鄭 旭 閻玉姣

值班律師制度是指法律援助機(jī)構(gòu)向法院、人民檢察院、看守所等機(jī)關(guān)派駐值班律師，由值班律師向犯罪嫌疑人、被告人提供法律咨詢及其他幫助的一種刑事法律援助制度。2006年8月，我國司法部與聯(lián)合國開發(fā)署在河南修武縣共同開展值班律師制度試點(diǎn)項(xiàng)目，并在此基礎(chǔ)上選擇其他地方擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。2014年8月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于在部分地區(qū)開展刑事案件速裁程序試點(diǎn)工作的辦法》，首次明確要求建立值班律師制度，并在配套文件中規(guī)定速裁程序中值班律師的主要職責(zé)。之后，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳、最高人民法院、最高人民檢察院等機(jī)關(guān)相繼出臺(tái)了一系列中央改革文件，對值班律師的工作地點(diǎn)、職責(zé)、隊(duì)伍來源等方面作出明確規(guī)定，據(jù)此，各地司法行政機(jī)關(guān)、辦案機(jī)關(guān)逐步推進(jìn)值班律師工作的開展。

在一系列中央改革文件的鋪墊下，2017年8月，“兩院三部”聯(lián)合發(fā)布第一個(gè)專門規(guī)定值班律師制度的文件——《關(guān)于開展法律援助值班律師工作的意見》 （以下簡稱《值班律師工作意見》），初步規(guī)定了值班律師的工作地點(diǎn)、工作內(nèi)容、律師來源等內(nèi)容，這為各地推行值班律師制度提供了總參考。但鑒于值班律師制度在我國是新生事物，在工作實(shí)踐中，法律援助機(jī)構(gòu)、公檢法等機(jī)關(guān)對具體工作方式、工作內(nèi)容、值班律師來源與分配、服務(wù)質(zhì)量保障、經(jīng)費(fèi)來源與補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)等方面均存在不同的認(rèn)識(shí)和操作。我們擬通過探究英美兩國的值班律師制度，對《值班律師工作意見》有關(guān)的一些具體環(huán)節(jié)的工作提出完善建議，以推動(dòng)我國值班律師制度的建設(shè)進(jìn)程。

一、值班律師的工作地點(diǎn)及方式

《值班律師工作意見》規(guī)定，法律援助機(jī)構(gòu)通過設(shè)立法律援助工作站派駐值班律師或及時(shí)安排值班律師等形式提供法律幫助，同時(shí)提出在律師資源短缺地區(qū)可以探索電話、網(wǎng)絡(luò)值班方式。除此之外，《值班律師工作意見》并未提及公安局、派出所是否設(shè)置值班律師工作崗位，也并未具體指出值班律師的工作方式。因此，考慮到我國目前各地有關(guān)機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)工作量不一、偏遠(yuǎn)地區(qū)律師資源短缺的問題，為了高效利用律師資源、充分發(fā)揮值班律師功能，法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)胤ㄔ?、看守所、人民檢察院等機(jī)構(gòu)的具體情況，合理選擇值班律師的工作方式和工作時(shí)間。

1.法院

值班律師的服務(wù)對象是所有的犯罪嫌疑人、被告人。①因此，法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)法院的開庭情況安排派駐值班律師，即只要有刑事被告人開庭受審，就應(yīng)向法院至少派駐一名值班律師，以方便為有需要的被告人及時(shí)提供法律幫助。當(dāng)然，在較為繁忙的法院，需要同時(shí)咨詢的被告人超過六人時(shí)，法律援助機(jī)構(gòu)可以增派一名值班律師。

如英國的法院值班律師計(jì)劃（Duty Solicitor Scheme）②，即由法律援助機(jī)構(gòu)（Legal Aid Agency）根據(jù)法院具體需求派駐值班律師，有的法院每天都有一名值班律師，而有的法院每周只有一天安排值班律師。③在美國，芝加哥協(xié)會(huì)啟動(dòng)的“在庭律師”項(xiàng)目（In-Court Program）同樣如此，即律師協(xié)會(huì)向交通法院和十一個(gè)刑事法院派駐律師，保證每個(gè)法院每周都有值班律師，但是會(huì)視法院具體需求安排律師值班，有的法院每周一到兩天有值班律師在庭，有的法院每周三到四天有值班律師在庭。

可見，英美國家的相關(guān)機(jī)構(gòu)向法院派駐值班律師是視不同法院的具體工作需求而合理設(shè)置的，既可以合理配置律師資源，又能保證每一個(gè)有需要的被告人及時(shí)獲得值班律師的幫助。因此，我國可借鑒上述經(jīng)驗(yàn)，由各地的法律援助機(jī)構(gòu)考察當(dāng)?shù)胤ㄔ?，針對法院具體工作需求設(shè)置值班律師服務(wù)崗位。

2.看守所

看守所是犯罪嫌疑人和被告人的羈押場所，故應(yīng)是值班律師服務(wù)的主要提供場所之一。但是，不同地區(qū)的看守所的羈押人數(shù)不同，值班律師服務(wù)的實(shí)際需求自然各異，例如羈押人數(shù)較少的看守所，單獨(dú)設(shè)立值班律師工作站實(shí)無必要。對此，法律援助機(jī)構(gòu)可聯(lián)合設(shè)置值班律師電話服務(wù)中心，使關(guān)押人數(shù)較少且地理位置臨近的看守所可以合用一個(gè)電話（視頻通話）服務(wù)中心，法律援助機(jī)構(gòu)安排的值班律師僅需在電話服務(wù)中心值班，通過電話（視頻通話）為轄區(qū)內(nèi)的被羈押人答疑解惑，如犯罪嫌疑人、被告人需要約見值班律師的，法律援助機(jī)構(gòu)可根據(jù)情況指派律師前往；而關(guān)押人數(shù)較多的看守所可以直接設(shè)立值班律師工作站，由法律援助機(jī)構(gòu)配備必要的辦公設(shè)施，設(shè)立指引標(biāo)識(shí)，同時(shí)公示值班律師工作職責(zé)、當(dāng)日值班律師的基本信息、法律援助申請流程及所需材料等，為被告人獲得法律幫助提供便利。

如英國的警署值班律師計(jì)劃，犯罪嫌疑人被逮捕后，警察告知其有權(quán)利獲得免費(fèi)的值班律師服務(wù)，若其申請值班律師服務(wù)，警察必須立即通知值班律師電話中心（Duty Solicitor Call Center），值班律師隨之通過電話或者會(huì)見方式向其解答法律問題、提供案件的初步意見。另外，英國警署實(shí)行24小時(shí)的律師輪流值班制度，即在任何時(shí)間內(nèi)只要犯罪嫌疑人申請值班律師服務(wù)，值班律師就可以通過電話或者會(huì)見方式提供法律服務(wù)。一般來講，在較大的警署，比如倫敦查林十字街警署，一個(gè)或者更多的值班律師會(huì)一直在警署值班，而在郊區(qū)或者鄉(xiāng)村的較小的警署，值班律師主要通過電話方式提供法律服務(wù)。④

另外，根據(jù)我國《刑事訴訟法》第83條的規(guī)定，拘留后，應(yīng)當(dāng)立即將被拘留人送看守所羈押，至遲不得超過24小時(shí)，可見，看守所雖為主要羈押場所，但公安局、派出所卻多是被拘留人到達(dá)的第一場所。而鑒于“該項(xiàng)制度的主要目的是為進(jìn)入刑事訴訟程序的犯罪嫌疑人或者被告人提供即時(shí)初步的服務(wù)”⑤，故公安局、派出所也應(yīng)設(shè)置值班律師電話熱線。當(dāng)警察告知犯罪嫌疑人有權(quán)獲取值班律師幫助后，犯罪嫌疑人申請值班律師服務(wù)的，警察應(yīng)立即通過電話聯(lián)系本地區(qū)看守所的值班律師或者合用的電話服務(wù)中心，以及時(shí)向犯罪嫌疑人提供法律幫助。

3.人民檢察院

人民檢察院應(yīng)設(shè)立值班律師電話熱線，具體安排同公安局、派出所，即主要由值班律師通過電話對有需要的犯罪嫌疑人提供法律服務(wù)，確實(shí)需要值班律師到場的，再由法律援助機(jī)構(gòu)指派律師到場提供法律服務(wù)。

值班律師在人民檢察院發(fā)揮作用的場景有二：第一，自貪污賄賂犯罪的偵查權(quán)轉(zhuǎn)移至國家監(jiān)察委后，人民檢察院仍保留部分案件的偵查權(quán)⑥，仍有權(quán)傳喚、拘傳和決定拘留犯罪嫌疑人，在將犯罪嫌疑人送看守所羈押前48小時(shí)內(nèi)有機(jī)會(huì)控制犯罪嫌疑人，犯罪嫌疑人有可能需要值班律師服務(wù)；第二，在審查起訴階段，如果犯罪嫌疑人被取保候?qū)徎虮O(jiān)視居住，犯罪嫌疑人并沒有被羈押在看守所，無法獲得看守所值班律師的幫助，只能在人民檢察院獲得值班律師的幫助。

但是，由于我國審前羈押率較高，同時(shí)人民檢察院直接受理的案件數(shù)量驟減，人民檢察院設(shè)置現(xiàn)場值班律師必要性不大，應(yīng)當(dāng)采取電話熱線為主、指派律師當(dāng)面提供服務(wù)為輔的方法。

二、值班律師的工作內(nèi)容

2018年5月，《中華人民共和國刑事訴訟法（修正草案）》 （以下簡稱《草案》） 公布，其第4條規(guī)定：“犯罪嫌疑人、被告人沒有委托辯護(hù)人，法律援助機(jī)構(gòu)沒有指派律師為其提供辯護(hù)的，由值班律師為犯罪嫌疑人、被告人提供法律咨詢，程序選擇建議，代理申訴、控告，申請變更強(qiáng)制措施，對案件處理提出意見等辯護(hù)?！逼渲校暗绒q護(hù)”三個(gè)字對值班律師的工作性質(zhì)作了明確定位，即值班律師進(jìn)行法律服務(wù)的活動(dòng)是辯護(hù)活動(dòng)，值班律師是相當(dāng)于刑事辯護(hù)人的地位，但其是發(fā)揮有限作用的辯護(hù)人?！吨蛋嗦蓭煿ぷ饕庖姟芬簿唧w列明了值班律師的工作職責(zé)，學(xué)界和實(shí)務(wù)界只是對其中部分內(nèi)容尚存在爭論，主要圍繞是否出庭辯護(hù)、是否參與量刑協(xié)商、是否幫助申請變更強(qiáng)制措施三方面內(nèi)容。

1.是否出庭辯護(hù)

雖然根據(jù)《草案》，值班律師是扮演辯護(hù)人的角色，但《值班律師工作意見》規(guī)定，法律援助值班律師不提供出庭辯護(hù)服務(wù)。我們認(rèn)為這一定位是準(zhǔn)確的，值班律師不應(yīng)當(dāng)提供出庭辯護(hù)服務(wù)。一方面，值班律師是刑事法律援助中的新隊(duì)伍，律師資源需求高，短時(shí)間內(nèi)大量值班律師到崗存在一定的困難，而出庭辯護(hù)服務(wù)需要律師花費(fèi)大量時(shí)間精力進(jìn)行庭前閱卷、調(diào)查、尋找證人等訴訟準(zhǔn)備活動(dòng)。若值班律師工作延伸至提供出庭辯護(hù)服務(wù)，不僅會(huì)進(jìn)一步加劇律師來源緊張的態(tài)勢，剝奪其他人獲得值班律師服務(wù)的機(jī)會(huì)，也會(huì)使其他人獲得的法律服務(wù)的質(zhì)量無法得到保證。另一方面，如前所述，值班律師制度設(shè)立目的是為所有犯罪嫌疑人、被告人提供即時(shí)初步的法律幫助，具有初步性和廣覆蓋性，因此，為了實(shí)現(xiàn)值班律師制度的設(shè)立目的，值班律師不宜對刑事案件進(jìn)行深度介入，從而替代辯護(hù)律師提供出庭辯護(hù)服務(wù)。

從英國來看，值班律師也同樣不提供出庭辯護(hù)服務(wù)。英國刑事訴訟活動(dòng)中，負(fù)責(zé)出庭辯護(hù)的律師稱為大律師或出庭律師（barrister），雖然值班律師可以接受當(dāng)事人的選擇和委托成為案件代理人，從而進(jìn)一步委托大律師進(jìn)行出庭辯護(hù)服務(wù)。但是無論是法院值班律師計(jì)劃還是警署值班律師計(jì)劃，值班律師的主要工作內(nèi)容都是提供法律咨詢與協(xié)助，而不包括出庭辯護(hù)服務(wù)，尤其是在刑事法院。⑦

總之，值班律師只是確保每個(gè)犯罪嫌疑人、被告人都有獲得法律幫助的機(jī)會(huì)，而并非使其獲得充分的法律幫助。所以，從值班律師不提供出庭辯護(hù)服務(wù)角度來看，值班律師也僅是發(fā)揮有限作用的辯護(hù)人。

2.是否參與量刑協(xié)商

在認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點(diǎn)中，值班律師應(yīng)當(dāng)且已實(shí)質(zhì)參與量刑協(xié)商程序。根據(jù)《關(guān)于在部分地區(qū)開展刑事案件認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點(diǎn)工作的辦法》和《值班律師工作意見》，我國犯罪嫌疑人簽署具結(jié)書時(shí)需要辯護(hù)人或者值班律師在場。而具結(jié)書中包含人民檢察院的量刑意見，因此，若值班律師認(rèn)為具結(jié)書中的量刑意見合理，可以主動(dòng)勸說犯罪嫌疑人接受；若認(rèn)為量刑意見不合理，可以建議犯罪嫌疑人不接受，并可以進(jìn)一步代表犯罪嫌疑人與檢察院進(jìn)行協(xié)商。

進(jìn)一步來看，值班律師參與量刑協(xié)商不僅可以有效杜絕辦案機(jī)關(guān)采用不正當(dāng)手段迫使犯罪嫌疑人認(rèn)罪認(rèn)罰，還可以保證犯罪嫌疑人知曉認(rèn)罪認(rèn)罰的性質(zhì)和法律后果，從而使犯罪嫌疑人能夠根據(jù)值班律師的專業(yè)解答決定是否接受人民檢察院的量刑意見，確保犯罪嫌疑人認(rèn)罪認(rèn)罰的自愿性?！白栽感浴笔钦J(rèn)罪認(rèn)罰案件審查和審理的重點(diǎn)和核心，而解決“自愿性”必須有律師的參加，只有律師的參加才能見證認(rèn)罪認(rèn)罰的客觀性、真實(shí)性和自愿性。⑧如美國聯(lián)邦最高法院于1970年就已將辯訴交易中被告人獲得律師有效幫助的權(quán)利上升到憲法層面加以保護(hù)。⑨因此，我們應(yīng)支持值班律師參與量刑協(xié)商程序。

3.是否幫助申請變更強(qiáng)制措施

申請變更強(qiáng)制措施，是指在被追訴者已被辦案機(jī)關(guān)依據(jù)法定程序采用較重強(qiáng)制措施的情況下，值班律師向辦案機(jī)關(guān)申請變更為較輕的強(qiáng)制措施，如由逮捕、拘留變更為取保候?qū)?、監(jiān)視居住。⑩值班律師的工作內(nèi)容應(yīng)包括幫助所有的犯罪嫌疑人、被告人申請變更強(qiáng)制措施，這一觀點(diǎn)在《草案》中也已得到驗(yàn)證，但《值班律師工作意見》中僅明確規(guī)定了值班律師在認(rèn)罪認(rèn)罰從寬試點(diǎn)中可以提供強(qiáng)制措施變更的法律幫助。

值班律師幫助申請變更強(qiáng)制措施主要基于兩方面的考慮。一方面，強(qiáng)制措施作為保證刑事訴訟順利進(jìn)行的手段，涉及犯罪嫌疑人、被告人的人身權(quán)利，尤其是拘留、逮捕措施的適用。值班律師幫助申請變更強(qiáng)制措施可以幫助當(dāng)事人及時(shí)篩選出有利于強(qiáng)制措施變更的法定事由，爭取辦案機(jī)關(guān)對犯罪嫌疑人、被告人適用更輕的強(qiáng)制措施（多指取保候?qū)彛?，從而更好地保障犯罪嫌疑人、刑事被告人的人身自由?quán)利。另一方面，值班律師介入強(qiáng)制措施的變更，有利于監(jiān)督辦案機(jī)關(guān)貫徹強(qiáng)制措施比例原則，提高適用強(qiáng)制措施的透明度，從而減少不必要的羈押、降低羈押率。正如在美國保釋?法庭中，值班（在庭）律師的首要工作便是為被羈押人申請保釋。

三、值班律師的來源與分配

根據(jù)《值班律師工作意見》，法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一安排社會(huì)律師和法律援助機(jī)構(gòu)律師提供值班律師服務(wù)，而在律師資源短缺地區(qū)，可以探索政府購買值班律師服務(wù)。因此，結(jié)合值班律師的廣覆蓋性，加之案件多、律師少的刑事法律援助現(xiàn)狀，值班律師的來源和分配是當(dāng)前制度建設(shè)面臨的難題之一。我國刑事法律援助模式跟英美國家不同，英國刑事法律援助的提供者以外包律師為主、公設(shè)辯護(hù)人為輔，而美國刑事法律援助提供者以公設(shè)辯護(hù)人為主，同時(shí)也包括社會(huì)律師和合同制的私人律師?？梢姡⒚绹揖床捎脝我坏闹蛋嗦蓭煼?wù)提供模式，而是均選擇了多元化模式。由此，考慮到我國刑事法律援助的傳統(tǒng)模式和經(jīng)費(fèi)投入等現(xiàn)狀，我國不宜直接移植英美國家的值班律師服務(wù)的提供模式，但可以參考兩國做法、探索建立適合我國的多元化值班律師隊(duì)伍。

1.法律援助機(jī)構(gòu)律師

法律援助機(jī)構(gòu)律師是指由法律援助機(jī)構(gòu)雇傭、專門提供全職的法律援助服務(wù)的律師，這應(yīng)該作為值班律師的重要來源。而就目前來看，我國只有少部分地區(qū)存在法律援助律師，其承辦的刑事法律援助案件數(shù)量也較少，根據(jù)某項(xiàng)2013年的調(diào)研顯示，調(diào)查的多個(gè)地方?jīng)]有法律援助律師，且法律援助律師承辦的刑事法律援助案件也僅占21.31%?。因此，應(yīng)根據(jù)各地現(xiàn)有條件和需求，適當(dāng)增加法律援助機(jī)構(gòu)律師的人數(shù)，尤其是在犯罪率高、律師資源不足的地區(qū)，然后視具體需求進(jìn)一步分配專職值班律師。從法律援助機(jī)構(gòu)律師中分配專職值班律師，不僅解決了值班律師的后顧之憂，分擔(dān)了社會(huì)律師的工作量，從而保證了值班律師服務(wù)的整體質(zhì)量，而且還增加了法律工作者的就業(yè)渠道。當(dāng)然，吸引法律人才加入法律援助律師隊(duì)伍的前提是政府投入足夠的資金。

在刑事訴訟法領(lǐng)域，法律援助機(jī)構(gòu)律師類似于英美國家的公設(shè)辯護(hù)人。美國和英國都設(shè)立了公設(shè)辯護(hù)人辦公室，其中，美國較早成立了公設(shè)辯護(hù)人辦公室。美國的公設(shè)辯護(hù)人制度是指以國家設(shè)立的公共機(jī)構(gòu)為組織形態(tài)，通過設(shè)立公設(shè)辯護(hù)人辦公室的形式，雇傭全職公設(shè)辯護(hù)人為貧困犯罪嫌疑人、被告人提供辯護(hù)服務(wù)的制度體系。?至今美國絕大多數(shù)州和聯(lián)邦司法轄區(qū)內(nèi)都設(shè)立了公設(shè)辯護(hù)人辦公室，公設(shè)辯護(hù)人一直是美國刑事法律援助事務(wù)的主要承擔(dān)者。?2001年，英國也開始試點(diǎn)公設(shè)辯護(hù)人服務(wù)，公設(shè)辯護(hù)人與合同制的私人律師需要符合同樣的條件、從事同樣的刑事法律援助事務(wù)，由此公設(shè)辯護(hù)人成為英國刑事法律援助服務(wù)的重要補(bǔ)充。?

總之，法律援助機(jī)構(gòu)律師作為專職律師，雖不及社會(huì)律師收入高，但較之社會(huì)地位高、穩(wěn)定、有充足的后備隊(duì)伍，更具道德上的優(yōu)勢地位和社會(huì)認(rèn)同感。因此，發(fā)展法律援助律師隊(duì)伍、增加專職值班律師人數(shù)具有完全的可行性和必要性。

2.社會(huì)律師

長期以來，我國刑事法律援助的主要提供者是社會(huì)律師。總體來看，2007年至2009年，社會(huì)律師辦理刑事法律援助案件分別占全年刑事法律援助案件總數(shù)的61.1%、63.3%、64.7%，不僅占據(jù)了提供者主體地位，同時(shí)呈現(xiàn)出逐年上升趨勢。?因此，繼續(xù)堅(jiān)持以社會(huì)律師為主的值班律師隊(duì)伍模式可以減少法律援助機(jī)構(gòu)初設(shè)值班律師崗位帶來的律師資源緊張、財(cái)政支出大幅增加的困擾，故現(xiàn)階段值班律師工作的主體也應(yīng)為社會(huì)律師。具體來說，各地的社會(huì)律師資源應(yīng)由當(dāng)?shù)氐姆稍鷻C(jī)構(gòu)統(tǒng)一分配，法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)協(xié)調(diào)律師的時(shí)間確定好各個(gè)工作地點(diǎn)的律師值班時(shí)間，制作律師值班表，值班律師按照具體安排前往法律援助工作站或者電話服務(wù)中心參與值班。

3.政府購買服務(wù)

《值班律師工作意見》最后提到，要“探索建立政府購買值班律師服務(wù)機(jī)制”，對此，英美兩國都發(fā)展出較為完善的外包服務(wù)機(jī)制，在此作簡單介紹，我國未來可予以借鑒。

在英美兩國的刑事法律援助的框架下，政府購買服務(wù)均是通過合同制度實(shí)現(xiàn)，具體指由律師按照合同約定提供相應(yīng)的法律幫助的機(jī)制。不過，兩國在合同簽訂主體、費(fèi)用支付等方面存在較大差異，如美國因各州互不隸屬的體制影響，合同項(xiàng)目的簽約主體并未形成固定統(tǒng)一的模式，簽約主體可能包括縣政府機(jī)構(gòu)、縣法官、縣公設(shè)辯護(hù)人辦公室或者其他的州機(jī)構(gòu)，承包人則主要為個(gè)人律師或者律師事務(wù)所?；而在英國，LAA負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理刑事法律援助事務(wù)，合同的簽訂主體主要為LAA和審查合格的律師事務(wù)所?。因此，我國未來要探索政府購買值班律師服務(wù)還需分別對英美兩國的模式進(jìn)行深入了解和探索，才能結(jié)合本國實(shí)踐并借鑒他國經(jīng)驗(yàn)建立合適的政府購買模式。

四、值班律師的服務(wù)質(zhì)量保障

我國推行值班律師制度的目的不僅僅是向犯罪嫌疑人、被告人提供法律援助，更重要的是向其提供有效的法律援助，因此，如何保障值班律師服務(wù)的質(zhì)量是關(guān)鍵問題。《值班律師工作意見》針對值班律師的服務(wù)質(zhì)量保障措施有所規(guī)定，例如要綜合考慮“政治素質(zhì)、職業(yè)道德水準(zhǔn)、業(yè)務(wù)能力、執(zhí)業(yè)年限等確定法律援助值班律師人選”、強(qiáng)調(diào)對值班律師的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和培訓(xùn)，以不斷提升值班律師服務(wù)質(zhì)量水平。但是，《值班律師工作意見》只是對值班律師服務(wù)質(zhì)量提出了總體要求，并沒有進(jìn)行更進(jìn)一步的細(xì)化規(guī)定，難免略顯粗糙。

從英國來看，由于英國政府對法律援助經(jīng)費(fèi)投入大，這對律師事務(wù)所來說收益十分可觀，許多律師事務(wù)所會(huì)參與LAA招標(biāo)以競爭獲得法律援助服務(wù)資格，而為了保證法律援助質(zhì)量，LAA制定了專家質(zhì)量評分標(biāo)準(zhǔn) （Specialist Quality Mark Standard）?，用以篩選最優(yōu)的法律服務(wù)提供商，其中包括值班律師服務(wù)提供商。SQM Standard主要圍繞有關(guān)服務(wù)質(zhì)量的七個(gè)領(lǐng)域，即獲得服務(wù)、無縫服務(wù)（推薦其他的服務(wù)提供商）、組織運(yùn)營、人員管理、服務(wù)運(yùn)行、滿足客戶需要、質(zhì)量承諾等七個(gè)方面，并且針對每項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)一步作出詳細(xì)要求和定義。除此之外，LAA還制定了專家質(zhì)量評分指導(dǎo)（Specialist Quality Mark Guidance），其主要介紹與SQM各部分內(nèi)容相關(guān)的指導(dǎo)說明，旨在為法律服務(wù)提供者達(dá)到和遵守標(biāo)準(zhǔn)提供協(xié)助。英國系統(tǒng)、科學(xué)的質(zhì)量保證體系，為其法律援助服務(wù)設(shè)置了第一道準(zhǔn)入門檻，這為其值班律師的服務(wù)質(zhì)量也提供了強(qiáng)有力的保障。鑒于此，我國也應(yīng)研究制定《法律援助值班律師服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》，明確工作規(guī)范、保障值班律師服務(wù)質(zhì)量，具體可從事前、事中、事后三方面進(jìn)行規(guī)定。

1.事前保障

一是合理設(shè)置值班律師的準(zhǔn)入條件。值班律師的工作職責(zé)是提供即時(shí)的法律建議、程序選擇建議等法律服務(wù)，地位舉足輕重，因此值班律師不僅需要具有必要的知識(shí)和技能，還要具有較為豐富的刑事案件辦理經(jīng)驗(yàn)，只有這樣才能保證被追訴人得到有效的法律幫助。具體來講，獨(dú)立提供值班律師服務(wù)的律師原則上應(yīng)具有三年以上刑事案件辦理經(jīng)驗(yàn)，能夠快速理清案件脈絡(luò)、發(fā)現(xiàn)案件突破點(diǎn)，并且可以熟練運(yùn)用刑事法為被追訴人獲取最有利的處理結(jié)果，最大程度保護(hù)被追訴人的合法權(quán)益。而新任律師或者其他經(jīng)驗(yàn)較少的律師不能單獨(dú)提供值班律師服務(wù)，不過在條件允許的情況下，這些律師可以輔助值班律師進(jìn)行法律服務(wù)。當(dāng)然，受過刑事處罰或者嚴(yán)重紀(jì)律處罰的律師不得擔(dān)任值班律師。在英國，為保證提供合格的刑事法律援助服務(wù)，律師協(xié)會(huì)制定了一個(gè)認(rèn)可計(jì)劃 (Accreditation Scheme)，要求每一個(gè)希望從事刑事法律援助的人必須經(jīng)過一個(gè)附加的資格考試，以此作為值班律師的一道準(zhǔn)入門檻。?

二是統(tǒng)一對值班律師進(jìn)行入職培訓(xùn)。《值班律師工作意見》規(guī)定，法律援助機(jī)構(gòu)要“組織開展對值班律師職責(zé)、服務(wù)內(nèi)容、執(zhí)業(yè)紀(jì)律、刑事訴訟法律知識(shí)方面的業(yè)務(wù)培訓(xùn)”，入職培訓(xùn)應(yīng)主要圍繞這些方面展開，主要強(qiáng)調(diào)值班律師的工作職責(zé)。另外，為了規(guī)范和統(tǒng)一值班律師的工作，便于日后的工作交接、監(jiān)督管理，律師值班時(shí)應(yīng)做好案件簡介、咨詢問題等方面記錄和后期歸檔工作。

2.事中保障

事中保障應(yīng)主要聚焦值班律師工作的開展過程，即應(yīng)建立系統(tǒng)完善的監(jiān)管機(jī)制，由監(jiān)督員采用書面審查和現(xiàn)場監(jiān)督相結(jié)合的方式進(jìn)行監(jiān)督工作。首先，由司法行政機(jī)關(guān)設(shè)立專職監(jiān)督員，定期就值班律師值班時(shí)的工作記錄材料進(jìn)行審查，同時(shí)也要不定期地前往值班場所現(xiàn)場監(jiān)督值班律師工作，包括內(nèi)容記錄是否全面規(guī)范、是否耐心答疑解惑、是否給出專業(yè)的法律建議等等，以此保證法律服務(wù)質(zhì)量。其次，司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)統(tǒng)計(jì)匯總犯罪嫌疑人、刑事被告人涉嫌罪名、簡要案情、咨詢意見等有關(guān)信息，在此基礎(chǔ)之上進(jìn)行分析，對于其中涉及的問題及情況及時(shí)跟值班律師溝通和反饋，必要時(shí)可召開座談會(huì)和開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，確保值班律師工作良好運(yùn)行和開展。再次，增加受助人投訴渠道，即針對提供法律服務(wù)的值班律師的不稱職、懈怠等違紀(jì)違法行為，受助人可向司法行政機(jī)關(guān)投訴，并要求其作出處理決定，若值班律師的先前行為導(dǎo)致犯罪嫌疑人、被告人遭受了不利后果，可以同時(shí)賦予受助人選擇或者申請更換值班律師的權(quán)利。正如在SQM Standard在人員管理部分中明確規(guī)定律師事務(wù)所需要設(shè)立監(jiān)督員機(jī)制，例如要求每個(gè)法律部門必須至少一位監(jiān)督員，并要求明確監(jiān)督員的具體職責(zé)和說明有充足時(shí)間進(jìn)行有效監(jiān)督，同時(shí)也對監(jiān)督員的能力、法律培訓(xùn)等方面均作出了具體要求。?

3.事后保障

事后保障主要是指對履職不當(dāng)?shù)闹蛋嗦蓭熯M(jìn)行懲戒或者處罰。一項(xiàng)制度的積極推行若缺乏對消極情況的積極制裁，必然使制度的權(quán)威性不足，影響后續(xù)制度的發(fā)展；但需要注意的是，值班律師制度作為我國的新生事物，律師來源主要依托社會(huì)律師，若懲罰性的事后保障措施設(shè)置不合理，必然減弱社會(huì)律師參與值班律師服務(wù)的熱情度和積極性，鑒于這種巨大負(fù)面效果的考慮，懲罰性的事后保障措施應(yīng)該慎重使用。

一般來講，根據(jù)《值班律師工作意見》，律師協(xié)會(huì)要將法律援助值班律師履責(zé)情況納入律師年度考核及律師誠信服務(wù)記錄，司法行政機(jī)關(guān)要對律師在值班律師工作中違反職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀(jì)律的行為依法依規(guī)處理。對此，司法行政機(jī)關(guān)作為處罰主體，應(yīng)參照《中華人民共和國律師法》、《律師和律師事務(wù)所違法行為處罰辦法》等相關(guān)規(guī)定謹(jǐn)慎適用，律師協(xié)會(huì)進(jìn)行懲戒時(shí)同樣如此，針對值班律師失職并造成嚴(yán)重后果的情形可進(jìn)行相應(yīng)的罰款、取消值班律師資格等處罰，對于可罰可不罰的，一般不建議進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的處罰，但可予以訓(xùn)誡、警告或者通報(bào)。

五、值班律師的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)費(fèi)來源

值班律師的補(bǔ)貼與經(jīng)費(fèi)來源是值班律師制度良好運(yùn)轉(zhuǎn)的前提，值班律師的經(jīng)費(fèi)充沛與否直接影響值班律師工作的質(zhì)量和法律援助制度的整體建設(shè)。然而，《值班律師工作意見》中并未提及有關(guān)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)費(fèi)來源的內(nèi)容，而由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平并不均衡，值班律師補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)確實(shí)無法統(tǒng)一，但是不可否認(rèn)的是補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)費(fèi)來源作為值班律師制度運(yùn)行的重要保障，不可或缺。因此，應(yīng)明確值班律師補(bǔ)貼的計(jì)費(fèi)方式、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)以及經(jīng)費(fèi)來源，保障值班律師制度的持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。

1.值班律師的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)

《值班律師工作意見》未提值班律師補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容，但《法律援助條例》第24條第3款規(guī)定：“法律援助辦案補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市人民政府司法行政部門會(huì)同同級財(cái)政部門，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，參考法律援助機(jī)構(gòu)辦理各類法律援助案件的平均成本等因素核定，并可以根據(jù)需要調(diào)整。”對此，值班律師的工作補(bǔ)貼也應(yīng)視各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和當(dāng)?shù)胤稍聞?wù)的處理成本的不同而確定，但是要包含律師辦理案件所付出的智力服務(wù)報(bào)酬。而且，值班律師的辦案補(bǔ)貼應(yīng)當(dāng)及時(shí)足額支付，以保護(hù)值班律師的積極性。

首先，補(bǔ)貼計(jì)費(fèi)可以采用小時(shí)計(jì)費(fèi)方式。由于值班律師的工作模式是每天一人對多人，且可能存在同一犯罪嫌疑人、被告人多次咨詢的情況，采用按件計(jì)費(fèi)較為困難，因而可以考慮采用小時(shí)計(jì)費(fèi)法。具體由中央司法行政機(jī)關(guān)確定單位時(shí)間內(nèi)（每一小時(shí)）值班律師服務(wù)的一般補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和最低補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，地方政府根據(jù)一般補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)予以適當(dāng)降低或者提高，但不得低于國家最低補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。

其次，咨詢時(shí)間和空閑等待時(shí)間的標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)有所不同。值班律師工作時(shí)間應(yīng)區(qū)分咨詢幫助時(shí)間與空閑等待時(shí)間，不同時(shí)間段采取不同的計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，如倫敦在2004年時(shí)咨詢幫助時(shí)間與在途等待時(shí)間的值班律師補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)分別是每小時(shí)56.2英鎊和每小時(shí)52英鎊（均指常規(guī)工作時(shí)間內(nèi)）?。

2.值班律師制度的經(jīng)費(fèi)來源

在法律援助經(jīng)費(fèi)來源方面，美國和英國均以政府投入為主要渠道，其中美國政府投入的資金是多元的，包含聯(lián)邦撥款、州撥款、地方（縣）撥款三個(gè)層次?，社會(huì)捐贈(zèng)也是美國法律援助經(jīng)費(fèi)的重要渠道，例如律師協(xié)會(huì)、個(gè)人、慈善團(tuán)體等均有積極參與?；而英國法律援助經(jīng)費(fèi)基本上都來源于中央政府，刑事法律援助案件經(jīng)費(fèi)則完全由中央財(cái)政承擔(dān)，此外，有一小部分資金來自于受援人的分擔(dān)費(fèi)用和法律援助案件勝訴后由法律服務(wù)委員會(huì)從敗訴的對方當(dāng)事人處收取的費(fèi)用?。我國《法律援助條例》第3條明確規(guī)定，法律援助是政府的責(zé)任，縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)采取積極措施推動(dòng)法律援助工作。值班律師制度是刑事法律援助制度的組成部分，其運(yùn)行經(jīng)費(fèi)應(yīng)主要來源于政府資金，包括縣級以上各級人民政府。中央政府應(yīng)根據(jù)各地的法律援助需求、結(jié)合各地政府財(cái)力情況，合理確定法律援助資金的撥付標(biāo)準(zhǔn)，對地方政府財(cái)力雄厚的地區(qū)可適當(dāng)減少撥付，對地方政府財(cái)力薄弱的地區(qū)可以增加撥付。

雖然近年來，我國法律援助財(cái)政撥款數(shù)額呈現(xiàn)出逐年遞增的趨勢，但是財(cái)政撥款數(shù)額仍然無法滿足現(xiàn)實(shí)的法律援助需求。2014年，我國法律援助經(jīng)費(fèi)總額為17億人民幣，人均法律援助經(jīng)費(fèi)數(shù)額約為1.25元?；而英國同期法律援助經(jīng)費(fèi)開支約為16.9億英鎊，英國為每個(gè)人所支付的法律援助費(fèi)用平均約為26.16英鎊（當(dāng)時(shí)約合人民幣252元）?。當(dāng)下，我國中央政府應(yīng)加大法律援助的財(cái)政支持，在法律援助項(xiàng)目下分設(shè)刑事和民事法律援助專項(xiàng)機(jī)制，在刑事法律援助專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)之下，再設(shè)立值班律師制度單項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，保障值班律師制度良性運(yùn)行。

為了保障值班律師經(jīng)費(fèi)，除了加大投入中央政府財(cái)政撥款以外，可以拓寬值班律師經(jīng)費(fèi)來源的其他渠道。一是鼓勵(lì)各地政府將法律援助經(jīng)費(fèi)納入地方財(cái)政預(yù)算，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、人民生活水平高的地區(qū)，從而補(bǔ)充本地區(qū)的值班律師經(jīng)費(fèi)來源。二是探索實(shí)行由法律援助受援人分擔(dān)部分法律援助費(fèi)用的做法?，實(shí)行費(fèi)用分擔(dān)法律援助的條件、程序、分擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)等，由省級司法行政機(jī)關(guān)綜合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、居民收入狀況、辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)等因素確定。三是動(dòng)員社會(huì)組織以及個(gè)人進(jìn)行捐助補(bǔ)充值班律師經(jīng)費(fèi)，例如鼓勵(lì)個(gè)人、企業(yè)或者其他組織積極向法律援助機(jī)構(gòu)捐贈(zèng)。四是律師協(xié)會(huì)向法律援助機(jī)構(gòu)繳納一定的援助經(jīng)費(fèi)，由于我國律師協(xié)會(huì)每年向律師收取一定數(shù)額的會(huì)費(fèi)，律協(xié)可以在其中提取一部分用于支持刑事值班律師工作的開展。

結(jié)論

值班律師制度在我國雖然起步較晚，但是意義深遠(yuǎn)。建立和推行值班律師制度表面是刑事法律援助領(lǐng)域中邁出的一小步，實(shí)則是在“國家尊重和保障人權(quán)”的大語境下邁出的一大步?！吨蛋嗦蓭煿ぷ饕庖姟返闹贫ù_實(shí)讓值班律師工作的開展有章可循，但也確有不完善之處，主要是因?yàn)橐?guī)定過于概括，尚需要在探索中逐步完善。因此，我們對一系列具體工作環(huán)節(jié)提出了建議：視法院和看守所具體工作需求不同設(shè)置法律援助工作站或者電話服務(wù)中心，例如，看守所羈押人數(shù)少的可以合用一個(gè)電話（視頻通話）服務(wù)中心，因地制宜，既保證每個(gè)犯罪嫌疑人、被告人可以獲得值班律師幫助，又能高效利用律師資源。另外，公安局、派出所、人民檢察院也應(yīng)設(shè)置電話熱線，以確保犯罪嫌疑人、被告人可以第一時(shí)間獲得值班律師幫助；值班律師應(yīng)憑借其專業(yè)知識(shí)優(yōu)勢，幫助犯罪嫌疑人進(jìn)行量刑協(xié)商和申請變更強(qiáng)制措施等其他辯護(hù)活動(dòng)，但是不提供出庭辯護(hù)服務(wù)；繼續(xù)保持以社會(huì)律師為主、專職值班律師為輔的隊(duì)伍模式，增加法律援助機(jī)構(gòu)律師的人數(shù)，提高政府資金投入，動(dòng)員社會(huì)律師積極參與刑事法律援助事務(wù)，當(dāng)然，在未來可以借鑒英美國家關(guān)于政府購買服務(wù)的成熟經(jīng)驗(yàn)，探索建立我國的政府購買值班律師服務(wù)的新路徑；逐步健全事前、事中、事后保障措施，保障值班律師服務(wù)的質(zhì)量水平；確定值班律師工作補(bǔ)貼的一般標(biāo)準(zhǔn)和最低標(biāo)準(zhǔn)，增加政府的法律援助資金投入，探索實(shí)行由法律援助受援人分擔(dān)部分法律援助費(fèi)用，拓寬值班律師經(jīng)費(fèi)來源的其他渠道，保障值班律師制度的持續(xù)運(yùn)行?？傊蛋嗦蓭熤贫鹊陌l(fā)展和完善，仍需我們不斷探索和試驗(yàn)，只有這樣才能推進(jìn)我國刑事司法制度的完善、逐步實(shí)現(xiàn)建設(shè)現(xiàn)代法治國家的目標(biāo)。

注釋：

①⑤ 《司法部負(fù)責(zé)人就開展法律援助值班律師工作答記者問》，《中國司法》2017年第10期。

② 20世紀(jì)80年代，英國啟動(dòng)了兩個(gè)值班律師計(jì)劃（即法院值班律師計(jì)劃和警署值班律師計(jì)劃），由法律援助機(jī)構(gòu)（現(xiàn)為Legal Aid Agency,簡稱為LAA） 統(tǒng)一管理，至今仍在沿用。

③ 資料來源于2018年英國值班律師輪值表（duty solicitor rotas）。

④M.R.Franks,Your Rights if Arrested in England,S.U.L.Rev.,2005,205.

⑥ 根據(jù)2018年5月公布的《中華人民共和國刑事訴訟法（修正草案）》第2條規(guī)定，“人民檢察院在對訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)司法工作人員利用職權(quán)實(shí)施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪，可以由人民檢察院立案偵查。對于公安機(jī)關(guān)管轄的國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的其他重大的犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時(shí)候，經(jīng)省級以上人民檢察院決定，可以由人民檢察院立案偵查”。

⑦User Guide to Legal Aid Statistics in England and Wales,Produced by the Ministry of Justice’s Legal Aid Statistics Team and Published by the Ministry of Justice,at 5.

⑧ 樊崇義：《贊法律援助值班律師制度》，《人民法治》2017年第10期。

⑨ 祁建建：《美國辯訴交易中的有效辯護(hù)權(quán)》，《比較法研究》2015年第6期。

⑩ 吳小軍：《我國值班律師制度的功能及其展開——以認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度為視角》，《法律適用》2017年第11期。

? 在美國，保釋是指律師向法官申請，法官綜合考慮案件性質(zhì)、被逮捕人的基本情況及釋放后的社會(huì)危險(xiǎn)性等因素后，在被逮捕的人提供擔(dān)?；蚪邮芴囟l件的情況下裁決將其釋放的制度，從效果上看，美國的保釋類似于我國的取保候?qū)彙?/p>

?參見顧永忠、楊建煒：《我國刑事法律援助的實(shí)施現(xiàn)狀與對策建議——基于2013年刑事訴訟法施行以來的考察與思考》，《法學(xué)雜志》2015年第4期。

? 吳羽：《美國公設(shè)辯護(hù)人制度考察及其啟示》，《理論月刊》2014年第9期。

?參見吳羽：《美國公設(shè)辯護(hù)人制度運(yùn)作機(jī)制研究》，《北方法學(xué)》2014年第5期。

? ? See Norman Lefstein,In Search of Gideon’s Promise:Lessons From England and the Need for Federal Help,55 Hastings L.J.,2004,(835)55,at 884-885.

? 顧永忠、陳效：《中國刑事法律援助制度發(fā)展報(bào)告（上）》，《中國司法》2013年第1期。

?參見滕麗娜：《英國刑事法律援助制度的現(xiàn)狀及其啟示》，《福建政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第4期。

? 可以簡稱為SQM Standard，該標(biāo)準(zhǔn)自2013制定并施行以來，經(jīng)過3次修正更新，最新版本為2017年3月修改的。

?參見吳羽：《美國刑事法律援助合同制度運(yùn)行機(jī)制研究》，《大連海事大學(xué)學(xué)報(bào)》 （社會(huì)科學(xué)版） 2017年第3期。

? See Duty Solicitor Application Form-Crm12,Compliance Officer for Legal Practice Declaration.

? SeeSpecialistQualityMarkStandard(Updated Version-V2.2 March 2017),at 48-61.

?參見宮曉冰：《美國法律援助制度簡介》，《中國司法》2005年第10期。

?參見姚鷺：《我國法律援助經(jīng)費(fèi)的籌集方式》，《山西省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第1期。

? 高貞：《英國法律援助制度及借鑒意義》，《中國司法》2012年第2期。

? 其中的全國總?cè)丝跀?shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)，中國法律援助經(jīng)費(fèi)總額來源于《2013—2014年全國法律援助統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)》。

? 其中的英國人口數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計(jì)辦公室官網(wǎng)，英國法律援助經(jīng)費(fèi)支出來源于《2014—2015年度英國法律援助機(jī)構(gòu)工作與審計(jì)年報(bào)》。

? 2017年10月最高人民法院、司法部《關(guān)于開展刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)工作的辦法》第9條規(guī)定了這項(xiàng)措施。在值班律師制度中，也可以考慮實(shí)施這樣的措施。