城市重金屬污染防治法治建設(shè)

劉士國

人們對霧霾、異味、噪聲、光污染感受深刻，而對重金屬污染往往缺乏感知。但在環(huán)境污染中，以重金屬污染為甚。在城市化進程中，重金屬污染在空氣中、大地上，居室里、汽車中幾近無處不在，一些食品、化妝品中也含有。而且城市水源地、地下管道設(shè)施，均存在發(fā)生重金屬污染事故的危險。同時，城鎮(zhèn)化進程的加速也使得重金屬污染問題變得復雜。改革開放35年，中國城市人口平均每年約增加1%，估計到2019年城填人口將占總?cè)丝诘?0%，解決我國城市化進程中的重金屬污染顯得尤為迫切。城市重金屬污染防治法治建設(shè)是環(huán)境污染防治的重要組成部分，對此進行深入研究具有重大理論和實踐意義。

一、城市重金屬污染的主要表現(xiàn)

（一）工廠場區(qū)土地污染

城市鉛、汞、鎘、鉻、銅、鋅等重金屬污染，主要來自冶煉、金屬加工、鋼鐵生產(chǎn)、機械制造、化工工業(yè)以及造紙、化肥、皮革、農(nóng)藥、醫(yī)藥生產(chǎn)。工廠場地土地污染有的在改革開放前就存在，有的是改革開放后新建企業(yè)污染。前者有的已經(jīng)修復、有的在修復中，有的尚待修復。以沈陽冶煉廠為例，這座建于日偽時期的工廠，解放后為國家作出突出貢獻。該廠占地36萬平方米，為大型有色金屬冶煉企業(yè)，主要生產(chǎn)銅、鉛、鋅等。由于每年生產(chǎn)大量廢渣，含有銅、鉛、鋅、鋁、鎘等有害元素，廠區(qū)污染嚴重，1999年被迫破產(chǎn)。之后閑置數(shù)年，污染物擴散深層土壤和地下水。2006年7月起，沈陽市鐵西區(qū)政府采用換土、土壤烘燒無害化處理等修復措施，2008年治理成功。修復工程總投資1.2億元，修復后用于房地產(chǎn)，實現(xiàn)土地增值7.3億元。①參見范春生：《中國重工業(yè)之地修復重污染企業(yè)土壤獲成功》，新華網(wǎng)，2011年9月13日。像這樣最終妥善治理的城市“毒地”還為數(shù)不多。

2010年，武漢市三江航天房地產(chǎn)公司將2006年3月競標取得的武漢濱江一塊280畝土地，在撂荒4年后退還武漢市土地儲備中心，原因是發(fā)現(xiàn)這塊原武漢市農(nóng)藥廠場區(qū)大部土地被重金屬污染，而且20世紀農(nóng)藥殘渣基本上就地掩埋，距地面五、六米。②參見萬靜：《重金屬污染耕地修復治理啟動》，《法制日報》2014年4月14日。蘇州古城區(qū)南600余畝蘇州化工廠原址，因土壤中含有砷、鎘、鉛、苯重金屬及有機磷無法開發(fā)，多年閑置。與此類似，僅江蘇一地近年關(guān)閉的各類化工廠就有3000多家，均存在不同程度污染。③參見孫彬等：《中國土地重金屬污染集中多發(fā)期 治毒瘤存三難題》，《經(jīng)濟參考報》2012年6月13日。武漢市一個能容納2400戶的經(jīng)適房小區(qū)未經(jīng)環(huán)評就建在昔日化工廠土地上，發(fā)現(xiàn)污染后雖進行修復，依然存在風險，專家指出毒性釋放可達數(shù)十年甚至上百年。④參見楊萬國：《武漢未經(jīng)環(huán)評在重金屬污染土地建起經(jīng)適房》，《新京報》2010年11月30日。

我國已進行土壤污染調(diào)查，但未見城市“毒地”污染調(diào)查數(shù)據(jù)，不過與美國制造業(yè)污染地塊在30萬塊以上比照估計，我國現(xiàn)在不會少于美國，約有30萬塊以上重金屬污染場區(qū)，大多未經(jīng)治理修復。

污染喚醒居民對新建工廠的警覺，多地PX項目、垃圾焚燒發(fā)電廠上馬受阻，雖介紹國外工廠與居民區(qū)相鄰無礙，但我國的環(huán)境安全能否達到國外先進水平，人們的疑慮事出有因，難以否定其訴求潛在的合理性。

（二）汽車尾氣重金屬污染

汽車尾氣、燃煤煙氣排放，含有重金屬鉛、汞有害物質(zhì)，排入大氣后附著顆粒物，在引力、風力作用下落入土地、建筑物，經(jīng)雨水沖刷滲入土壤內(nèi)部。人呼入污染空氣，直接損害健康。由此形成多數(shù)不確定加害人的污染損害。日本的流行病學調(diào)查證明，流量大的城市交通干道兩側(cè)百米之內(nèi)居住半年以上的人和工作半年以上的常勤人員，患癌人數(shù)高于其他區(qū)域1—2倍。日本學者依據(jù)“污染者負擔原則” ，提出由汽車所有人、制造商、當?shù)卣鲑Y設(shè)立基金，支付醫(yī)保外由患者本人承擔的相應費用。⑤參見[日]吉村良一：《從公私協(xié)動視角看環(huán)境法的現(xiàn)代性課題》。有斐閣2011年版 ，第301頁以下。我國尚未意識到這類損害賠償，未能將此提到議事日程。但在許多大中城市主干道兩側(cè)，此類損害不會低于日本。

我國大氣污染防治法及其他法律，欠缺對汽車尾氣違法排放責任規(guī)定。央視《焦點訪談》披露，在國家出臺機動車尾氣排放新標準——“國四”標準后，有汽車廠仍然制造銷售“國三”標準汽車冒充“國四”標準，出現(xiàn)制造商、銷售商、購買人甚至監(jiān)管者造假一條龍。⑥參見馮琳琳：《江淮汽車造假監(jiān)管被爆光 “國三”變“國四”》，人民網(wǎng)，2014年5月18日。由于現(xiàn)行《缺陷汽車產(chǎn)品召回條例》僅限安全缺陷召回，不涉及排放缺陷，欠缺召回法律依據(jù)。對汽車尾氣排放責任規(guī)定不明確，監(jiān)管不到位加重了汽車尾氣污染，特別是加重了汽車集中的城市大氣重金屬污染。

（三）城市垃圾重金屬污染

城市垃圾重金屬污染，主要來自工業(yè)固體廢棄物。我國國民在20世紀末21世紀初購買的電子產(chǎn)品正值更新期，2000年后更新電子產(chǎn)品中毎年約有400萬臺電冰箱、500萬臺洗衣機、1000萬臺電視機、500萬臺電腦、1000萬部手機。①參見保修網(wǎng)：《廢舊家電的危害及其回收流程》，2014年9月29日。這些廢棄產(chǎn)品是重金屬污染源之一。另有大量廢棄車輛、廢舊電池也構(gòu)成重金屬污染源。許多城市垃圾廠對周邊土壤構(gòu)成污染，其垃圾滲濾液排入河流致沿岸農(nóng)地污染，滲入地下污染地下水。遼河下游、長三角、珠三角河流水質(zhì)被污染，用其灌溉則會污染農(nóng)作物，大米、蔬菜等因此重金屬含量超標。有的垃圾處理廠由于技術(shù)、管理原因，其焚燒飛灰中含有重金屬，再次污染空氣并回落大地。有學者對上海兩座生活垃圾焚燒發(fā)電廠貯坑采集混合垃圾樣品，分為紙張、塑料、竹木、織物、廚余和果蔬廢物、金屬、玻璃、渣石8個組化驗研究，結(jié)論是玻璃、金屬、渣石重金屬含量高。廚余垃圾主要來自垃圾滲濾液，玻璃亦如此，這說明垃圾分類是必要的。另有對玉溪市4個縣級生活垃圾填埋場重金屬污染滲濾液采樣分析，結(jié)論是所有生活垃圾填埋場都存在不同程度的重金屬污染，其中通海楊廣填埋廠較為嚴重，總鉻超標57倍、六價鉻超標34倍。其主要原因是垃圾沒有嚴格分類，電池、電器元件和部分工業(yè)垃圾與其他生活垃圾混合所至，這證明從源頭對垃圾嚴格進行分類管理是控制重金屬污染關(guān)鍵。②參見龔慧仙：《玉溪市部分城市生活垃圾衛(wèi)生填埋場重金屬污染狀況調(diào)查》，環(huán)衛(wèi)科技網(wǎng)，2011年6月18日。

我國2013年修改后的《固體廢棄物污染防治法》用專章對城市垃圾分類處置作了規(guī)定。許多城市也有垃圾分類地方法規(guī)，在一些城市也進行了垃圾分類試點，取得一些成效但成效不大。因后續(xù)環(huán)節(jié)跟不上。垃圾處理是系統(tǒng)工程，分類的垃圾要有不同的垃圾處理廠分別處理，如餐廚垃圾可轉(zhuǎn)化為肥料，渣石無害化處理后可做建筑材料或路基土，有的可以發(fā)電，無用的填埋處理。這些分類處理廠在許多城市幾乎都沒有，致使分類出的垃圾運輸中又混到一起。進行垃圾分類有一個習慣養(yǎng)成的過程，也有一個政府管理、環(huán)保組織和環(huán)保志愿者積極參與跟進的過程。

（四）城市飲用水源重金屬污染

城市飲用水源重金屬污染，分別來自上游工廠違法排放和市區(qū)管網(wǎng)泄露。如玉溪陽宗海砷污染事件。陽宗海為城市飲用水源，2007年環(huán)保部門發(fā)現(xiàn)水中砷含量升高。2008年7月經(jīng)檢測砷濃度猛升至V類水標準，不能飲用。經(jīng)查，為玉溪某公司長期將含坤廢水非法排放及含砷固體廢物雨季大量降水自流所致。③參見《CJJY工貿(mào)有限公司、李某等人重大環(huán)境事故案》，載王立主編：《環(huán)境法庭案例選編》，法律出版社2012年版，第187頁以下。再如蘭州苯水事件，2014年4月11日上午，蘭州市唯一供水企業(yè)——蘭州威立雅水務集團公司出廠水和自流溝水樣檢測出苯含量嚴重超標。經(jīng)查為蘭州石化一條管線泄漏滲入水管網(wǎng)所致。④參見華化成：《從苯水事件反思公營事業(yè)改革路徑》，《新華每日電訊》2014年4月15日。蘭州水苯事件未能及時向社會發(fā)布可疑污染信息，再次說明環(huán)境損害預防觀念的缺失。對像重金屬這樣的嚴重污染，發(fā)現(xiàn)可疑情況應及時通報，以便公眾預防。蘭州水苯事件，3月份就傳水被污染，政府“辟謠” ，4月11日終于發(fā)生了污染突發(fā)事件。4月10日15時威立雅公司就檢測出出廠水苯含量超過國家標準，11日7時蘭州市政府才接到水污染報告，當天16時市政府才向市民發(fā)布引用水安全警示。企業(yè)發(fā)現(xiàn)重金屬污染12小時才上報，政府接報后9小時才向社會通報，其時間之長，防范意識之差、對群眾健康之輕視，是不爭的事實。事后管理部門以進一步確認需要時間為由辯解，再次說明法律必須規(guī)定初步確定可疑嚴重污染即應公布情報的必要性。此事件最終追究了20余人的法律責任，企業(yè)除受到罰款和自愿交付政府數(shù)額不高的治理費用外，未見對生態(tài)損失和市民健康損害承擔賠償責任，水污染防治法等法律環(huán)境污染損害賠償機制不健全是制度原因。其他未造成突發(fā)事件的水源地個別企業(yè)違法排放含重金屬廢水、堆放未經(jīng)無害化處理廢渣污染案件更是時有發(fā)生。

二、解決我國城市重金屬污染的法理思維

我國城市化過程中暴露出的重金屬污染如此嚴重，其原因與國外有所同也有所不同，解決的路徑與國外自然也會不盡相同。我們必須借鑒國外經(jīng)驗，更要基于我國實際思考解決之道，這就必須要有新思維。有關(guān)國外重金屬防治經(jīng)驗，已有著述成果作出介紹，特別是自然科學技術(shù)防治。遵循相同原理，中國環(huán)境學會每年都召開國際研討會，交流比較頻繁。法律規(guī)制與我國經(jīng)濟、政治體制關(guān)系密切，如何認識重金屬污染原因、形成法理，至關(guān)緊要。

（一）樹立環(huán)境權(quán)新理念

我國社會主義生產(chǎn)的目的是最大限度地滿足人民群眾日益增長的美好生活需求。依據(jù)十七大提出生態(tài)文明建設(shè)，十八大確定生態(tài)文明與政治、經(jīng)濟、社會、文化“五位一體”建設(shè)和十八屆三中全會進一步提出的生態(tài)文明建設(shè)的改革任務，人民群眾的文化需求就應關(guān)涉生態(tài)文明，其物質(zhì)需求就應包括對良好環(huán)境的需求。十九大報告提出建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計……，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度。

法律應明確規(guī)定公民的環(huán)境權(quán),并且應規(guī)定是一項公共性權(quán)利。半個世紀以來，環(huán)境權(quán)在不斷地演變，內(nèi)容越來越豐富。在我國的司法實踐中，環(huán)境權(quán)也已受廣泛的認可。特別涉及城市居民環(huán)境權(quán)，內(nèi)容更為豐富。概括起來，環(huán)境權(quán)包含以下內(nèi)容：

1.環(huán)境權(quán)既是公法上的權(quán)利，也是私法上的權(quán)利。作為憲法上的公民基本政治權(quán)利的環(huán)境權(quán)，公民有權(quán)提出完善環(huán)境法治的建議，有權(quán)監(jiān)督政府的環(huán)境保護工作，有權(quán)參與環(huán)保組織和民間環(huán)?；顒?，有權(quán)提起公益訴訟。針對城市重金屬污染，城市居民有權(quán)利要求政府采取預防污染和清除污染的措施，如提出污染企業(yè)搬遷建議、重金屬污染場區(qū)治理建議，有權(quán)監(jiān)督環(huán)保等行政機關(guān)的環(huán)境執(zhí)法工作。

2.環(huán)境權(quán)既是個人性權(quán)利，也是公共性權(quán)利。個人性權(quán)利的環(huán)境權(quán)是指公民個人作為國家公民或個人人身、財產(chǎn)權(quán)主體享有的獨立環(huán)境權(quán)。公共性環(huán)境權(quán)是指大氣、水、自然景觀、野生動物以及其他自然資源為公眾共有，當這些純自然資源受到環(huán)境污染損害時，有提起公益訴訟的權(quán)利。公共性環(huán)境權(quán)也意味著生產(chǎn)經(jīng)營者對大氣、水等自然資源，承擔不超出環(huán)境自凈能力的污染排放物的義務以及對有害物作無害化處理的義務、有償使用不可再生自然資源的義務、對保護環(huán)境作出犧牲的人進行生態(tài)補償?shù)牧x務。尤其城市重金屬污染，損害的是城市居民共享的環(huán)境權(quán)。城市土地為不可再生資源，必須保證永繼利用，使用者必須承擔防止和凈化重金屬污染的責任。

3.環(huán)境權(quán)既是財產(chǎn)權(quán)，也是人身權(quán)。依據(jù)環(huán)境共有的法理，大氣、水、日照、景觀等人類生活不可欠缺的資源，為人類所共有。①參見[日]大塚直：《環(huán)境法》,有斐閣2013年版，第41頁。其財產(chǎn)權(quán)主要表現(xiàn)為自然資源的共有權(quán)。與環(huán)境權(quán)是基本人權(quán)相一致，表現(xiàn)在私法上，環(huán)境權(quán)具有人格權(quán)屬性，環(huán)境權(quán)是人作為法律人的人格權(quán)，只有享有環(huán)境權(quán)，人才能有尊嚴地生存。由此人也享有環(huán)境知情權(quán)，國家及企業(yè)負有公開環(huán)境信息的義務。

4.環(huán)境權(quán)既是當代人的權(quán)利，也是后代人的權(quán)利。雖然現(xiàn)在的民法理論強調(diào)權(quán)利能力始于出生，但并不否認對未出生者利益的保護，而且我國民法理論采權(quán)利能力溯及說。環(huán)境資源不僅為當代人所有，也為后代人所有。必須為子孫后代留下青山綠水，留下美麗城市和必要的不可再生資源。這在民法理論上得以說明，并不困難。

我國法律雖無環(huán)境權(quán)的明確規(guī)定,但立法及司法實踐卻遵循環(huán)境權(quán)法理且有許多創(chuàng)新。在私法環(huán)境侵權(quán)訴訟和環(huán)境侵權(quán)責任確認方面,有許多創(chuàng)舉。如公益訴訟,既有檢察院提起的公益訴訟,也有環(huán)保民間組織中華環(huán)保聯(lián)合會提起的公益訴訟和公民個人提起的公益訴訟。如“貴陽市人民檢察院訴熊某某等三人排除妨礙、恢復原狀案”，該案被告違反貴陽市政府保護貴陽市阿哈水庫飲用水源規(guī)定，在承包地違規(guī)建筑房屋被法院判決拆除并恢復破壞的植被。①參見王立：《環(huán)保法庭案例選編》，法律出版社2012年版，第10頁以下?！爸腥A環(huán)保聯(lián)合會、貴陽公眾環(huán)境教育中心訴貴陽市A造紙廠水污染責任案”，該案被告將生產(chǎn)污水通過溶洞排入貴陽市母親河南明河，被判承擔停止侵害等民事責任案。②同注a，第15頁以下。這些訴訟均獲勝訴，在環(huán)境民事責任方面，分別確認了停止排放污染物、恢復污染環(huán)境，確認了不同的損害賠償計算方法。如“中華環(huán)保聯(lián)合會、貴陽公眾環(huán)境教育中心訴貴陽A造紙廠水污染責任案，判決“停止向南明河排放污水,消除對南明河產(chǎn)生的危害”；“貴陽市人民檢察院訴熊某某等三人排除妨礙、恢復原狀案”，判決被告“拆除在貴陽市阿哈水庫烏龜山上修建的房屋及附屬設(shè)施，并恢復烏龜山上的植被”。

依照環(huán)境的公共性，公民不僅可以維護自身利益,也有權(quán)提起公益訴訟維護環(huán)境公共利益。國家環(huán)境資源為全民所有,消費利用國有自然資源必須支付合理費用，因為此類產(chǎn)品價格不僅包括勞動，也含有屬于全民所有的資源成本。這符合馬克思主義基本原理。恩格斯就曾指出：“勞動和自然界在一起它才是一切財富的源泉，自然界為勞動提供材料，勞動把材料變?yōu)樨敻弧?；③引自恩格斯：《自然辨證法：勞動在從猿到人轉(zhuǎn)變過程中的作用》，《馬克思恩格斯選集》第4卷，人民出版社1995年版，第337頁?！叭藙t通過他所作出的改變來使自然界為自己的目的服務，來支配自然界?！雹芡?c，第 383頁。社會主義公平正義觀,不能允許少數(shù)人對國有資源進行掠奪性生產(chǎn)，必須使自然界為廣大人民群眾的根本利益服務。國有自然資源的利用,應作為惠及百姓的財富源泉。損害自然資源的，應承擔修復、凈化、代為補償?shù)呢熑?。造成他人損害的，應承擔賠償?shù)呢熑?。?lián)合國環(huán)境界署前主席勞倫斯·布魯姆在2014低碳發(fā)展高峰論壇上，提出生態(tài)成本應作為GDP統(tǒng)計的一部分。他介紹說，德意志銀行的經(jīng)濟學家曾計算過，經(jīng)濟發(fā)展的自然成本每年約3萬億至5萬億美元。這種自然成本沒有納入測算。中國每年經(jīng)濟增長7%-8%，自然破壞會降低GDP增長的2%-3%。⑤參見[英]勞倫斯·布魯姆：《應將生態(tài)成本納入GDP統(tǒng)計》，《光明日報》2014年10月8日。黨的十八屆三中全會關(guān)于全面改革若干重大問題的決定,提出加快自然資源及其產(chǎn)品價格改革的任務，決定堅持使用資源付費和誰污染環(huán)境、誰破壞生態(tài)誰付費原則,堅持誰受益、誰補償原則，充分體現(xiàn)了生態(tài)文明建設(shè)維護人民群眾根本利益、實現(xiàn)社會公平正義的目的。

生態(tài)文明建設(shè)，是針對現(xiàn)代工業(yè)社會造成的環(huán)境污染社會問題提出的,是總結(jié)以往先污染后治理的經(jīng)驗教訓作出的科學選擇，其目的就是維護人民群眾的利益。

（二）貫徹污染者負擔原則

公民享有在良好環(huán)境下生存和發(fā)展的權(quán)利，誰造成環(huán)境污染損害，誰就必須承擔責任。我國必須在環(huán)保法治中貫徹“污染者負擔原則”。以往處理污染事件,多衡量經(jīng)濟發(fā)展和受害人利益保護，實際是經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)先,環(huán)境保護次之，走的是先污染后治理的老路。在這種理念的支配下,往往容忍對自然環(huán)境的損害,對受害人利益只作了有限度的救濟。這種理念必須改變。生產(chǎn)活動必須在環(huán)境自凈能力允許的限度內(nèi)進行才是合法的,超出環(huán)境承受能力的生產(chǎn)必然造成對環(huán)境的破壞，侵害人民群眾的環(huán)境利益,必須承擔凈化環(huán)境的全部責任，賠償公民因環(huán)境污染受到的損失。

所謂污染者負擔原則,即由引起環(huán)境損害的人承擔損害賠償、恢復原狀及預防污染的責任。與公共負擔相比，又稱污染者優(yōu)先負擔原則,即環(huán)境問題往往也涉及公共救濟，引起污染的人應首先承擔責任。針對戰(zhàn)后經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生的環(huán)境公害,發(fā)達國家政府一開始只注重政府投入資金實行援助政策。這不符合公平正義，實際是讓全體納稅人為污染者埋單，也不利于污染者采取積極的預防污染措施。為解決這些不合理性,產(chǎn)生了污染者負擔原則。這一原則源于1972年經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（0ECD)通過的《關(guān)于環(huán)境政策的國際經(jīng)濟理事會勸告》，該勸告規(guī)定了為保持環(huán)境的自凈能力狀態(tài)而預防污染的費用，應由污染者承擔的原則。這一原則的目的有兩個，一是因環(huán)境污染產(chǎn)生的外部負經(jīng)濟在污染者財產(chǎn)或服務體系中的內(nèi)部化,實現(xiàn)稀少環(huán)境資源有效的配置;二是禁止政府支付因國際貿(mào)易、投資產(chǎn)生的防治污染的費用。這一原則影響了發(fā)達國家國內(nèi)的環(huán)境政策。如日本1973年通過《公害健康被害補償法》，1997年改稱《關(guān)于公害健康補償?shù)鹊姆伞罚?guī)定將污染者承擔預防費用原則擴大適用于環(huán)境恢復費用和被害救濟費用。①參見[日]大塜直：《環(huán)境法》，有斐閣2013年版，第49頁以下。

污染者負擔是環(huán)境法的原則,也是環(huán)境侵權(quán)的原理與原則。因此,無論污染者有無過錯,均應承擔污染責任。至于法律規(guī)定的排污標準,并非是不造成環(huán)境污染的標準。一般而言,法定排污標準是社會能夠容忍的標準,在標準內(nèi)排放不致于造成應承擔責任的損害。但排放物的累積、多人排放的匯集,則可能造成應承擔責任的損害。如一條河流上多家企業(yè)達標排放也可能造成水質(zhì)的污染損害,如僅一家或極少企業(yè)達標排放則不會造成嚴重損害。大城市汽車尾氣排放即使符合標準,也有可能造成城市的嚴重空氣污染。一個地域企業(yè)生產(chǎn)和汽車運行,在適宜氣候條件下則可能造成霧霾。企業(yè)生產(chǎn)、汽車運行等活動必定產(chǎn)生一定程度的污染，甚至形成公害,希圖法律規(guī)定不會產(chǎn)生承擔責任的損害是不切實際和不可能的。法律對排污標準的規(guī)定，綜合考慮到社會生產(chǎn)和環(huán)境承載力，如再發(fā)生嚴重損害，只能以污染者承擔責任來補救。如排污者為超標排放,則應承擔過錯責任。環(huán)境污染適用無過錯責任,并不排除過錯責任的適用,凡能認定過錯的,應優(yōu)先適用過錯責任。

我國雖不是0ECD成員國，但污染者負擔的法理符合社會公平正義,理所當然應適用于我國。我國環(huán)境保護法貫徹了誰污染誰治理的原則,規(guī)定污染者應繳納超標排污費和承擔治理環(huán)境損害的費用，但這還不夠,還應明確包括誰造成損害誰承擔責任原則。我國《侵權(quán)責任法》第65條規(guī)定,“因污染環(huán)境造成損害的,污染者應當承擔侵權(quán)責任”，雖立法時并未明確是污染者負擔原則,現(xiàn)在應作是污染者負擔原則的解釋,同時也是無過錯責任的規(guī)定,污染者負擔原則是承擔無過錯責任的原因。

（三）改革環(huán)境執(zhí)法體制，提高行政執(zhí)法效率，用反腐遏制污染

現(xiàn)行環(huán)境執(zhí)法體系與原有司法體系很難破除地方保護主義，環(huán)保部門本身就是地方政府的部門，更難有效公正執(zhí)法。環(huán)境執(zhí)法時常受到當?shù)攸h政機關(guān)干預，違法排放得不到有效制止，一些環(huán)保部門執(zhí)法熱衷罰款、收費，對預防重金屬污染不積極主動，對百姓損害視而不見，甚至掩蓋污染損害真相欺騙群眾，把群眾的正當維權(quán)當作消極因素片面維穩(wěn)打壓。當?shù)匾恍┱块T包括環(huán)保機關(guān)，為實現(xiàn)財政收入容忍甚至放縱納稅大戶違法排放。有的地方對上級環(huán)保部門督辦的案件也是遮掩搪塞，甚至充當保護傘。有的地方黑廠照常排污，白天不干晚上干，當?shù)丨h(huán)保部門對此“睜一只眼閉一只眼” 。①參見李建國、張志龍：《環(huán)保部門嚴令整改，黑廠仍照常排污》，《新華每日電訊》2014年9月11日。該文報道廣東順德黑廠污水直排飲水河威脅幾十萬居民飲水，環(huán)保部門不積極執(zhí)法情況。

治理重金屬污染，應有反腐思維。應當看到，我國城市土地統(tǒng)歸國家所有，這種制度在體現(xiàn)社會主義集中資源辦大事的優(yōu)越性的同時，也存在對重金屬土壤污染普通人關(guān)切度不高的“公地悲劇”，存在環(huán)保管理中權(quán)力尋租甚至貪腐現(xiàn)象。目前，中央紀委反腐取得明顯成效，中央巡視組方式是好辦法，值得環(huán)保執(zhí)法效仿。應打一場環(huán)境保護的人民戰(zhàn)爭，即依靠群眾，由全國人大、環(huán)保部、公安部組成巡視組到各省巡視，對重金屬違法排放污染重點打擊，對構(gòu)成犯罪的企業(yè)負責人移送司法機關(guān)追究刑事責任，對重金屬違法排放嚴重的行政區(qū)域領(lǐng)導，追究領(lǐng)導不力的行政責任，對環(huán)境違法行為形成震懾。惟有如此，才能有效遏制重金屬污染。

環(huán)境安全危機是環(huán)境警察存在的客觀依據(jù)。目前，許多地區(qū)成立環(huán)境警察組織，但執(zhí)法力度還遠遠不夠。在城市，環(huán)境警察必須立體巡查，應配帶武器、有專門警車和直升機。不僅白天，晚上也應巡邏。要依靠群眾建立環(huán)境信息員制度、網(wǎng)絡舉報制度。

（四）應輔之以市場辦法治理重金屬污染

近年，國家對重金屬污染重點區(qū)域斥巨資實施治理。如湘江流域治理項目、天津北辰區(qū)原工廠鉻渣治理項目。一些地方政府也實施了一些治理項目。但僅靠國家與地方投資，因資金有限，不能全面有效治理。必須輔之以市場的辦法。

根據(jù)《全國土壤環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃》，到2015年，全面查清我國土地污染狀況，遏制土壤污染上升勢頭；2020年，建成國家土壤環(huán)境保護體系，使全國土壤環(huán)境保護得到明顯改善?！笆濉逼陂g中央財政撥付300億元用于全國污染土壤修復。針對城市歷史遺留污染土地，中央財政將給予30%～40%的財政補助。“十二五”期間，國家用于重金屬污染治理的投入高達595億元。采用城市土地重金屬治理融資辦法是可行的。目前，我國土壤修復領(lǐng)域的上市公司有永清環(huán)保、鐵漢生態(tài)、維爾利、桑德環(huán)境、東江環(huán)保等。吸納社會資金，投資治理然后開發(fā)使用，允許合理分紅，兼顧國家、投資者利益。由房地產(chǎn)開發(fā)商投資治理，由國家扣除核定的土地重金屬修復費用，是另一種可行方案?？傊?，城市重金屬污染土地早修復早受益，晚修復等于國有資產(chǎn)損失的繼續(xù)擴大。

以上修復辦法針對的是污染工廠已經(jīng)破產(chǎn)倒閉或依行政命令關(guān)停解散的情況，對經(jīng)營中的污染者，必須貫徹污染者負擔原則，由污染者承擔一切治理費用。由此導致一些企業(yè)破產(chǎn)，也是一種市場優(yōu)勝劣汰的機制。

三、制定土地污染修復法的建議

我國城市房地產(chǎn)開發(fā)、房屋買賣因重金屬等環(huán)境污染引發(fā)的糾紛，主要有如下兩種情況：

一是房地產(chǎn)商競標后開發(fā)中發(fā)現(xiàn)重金屬等污染而退地。如武漢市航天房地產(chǎn)公司競得“赫山001號” 地塊，用于建商品房，面積共280畝。次年在施工中發(fā)生了工人中毒，經(jīng)調(diào)查，開發(fā)商得知此地塊為原武漢市農(nóng)藥廠用地。開發(fā)商隨后要求退地，武漢市土地儲備中心因未告知毒地而收回土地并賠償開發(fā)商1.2億元人民幣。此地2011年5月開始修復，修復資金達3.32億元人民幣。同類事件還有：2007年，南京樂居雅小區(qū)一開盤即被消費者抵制，因其建在未經(jīng)修復的原南京化工廠原址上；2008年，原廣州氮肥廠部分地塊被規(guī)劃為經(jīng)濟適用房，被媒體曝光后，廣州市政府花費600萬元進行了修復。①參見趙振江：《工廠搬遷后土地未“清毒”就建經(jīng)適房》，http://news.youth.cn/gn/201112/t20111223_1828298.htm，中國青年網(wǎng)，2017年12月20日訪問。

二是基本建成后修復。如武漢市長江明珠土地被污染近60年，前身是武漢市久安制藥廠，后在制藥廠基礎(chǔ)上成立武漢市長江化工廠。1997年長江化工廠停產(chǎn)，一企業(yè)在此生產(chǎn)電鍍添加劑。該地塊重金屬等污染嚴重。該小區(qū)開工一年多，武漢市環(huán)保局才批復“項目選址滿足不了環(huán)保要求” 。因此時小區(qū)已基本建成，只好采取原場地土壤平整后加土工膜并履蓋安全土層后綠化修復。2010年9月，該小區(qū)通過武漢市環(huán)境監(jiān)測中心站的環(huán)評驗收。但仍有業(yè)主心存疑慮。②同注 a。類似事件也發(fā)生在福州。2013年6月27日，福州市民沈某向《海峽都市報》反映，他預購的福州東二環(huán)旁一個在建樓盤，聽朋友說地址原來是“福州二化”地塊，化工用地有重金屬污染。經(jīng)記者向市環(huán)保局調(diào)查，得知該地塊已采用需修復土壤挖出封存，待東南電化公司修復土壤后另擇地填埋。這實際也是開工后才修復。③參見闕文龍、毛朝青：《福州一樓盤化工廠舊址建住房 土地遭重金屬污染》，《海峽都市報》2013年6月27日。

近年，我國一些城市為改善環(huán)境關(guān)停、搬遷了一些市區(qū)企業(yè)。2014年3月3日，國務院辦公廳發(fā)布［2014］9號文件《國務院辦公廳關(guān)于推進城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造的指導意見》，預計又將有大量城市污染企業(yè)搬遷。2014年5月1日，環(huán)保部下發(fā)《關(guān)于加強工業(yè)企業(yè)關(guān)停、搬遷及原址場地再開發(fā)利用過程中污染防治工作的通知》，要求擬開發(fā)利用的關(guān)停搬遷企業(yè)場地，未按有關(guān)規(guī)定開展場地環(huán)境調(diào)查風險評估的、未明確治理修復責任主體的，禁止進行土地流轉(zhuǎn)。

針對我國城市化發(fā)展，城市污染企業(yè)關(guān)停、搬遷，僅有環(huán)保部未經(jīng)修復不得進行土地流轉(zhuǎn)的通知還遠遠不夠，必須建立嚴格的土地污染修復法律制度，規(guī)范專業(yè)評估驗收機構(gòu)，確保污染土地修復質(zhì)量。目前，環(huán)保部正在制定污染土地修復評估辦法，涉及土地修復流轉(zhuǎn)的法律問題須制定專門的“土地污染修復法”。

“土地污染修復法”應貫徹誰污染誰修復原則。對原污染企業(yè)已關(guān)?；蚱飘a(chǎn)的，由國家和地方政府出資修復，也可利用社會資金市場化修復。法律必須明確規(guī)定未經(jīng)修復禁止流轉(zhuǎn)、不經(jīng)環(huán)評不得進行房地產(chǎn)開發(fā)，以及對違法者追究行政責任、對非法流轉(zhuǎn)造成他人損害的，應當承擔民事賠償責任。

不動產(chǎn)交易涉及的土地污染，在工業(yè)化、城市化進程中大體是相同的。日本總結(jié)出的土地污染發(fā)生原因有4個方面：第一，工業(yè)設(shè)施老朽化、設(shè)備破損原因?qū)е轮亟饘贊B透到土壤；第二，產(chǎn)業(yè)廢棄物填埋原因引起的污染；第三，事故和災害滲漏的有害物質(zhì)造成土壤污染情況；第四，自然形成的原有污染。①參見[日]大杉麻美：《土壤污染包圍的環(huán)境》，載人類環(huán)境問題研究會編輯：《土壤污染與法政策》，有斐閣2009年版，第13頁以下。我國的土壤污染也不外這些原因。日本有住宅建設(shè)業(yè)法，規(guī)定住宅建設(shè)企業(yè)有調(diào)查住宅建設(shè)用地污染的義務，并且在出賣住宅時，有義務告知購買者及預定購買者對場地的凈化處理、防止污染擴散措施等情況；并且應提供土壤污染處理公司專業(yè)的詳細的說明機會；要提供重要事項說明書，記載從前的所有人、土地使用狀態(tài)、調(diào)查的基準和方法，被檢出的有害物質(zhì)的凈化處理、污染擴散防止措施的基準和方法；向購買者交付凈化、污染擴散防止措施等處理公司的報告書。②同注a，第17-18頁。這些經(jīng)驗值得學習。

房地產(chǎn)交易，購買人享有環(huán)境信息的知情權(quán)，出賣人負有告知的義務。鑒于我國現(xiàn)行法律對房地產(chǎn)流轉(zhuǎn)未有土地使用歷史記載告知規(guī)定，“土地污染修復法”應明確規(guī)定土地房屋不動產(chǎn)登記，必須記載土地使用歷史，至少應從1949年后開始，有的工廠早于這一時期，應從解放前建廠開始。對沒有記載的登記機關(guān)應予查明備案，以便房地產(chǎn)流轉(zhuǎn)時有關(guān)當事人查閱。對城市房屋買賣，特別是新樓盤上市，出賣人必須告知買受人土地流轉(zhuǎn)歷史，涉及污染治理的，告知污染治理情況并出示環(huán)評合格證明。

四、大氣污染損害賠償探析

關(guān)于大氣污染，確定污染原因和損害比較困難，主要原因是呼吸系統(tǒng)疾病不僅與環(huán)境污染相關(guān)，也與吸煙、過敏相關(guān)；限定污染的范圍困難，比如城市主干道汽車尾氣污染，與汽車流量相關(guān)，也與同主干道的距離相關(guān)。如何確定流量、距離標準都不是絕對的，比較難；掌握污染物的移動也比較困難；認定污染源困難，比如汽車流動，本市單位、居民汽車好確定，市外汽車進入本市就難以確定。③參見[日]入江智惠子：《大氣污染公害消滅的構(gòu)造——以大阪市西淀川大氣污染公害為例》，載[日]煙明郎、上圓昌武編：《公害消滅的構(gòu)造與環(huán)境問題》，世界思想社2007年版，第71頁以下。

解決城市大氣污染損害救濟，在我國為欠缺認識的新課題。理論上，我國雖強調(diào)污染者負擔原則，但現(xiàn)行法律規(guī)制的污染損害，并未涉及不特定多數(shù)加害人造成城市大氣污染人身健康損害賠償，也就是說所謂誰污染誰負責，僅限于具體個案中受害人損害，未涉及大氣污染損害，特別是城市居民人身健康損害。大氣污染造成的呼吸道疾病是公害病的一種。我國法律未涉及此種公害病受害人的救濟，未能徹底貫徹污染者負擔原則，有失公平正義，不利受害人保護和制裁、預防環(huán)境污染。正在修改中的《大氣污染防治法》仍未涉及這一問題。因理論研究不足，難以在此次修改中加以規(guī)定，只能寄希望于之后制定專門的救濟法律。

居住在城市以及農(nóng)村流量大的公路兩側(cè)百米之內(nèi)的居民，可能因大氣污染而患公害病。這不僅要借鑒國外流行病學的統(tǒng)計資料，更需以我國各大中城市的公害病流行病學統(tǒng)計資料，來確定污染在公害形成中的因果關(guān)系比例。而且，應依據(jù)污染者負擔原則和受益者負擔原則來公平確定大氣污染企業(yè)、汽車所有人或者使用人、汽車制造者和銷售者承擔的責任比例與征費標準，以設(shè)立大氣污染被害補償金，補償受害人除醫(yī)保之外承擔的一定比例的醫(yī)療費用。也就是說，大氣污染公害病的補償，因果關(guān)系是疫學因果關(guān)系中“劑量～反應”統(tǒng)計的結(jié)果，并不意味著對定性為公害病的患者承擔醫(yī)保以外的所有費用補償，而嚴格限定于統(tǒng)計的比例。如公路兩側(cè)百米之內(nèi)的居民和單位工作者，患公害病的比例高于其他地區(qū)1倍，則應承擔患者醫(yī)保外的醫(yī)療費用的50%，即醫(yī)療費乘以 1/2系數(shù)。

解決城市大氣污染損害救濟，涉及不特定多數(shù)加害人和不特定多數(shù)受害人。之所以不特定，是因總體上處于變動中，盡管基本情況是確定的。從加害人說，加害企業(yè)是確定的，即使有新注冊登記的企業(yè)也是確定的。但城市大氣污染已從單純的產(chǎn)業(yè)公害發(fā)展為產(chǎn)業(yè)公害和生活性公害并存，①參見[日]除本理史：《環(huán)境被害的責任與費用負擔》（第三章“從產(chǎn)業(yè)公害到城市·生活性公害”），有斐閣2007年版，第97頁以下。其生活性公害如汽車多為個人生活資料，其所有人使用汽車不像企業(yè)那樣相對穩(wěn)定，變動和使用差異較大，由此構(gòu)成不甚確定的加害人群體。在某一時點上，征收損害救濟費用可相對確定加害人?？傮w上受害人也處于變動中，因個人體質(zhì)和吸入污染物量的差異等因素是否患公害病及患何種公害病、患病程度患病時間各不相同，因此受害人是變動的不確定的。這就決定救濟不僅針對已患病人群，還要留有以后病患者的救濟費用。法律關(guān)系當事人就生活性公害而言，機動車所有人既是加害人也是受害人。

城市大氣污染損害，基本情況是合法生產(chǎn)生活行為聚合形成的損害，當然也涵涉違法排放。因基本情況是合法侵權(quán)，故征收的救濟費用稱補償費，對受害人的救濟稱為補償，其法律性質(zhì)跨躍私法而為行政法。但仍以民法損害賠償為基礎(chǔ)，或者從合法行為損害賠償界定也未嘗不可。國外有學者稱其為解決環(huán)境問題的公私法協(xié)動。②參見[日]吉村良一：《從公私協(xié)動的視角看環(huán)境法的現(xiàn)代課題》，有斐閣2011年版，第6頁以下。

城市大氣污染救濟機制也包括個別企業(yè)重金屬隨空氣擴散引發(fā)的損害賠償，我國發(fā)生多起城郊鉛污染事件。2006年甘肅徽縣城郊發(fā)生鉛污染事件，2011年經(jīng)二審調(diào)解結(jié)案，污染企業(yè)支付900萬賠償金，4000多受害人，約1800人因鉛超標獲賠償，約1500受害人因未超標毎人獲300元賠償。③參見于文軒、黃厚秘：《環(huán)境健康損害賠償?shù)睦Ь撑c對策——以一起典型鉛污染案例為例》，《綠葉》2013年第8期。

上案說明，重金屬環(huán)境污染與以往損害賠償以損害事實存在為要件也有所不同。如對鑒定未超標者，污染者也要承擔鑒定費，在有人超標條件下對雖未超標但必定重金屬含量升高者也要給予一定賠償。這是污染者承擔的以預防為目的的賠償費用。

五、完善民主協(xié)商機制，破解城市對二甲苯（PX）事件、垃圾廠選址困局

前不久，廣州荗名對二甲苯（PX）項目、杭州余杭區(qū)垃圾焚燒廠項目，以及近年廈門、寧波、昆明、成都、南京、青島、福建、大連相繼發(fā)生的PX項目，均因民眾反對而停建緩建，由此引發(fā)的多起群體性事件令人憂慮。應該肯定，政府決定實施的這些項目均為社會經(jīng)濟發(fā)展和改善環(huán)境狀況所急需，意義重大。但如何保證這些項目順利實施，又能得到當?shù)鼐用竦闹С?，反思多起事件引發(fā)的原因，創(chuàng)新民主協(xié)商機制尤為必要。

（一）PX等項目引發(fā)群體性事件的主要原因

1.與群眾協(xié)商程序本末倒置。從發(fā)生的多起事件分析，一些地方政府是在群眾不知情的情況下已經(jīng)完成了環(huán)境評價，上報環(huán)保部門批準立項，然后才向群眾宣傳，引發(fā)群眾不滿。依照環(huán)評法律規(guī)定，有可能造成環(huán)境損害的項目必須征求當?shù)鼐用褚庖?，必須是在項目準備工作之始，先與當?shù)鼐用駞f(xié)商，環(huán)評結(jié)果先向居民公布，對可能造成的損害采取的預防措施也必須向居民告之，取得居民同意后，才能上報有關(guān)部門批準立項。而多起群體性事件的發(fā)生，說明環(huán)評材料中公眾參與欄信息失真。先立項，后作群眾工作，程序本末倒置，是引發(fā)群體事件的首要原因。

2.將與群眾協(xié)商當成勸說群眾同意，甚至采取不當措施向群眾施壓，進一步引發(fā)群眾不滿。與群眾協(xié)商，不是一種命令與服從關(guān)系，政府應與群眾地位平等，雙方應達成一致意見。政府決定建設(shè)項目，既代表廣大群眾利益，也要考慮保護當?shù)鼐用竦睦妫莾煞N利益的平衡與交易，忽視哪方面都是片面的。

3.欠缺必要的生態(tài)補償機制。客觀上，不管PX如何低毒，總會對環(huán)境不利。垃圾焚燒廠也會對環(huán)境產(chǎn)生不利影響。即使建墓地也會對附近居民產(chǎn)生不利的心理影響。既有不利，就應通過有利措施補償或救濟，比如采取必要的安全措施，給予必要的生態(tài)補償，在社會獲益的同時也使當?shù)鼐用瘾@益。這些本該合理的補償措施從一些事件中的反映也極其不足。

4.法律對民主協(xié)商機制欠缺詳細規(guī)定。現(xiàn)有2006年制定，2012年修改的《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》是遠遠不夠的。公眾參與不等于民主協(xié)商。公眾參與也不僅限于環(huán)評階段，包括項目意向的提出、項目危險防范措施、生態(tài)補償及項目建成后的安全管理，不僅均應體現(xiàn)公眾參與，更應貫徹民主協(xié)商。法律規(guī)定欠缺，是政府未能有效依法行政的制度原因。

（二）創(chuàng)新民主協(xié)商機制，預防PX等項目引發(fā)群體性事件的建議

1.PX等可能危害環(huán)境項目，應始終貫徹與當?shù)厝罕娒裰鲄f(xié)商原則。項目研究階段，就應征求當?shù)鼐用褚庖?，取得居民同意后，才能進行環(huán)評、申報工作。應尊重公民的知情權(quán)，包括項目進展情況應及時向群眾公布。

2.有條件的地區(qū)，應建化工園區(qū)，將PX項目盡量安排在化工園區(qū)內(nèi)建設(shè)。如上海金山化工園區(qū)，上海石油化工有限公司就有PX項目，20世紀80年代上馬后產(chǎn)能不斷增加，與鄰近居民關(guān)系一直正常?；@區(qū)有利于對化工項目集中管理，避免化工項目落戶引發(fā)糾紛。

3.對于有可能危害環(huán)境的項目，應有兩套甚至三套選址方案，分別與不同地區(qū)的居民協(xié)商。這就是用市場的辦法提供選擇途徑，避免因一套方案受阻而陷入被動局面，也向社會表明政府與居民協(xié)商的誠意，一定程度上也可避免群體性事件的發(fā)生。

4.完善民主協(xié)商程序，探索建立說明會、聽證會、審議會、協(xié)商會甚至簽訂協(xié)定的協(xié)商程序。擬建項目，應先向地域居民作意向說明，然后舉行聽證會聽取群眾意見和要求，在此基礎(chǔ)上進行環(huán)評，在環(huán)評基礎(chǔ)上由有關(guān)部門和專家組成審議會進行審議，在與居民進一步協(xié)商基礎(chǔ)上，取得多數(shù)居民同意后申報立項。

5.建立必要的安全保障措施，扶持遵守安全運營規(guī)則企業(yè)，嚴懲違規(guī)經(jīng)營者。對違規(guī)經(jīng)營者應重罰到使其不敢違規(guī)，對合規(guī)經(jīng)營者政府應給予以要的財政支持。

6.建立必要的生態(tài)補償機制。如建立與居民區(qū)必要的生態(tài)隔離帶、改善附近居民的醫(yī)療設(shè)施與商業(yè)設(shè)施、安置一定居民就業(yè)、為居民購買醫(yī)療保險等措施。

（三）建議實施方案

建議先由中央決策部門研究發(fā)布政策指導意見，在經(jīng)驗成熟時將《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》修改為“環(huán)境民主協(xié)商與公眾參與條例”。