陳志峰 賀大偉

一、問題的提出

近年來，霧霾問題已成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展的痼疾，如何治理影響區(qū)域范圍廣、污染物種類多元化的復(fù)合型大氣污染依舊是我國所面臨的重要難題。相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國霧霾年均天數(shù)呈跳躍式上升的態(tài)勢。①據(jù)統(tǒng)計，我國2002年全年霧霾天數(shù)不足6.5天，但在2013年已達(dá)到35.9天。參見郝向斌：《能源革命浪潮中的煤炭發(fā)展新思維》，《煤炭經(jīng)濟研究》2014第11期。截至2017年初，全國的空氣質(zhì)量情況堪稱“又上了一個新臺階”：一方面，在南方，近年來一直保有藍(lán)天、堅持“生態(tài)立市”的深圳也未能幸免，“深圳藍(lán)”終于淪陷；②《“深圳藍(lán)”淪陷，我們再也無法安心曬藍(lán)天》，http://mt.sohu.com/20170105/n477901511.shtml，搜狐網(wǎng)，2017年10月3日訪問。另一方面，在北方，隨著冬季再次到來，以煤炭為主要燃料的供暖方式讓許多地區(qū)再次進(jìn)入霧霾高發(fā)期，加之“氣荒”導(dǎo)致的燃煤供暖老路的回歸，均表明能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型非一朝一夕之工，未來的霧霾治理中依然要重視燃煤污染的問題。③《多個地區(qū)相繼限氣，四天三部委急出招緩解“氣荒”》，http://news.xinhuanet.com/politics/2017-12/08/c_1122076670.htm.，新華網(wǎng)，2017年12月16日訪問。此外，區(qū)域間大氣污染治理的不協(xié)調(diào)也已經(jīng)日益暴露，以鄰為壑、轉(zhuǎn)移污染的問題仍然比較突出，這警示著有必要構(gòu)建和完善燃煤污染的區(qū)域協(xié)調(diào)和聯(lián)合防控制度。

首先，作為一種“復(fù)合型大氣污染”，我國霧霾成分較為復(fù)雜，但作為一個能源結(jié)構(gòu)以煤為主的國家，①以2016年為例，當(dāng)年我國煤炭燃料在整個能源結(jié)構(gòu)中的占比仍然高居62%。《BP世界能源統(tǒng)計年鑒2017-中國專題頁》，https://www.bp.com/zh_cn/china/reports-and-publications/_bp_2017-_.html.，英國石油公司官網(wǎng)，2017年12月3日訪問。燃煤所產(chǎn)生的污染物無疑是對霧霾這種復(fù)合型大氣污染的主要“貢獻(xiàn)者”。煤炭作為植物或動物遺體經(jīng)過煤化作用形成的可燃性巖石，其主要元素是碳，包括揮發(fā)分（煤氣的制造基礎(chǔ)）、固定碳和不可燃物質(zhì)灰分等組成部分，此外，根據(jù)來源的不同也含有比例不一的硫元素和其他微量元素。②[美]約翰·塔巴克：《煤炭和石油——廉價能源與環(huán)境的博弈》，張軍、侯俊琳、張凡譯，商務(wù)印書館2011年版，第20-22頁。因而，煤炭燃燒的污染物是一種黑煙，屬于煤煙和多種礦物質(zhì)元素的復(fù)雜混合物，包括灰分燃燒產(chǎn)生的細(xì)顆粒物以及二氧化硫、一氧化碳和氮氧化物等有毒氣體，以及大量二氧化碳等溫室氣體，③[美]M.B.麥克爾羅伊：《能源展望、挑戰(zhàn)與機遇》，王聿絢、郝吉明、魯璽譯，科學(xué)出版社2011年版，第88頁。這些物質(zhì)的混合，基本構(gòu)成了霧霾的主要成分。可以說，欲治理日趨嚴(yán)重的霧霾，對煤炭等化石能源污染的防治就不可忽視。

其次，就原理而言，由于霧霾等復(fù)合型大氣污染仰賴于大氣環(huán)流進(jìn)行傳播，因此在一定的“空氣流域”范圍內(nèi)，④空氣中存在所謂的“空氣分水嶺”，將空氣分割為若干孤立的氣團，每個獨立的氣團所在的范圍成為“空氣流域”。復(fù)合型大氣污染都會存在，“空氣流域”構(gòu)成了霧霾等復(fù)合型大氣污染治理的最優(yōu)地域管轄基礎(chǔ)。然而，“空氣流域”與行政區(qū)域并不對應(yīng)，如果單純依靠各個行政區(qū)域的“各自為戰(zhàn)”，會導(dǎo)致各地區(qū)大氣污染治理的脫節(jié)與相互推諉，實際上難以有效治理大氣污染問題，也不能實現(xiàn)規(guī)制效率的最優(yōu)。當(dāng)前，基于復(fù)合型大氣污染普遍呈現(xiàn)的流動性強、不受行政地域“管轄”的特點，全球的通用治理模式為跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制，這一機制運用組織和制度方面的資源打破行政區(qū)域的邊界，以大氣環(huán)境的功能區(qū)域為單元，使得區(qū)域內(nèi)的省市之間從作為整體的區(qū)域需要出發(fā)，共同規(guī)劃和實施大氣污染控制方案，統(tǒng)籌安排，互相監(jiān)督與協(xié)調(diào)，最終達(dá)到控制霧霾等復(fù)合型大氣污染、改善區(qū)域整體空氣質(zhì)量、共享治理成果和塑造區(qū)域整體優(yōu)勢的目的，⑤王金南、寧淼、孫亞梅：《區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的理論與方法分析》，《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》2012年第5期。這對我國現(xiàn)階段的大氣污染治理提供了重要借鑒。

針對上述問題，我國分別從燃煤污染防治和大氣污染聯(lián)合聯(lián)控機制角度出臺了一部分立法，比如，2015年的《中華人民共和國大氣污染防治法》（以下簡稱“《大氣污染防治法》”）就設(shè)置了“燃煤和其他能源污染防治”和“重點區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治”兩個專章，分別從前述兩個大方面進(jìn)行了規(guī)定。但是，就燃煤污染防治和大氣污染聯(lián)防聯(lián)治制度而言，無論是兩者各自現(xiàn)有的制度設(shè)計，抑或是兩者之間的相互協(xié)調(diào)，在應(yīng)對復(fù)合型大氣污染問題上依然存在諸多問題，需要進(jìn)一步改進(jìn)與完善。

二、我國燃煤污染防治與大氣污染聯(lián)防聯(lián)控制度的構(gòu)建歷程

（一）燃煤污染防治的實踐歷程

由于我國一直是煤炭利用大國，因此燃煤污染防治問題一直受到立法者的重視，自1987年起，我國的《大氣污染防治法》雖然經(jīng)歷了多次修正和修訂，⑥我國1987年《大氣污染防治法》自生效以來，先后歷經(jīng)1995年修正和2000年第一次修訂、2015年第二次修訂。但各版本均對燃煤污染防治問題設(shè)有專章規(guī)定。從立法進(jìn)程和實踐情況來看，燃煤污染防治制度側(cè)重于燃煤污染防治技術(shù)規(guī)則的完善，在規(guī)制手段上體現(xiàn)為以行政命令管制為主、經(jīng)濟激勵性管理為輔的制度特征，且呈現(xiàn)出規(guī)則設(shè)置和執(zhí)法尺度日趨嚴(yán)格的趨勢。

就立法進(jìn)程而言，燃煤污染防治制度早在我國環(huán)境法初創(chuàng)階段就已經(jīng)形成了相關(guān)規(guī)則，之后得到持續(xù)完善，這一過程主要包括了如下階段：第一階段為1978年至1990年，在此時期，煤煙污染是我國大氣環(huán)境管理的主要對象，1987年頒布的《大氣污染防治法》讓燃煤污染防治變得有法可依，同時在污染治理中還通過《征收排污費暫行辦法（國務(wù)院令第369號）》首次確立了排污收費等創(chuàng)新規(guī)制方法；第二階段為1990年至2005年期間，在此階段，隨著我國《大氣污染防治法》于1995年和2000年的修正與修訂，以及可持續(xù)發(fā)展觀念的提出，燃煤污染防治指導(dǎo)思想實現(xiàn)了由治理為主向防治結(jié)合的轉(zhuǎn)變；第三階段，2000年至2015年，從“十一五”時期開始，我國愈發(fā)注重燃煤污染防治技術(shù)和配套設(shè)施的發(fā)展，特別是燃煤電廠的脫硫設(shè)備與技術(shù)的發(fā)展，國家先后出臺了《燃煤發(fā)電機組脫硫電價及脫硫設(shè)施運行管理辦法（發(fā)改價格〔2007〕1176號）》（試行）、《現(xiàn)有燃煤電廠二氧化硫治理“十一五”規(guī)劃（發(fā)改環(huán)資〔2007〕592號）》和《火電廠大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)（GB 13223－2011）》等規(guī)范性法律文件，同時能源能效問題也受到關(guān)注，節(jié)能減排問題也被納入到國家戰(zhàn)略規(guī)劃體系之內(nèi)。①周景坤：《我國霧霾防治法律法規(guī)的發(fā)展演進(jìn)過程研究》，《理論月刊》2016年第1期。第四階段為2015年至現(xiàn)在，在這一時期，隨著我國霧霾問題日益加劇，燃煤污染防治立法更是進(jìn)入了一個新的層次，2015年《大氣污染防治法》在煤炭洗選、煤炭質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、居民用煤以及燃煤供熱鍋爐的使用等方面都提出了新的、更加嚴(yán)格的要求，同時還體現(xiàn)出從點源污染治理思維向面源污染治理思維的轉(zhuǎn)變。而在對排污企業(yè)和地方政府責(zé)任的建立和強化等方面則與2014年《環(huán)境保護法》一脈相承，一方面對于排污企業(yè)的處罰額度大大增加，處罰方式也多樣化；另一方面政府治理大氣污染的責(zé)任更重，責(zé)任主體也從環(huán)保主管部門擴大到所有負(fù)有大氣污染防治責(zé)任的部門。②參見《大氣污染防治法》第七章“法律責(zé)任”部分。這就使得《大氣污染防治法》更具權(quán)威性、威懾力和可操作性。

在執(zhí)法方面，長期以來，由于經(jīng)濟發(fā)展的相對優(yōu)先地位，對于包括燃煤污染防治在內(nèi)的環(huán)境保護并未受到足夠的重視：排放標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行不嚴(yán)、排污收費標(biāo)準(zhǔn)過低、監(jiān)督檢查流于形式等問題較為普遍。加之個別地區(qū)政府的地方保護主義色彩濃厚，為了保障財政收入，放任燃煤企業(yè)大肆排放，致使燃煤污染防治制度難以落到實處。以2014年沈陽華潤火電廠故意停運脫硫設(shè)備為例，該廠共有三個燃煤發(fā)電機組，其脫硫設(shè)備采用半干法脫硫技術(shù)，并獲得國家數(shù)千萬脫硫補助；但2014年6月5日央視記者暗訪該廠時卻發(fā)現(xiàn)該廠1號、3號機組脫硫設(shè)備頻繁停運，每天都會有幾個小時在脫硫設(shè)備停運的情況下“裸排”污染物，并且存在刪除篡改監(jiān)控數(shù)據(jù)問題，但是相關(guān)執(zhí)法部門卻一直未有任何反應(yīng)。直到該記者將此事曝出之后，沈陽華潤熱點公司才被遼寧省環(huán)保廳和沈陽市環(huán)保局采取聯(lián)合行動并罰款28萬元、追繳排污費130萬元，被遼寧省物價局罰款1092萬元。③《沈陽華潤熱電排污被罰28萬》，http://news.syd.com.cn/system/2014/07/08/010425839.shtml.，沈陽網(wǎng)，2017年12月15日訪問。這一事件可以說是燃煤污染執(zhí)法不力狀況的明證。但隨著霧霾日益加劇，近年來包括燃煤污染防治在內(nèi)的環(huán)境執(zhí)法整體力度日益加大、要求日益嚴(yán)格，2017年以來，伴隨著環(huán)保領(lǐng)域全方位“環(huán)境風(fēng)暴”的開展，盡管實體產(chǎn)業(yè)受到了一定的沖擊，但是確實推動了燃煤污染防治工作向縱深開展。

（二）大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的制度構(gòu)建與實踐

從某種意義上講，本質(zhì)上政府類似于一家超級企業(yè)，與企業(yè)一樣作為一個替代性的經(jīng)濟組織來代替市場的作用；通過內(nèi)部交易，企業(yè)減少了市場中談判的時間，以降低交易費用，而就政府而言，則是通過行政權(quán)力調(diào)動生產(chǎn)要素，以降低行政成本，實際上也在一定程度上降低了交易成本。但是，對于多行政區(qū)域范圍內(nèi)大氣污染分而治之的機制而言，卻不能實現(xiàn)交易成本內(nèi)部化，相反卻形成了多個地方政府之間互相博弈的格局，且此種博弈處于一種缺乏具備約束力的協(xié)議狀態(tài)下的非合作博弈，這極易導(dǎo)致各個地方政府或是以鄰為壑、互相排污，或是重復(fù)建設(shè)治污基礎(chǔ)設(shè)施、造成資源浪費，最終陷入大氣污染防治領(lǐng)域的“囚徒困境”，難以產(chǎn)生最優(yōu)方案。而聯(lián)防聯(lián)控則解決了這一問題，各個主體達(dá)成了一項在各自作出讓步基礎(chǔ)上的合作協(xié)議，從而實現(xiàn)整體上的污染治理效益；也可以理解為各方形成一個整體，重新實現(xiàn)了交易的內(nèi)部化，不再存在原本高昂的談判成本，因而社會總體收益得到了提升。

（一）我國大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的立法歷程

“十二五”以來，我國首先在立法層面提升了對于大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的關(guān)注等級，在國務(wù)院辦公廳于2011年5月發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量指導(dǎo)意見（國辦發(fā)〔2010〕33號）》（以下簡稱“指導(dǎo)意見”）中，即明確要建立“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一評估、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作機制”。①《指導(dǎo)意見》第1條“指導(dǎo)思想、基本原則和工作目標(biāo)”之第（一）項“指導(dǎo)思想”規(guī)定：“以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),以改善空氣質(zhì)量為目的,以增強區(qū)域環(huán)境保護合力為主線,以全面削減大氣污染物排放為手段,建立統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一評估、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作機制,扎實做好大氣污染防治工作?！薄吨笇?dǎo)意見》還指出該機制的目的在于改善空氣質(zhì)量，主要手段則是全面削減大氣污染物排放，并確定京津冀、長三角和珠三角三區(qū)域為三大重點區(qū)域；同時要求對于火電行業(yè)的燃煤污染給予重點管控，要求火電機組加強脫硫、除塵、脫硝和除汞等多污染物控制工程的建設(shè)。如果說《指導(dǎo)意見》的發(fā)布標(biāo)志著我國開啟了大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制制度建設(shè)的新篇章，那么，此后先后發(fā)布的《重點區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃（環(huán)發(fā)〔2012〕130號）》、《大氣污染防治行動計劃（國發(fā)〔2013〕37號）》等規(guī)范性文件則意味著這一制度的逐漸鋪開，②《大氣污染防治行動計劃》亦即著名的“大氣十條”。此后，對于大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的區(qū)域協(xié)調(diào)機制、檢測機制等也進(jìn)行了制度設(shè)計，并且進(jìn)一步細(xì)化了禁止新建燃煤電廠、推行潔凈煤技術(shù)等具體規(guī)則。此外，京津冀、長三角地區(qū)也先后出臺了本區(qū)域內(nèi)構(gòu)建大氣污染聯(lián)防聯(lián)治機制的具體政策文件。③2013年9月17日，環(huán)境保護部、國家發(fā)改委、工業(yè)和信息化部等部門依據(jù)“大氣十條”發(fā)布《京津冀及周邊地區(qū)落實大氣污染防治行動計劃實施細(xì)則》；2014年10月16日，環(huán)保部依據(jù)“大氣十條”和《2014-2015年節(jié)能減排低碳發(fā)展行動方案》頒布了《長三角地區(qū)重點行業(yè)大氣污染限期治理方案》。

近年來，大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制得到了進(jìn)一步的規(guī)制與發(fā)展。2014年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱“環(huán)境保護法”）規(guī)定國家要建立起跨行政區(qū)域的重點區(qū)域環(huán)境污染聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制；④《環(huán)境保護法》第20條規(guī)定：“國家建立跨行政區(qū)域的重點區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施。前款規(guī)定以外的跨行政區(qū)域的環(huán)境污染和生態(tài)破壞的防治，由上級人民政府協(xié)調(diào)解決，或者由有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決。”之后，中共中央、國務(wù)院于2015年4月25日、9月21日又先后發(fā)布了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》，再次強調(diào)了要進(jìn)一步健全和完善區(qū)域污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)調(diào)機制，在部分地區(qū)開展環(huán)境保護管理體制創(chuàng)新試點，并將聯(lián)防聯(lián)控的范圍由目前的重點區(qū)域擴大到全國；此外，2015年修訂的《大氣污染防治法》更是對劃分重點區(qū)域、實行大氣污染聯(lián)合防治專設(shè)一章，對于大氣污染聯(lián)合防治機制進(jìn)行了系統(tǒng)規(guī)定，整合了之前包括“大氣十條”等規(guī)范性文件的相關(guān)內(nèi)容，《大氣污染防治法》的相關(guān)規(guī)定使得大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制的制度依據(jù)上升到了法律層面，也更加富有體系性。

（二）大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的實踐狀況

此前，我國為了保證北京奧運會、上海世博會等一系列重要活動的順利舉行，曾經(jīng)設(shè)置了諸如“北京奧運會空氣質(zhì)量保障工作協(xié)調(diào)小組”“長三角區(qū)域三省市環(huán)境合作聯(lián)席會議”等臨時性、區(qū)域性大氣污染防治組織管理機構(gòu)，運用運動式治理模式在短期內(nèi)保證個別地區(qū)的空氣質(zhì)量，但是這些機構(gòu)并不能滿足大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的長期需要。2013年，“京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組”宣告成立，成為我國首個重點地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)治的常設(shè)協(xié)作機構(gòu)；隨后的2014年，主導(dǎo)全國大氣污染政策方針制定、協(xié)作執(zhí)行和監(jiān)督的“全國大氣污染防治部際協(xié)調(diào)小組”正式成立，另一重要的區(qū)域協(xié)作機構(gòu)“長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組”也宣告成立，這些機構(gòu)的成立標(biāo)志著我國大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制的初步成型，打破了原有管理體制“條條結(jié)合、塊塊結(jié)合”的界限，①王清軍：《區(qū)域大氣污染治理體制：變革與發(fā)展》，《武漢大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2016年第1期。2015年《大氣污染防治法》確立了由地方政府牽頭、定期召開的聯(lián)席會議機制，標(biāo)志著我國大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的實踐引向深入。

（三）法律制度運行現(xiàn)狀

綜合而言，我國現(xiàn)行《大氣污染防治法》所確立的燃煤污染防治制度主要包括：推進(jìn)煤炭清潔高效利用，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，推行煤炭洗選加工，支持潔凈煤技術(shù)的發(fā)展，鼓勵開發(fā)煤層氣等煤炭綜合利用，地方政府控制民用散煤，城市建設(shè)中推進(jìn)熱電聯(lián)產(chǎn)和集中供熱，燃煤電廠推進(jìn)除塵、脫硫、脫銷裝置建設(shè)等內(nèi)容。這些規(guī)則以技術(shù)規(guī)制為主，基本是目前國際上的普遍做法，而燃煤污染管理體制和防治規(guī)劃則相對較少涉及。而大氣污染聯(lián)防聯(lián)控制度主要內(nèi)容包括重點區(qū)域污染防控制度、促進(jìn)各地方政府互相協(xié)作的聯(lián)席會議制度、保障制度落實的考核評估制度、促進(jìn)信息共享的監(jiān)測與信息共享制度、加強環(huán)境影響評價作用、促進(jìn)區(qū)域聯(lián)動的規(guī)劃與環(huán)評會商制度、應(yīng)對突發(fā)氣象災(zāi)害的預(yù)警與應(yīng)急制度以及聯(lián)合執(zhí)法措施等。②于文軒、楊敏：《論大氣污染聯(lián)防聯(lián)控法律制度之完善》，《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2016年第4期。盡管《大氣污染防治法》自2015年修訂生效以來，取得了一定成效，燃煤污染防治制度和大氣污染聯(lián)防聯(lián)控制度的地位得到了進(jìn)一步提升，制度設(shè)計也日趨嚴(yán)密嚴(yán)格，但是復(fù)合型大氣污染并未得到明顯的抑制，霧霾依舊肆虐全國。從制度層面考察，不難發(fā)現(xiàn)，上述兩項制度的諸多缺陷和不足或是重要因素之一。

三、當(dāng)前我國燃煤污染防治與大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制的反思

（一）缺乏全面和有針對性的防治目標(biāo)

就大氣污染聯(lián)防聯(lián)控制度的目標(biāo)而言，尚存在如下不足，具體包括：第一，欠缺目標(biāo)分解?！洞髿馕廴痉乐畏ā穼⒅贫▍^(qū)域聯(lián)防聯(lián)控目標(biāo)的職權(quán)交給了地方人民政府，并未頒布包含明確聯(lián)防聯(lián)控目標(biāo)的法規(guī)規(guī)章及政策文件，導(dǎo)致聯(lián)防聯(lián)控在執(zhí)行過程中目標(biāo)相對模糊，地方政府各自為政的格局較難改變。第二，忽略地區(qū)差異?！洞髿馕廴痉乐畏ā芬蟆敖y(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一防治措施”，忽視了污染防控區(qū)域內(nèi)部的差異性，③任鳳珍、高桂林、蔣北辰：《京津冀大氣污染法律聯(lián)防聯(lián)控的實施困境及對策》，《石家莊經(jīng)濟學(xué)院學(xué)報》2016年第2期。也就忽略了不同經(jīng)濟基礎(chǔ)和歷史包袱地區(qū)存在的不同污染控制難度，極易造成資源浪費，降低整體治理效率。第三，忽視空氣質(zhì)量綜合治理。如果按照之前“大氣十條”的規(guī)則，那么PM10和PM2.5等顆粒物將成為唯一的污染控制指標(biāo)，①《大氣污染防治行動計劃實施情況考核辦法（試行）》第3條：“考核指標(biāo)包括空氣質(zhì)量改善目標(biāo)完成情況和大氣污染防治重點任務(wù)完成情況兩個方面?？諝赓|(zhì)量改善目標(biāo)完成情況以各地區(qū)細(xì)顆粒物（PM2.5）或可吸入顆粒物（PM10）年均濃度下降比例作為考核指標(biāo)?！焙雎粤松鷳B(tài)系統(tǒng)修復(fù)的整體性和復(fù)合型大氣污染源頭防治的多元性，采取的標(biāo)準(zhǔn)也非以空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，既不符合人民群眾改善空氣質(zhì)量的環(huán)境訴求，也不符合空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的提升需要對多種污染物進(jìn)行全面治理的科學(xué)規(guī)律。

而對于燃煤污染防治而言，主要存在的問題則是特別強調(diào)燃煤污染防治技術(shù)與設(shè)備的建設(shè)與完善，過于重視一種或幾種污染物的治理和防范，卻忽視了燃煤造成的復(fù)合型污染的綜合規(guī)劃，也缺乏一種跨區(qū)域聯(lián)合治理的大局觀，自然也就難以形成綜合性的防治目標(biāo)。由于復(fù)合型大氣污染是多種污染物綜合作用形成的集合體，且流動性、跨區(qū)域性極強，燃煤污染防治目標(biāo)若忽視多種污染物綜合形成的空氣整體質(zhì)量、忽視燃煤污染控制的整體性，而只側(cè)重于燃煤污染防治技術(shù)規(guī)則的制定與強化，實際上與面源污染治理的思路不相協(xié)調(diào)，也會導(dǎo)致嚴(yán)格的技術(shù)規(guī)范難以發(fā)揮作用。

在這方面，美國的做法存在著值得我們借鑒之處，盡管美國也曾長期只關(guān)注于若干種污染物而忽視生態(tài)系統(tǒng)的整體性，但其通過不斷的科學(xué)研究保證了對多種污染物的全面控制。美國燃煤發(fā)電領(lǐng)域在1998年由環(huán)保署實行的“新來源審查計劃”，就要求進(jìn)行重大改造的發(fā)電廠安裝最佳控制技術(shù)，以減少氧化氮、氧化硫、氧化碳和顆粒物等多種污染物的排放。②[美]約瑟夫·P·托梅因、理查德·D·卡達(dá)希：《美國能源法》，萬少廷譯，法律出版社2008年版，第200頁。另外，為了污染防治規(guī)劃和決策的科學(xué)合理性，美國分析了各類污染物的損害函數(shù)和污染指數(shù)，力圖使各類污染物實現(xiàn)同一化，特別是對于污染損害函數(shù)成非線性的污染物給予重點關(guān)注，以作為各類環(huán)境規(guī)制政策的基礎(chǔ)。③Richard B.Stewart, “A New Generation of Environmental Regulation”， Capital University Law Review, Vol.29, Issue 1 (2001),pp.170.

（二）利益平衡機制尚不成熟

“政治發(fā)展之不能脫離互惠，絲毫不少于經(jīng)濟發(fā)展之不能脫離交換。發(fā)展必須源于互惠并服務(wù)于互惠?！雹躘美] V·奧斯特羅姆、D·菲尼、H·皮希特：《制度分析與發(fā)展的反思：問題與抉擇》，王誠等譯，商務(wù)印書館1992年版，第121頁。大氣污染是社會經(jīng)濟發(fā)展的外部性所造成的外部成本，燃煤污染防治和大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作難免會對個別行政區(qū)域的利益造成損害，也會導(dǎo)致煤炭行業(yè)成本驟然升高造成企業(yè)利潤的大幅下降。這就需要一方面各地方政府形成“生態(tài)利益共贏”的認(rèn)同，通過防治規(guī)劃、信息共享機制和監(jiān)督制度均衡分配環(huán)境效益；⑤吳雋雅：《聯(lián)防聯(lián)治：新修〈大氣污染防治法〉的立法指向與制度建構(gòu)》，《華北電力大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2016年第3期。另一方面則需要補償部分受損行政區(qū)域的經(jīng)濟效益，并且利用市場機制優(yōu)化企業(yè)在將環(huán)境成本納入總成本之后的資源配置效率，逐步建立起生態(tài)補償機制和市場交易法律機制。但是目前我國的利益平衡機制并不成熟，市場交易機制剛剛推廣，生態(tài)補償機制尚在探索，亟待繼續(xù)完善發(fā)展，才能真正調(diào)動起各行政區(qū)域的積極性。

（三）聯(lián)合管理與執(zhí)法機構(gòu)設(shè)置混亂且職權(quán)不明

我國的聯(lián)防聯(lián)控管理與執(zhí)法機構(gòu)根據(jù)不同時期的法規(guī)政策文件形成了多個主體，包括省級地方政府間的聯(lián)席會議機制、全國大氣污染防治部際協(xié)調(diào)小組和兩大重點區(qū)域的防治協(xié)作小組，以及華北、華東、華南、西北、西南、東北六大區(qū)域環(huán)保督察中心，這些機構(gòu)互不隸屬，其設(shè)置顯得缺乏邏輯。同時這些主體又經(jīng)常陷入部門管理與地方管理、垂直管理與橫向管理、同一管理與分別管理的沖突之中，有的機構(gòu)有責(zé)無權(quán)，有的機構(gòu)則職權(quán)不足以行事?？偟膩砜?，聯(lián)席會議機制由各地方政府牽頭，難以有效打破行政壁壘，實現(xiàn)政府間協(xié)作；協(xié)調(diào)小組僅是地方聯(lián)合機構(gòu)，職權(quán)不明且十分弱小，權(quán)威性不足且與中央聯(lián)系困難；環(huán)保督查中心則根本不具備管理和執(zhí)法之行政職權(quán)，僅僅只是作為解決區(qū)域間環(huán)境糾紛的督促機構(gòu)。①康京濤：《論區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的法律機制》，《寧夏社會科學(xué)》2016年第2期。燃煤污染防治機構(gòu)更是僅僅停留在行政區(qū)域內(nèi)部，以鄰為壑問題尚未解決，遑論區(qū)域協(xié)調(diào)問題。這些機構(gòu)的混亂設(shè)置和職權(quán)的不明與錯配，導(dǎo)致燃煤污染和大氣污染聯(lián)防聯(lián)治制度都無法落到實處，甚至有著成為具文的危險。

這一困局出現(xiàn)的另一原因則是目前我國所有的聯(lián)防聯(lián)控機構(gòu)都屬于協(xié)作機構(gòu)，而非有著足夠強大職權(quán)的常設(shè)管理機構(gòu)；燃煤污染更是還沒有形成區(qū)域聯(lián)合防治的思路，所以還尚未產(chǎn)生跨行政區(qū)域的協(xié)調(diào)治理機構(gòu)。而美國聯(lián)邦環(huán)保署以下設(shè)置了專門負(fù)責(zé)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治的區(qū)域辦公室，每個辦公室分管數(shù)個州，促進(jìn)環(huán)保署措施的實施；這些辦公室都與環(huán)保署總部有著密切的聯(lián)系，參與國家環(huán)境政策的制定，又具有充足的靈活性，與各州商定具體的治理措施。②寧淼、孫亞梅、楊金田：《國內(nèi)外區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控管理模式分析》，《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》2012年第5期。我國將來聯(lián)防聯(lián)控機構(gòu)和燃煤污染區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)的發(fā)展可借鑒該方法。

（四）環(huán)境檢測與科研機制支撐不足

燃煤污染防治區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控需要以對當(dāng)前的復(fù)合型大氣污染的傳輸、產(chǎn)生和影響機制的科學(xué)分析為基礎(chǔ)，但目前我國對于霧霾等類型污染的應(yīng)對反映出對于一定區(qū)域內(nèi)的復(fù)合型大氣污染的機理尚未理清，區(qū)域污染檢測、傳輸和影響評估預(yù)報綜合標(biāo)準(zhǔn)亟待建立，當(dāng)前的研究成果不能滿足燃煤污染防治和聯(lián)防聯(lián)控工作的需要。③柴發(fā)合、李艷萍、喬琦、王淑蘭：《我國大氣污染聯(lián)防聯(lián)控環(huán)境監(jiān)管模式的策略轉(zhuǎn)型》，《環(huán)境保護》2013年第5期。因而目前我國大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制的科學(xué)性不足，難以準(zhǔn)確檢測和評估大氣污染的影響，也就難以有效率地對霧霾等復(fù)合型大氣污染進(jìn)行相關(guān)的規(guī)制。

四、我國燃煤污染聯(lián)防聯(lián)控機制的構(gòu)建與完善

基于前述分析，筆者認(rèn)為，盡管我國的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制已上升為立法層面的環(huán)境治理制度，但是目前這一機制發(fā)揮的效果還遠(yuǎn)未達(dá)到制度設(shè)計的初衷，亟待進(jìn)一步在實踐中進(jìn)行變革、重組和細(xì)化；而燃煤污染作為大氣污染防治的重點領(lǐng)域，雖然一直頗受重視，但是始終未能擺脫“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的桎梏，缺乏整體治理觀念。因此將重點領(lǐng)域防控與重點區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治的理念融會貫通，實現(xiàn)燃煤污染重點防控與大氣污染聯(lián)防聯(lián)控之間跨維度防治機制的有機結(jié)合，構(gòu)建煤炭污染聯(lián)防聯(lián)控機制，具有非常重要的制度價值。

在新的語境下，所謂燃煤污染聯(lián)防聯(lián)控機制，即為在跨行政區(qū)域的廣大范圍內(nèi)針對煤炭燃燒所產(chǎn)生的污染物進(jìn)行聯(lián)合防范與控制的制度。

（一）構(gòu)建燃煤污染聯(lián)防聯(lián)控機制的考量基準(zhǔn)

1.對實現(xiàn)環(huán)境治理目標(biāo)的關(guān)鍵作用

我國目前能源總量的近13以電煤的形式存在，加之供暖和其他所需，6成以上的能源消費依然來源于燃煤。盡管在世界范圍內(nèi)，煤炭最近幾十年的作用也已發(fā)生了轉(zhuǎn)換，已經(jīng)從幾乎全部行業(yè)轉(zhuǎn)至發(fā)電和一些關(guān)鍵性行業(yè)，①[英]Trevor M.Letcher：《未來能源：對我們地球更佳的、可持續(xù)的和無污染的方案》，潘庭龍、吳定會、沈艷霞譯，機械工業(yè)出版社2011年版，第30頁。但短期內(nèi)改變我國的能源消費機構(gòu)并不現(xiàn)實。而燃煤產(chǎn)生的氮氧化物、二氧化硫和顆粒物等污染物質(zhì)都是形成目前復(fù)合型大氣污染的主要污染物，也是衡量空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的重要指標(biāo)，因而一旦解決了燃煤跨區(qū)域污染問題，那么我國嚴(yán)重的區(qū)域復(fù)合型大氣污染將在很大程度上得到緩解。加之煤炭使用更加集中，方便進(jìn)行污染源頭治理，可以起到“以點控面”“點面結(jié)合”的作用，進(jìn)而極大節(jié)約污染治理成本。

2.基于兼顧重點行業(yè)與生態(tài)系統(tǒng)整體環(huán)境治理的科學(xué)性

美國著名的環(huán)境法學(xué)者理查德·斯圖爾特教授曾經(jīng)提出過環(huán)境治理的兩條并行不悖的路徑：一條是對于環(huán)境污染按照產(chǎn)業(yè)進(jìn)行治理，將污染物治理責(zé)任分給處于一個產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的各個責(zé)任主體，包括該產(chǎn)業(yè)的管理部門、生產(chǎn)企業(yè)、消費者甚至是社會環(huán)保組織，這樣可以有效率地分配責(zé)任，且使各個主體各司其職地參與環(huán)境治理工作；另一條路徑是按照生態(tài)系統(tǒng)功能區(qū)劃的邊界而非行政區(qū)域的邊界來對環(huán)境污染進(jìn)行治理，綜合考量區(qū)域范圍內(nèi)污染物所造成的影響，并根據(jù)其傳輸和影響情況做出規(guī)制。②Richard B.Stewart, “A New Generation of Environmental Regulation”， Capital University Law Review, Vol.29, Issue 1 (2001),pp.156-157.第二條路徑的實質(zhì)在于污染的聯(lián)防聯(lián)控機制，而第一條路徑即根據(jù)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行規(guī)制是完全可以與聯(lián)防聯(lián)控機制結(jié)合使用的，而且責(zé)任劃分更為清晰，可以使整個規(guī)制體系更有效。因此，綜合了重點行業(yè)治理和生態(tài)系統(tǒng)整體治理兩種環(huán)境治理思路的燃煤污染聯(lián)防聯(lián)控制度具有自身的合理性。

3.基于對我國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的整體帶動價值

由于我國以燃煤為主的各項產(chǎn)業(yè)正在經(jīng)歷產(chǎn)能升級和環(huán)保技術(shù)改造，煤火發(fā)電領(lǐng)域正在向大型化和清潔化等方向邁進(jìn)，供暖與其他煤炭利用產(chǎn)業(yè)也在進(jìn)行“煤改氣”、清潔化利用等產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型工程，加強燃煤污染聯(lián)防聯(lián)控實際上相當(dāng)于發(fā)展一種“由技術(shù)變革的積累和自我加強特性帶來利益的政策”，③[英]克里斯·弗里曼、羅克·蘇特：《工業(yè)創(chuàng)新經(jīng)濟學(xué)》，華宏勛、華宏慈等譯，北京大學(xué)出版社2004年版，第525-526頁。對于燃煤產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和吸引投資都頗有益處。這將帶動以燃煤作為主要能源消費形式的各產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步提升自身的污染控制水平，加速整個產(chǎn)業(yè)的清潔化轉(zhuǎn)型進(jìn)程，孵化新的技術(shù)創(chuàng)新和設(shè)備升級。此外，電力行業(yè)脫硫、脫硝、除塵、去汞等各項技術(shù)和裝置的不斷升級將起到示范作用，進(jìn)而帶動整個工業(yè)部門的產(chǎn)業(yè)向可持續(xù)化、清潔化轉(zhuǎn)型，最終推動我國全行業(yè)的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制的發(fā)展。

（二）我國燃煤污染聯(lián)防聯(lián)控機制的構(gòu)建與完善

1.制定以空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)的全面防控目標(biāo)

筆者認(rèn)為，燃煤污染聯(lián)防聯(lián)控機制真正發(fā)揮作用的先決條件在于，合理建構(gòu)聯(lián)防聯(lián)控目標(biāo)確立的法律程序和運作機制。具體路徑包括：第一，破解“小格局”、構(gòu)建“大目標(biāo)”，當(dāng)前應(yīng)當(dāng)突破地方人民政府各自制定大氣污染聯(lián)防聯(lián)控治理標(biāo)準(zhǔn)的“小格局”，由國家牽頭建立符合復(fù)合型大氣污染區(qū)域擴散性和流動性特征的燃煤污染區(qū)域治理目標(biāo)。第二，破除“單一化”、打造“多維度”，目前，應(yīng)當(dāng)打破針對單一種類污染物進(jìn)行治理的思維，建立起動態(tài)的綜合防治目標(biāo)，即因地制宜適時調(diào)整聯(lián)防聯(lián)控治理標(biāo)準(zhǔn)，綜合考慮多種污染的因子以進(jìn)行全面、全方位的治理。④陳貽?。骸秴^(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染防治法律對策研究：以霾污染為樣本》，《法學(xué)雜志》2016年第12期。第三，擯棄“經(jīng)驗化”、助推“科學(xué)性”，即應(yīng)當(dāng)致力于對不同污染物的污染損害函數(shù)進(jìn)行研究，實現(xiàn)污染物危害的指數(shù)化，從而在治理過程中準(zhǔn)確把握空氣質(zhì)量狀況。

2.借助市場機制構(gòu)建利益平衡制度

燃煤污染聯(lián)防聯(lián)控法律制度應(yīng)當(dāng)遵循“共同但有區(qū)別的責(zé)任”這一基本原則，“共同”意味著區(qū)域內(nèi)各地方政府應(yīng)當(dāng)堅持“合作博弈”模式，共同規(guī)劃，合力改善空氣質(zhì)量；“區(qū)別”則意味著應(yīng)當(dāng)綜合考慮不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平、生態(tài)環(huán)境狀況以及能源產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，避免地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展權(quán)與環(huán)境權(quán)的沖突，均衡分配環(huán)境利益和經(jīng)濟利益，在保證電力行業(yè)燃煤污染聯(lián)防聯(lián)控目標(biāo)實現(xiàn)的情況下保證內(nèi)在實質(zhì)公平。⑤曹錦秋、呂程：《聯(lián)防聯(lián)控：跨行政區(qū)域大氣污染防治的法律機制》，《遼寧大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2014年第6期。

具體而言，一方面，不同的行政區(qū)域由于不同的經(jīng)濟環(huán)境條件，不應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一承擔(dān)相同的責(zé)任，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)燃煤污染的貢獻(xiàn)程度、自身的經(jīng)濟承受力以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的難度等因素來分配不同的責(zé)任。對于承擔(dān)了較大環(huán)境責(zé)任、付出了較大經(jīng)濟代價的行政區(qū)域，應(yīng)當(dāng)由獲得環(huán)境利益較多的行政區(qū)域進(jìn)行生態(tài)補償，以彌補前者的損失。⑥高桂林、陳云?。骸对u析新〈大氣污染防治法〉中的聯(lián)防聯(lián)控制度》，《環(huán)境保護》2015年第18期。另一方面，可以引入市場機制，通過開展排污權(quán)交易、碳排放權(quán)交易、綠色證書交易等模式，來實現(xiàn)給環(huán)境容量資源定價，從而使承擔(dān)重大環(huán)境責(zé)任的地區(qū)可以將創(chuàng)造的環(huán)境權(quán)益轉(zhuǎn)換為經(jīng)濟利益，來促進(jìn)自身的發(fā)展。

3.構(gòu)建職權(quán)明確的管理與執(zhí)法體系

針對當(dāng)前我國大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機構(gòu)設(shè)置較為混亂、職權(quán)相對模糊等實際情況，我國應(yīng)當(dāng)盡快設(shè)立專門的燃煤污染聯(lián)防聯(lián)控管理機構(gòu)。在跨區(qū)域的大氣污染防治工作層面，建議不同行政區(qū)域可以由共同的上級人民政府統(tǒng)一指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，但在必要時應(yīng)當(dāng)建立區(qū)域大氣環(huán)境保護機構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)大氣污染防治工作。⑦常紀(jì)文：《修改〈大氣污染防治法〉，加強霧霾聯(lián)防聯(lián)控的思考》，《發(fā)展研究》2015年第8期。這是西方國家的實踐經(jīng)驗，也是環(huán)境管理機制未來的發(fā)展趨勢，立法上應(yīng)當(dāng)明確這類機構(gòu)的地位。在國家層面，應(yīng)當(dāng)考量設(shè)立專職燃煤污染聯(lián)防聯(lián)控工作機構(gòu)的必要性，在重點區(qū)域也應(yīng)當(dāng)設(shè)立常設(shè)管理機構(gòu)，以行使對燃煤污染聯(lián)防聯(lián)控工作的職權(quán)，實現(xiàn)大氣污染重點領(lǐng)域防治和跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的并舉。

4.創(chuàng)建燃煤污染聯(lián)防聯(lián)控監(jiān)測綜合平臺和科學(xué)研究機制

燃煤污染聯(lián)防聯(lián)控制度的建立，必須以對污染物的準(zhǔn)確檢測為基礎(chǔ)。要做到準(zhǔn)確監(jiān)控，就需要行政區(qū)域間的信息檢測和共享機制，以準(zhǔn)確掌握整個地區(qū)內(nèi)的空氣質(zhì)量和治理情況，這就要建立起燃煤污染聯(lián)防聯(lián)控監(jiān)測綜合平臺。通過環(huán)境大數(shù)據(jù)進(jìn)行管理，實現(xiàn)整體空氣質(zhì)量、重點污染源、大氣環(huán)境管理政策等信息的實時監(jiān)測、互聯(lián)共享和動態(tài)更新；同時應(yīng)完善數(shù)據(jù)庫，制定數(shù)據(jù)收集規(guī)范，加強數(shù)據(jù)質(zhì)量控制。⑧燕麗、賀晉瑜、汪旭穎、丁哲：《區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)作機制探討》，《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》2016年第5期。此外，為了保證燃煤污染聯(lián)防聯(lián)控工作保持“科學(xué)—決策”一體化流程，使燃煤污染聯(lián)防聯(lián)控工作獲得科研支撐，應(yīng)當(dāng)建立起聯(lián)防聯(lián)控科學(xué)中心，并從法律上賦予其制定區(qū)域性燃煤污染聯(lián)防聯(lián)控目標(biāo)和污染控制方案的職責(zé)，并要求其設(shè)計區(qū)域大氣復(fù)合型污染監(jiān)測體系以及區(qū)域大氣的污染預(yù)報與預(yù)警機制，以方便對燃煤污染聯(lián)防聯(lián)控方案執(zhí)行情況進(jìn)行評估。