黃雅雯　盧奕亨

摘 要：重慶地票制度運(yùn)行十年來取得了重大成果，但地票復(fù)墾耕地存在撂荒的問題，其保護(hù)耕地的生態(tài)功能并未完全發(fā)揮出來?；诖?，筆者提出通過對(duì)農(nóng)民進(jìn)行額外補(bǔ)償保證復(fù)墾耕地的有效使用，并對(duì)“為何進(jìn)行補(bǔ)償”“補(bǔ)償?shù)脑瓌t”“如何進(jìn)行補(bǔ)償”三個(gè)問題進(jìn)行了闡述。

關(guān)鍵詞：地票制度；耕地撂荒；額外補(bǔ)償

一、地票的性質(zhì)和意義

近十年來，我國經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，城市化進(jìn)程不斷加速，在農(nóng)村和城市都發(fā)生巨變的同時(shí)出現(xiàn)了城市建設(shè)用地不足而農(nóng)村土地大量閑置的情況。在此背景下，重慶市在2008年成立了農(nóng)村土地交易所，試行“地票制度”。地票是在村民自愿的情況下將閑置的農(nóng)村宅基地、集體建設(shè)用地復(fù)墾為耕地形成用地指標(biāo)，同時(shí)城市將部分耕地作為建設(shè)用地使用。這樣“先補(bǔ)后占、占補(bǔ)平衡”的方式，在滿足城市發(fā)展需要的同時(shí)嚴(yán)守18億畝耕地紅線不動(dòng)搖，體現(xiàn)了地票制度推動(dòng)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)功能和保護(hù)耕地的生態(tài)功能，有利于推動(dòng)重慶地區(qū)的快速發(fā)展。

二、地票的現(xiàn)狀

（一）地票的交易情況

截至2017年，地票制度實(shí)行整整10年。根據(jù)重慶農(nóng)村土地交易所披露的數(shù)據(jù)，到2017年底，地票累積成交面積達(dá)23.23萬畝，累積成交金額達(dá)455.74億元，成交均價(jià)在每畝19.61萬元。2011年是近十年地票交易的繁榮時(shí)期，成交面積和成交均價(jià)都達(dá)到較高水平，隨后的2012年地票市場有所緊縮，而近5年地票的成交面積穩(wěn)中有升，均價(jià)也相對(duì)穩(wěn)定，這說明地票交易正在逐步走向成熟。

（二）地票制度的研究情況

地票是反哺“三農(nóng)”的新渠道，它實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)建設(shè)用地和耕地的資源共享，但是人們也需要清醒地看到它還有很多方面需要不斷改進(jìn)完善。王林認(rèn)為地票制度對(duì)于復(fù)墾后土地實(shí)際耕作效果等實(shí)質(zhì)性質(zhì)量指標(biāo)尚缺乏技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)監(jiān)管細(xì)則，存在復(fù)墾形成的耕地不能有效耕作或耕種效果不理想等隱患。與此同時(shí)，地票落地區(qū)大多為質(zhì)量較好的耕地，這實(shí)際上是等面積不等質(zhì)量的土地掛鉤。劉朝旭也提出地票制度在驗(yàn)收環(huán)節(jié)存在問題，負(fù)責(zé)驗(yàn)收的國土資源部門和復(fù)墾耕地的未來利用沒有直接關(guān)系，很難保證其行為的公正、公開和公平。因此，復(fù)墾耕地質(zhì)量和數(shù)量難以保障，就會(huì)損害將來使用這些復(fù)墾耕地的農(nóng)民的利益。凌成樹指出地票制度中地票購買主體的積極性容易挫傷，地票落地時(shí)參與其選定地塊的“招拍掛”的競爭，持有地票者沒有體現(xiàn)其優(yōu)勢。

（三）地票研究新方向

總體而言，已有的關(guān)于地票制度的研究大多集中在復(fù)墾、驗(yàn)收、交易、使用四個(gè)環(huán)節(jié)的具體問題上，鮮有學(xué)者從地票制度在不減少耕地的情況下滿足城市發(fā)展需求的初衷出發(fā)，探究地票實(shí)施現(xiàn)狀是否能持續(xù)發(fā)展，現(xiàn)有的報(bào)道也大都片面強(qiáng)調(diào)地票帶來的經(jīng)濟(jì)收益而忽略了復(fù)墾耕地的使用情況是否保證了“十八億畝耕地不減少”的本質(zhì)要求這一問題。事實(shí)上，筆者于區(qū)縣的走訪中發(fā)現(xiàn)，復(fù)墾耕地再次撂荒的情況非常普遍，農(nóng)民大多在獲得地票收益后撂荒耕地，并且自家耕地和地票復(fù)墾耕地皆撂荒的情況也不在少數(shù)。地票制度的特別之處恰恰在于，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不以占用耕地、破壞生態(tài)環(huán)境為代價(jià)，就現(xiàn)有的城市耕地被占而農(nóng)村復(fù)墾耕地撂荒的情況來看的確與其設(shè)計(jì)初衷背道而馳?；诖?，本研究提出在保證現(xiàn)有的基本征地收益外，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行額外補(bǔ)償保證復(fù)墾耕地的有效使用，對(duì)“為何進(jìn)行補(bǔ)償”“補(bǔ)償?shù)脑瓌t”“如何進(jìn)行補(bǔ)償”三個(gè)問題進(jìn)行了闡述，以此推動(dòng)地票生態(tài)保護(hù)功能的有效發(fā)揮，有利于地票制度的持續(xù)推行。

三、重視地票生態(tài)保護(hù)功能，保證地票持續(xù)推行

（一）進(jìn)行補(bǔ)償?shù)囊饬x

保證復(fù)墾耕地的有效使用是保護(hù)耕地、保護(hù)生態(tài)環(huán)境最有效的方式。習(xí)近平總書記在納扎爾巴耶夫大學(xué)回答學(xué)生問題時(shí)指出“金山、銀山不如綠水青山”。通過額外補(bǔ)償?shù)姆绞郊?lì)農(nóng)民持續(xù)使用復(fù)墾耕地，保證耕地?cái)?shù)量不減少，是邊發(fā)展邊保護(hù)的事實(shí)體現(xiàn)。另外，從土地發(fā)展權(quán)的角度出發(fā)，地票交易完成后地票來源區(qū)土地用途受到限制，其作為耕地使用所能帶給農(nóng)民的收益甚少，而地票落地區(qū)的新增城市建設(shè)用地?fù)碛芯薮蟮陌l(fā)展?jié)摿?，未來收益相?dāng)可觀。因此，在核算地票交易價(jià)格時(shí)，應(yīng)包括土地現(xiàn)存價(jià)值和土地復(fù)墾后的增值利益。

（二）補(bǔ)償?shù)脑瓌t

1.注意供需調(diào)節(jié)，避免過度開發(fā)

上述數(shù)據(jù)表明地票交易市場穩(wěn)中有升，同時(shí)地票來源區(qū)農(nóng)民也是有償復(fù)墾耕地，在城市化加速、農(nóng)村人口不斷轉(zhuǎn)移的現(xiàn)狀下，這本身就使地票的供需容易失衡。根據(jù)重慶市經(jīng)營性用地地票供需預(yù)測數(shù)據(jù)，到2020年，全市“地票”供給量是同期“地票”需求量的1.98倍。加之筆者在走訪中發(fā)現(xiàn)的復(fù)墾耕地再撂荒的問題，相關(guān)部門一定要嚴(yán)格控制地票來源區(qū)復(fù)墾耕地?cái)?shù)量，確保復(fù)墾耕地長期有人耕種。一畝農(nóng)村建設(shè)用地被復(fù)墾就意味著一畝城鎮(zhèn)良田被他用，所以即使地票指標(biāo)供不應(yīng)求也不能以占用良田為代價(jià)推動(dòng)發(fā)展。

2.注重激勵(lì)機(jī)制，保證可持續(xù)發(fā)展

現(xiàn)行的地票制度中農(nóng)民可一次性獲得地票收益，后期缺乏有效監(jiān)督和正確引導(dǎo)，這就出現(xiàn)了筆者看到的大量復(fù)墾耕地撂荒的情況，長此以往，地票制度終將因?yàn)闊o法嚴(yán)守耕地紅線而被叫停，不利于地票制度的持續(xù)推行。如果能采取激勵(lì)農(nóng)民不斷耕種的補(bǔ)償方式，讓其邊耕種邊獲得收益和額外補(bǔ)償，這樣將有利于排除只為獲得地票收益而不想使用耕地的投機(jī)分子，同時(shí)也確保了耕地的長期有效使用。

（三）進(jìn)行補(bǔ)償?shù)拇胧?/p>

1。需要考慮額外補(bǔ)償從何而來

這與上述提到的土地發(fā)展權(quán)有關(guān)，在地票的整個(gè)生產(chǎn)、交易、落地使用過程中，農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織只參與了地票的生產(chǎn)階段，也就是只涉及地票的生產(chǎn)價(jià)格，而在土地交易所中的地票拍賣過程，即地票的價(jià)格增值過程，是地方政府和地票競購方房產(chǎn)開發(fā)商作為當(dāng)事的交易主體，地票供給方個(gè)體農(nóng)戶和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織并沒有參與其中，而地方政府通過地票落地使用，把大量城市建設(shè)用地出讓給土地開發(fā)商獲得了巨額土地出讓金。整個(gè)過程中，農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所獲得的收益同地票本身產(chǎn)生的收益相距甚遠(yuǎn)，所以推進(jìn)地票發(fā)揮生態(tài)保護(hù)功能、保證復(fù)墾耕地持續(xù)使用的額外補(bǔ)償可以從巨額的土地出讓金中來。

2.需要考慮從哪些方面進(jìn)行補(bǔ)償

一方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受自然環(huán)境影響大，存在不小的風(fēng)險(xiǎn)，所以農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是一種行之有效的額外補(bǔ)償方式，它解決了農(nóng)民的后顧之憂，保證了農(nóng)民勞作的基本收入。另一方面，從事農(nóng)業(yè)相較從事第二、第三產(chǎn)業(yè)收入較低，要想留住農(nóng)民，最直接的方式就是現(xiàn)金分期補(bǔ)償。補(bǔ)償讓其外出務(wù)工與在家務(wù)農(nóng)的收入差距縮小，再加上傳統(tǒng)的顧家觀念，農(nóng)村勞動(dòng)力質(zhì)量將會(huì)有所提升，復(fù)墾耕地的撂荒情況將會(huì)有所好轉(zhuǎn)。

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