部門也根據(jù)授權(quán)決定制定了試點(diǎn)辦法。其次，另外9個(gè)授權(quán)決定既明確調(diào)整實(shí)施原則性規(guī)定，還明確授權(quán)有關(guān)國家機(jī)關(guān)制定試點(diǎn)辦法。其中5個(gè)行政改革授權(quán)決定分別授權(quán)國家食品藥品監(jiān)督管理總局制定具體試點(diǎn)方案、國務(wù)院規(guī)定注冊制的具體實(shí)施方案、國務(wù)院對公務(wù)員職務(wù)與職級并行制定具體試點(diǎn)辦法、國務(wù)院對社會(huì)保險(xiǎn)改革試點(diǎn)方案作出安排、中央軍事委員會(huì)組織制定軍官制度改革具體辦法和試行范圍。其他4個(gè)司法改革授權(quán)決定中，明確授權(quán)相關(guān)司法機(jī)關(guān)制定試點(diǎn)辦法，還明確應(yīng)遵循相關(guān)法律的基本原則，這與全國人大授權(quán)經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法決定在內(nèi)容上具有一致性，表明全國人大常委會(huì)實(shí)際授權(quán)相關(guān)司法機(jī)關(guān)立法。然而，盡管有豐富的立法實(shí)踐，立法法并未明確授權(quán)調(diào)整法律實(shí)施決定及試點(diǎn)辦法的法律本質(zhì)。

關(guān)于授權(quán)調(diào)整法律實(shí)施決定的法律本質(zhì)，法學(xué)界存在較大爭議。有學(xué)者認(rèn)為，暫時(shí)調(diào)整實(shí)施法律的行為實(shí)質(zhì)上已經(jīng)構(gòu)成了對現(xiàn)行法律的變動(dòng)，只是要待將來視具體情況再行決定是否需要在法律文本中對這種變動(dòng)予以進(jìn)一步確認(rèn)正式修改。因此，全國人大常委會(huì)授權(quán)國務(wù)院暫時(shí)調(diào)整實(shí)施法律的行為在本質(zhì)上是一種探索性的法的修改行為，具有試驗(yàn)性和局部性。②參見蔡金榮：《授權(quán)國務(wù)院暫時(shí)調(diào)整法律實(shí)施的法理問題—以設(shè)立中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)為例》，《法學(xué)》2014年第12期。筆者認(rèn)為，分析14個(gè)授權(quán)調(diào)整法律實(shí)施決定法律內(nèi)容，從全國人大常委會(huì)角度看，調(diào)整實(shí)施的原則性規(guī)定是全國人大常委會(huì)行使法律修改權(quán)的體現(xiàn)：一是對法律空間效力范圍的修改，試點(diǎn)地方排除適用具體法律規(guī)定；二是對法律時(shí)間效力范圍的修改，試點(diǎn)期間在試點(diǎn)地方排除適用具體法律規(guī)定，試點(diǎn)期間過后要么恢復(fù)適用，要么修改完善具體法律規(guī)定；三是對法律對人效力范圍的修改，具體法律規(guī)定對試點(diǎn)地方的人在試點(diǎn)期間不具有法律效力；四是對法律內(nèi)容的修改，試點(diǎn)地區(qū)適用授權(quán)決定的原則性規(guī)定，舊的具體法律規(guī)定被修改并替代，原則性規(guī)定若是具體明確的，需要試點(diǎn)地區(qū)貫徹執(zhí)行；若是抽象原則的，則需要授權(quán)有關(guān)國家機(jī)關(guān)制定試點(diǎn)辦法。從有關(guān)國家機(jī)關(guān)角度看，授權(quán)有關(guān)國家機(jī)關(guān)制定試點(diǎn)辦法是全國人大常委會(huì)授權(quán)有關(guān)國家機(jī)關(guān)在試點(diǎn)地方行使法律修改權(quán)的體現(xiàn)，鑒于立法形式包括制定、修改和廢止，授權(quán)決定體現(xiàn)了授權(quán)有關(guān)國家機(jī)關(guān)立法的法律性質(zhì)。但這種授權(quán)修改是為全國性的法律修改而作的局部性試驗(yàn)措施，調(diào)整實(shí)施區(qū)域是局部性的試點(diǎn)地方而非全國，調(diào)整期間具有暫時(shí)性而非永久性。因此，應(yīng)從法律修改和授權(quán)立法決定兩個(gè)角度理解14個(gè)授權(quán)調(diào)整法律實(shí)施決定的法律本質(zhì)。

另有學(xué)者將在法律制定之后，由立法者授權(quán)特定主體在某一地域暫時(shí)停止法律實(shí)施的行為界定為立法后中止實(shí)施，認(rèn)為是立法后的授權(quán)行為，屬于法律制定在前、授權(quán)中止在后；實(shí)際上是暫時(shí)調(diào)整，而不是停止；立法后中止實(shí)施在經(jīng)過一段中止時(shí)間后可能會(huì)恢復(fù)其效力；其與立法委任行為具有差異性。①參見錢寧峰：《立法后中止實(shí)施：授權(quán)立法模式的新常態(tài)》，《政治與法律》2015年第7期。筆者認(rèn)為，立法委任包括委任制定立法和委任修改立法兩種形式，立法后中止實(shí)施法律是授權(quán)調(diào)整法律實(shí)施決定的特征之一，其與立法委任行為雖存在差異性，但更多類似性體現(xiàn)在：首先，在全國人大常委會(huì)14個(gè)授權(quán)調(diào)整法律實(shí)施決定中，有9個(gè)決定直接授權(quán)有關(guān)國家機(jī)關(guān)制定實(shí)施辦法或者配套制度。其次，有關(guān)國家機(jī)關(guān)制定的授權(quán)規(guī)范性文件內(nèi)容直接涉及公民權(quán)利和義務(wù)，在調(diào)整實(shí)施期間實(shí)際發(fā)揮著法的規(guī)范作用。最后，有關(guān)國家機(jī)關(guān)授權(quán)規(guī)范性文件的變通規(guī)定和授權(quán)立法的變通規(guī)定均為法律修改積累了立法經(jīng)驗(yàn)。

還有學(xué)者指出，中國特色社會(huì)主義法律體系形成后，基于先行先試的改革策略，地方進(jìn)行試驗(yàn)性改革始終是重要的改革方式，而地方的改革措施往往需要突破已有的法律框架，變通型授權(quán)立法便成為突破性改革的合法性來源。囿于變通型授權(quán)立法局限于經(jīng)濟(jì)特區(qū)，全國人大常委會(huì)在實(shí)踐中開創(chuàng)了“調(diào)整適用法律”的方式來緩和改革與法律之間的緊張關(guān)系，調(diào)整適用法律的授權(quán)決定并不局限于特定的區(qū)域，進(jìn)而為各地突破法律框架深化改革奠定了合法性基礎(chǔ)。②參見尹德貴：《全面深化改革視野下的授權(quán)立法》，《學(xué)術(shù)交流》2015 年第4期。筆者認(rèn)為，上述觀點(diǎn)提到的經(jīng)濟(jì)特區(qū)變通型授權(quán)立法為我們合理界定授權(quán)調(diào)整法律實(shí)施決定的法律本質(zhì)提供了有益借鑒，授權(quán)調(diào)整法律實(shí)施決定本質(zhì)應(yīng)界定為授權(quán)試點(diǎn)地方變通適用法律規(guī)定，與授權(quán)經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法決定具有類似性，但授權(quán)期限具有暫時(shí)性，試點(diǎn)地方制定的試點(diǎn)辦法是為全國人大及其常委會(huì)最終修改法律服務(wù)的，具有更強(qiáng)的試驗(yàn)性的法律特征。通過授權(quán)調(diào)整法律實(shí)施制度，試點(diǎn)地方獲得與經(jīng)濟(jì)特區(qū)平等的變通適用法律權(quán)，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)特區(qū)和試點(diǎn)地方立法權(quán)上的平等。

綜上，授權(quán)調(diào)整法律實(shí)施決定在法律本質(zhì)上，一方面是全國人大及其常委會(huì)針對試點(diǎn)地方進(jìn)行的試驗(yàn)性修改法律行為，對具體法律規(guī)定的時(shí)間、空間、對人效力在試點(diǎn)地方予以排除適用，對具體法律規(guī)定內(nèi)容在試點(diǎn)地方予以修改，采用有關(guān)法律問題的決定形式，但是在修改方式上不同于修訂、修改決定或者修正案的傳統(tǒng)法律修改方式。另一方面是全國人大及其常委會(huì)授權(quán)有關(guān)國家機(jī)關(guān)在試點(diǎn)地方、試點(diǎn)期間行使法律修改權(quán)以變通適用法律的授權(quán)立法決定，與授權(quán)經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法決定在法律本質(zhì)上具有一致性。從授權(quán)決定的明示授權(quán)和默示執(zhí)行授權(quán)兩個(gè)角度看，授權(quán)有關(guān)國家機(jī)關(guān)立法是授權(quán)調(diào)整法律實(shí)施決定的組成部分，授權(quán)調(diào)整法律實(shí)施決定屬于授權(quán)立法決定范疇，有關(guān)國家機(jī)關(guān)制定的授權(quán)規(guī)范性文件試點(diǎn)辦法屬于授權(quán)立法范疇。

（二）以授權(quán)規(guī)范性文件貫徹執(zhí)行授權(quán)調(diào)整法律實(shí)施決定的問題及成因

從全國人大常委會(huì)的14個(gè)授權(quán)決定貫徹執(zhí)行情況看，在行政改革領(lǐng)域，被授權(quán)機(jī)關(guān)根據(jù)授權(quán)決定制定的試點(diǎn)辦法，都是行政規(guī)范性文件，未采用規(guī)章要求的國務(wù)院部門令或者地方政府令形式。在司法改革領(lǐng)域，被授權(quán)機(jī)關(guān)根據(jù)授權(quán)決定制定的試點(diǎn)辦法，都是司法文件，未采用司法解釋要求的法釋形式。因此，上述試點(diǎn)辦法雖然對試點(diǎn)地方具有普遍拘束力，但從法律本質(zhì)上不是立法，屬于政策，《立法法》提出的發(fā)揮立法對改革引領(lǐng)和推動(dòng)作用依然未得到徹底貫徹。上述試點(diǎn)辦法從內(nèi)容上看規(guī)范公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)、國家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任，內(nèi)容實(shí)質(zhì)為立法，但由于不具備立法形式，從表現(xiàn)形式上看，改革依然靠政策引領(lǐng)和推動(dòng)。鑒于相關(guān)授權(quán)規(guī)范性文件未采取法規(guī)規(guī)章，或者司法解釋的立法形式，未來也面臨著如何實(shí)現(xiàn)從授權(quán)規(guī)范性文件向授權(quán)立法表現(xiàn)形式轉(zhuǎn)變的問題。

試點(diǎn)辦法未采用授權(quán)立法形式更大的弊端在于：規(guī)范性文件依法無權(quán)變通適用立法規(guī)定，但試點(diǎn)辦法內(nèi)容方面不僅實(shí)際上變通適用立法規(guī)定，一些規(guī)范性文件還直接規(guī)定與試點(diǎn)辦法不一致的立法直接不予適用。例如，最高人民檢察院制定的《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第58條規(guī)定，本院之前發(fā)布的司法解釋和規(guī)范性文件，與本辦法規(guī)定不一致的，適用本辦法。司法解釋規(guī)定可以用新的司法解釋規(guī)定予以代替，卻不能用其他規(guī)范性文件規(guī)定來代替。從有利于全國人大常委會(huì)立法監(jiān)督、為法律立改廢積累立法經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，應(yīng)授予被授權(quán)機(jī)關(guān)根據(jù)授權(quán)決定制定實(shí)施辦法的試驗(yàn)性立法權(quán)。

分析被授權(quán)機(jī)關(guān)制定試點(diǎn)辦法不采用授權(quán)立法形式，一方面是因?yàn)椤读⒎ǚā芬?guī)定的授權(quán)調(diào)整法律實(shí)施決定制度未涉及試點(diǎn)辦法及其法律性質(zhì)，導(dǎo)致被授權(quán)機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件雖實(shí)質(zhì)上具有法規(guī)、規(guī)章或者司法解釋的內(nèi)容，因無法律明確規(guī)定而不得不采取規(guī)范性文件形式。另一方面則在于全國人大及其常委會(huì)、國務(wù)院及其部門、最高人民法院、最高人民檢察院一直強(qiáng)調(diào)維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一的立法原則，強(qiáng)調(diào)法律法規(guī)規(guī)章和司法解釋在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一適用，認(rèn)為試點(diǎn)地方的試驗(yàn)具有不確定性，不愿意專門為試點(diǎn)地方的改革進(jìn)行立法。試點(diǎn)地方也希望國家給予政策扶持，而非授權(quán)立法方面先行先試。唯一例外為全國人大常委會(huì)曾于1980年批準(zhǔn)國務(wù)院提出的由廣東省人大制定的《廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)條例》，除此之外，全國人大及其常委會(huì)、國務(wù)院及其部門、最高人民法院、最高人民檢察院從未單獨(dú)為試點(diǎn)地方制定法律法規(guī)規(guī)章和司法解釋，國務(wù)院及其部門、最高人民法院、最高人民檢察院的這種慣性思維導(dǎo)致其愿意采用授權(quán)規(guī)范性文件形式而非授權(quán)立法形式貫徹授權(quán)決定。

（三）授權(quán)立法批準(zhǔn)、備案審查等監(jiān)督制度不完善的問題及成因

授權(quán)立法的監(jiān)督制度是授權(quán)立法發(fā)展完善的保障，而這正是我國授權(quán)立法制度的最薄弱環(huán)節(jié)，存在一系列問題需要不斷改善。

1、授權(quán)立法的批準(zhǔn)制度尚待建立的問題及成因分析

我國《立法法》初步建立了立法批準(zhǔn)制度的雛形，比如《立法法》規(guī)定設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)需報(bào)省級人大常委會(huì)批準(zhǔn)后實(shí)施的立法制度。在立法實(shí)踐中，1980年的《廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)條例》由廣東省人大制定后，經(jīng)國務(wù)院提請全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)后施行，這是立法批準(zhǔn)制度的早期立法實(shí)踐。

全面深化改革背景下，在全國人大常委會(huì)的14個(gè)授權(quán)決定中，僅有《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在部分地方開展藥品上市許可持有人制度試點(diǎn)和有關(guān)問題的決定》規(guī)定，國家食品藥品監(jiān)督管理總局制定具體試點(diǎn)方案需經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，是授權(quán)立法批準(zhǔn)制度的最新立法實(shí)踐體現(xiàn)之一。但這不是授權(quán)機(jī)關(guān)對授權(quán)立法的批準(zhǔn)，而是全國人大常委會(huì)授權(quán)國務(wù)院批準(zhǔn)授權(quán)立法，屬于行政監(jiān)督，不屬于立法監(jiān)督。除此之外，全國人大常委會(huì)僅授權(quán)其相對信任的被授權(quán)機(jī)關(guān)國務(wù)院、最高人民法院和最高人民檢察院制定試點(diǎn)辦法，未直接授權(quán)過國務(wù)院其他部門或者省級政府制定試點(diǎn)辦法。然而在行政改革領(lǐng)域，由于國務(wù)院本身缺乏必要的時(shí)間及業(yè)務(wù)能力去制定試點(diǎn)辦法，國務(wù)院部門或者省級政府則是試點(diǎn)辦法的具體草擬者，雖然其不是直接被授權(quán)機(jī)關(guān)，實(shí)踐中國務(wù)院其他部門及上海市政府卻根據(jù)授權(quán)決定制定了2個(gè)管理辦法、1個(gè)試點(diǎn)實(shí)施細(xì)則、1個(gè)管理暫行辦法、2個(gè)試點(diǎn)暫行辦法。上述授權(quán)立法實(shí)踐，一方面導(dǎo)致國務(wù)院部門和省級政府制定的6個(gè)試點(diǎn)辦法既缺乏國務(wù)院批準(zhǔn)的行政監(jiān)督，也缺乏全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)的立法監(jiān)督。另一方面恰恰說明全國人大常委會(huì)不授權(quán)國務(wù)院部門或者省級政府制定試點(diǎn)辦法，不符合立法實(shí)踐中授權(quán)立法的實(shí)際需求。對于上述問題，需要不斷完善我國的授權(quán)立法批準(zhǔn)制度。

2、授權(quán)立法的備案審查制度流于形式的問題及成因分析

全國人大常委會(huì)的14個(gè)授權(quán)暫時(shí)調(diào)整法律實(shí)施決定中，有8個(gè)授權(quán)決定要求試點(diǎn)辦法報(bào)其備案，其余6個(gè)授權(quán)決定則未提及備案審查制度。上述問題的成因一方面是立法技術(shù)問題，另一方面是由于我國的立法備案審查制度本身不完善。首先，根據(jù)《立法法》第98條規(guī)定，需要報(bào)全國人大常委會(huì)備案的為法規(guī)、自治條例和單行條例，但《立法法》未明確上述需要備案的試點(diǎn)辦法歸入何種法律性質(zhì)，特別是國家食品藥品監(jiān)督管理總局制定的試點(diǎn)方案的法律性質(zhì)。由于《立法法》未明確試點(diǎn)辦法的法律性質(zhì)，導(dǎo)致其備案的法律依據(jù)不充分。其次，授權(quán)決定未明確備案期限，這不同于立法法要求的法規(guī)應(yīng)當(dāng)在公布后的30日內(nèi)報(bào)有關(guān)機(jī)關(guān)備案。最后，全國人大常委會(huì)有關(guān)的專門委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)依法可以對報(bào)送的規(guī)范性文件包括試點(diǎn)辦法進(jìn)行主動(dòng)審查，依法對認(rèn)為試點(diǎn)辦法同憲法或者法律相抵觸的，可以向制定機(jī)關(guān)提出書面審查意見、研究意見，但在立法實(shí)踐中，上述備案審查機(jī)制監(jiān)督運(yùn)行實(shí)效一般，需要進(jìn)一步完善。

三、域外授權(quán)立法制度概況

大陸法系與英美法系對授權(quán)立法理解各有側(cè)重，由于各國憲政體制的差異，授權(quán)立法制度具有明顯差異性。鑒于本文主要是研究授權(quán)立法制度中的授權(quán)調(diào)整法律實(shí)施制度，筆者將介紹部分國外相關(guān)規(guī)則制度，以供借鑒。

（一）英國法中的委任立法

在英國，委任立法是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)議會(huì)授權(quán)制定的各種行政管理法規(guī)而言。除了一般委任立法形式外，英國還有一些特殊類型的委任立法，比如修改法律的權(quán)力，即授權(quán)法中有時(shí)規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以制定條例修改授權(quán)法本身或者其他法律，這種授權(quán)規(guī)定稱為亨利第8條款。①參見王名揚(yáng)：《王名揚(yáng)全集：英國行政法、比較行政法》，北京大學(xué)出版社2016年版，第25、97-103頁。因此，委任修法是英國委任立法的一種表現(xiàn)形式。

關(guān)于行政法規(guī)（即委任立法）制定過程中的議會(huì)控制，則有三種不同的程序：批準(zhǔn)程序（有一小部分的行政法規(guī)必須有議會(huì)的批準(zhǔn)）、否決程序（大多數(shù)的行政法規(guī)受限于否決程序）和其他程序（無需議會(huì)批準(zhǔn)的行政法規(guī)）。涉及授權(quán)立法審查的議會(huì)委員會(huì)包括：行政法規(guī)聯(lián)合委員會(huì)和上院授權(quán)和法規(guī)改革委員會(huì)。議會(huì)1994年撤銷與退出法授權(quán)行政法規(guī)修改或者廢止法令中對“經(jīng)營貿(mào)易、商業(yè)、一般職業(yè)和其他”的人課以負(fù)擔(dān)的條文，該法被2001年法規(guī)改革法擴(kuò)展，允許部長們以行政法規(guī)修改法令以課以或者增加負(fù)擔(dān)，以及對不適用1994年法的人課以或者增加負(fù)擔(dān)。1994年法規(guī)定了專門的咨詢和審查程序，它明確在任何一項(xiàng)該類似命令擬作出前應(yīng)咨詢利益相關(guān)者的意見，其后提交議會(huì)審查；這一對行政命令的利益相關(guān)者咨詢和議會(huì)審查程序，包括對行政命令草案的修正案的咨詢與議會(huì)審查程序，被人稱為“超級批準(zhǔn)程序”。②參見[英]邁克爾贊德：《英國法：議會(huì)立法、法條解釋、先例原則及法律改革》，江輝譯，中國法制出版社2014年版，第181-189頁。上述對委任立法的議會(huì)控制程序，有利于控制被授權(quán)機(jī)關(guān)權(quán)力，保障委任立法的立法質(zhì)量?？紤]到我國實(shí)行人民代表大會(huì)制度，和議會(huì)主權(quán)具有類似性，上述措施對我國人大加強(qiáng)對變通適用法律的授權(quán)立法的控制具有借鑒意義。

（二）法國法中的授權(quán)立法

在法國，法令條例是根據(jù)憲法一般屬于法律范圍內(nèi)的事項(xiàng)，由議會(huì)授權(quán)或者根據(jù)憲法的特別規(guī)定，由政府以條例規(guī)定；最主要的法令條例是《憲法》第38條的規(guī)定，政府為實(shí)施政綱起見，可以要求國會(huì)授權(quán)它在一定時(shí)期內(nèi)，以法令形式規(guī)定通常屬于法律范圍內(nèi)的事項(xiàng)，這種條例是法國的委任立法制度。法令條例的效力和法律相等，可以修改和變更以前的法律，但受到授權(quán)法的限制，不能超過授權(quán)法的范圍。③參見王名揚(yáng)：《王名揚(yáng)全集：法國行政法》，北京大學(xué)出版社2016年版，第108-115頁。因此，在法國，政府在職權(quán)立法基礎(chǔ)上，還可以根據(jù)議會(huì)的授權(quán)就法律范圍內(nèi)的事項(xiàng)進(jìn)行授權(quán)立法，授權(quán)立法甚至可以修改法律，與英國的委任修法類似。

另外，根據(jù)2003年3月28日《關(guān)于共和國的地方分權(quán)結(jié)構(gòu)》憲法法律的創(chuàng)新，法國憲法第72條第4段規(guī)定，在一個(gè)組織法預(yù)定的條件下，除非對公眾行使某項(xiàng)自由權(quán)或形式得到憲法保障的某項(xiàng)權(quán)利的基本條件產(chǎn)生爭議，地方行政區(qū)域或地方團(tuán)體，可以參照法律規(guī)章預(yù)料到的情況，在限定的目標(biāo)和時(shí)間內(nèi)，試驗(yàn)性地不執(zhí)行規(guī)定其履行職責(zé)的法律規(guī)章。2003年8月1日的《關(guān)于地方行政區(qū)實(shí)驗(yàn)問題的組織法》明確表述了進(jìn)行這種實(shí)驗(yàn)的條件，一個(gè)法律可以確定這種實(shí)驗(yàn)的目標(biāo)和期限以及容許實(shí)驗(yàn)中觸犯的法律條款；一項(xiàng)實(shí)驗(yàn)一般不超過5年，可以延長1年；這樣，各地方行政區(qū)可以自愿進(jìn)行實(shí)驗(yàn)；中央政府核查后，若符合有關(guān)法律條件，通過政令發(fā)布參加該實(shí)驗(yàn)的地方行政區(qū)名單；在法律規(guī)定的實(shí)驗(yàn)期限屆滿前，中央政府要公開發(fā)布一個(gè)相關(guān)報(bào)告，由國家議會(huì)作出決定：或者結(jié)束實(shí)驗(yàn)；或者在必要時(shí)改變方式，延長實(shí)驗(yàn)期限；或者推廣經(jīng)過實(shí)驗(yàn)的措施。①參見[法]讓·里韋羅、讓·瓦利納：《法國行政法》，魯仁譯，商務(wù)印書館2008年版，第124-131頁。根據(jù)上述立法，在法國，授權(quán)法允許地方行政區(qū)試驗(yàn)性不執(zhí)行現(xiàn)行法律規(guī)章，這與我國的授權(quán)調(diào)整法律實(shí)施決定的授權(quán)法具有類似性，對我國通過授權(quán)立法進(jìn)行立法實(shí)驗(yàn)具有啟示作用。

在委任立法的控制方面，雖然內(nèi)閣根據(jù)第38條制定的規(guī)章僅受制于國政院，而非憲政院審查，憲政院可以審查議會(huì)授權(quán)立法是否足夠精確地定義了授權(quán)范圍，如果憲政院說明法律合憲性取決于特定解釋，那么國政院必須依據(jù)這種解釋來衡量法規(guī)的合法性。根據(jù)第38條第2款，在內(nèi)閣尋求議會(huì)授權(quán)之前，有關(guān)法規(guī)必須經(jīng)過國政院行政組的審議，國政院的事前審查被認(rèn)為是防止行政濫權(quán)的最佳機(jī)制，它避免了權(quán)力行使的絕大多數(shù)違憲案例。國政院的事后審查受制于議會(huì)批準(zhǔn)程序：一旦議會(huì)批準(zhǔn)，內(nèi)閣法規(guī)就被認(rèn)為具備立法效力，從而使國政院失去司法審查的管轄權(quán)。這時(shí)，議會(huì)反對派可在憲政院挑戰(zhàn)授權(quán)立法。②參見張千帆：《法國與德國憲政》，法律出版社2011年版，第49-53頁。從上述監(jiān)督措施來看，法國對授權(quán)立法的控制包括議會(huì)、國政院、憲政院三個(gè)機(jī)關(guān)的審查，從而有效保障授權(quán)立法的合憲性，這對我國加強(qiáng)授權(quán)立法控制具有參照意義。

四、全面深化改革背景下授權(quán)立法完善對策

在全面深化改革背景下，針對授權(quán)立法制度特別是授權(quán)調(diào)整法律實(shí)施制度存在的問題，需要采取針對性措施加以完善，以充分發(fā)揮授權(quán)立法制度對改革的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，促進(jìn)被授權(quán)機(jī)關(guān)用授權(quán)立法引領(lǐng)和推動(dòng)地方試點(diǎn)改革，改變我國傳統(tǒng)的以政策推動(dòng)改革的舊模式，實(shí)現(xiàn)立法和改革相得益彰。

（一）完善授權(quán)調(diào)整法律實(shí)施決定的法律規(guī)定

《立法法》規(guī)定的授權(quán)調(diào)整法律實(shí)施決定，是在總結(jié)全面深化改革背景下5個(gè)授權(quán)調(diào)整法律實(shí)施決定基礎(chǔ)上制定，偏重于對以往立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和概括，未充分考慮立法實(shí)踐中授權(quán)立法發(fā)展新需求，建議完善相關(guān)法律規(guī)定。

1、立法明確授權(quán)調(diào)整法律實(shí)施決定的法律性質(zhì)

立法法需要明確授權(quán)調(diào)整法律實(shí)施決定的法律性質(zhì)，一是全國人大及其常委會(huì)在試點(diǎn)地方試驗(yàn)性修改法律的行為，二是全國人大及其常委會(huì)授權(quán)被授權(quán)機(jī)關(guān)在試點(diǎn)地方、試點(diǎn)期間依法變通適用法律的授權(quán)立法決定。因此，授權(quán)調(diào)整法律實(shí)施決定需要遵循立法法關(guān)于法律修改和授權(quán)立法決定的相關(guān)法律規(guī)定。

在法律修改方面，全國人大及其常委會(huì)作出授權(quán)調(diào)整法律實(shí)施決定應(yīng)遵循立法法規(guī)定的全國人大及其常委會(huì)立法程序，按照法律草案審議，由全國人大全體代表或者全國人大常委會(huì)全體組成人員的過半數(shù)通過。鑒于授權(quán)調(diào)整法律實(shí)施決定是修改法律的立法形式，應(yīng)由國家主席簽署主席令予以公布。

在授權(quán)立法決定方面，2015年修改后的《立法法》第9條規(guī)定了授權(quán)國務(wù)院立法決定，第10條至第12條詳細(xì)規(guī)定了授權(quán)規(guī)則制度。筆者認(rèn)為，上述授權(quán)規(guī)則制度不僅適用于授權(quán)國務(wù)院立法，對于授權(quán)調(diào)整法律實(shí)施制度一并適用，以體現(xiàn)授權(quán)規(guī)則對所有授權(quán)立法制度的統(tǒng)一適用性。

2、完善授權(quán)調(diào)整法律實(shí)施決定的法律規(guī)定

首先，立法明確授權(quán)調(diào)整法律實(shí)施決定的被授權(quán)機(jī)關(guān)范圍。從全國人大常委會(huì)的14個(gè)授權(quán)調(diào)整法律實(shí)施決定內(nèi)容看，被授權(quán)機(jī)關(guān)一般為國務(wù)院、國務(wù)院部門、最高人民法院、最高人民檢察院、中央軍事委員會(huì)。在具體實(shí)踐中，上海市政府根據(jù)授權(quán)決定制定了行政規(guī)范性文件《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資企業(yè)備案管理辦法》，上海市、廣東省、天津市、福建省政府根據(jù)授權(quán)決定制定了4個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法，4省市人大常委會(huì)根據(jù)授權(quán)決定制定了4個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理?xiàng)l例。因此，為規(guī)范和促進(jìn)授權(quán)調(diào)整法律實(shí)施決定的健康發(fā)展，需要審慎界定被授權(quán)機(jī)關(guān)范圍。參照我國授權(quán)立法的立法實(shí)踐，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則，適當(dāng)考慮立法的前瞻性，筆者認(rèn)為，第一，被授權(quán)機(jī)關(guān)需要具有立法權(quán)，以發(fā)揮地方積極性實(shí)施試點(diǎn)事項(xiàng)。第二，被授權(quán)機(jī)關(guān)需要具有一定的級別，以利于中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。國務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院4個(gè)國家機(jī)關(guān)均對全國人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)，可以作為被授權(quán)機(jī)關(guān)。對于授權(quán)調(diào)整法律實(shí)施決定中直接授權(quán)國務(wù)院部門制定試點(diǎn)辦法的作法，應(yīng)予肯定并延續(xù)?？紤]到授權(quán)經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法的實(shí)踐，以及實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省與其他省份立法權(quán)的平等，筆者認(rèn)為，省級人大及其常委會(huì)、省級政府既有積極性也具有一定級別，可以被授權(quán)制定試點(diǎn)辦法，成為被授權(quán)機(jī)關(guān)。待條件成熟時(shí)，再擴(kuò)大被授權(quán)機(jī)關(guān)范圍到試點(diǎn)地方的市級人大及其常委會(huì)、市級政府。

其次，立法明確全國人大及其常委會(huì)授權(quán)立法決定的類型。包括全國人大及其常委會(huì)授權(quán)國務(wù)院立法決定、全國人大授權(quán)經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法決定、全國人大及其常委會(huì)授權(quán)調(diào)整法律實(shí)施決定，三者共同組成授權(quán)法體系。

最后，立法明確授權(quán)調(diào)整法律部分規(guī)定的范圍。借鑒《立法法》第9條關(guān)于授權(quán)國務(wù)院立法決定的規(guī)定，對于行政立法，應(yīng)區(qū)分法律的絕對保留事項(xiàng)和相對保留事項(xiàng)。涉及犯罪和刑罰，對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰，訴訟和仲裁制度的法律事項(xiàng)，是對行政立法的絕對保留事項(xiàng)，不可授權(quán)國務(wù)院、國務(wù)院部門、省級政府暫時(shí)調(diào)整實(shí)施，相對保留事項(xiàng)則可授權(quán)。另授權(quán)調(diào)整法律實(shí)施決定已突破傳統(tǒng)國務(wù)院授權(quán)立法事項(xiàng)范圍的限制，法律絕對保留事項(xiàng)在司法改革領(lǐng)域已由全國人大常委會(huì)授權(quán)最高人民法院、最高人民檢察院及相關(guān)機(jī)關(guān)制定試點(diǎn)實(shí)施辦法，這區(qū)別于行政機(jī)關(guān)的授權(quán)立法，應(yīng)予延續(xù)。

（二）完善被授權(quán)機(jī)關(guān)制定授權(quán)立法的批準(zhǔn)程序

被授權(quán)機(jī)關(guān)制定授權(quán)立法，是以被授權(quán)機(jī)關(guān)無相應(yīng)立法事項(xiàng)立法權(quán)，或者無權(quán)修改上位法規(guī)定為前提條件，以授權(quán)機(jī)關(guān)的授權(quán)立法決定為依據(jù)。上述特征不同于職權(quán)立法，為防止被授權(quán)機(jī)關(guān)濫用權(quán)力，在監(jiān)督制度方面應(yīng)采取嚴(yán)于職權(quán)立法監(jiān)督的措施，授權(quán)立法的批準(zhǔn)程序則是體現(xiàn)之一。

我國的授權(quán)立法批準(zhǔn)制度只是零星的立法實(shí)踐，并未建立完善的立法制度。同時(shí)，授權(quán)立法批準(zhǔn)的監(jiān)督程序有利于促進(jìn)被授權(quán)機(jī)關(guān)特別是行政機(jī)關(guān)在授權(quán)范圍、授權(quán)目的內(nèi)開展授權(quán)立法，保障授權(quán)立法質(zhì)量，亦增強(qiáng)國家授權(quán)國務(wù)院部門或者省級政府立法的可行性。筆者建議，需要從立法上建立完善的授權(quán)立法批準(zhǔn)制度，以更嚴(yán)的標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)督授權(quán)立法的制定程序。參照我國立法法規(guī)定及立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，借鑒國外授權(quán)立法控制的作法，建議如下：1、立法機(jī)關(guān)監(jiān)督方面，授權(quán)機(jī)關(guān)全國人大及其常委會(huì)如認(rèn)為需要加強(qiáng)對授權(quán)立法的立法監(jiān)督，可以在授權(quán)決定中特別規(guī)定被授權(quán)機(jī)關(guān)制定的授權(quán)立法需報(bào)全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)后實(shí)施。2、行政監(jiān)督方面，國務(wù)院是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，授權(quán)機(jī)關(guān)全國人大常委會(huì)在授權(quán)國務(wù)院部門、省級人大及其常委會(huì)、省級政府立法時(shí)，可以在授權(quán)決定中特別規(guī)定被授權(quán)機(jī)關(guān)制定的授權(quán)立法報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后實(shí)施。

（三）完善授權(quán)立法的備案審查制度

在授權(quán)立法備案方面，《立法法》第98條規(guī)定，根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)應(yīng)當(dāng)報(bào)授權(quán)決定規(guī)定的機(jī)關(guān)備案；經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)報(bào)送備案時(shí)，應(yīng)當(dāng)說明對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作出變通的情況?？紤]到全面深化改革背景下，全國人大常委會(huì)的14個(gè)授權(quán)決定中對授權(quán)制定的試點(diǎn)實(shí)施辦法均要求備案，建議將授權(quán)立法備案范圍及說明變通情況擴(kuò)展到全部法規(guī)、規(guī)章、司法解釋，以加強(qiáng)對各種類型授權(quán)立法的備案監(jiān)督。

在備案的授權(quán)立法審查監(jiān)督方面，《立法法》規(guī)定全國人大常委會(huì)有關(guān)的專門委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以對報(bào)送備案的規(guī)范性文件進(jìn)行主動(dòng)審查，并規(guī)定了具體審查程序。考慮到根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)、規(guī)章、司法解釋均屬于規(guī)范性文件，且被授權(quán)機(jī)關(guān)行使的是授權(quán)機(jī)關(guān)的立法權(quán)限，為防止被授權(quán)機(jī)關(guān)濫用授予的立法權(quán)，建議對上述規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)進(jìn)行主動(dòng)審查，從合法性、違憲性、適當(dāng)性角度進(jìn)行審查，以有效行使監(jiān)督職權(quán)。

在規(guī)范性文件司法審查方面，根據(jù)行政訴訟法規(guī)定，我國僅建立了初步的法律法規(guī)規(guī)章以外的規(guī)范性文件司法審查制度。當(dāng)被授權(quán)機(jī)關(guān)未采用授權(quán)立法而采用授權(quán)規(guī)范性文件的形式執(zhí)行授權(quán)決定時(shí)，存在被司法附帶審查的可能性。考慮到我國實(shí)行人民代表大會(huì)制度的國家結(jié)構(gòu)形式，借鑒行政訴訟法的規(guī)定，如果國家權(quán)力機(jī)關(guān)認(rèn)為需要，可以通過法律授權(quán)司法機(jī)關(guān)附帶審查授權(quán)立法的合法性，經(jīng)審查認(rèn)為不合法的，不作為司法機(jī)關(guān)認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并向制定機(jī)關(guān)和授權(quán)機(jī)關(guān)提出處理建議，以此來加強(qiáng)對授權(quán)立法的司法監(jiān)督。