關保英

行政職位在國家治理體系中是一個較為復雜的問題，之所以這樣說是因為行政職位既是一個政治概念又是一個公共行政的概念，同時也是一個法律概念。由于我國行政系統(tǒng)長期以來通過行政高權(quán)履行行政管理職能，加之我國政治與行政之間的關系向來就沒有運用公法原理予以框定，所以行政職位在我國更多的是一個政治學和行政學范疇的問題，很少用行政實在法對其進行框定和構(gòu)造。然而，中共十八屆四中全會強調(diào)全面推進依法治國之后，問題則發(fā)生一定變化，即是說，行政職位必須從政治問題變?yōu)榉蓡栴}，從行政問題變?yōu)榉蓡栴}。那么行政職位和法律實在究竟是什么關系，我們應該從什么視角考慮行政職位，這些都是至關重要的。正是基于這樣的考慮，擬對行政職位的法律視角作初步探討。

一、行政職位的法律要素

行政職位的法律要素是行政職位法律視角的起點，它是指行政職位到底包含了哪些法律上的構(gòu)成要素或者構(gòu)成要件，而這些構(gòu)成要件的確立依賴于三個基本范疇：一是行政職位必須依法進行構(gòu)造。上文已經(jīng)指出，行政職位在較大視野上是一個政治問題，即是說一個行政職位與一個政治權(quán)力是緊密聯(lián)系在一起的，政治權(quán)力決定了行政職位的形成，決定了行政職位的發(fā)展和變化。即便由嚴格憲法典調(diào)整行政體系的國度，其行政職位的政治色彩也都是非常明顯的。有學者就深刻地指出：“任何組織的最初形成都是為了實現(xiàn)一定目的的。如果不對從事不同任務的許多個體的工作進行協(xié)調(diào)，目的是不可能實現(xiàn)的。這意味著組織的每一個成員都必須愿意調(diào)整自己的行為以與其他成員的行為相互協(xié)調(diào)。如果這種相互調(diào)整可以同時實現(xiàn)，那么，將不再需要層級分明的權(quán)威組織。然而，大型組織的固有本性產(chǎn)生了大量妨礙實現(xiàn)有效協(xié)調(diào)的障礙。這些障礙主要包括兩大類：利益沖突和技術(shù)性限制。二者都引起了組織成員不一致的行為形式，我們稱之為沖突。在這里，它是一種中性感情色彩的用法，即并不是蓄意的沖突。等級權(quán)威結(jié)構(gòu)需要將這種沖突降低到可以接受的程度?！雹賉美]安東尼?唐斯：《官僚制內(nèi)幕》，郭小聰?shù)茸g，中國人民大學出版社2017年版，第51頁。同時行政職位是行政權(quán)運作的起點，這也使得職位與行政對社會的控制不可分割，這也便決定了對行政職位的技術(shù)研究乃至于本質(zhì)性的研究往往限定在行政學的范疇內(nèi)。例如日本學者清水澄在研究行政權(quán)與行政職能的關系時就指出：“官廳所當為之事務范圍，曰‘權(quán)限’。由他方面觀之，所謂事務之范圍，指行政官廳職權(quán)之限制而言，故曰‘權(quán)限’?；蛞朗聞罩N類，或因地方之區(qū)劃，而生行政官廳權(quán)限之區(qū)別。因有區(qū)別之故，行政官廳，或有普通權(quán)限，或有特別權(quán)限。有特別權(quán)限者，特以明文定其權(quán)限范圍以內(nèi)之事務；有普通權(quán)限者，除有特別明文之限制外，視為悉屬于其權(quán)限?！雹赱日]清水澄：《〈行政法泛論〉與〈行政法各論〉》，金泯瀾等譯，中國政法大學出版社2007年版，第26頁。應當說人們關于行政職位的構(gòu)建都用行政機制和政治機制進行考量，甚至認為它是行政機制和政治機制的必然結(jié)果。但是，當我們把行政職位以法律要素進行考量時，我們認為行政職位是依法進行構(gòu)建的，也許行政職位的政治構(gòu)建和行政構(gòu)建是它的屬性之一，但無論如何，行政職位構(gòu)建的外在形式乃至于構(gòu)建的邏輯過程都離不開法治的軌道。之所以這樣說是因為，任何一個行政職位的設立和存在都必須通過一定的法律形式而為之，行政職位依法構(gòu)建這是一個非常重要的關于行政職位的判斷，這個判斷的進一步發(fā)展就必然能夠使行政職位與一個公法制度予以有機的統(tǒng)一。以公法人的概念為例，它實質(zhì)上是法律規(guī)范和相關行政制度的統(tǒng)一：“一般而言，三類之公法人具有如下共同特征：

首先，其設立必須有法律依據(jù)。其次，其具有法人地位，得為權(quán)利義務主體，并得提起訴訟或應訴。第三，其系行政組織之一種，享有固定之任務、職掌、管轄與權(quán)限?！雹埸S錦堂：《行政組織法之基本問題》，載翁岳生主編：《行政法》（上冊），中國法制出版社2009年版，第346-348頁。

二是行政職位必須用法眼觀察。行政職位由于涉及行政權(quán)力的分配、涉及行政系統(tǒng)與其他權(quán)利系統(tǒng)之間關系的劃分、涉及一國政治體制中的權(quán)力分割等等，這就必然使人們在認知行政職位時下意識地將其與政治機制聯(lián)系在一起?？梢钥隙ǖ刂v，人們用政治學的理論分析行政職位的概率要遠遠大于用法理學的理論對其進行分析，即便是公法學者在對行政職位講解時也常常賦予其政治學屬性，也常常將行政職位的法律認知淡淡地予以點出和分析?？偠灾姓毼坏姆梢暯鞘窍鄬蟮?，那么當我們在解讀行政職位的法律要素時，首先必須用法眼觀察行政職位，就是用法律原理，尤其用公法原理來賦予行政職位相應的屬性，這同樣是至關重要的。

三是行政職位必須用法律予以融貫。行政職位在行政權(quán)的體系中是一個點，而不是一個面。在行政職能的運行中也是一個點，而不是一個面。而且可以肯定地講，在行政權(quán)的運作體系中它是靜態(tài)的東西而不是動態(tài)的東西。我們可以說行政職權(quán)是動態(tài)，但我們不能夠說行政職位也是動態(tài)的，它僅僅是行政過程中的一個相對靜態(tài)的東西。正是這種靜態(tài)性使人們常常將它作為行政權(quán)運作中的一個元素，這也是它不被貼上法律標簽的一個原因。然而行政職位應該放置在行政權(quán)運作的大系統(tǒng)之中來考察，應該放置在行政對社會的控制和影響的行為方式中進行考察。沒有行政職位也就沒有行政職權(quán)，沒有行政職位也就沒有行政的系統(tǒng)化，沒有行政職位行政行為以及其他行政行為的方式也就不復存在。這就要求我們應當以融貫的眼光來看待行政職位，應當將它與產(chǎn)生它的法律行為、它所產(chǎn)生的法律行為融貫在一起，使它們能夠予以融貫的正是一個國家的公法典則和公法規(guī)范。上列三個方面是我們分析行政職位法律要素的關鍵，也是分析行政職位法律要素的切入點。以此來切入我們可以將行政職位法律要素概括為下列四個方面。

第一，行政職位的主體要素。行政職位是行政系統(tǒng)構(gòu)成元素，但它在行政系統(tǒng)中是一個相對穩(wěn)定的東西。它是對行政系統(tǒng)中有關職權(quán)、有關權(quán)利和義務存在空間的一個框定，即是說行政系統(tǒng)中的職權(quán)也罷，行政系統(tǒng)中的權(quán)利和義務也罷，都必須對應于具體的行政職位。而行政職位本身是相對概括和抽象的，它是非人格化的東西，如果離開了行政實在法對行政職位進行分析的話，它必然是非人格化的。有學者就從政治學角度對這種非人格化作了概括：“國家組織活動對象的特點在于國家組織享有國家權(quán)力：任何國家組織都為完成國家任務與行使國家職能而進行工作；國家組織的活動在總體上是在全社會范圍內(nèi)進行的，從這個意義上說，是一種普通的活動；國家組織受國家的委托并以國家的名義進行工作，在一定社會關系范圍內(nèi)是國家的體現(xiàn)；最后，國家組織的合法行為不僅是通過國家組織擁有的一切手段，而且是通過整個國家擁有的一切手段來保障的。”①[美]格林斯坦?波爾斯比：《政治學手冊精選》，儲復耘譯，商務印書館1996年版，第73頁。這種非人格化的具體表現(xiàn)就是它的相對主觀性，即看不見摸不著的屬性。而一旦進入法律層面（這個法律層面可以從廣義上被理解為公法，也可以從狹義上被理解為行政法），正是這些法律因素使行政職位由主觀而客觀，由抽象而具體。行政實在法常常將某種主體身份與行政職位捆綁在一起，使行政職位不能夠離開一定的主體，而存在于行政系統(tǒng)中的主體又不能夠離開行政職位。例如縣長這個行政職位便具有雙重屬性，它可以抽象的指一個縣級單位的行政職位，也可以具體指這個行政職位中的人。任何一個行政職位都必須具有這樣的主體，行政實在法認可了職位的主體要素以后，該主體就是行政職位的法律人格的一個體現(xiàn)。該主體便能夠有所為，有所不為，而該主體本身并不與單個的個人發(fā)生聯(lián)系。我們平時所看到的行政職位的個人是行政職位及其外在化的東西，而它的內(nèi)在化的東西就在于該主體的法律資格，如果沒有行政實在法對行政職位的強化，那么行政職位的主體及其行政方式就常常是無序的。

第二，行政職位的內(nèi)容要素。行政職位的內(nèi)容同樣有兩個考量徑路，一是從技術(shù)上對它的考量。就是說從行政職位的技術(shù)層面講它應該包括什么樣的內(nèi)容，例如行政職位需要有名稱、需要有建構(gòu)者、需要有行為方式等等。甚至行政行為的概念也不能與相關的職位發(fā)生脫節(jié)：“行政行為是公法人、被授權(quán)人或者其機關實施的歸屬于公法人的行為。公務員作出的處理行為在法律上屬于其本人所在或者名義上所屬機構(gòu)特別是行政機關的行為，然后進一步歸屬于該機構(gòu)或者機關法律上所屬公共行政主體的行為?！雹赱德]漢斯?J?沃爾夫、奧托?巴霍夫、羅爾夫?施托爾貝：《行政法》（第2版），高家偉譯，商務印書館2002年版，第16-17頁。二是法律上對它的考量徑路。那就是行政職位在法律上應該包括的具體內(nèi)容，包括行政職位中的法律形式、行政職位的法律責任、行政職位之間的法律關系等。那么行政職位的內(nèi)容要素中法律上的考量與技術(shù)上的考量究竟是什么關系呢，筆者認為，行政職位的內(nèi)容技術(shù)考量是法律考量的基礎，而法律考量是對技術(shù)考量的升華。也就是說當我們在依法構(gòu)造行政職位的內(nèi)容時必須首先回歸到技術(shù)層面來分析行政職位究竟必須包括哪些內(nèi)容，這些如果是科學的、符合規(guī)律的，那么法律典則就應該對其進行確認，但是法律典則對這些內(nèi)容的規(guī)范必須用法言法語。行政職位法律要素與行政職位技術(shù)要素之間存在反差。一些法治發(fā)達國家用行政實在法很好地處理了行政職位這兩個方面的關系。通常用職位的名稱、職位的數(shù)額、職位的標準、職位的更替、職位的責任等等法律上的規(guī)范要素來確定行政職位的內(nèi)容。①參見《地方政府組織法》第56條、第61條規(guī)定。通過用行政實在法進行確認的方式使行政職位所包含的這些內(nèi)容都具有法律屬性，從而成為法律上的內(nèi)容。

第三，行政職位的客體要素。有人對法律中客體的復雜狀況作過這樣的分析：“行政法關系當事人之主體，亦得簡稱為行政法關系之主體，乃當事人以主動之地位適用行政法治規(guī)定，支配他造之當事人，此時其主動者即為主體，亦稱為能動主體；其受支配你之被動者即為客體，亦稱為受動主體者，例如：國家依兵役法之規(guī)定，頒布征兵命令；依各種稅法之規(guī)定，征收稅款，則國家為主體，人民為客體?！雹诠軞W：《中國行政法總論》，藍星打字排版有限公司1981年版，第80頁。由此可見，在法律理論中客體所反應的是一種復雜的關系形式，它以主體為前提條件，是主體行為方式的一個延伸，以行政職位的客體要素而論，首先包括了該職位的主體權(quán)利和義務，就是職位所賦予它的權(quán)利和義務，這種權(quán)利和義務也比較合理地表述主體在職位的行為方式，正是通過這種權(quán)利和義務將職位中主體與公共職權(quán)的關系作了處理，將不同職位主體之間的關系作了處理，將職位中主體與控制對象的關系作了處理。通過客體要素使人們能夠清晰地認識到行政職位盡管是一個點上的東西，盡管是一個相對聚焦的東西，但存在于行政系統(tǒng)之中，同時它在行政機構(gòu)體系中扮演一定的角色，一個行政系統(tǒng)就是由若干行政職位所分配的角色鏈。還應指出客體所包含的復雜的關系形式還使得行政職位與社會系統(tǒng)掛鏈在一起。如果說行政職位的存在會發(fā)生作用的話，它的作用不僅僅在行政系統(tǒng)內(nèi)部，更為重要的是它的作用在社會系統(tǒng)之中。

第四，行政職位的行為要素。在行政法治中存在著復雜的行為體系，這也使得在當代學者法學體系中行政行為便成了一個非常核心的板塊。不論大陸法系的行政法學理論還是英美法系行政法學理論幾乎都強調(diào)行政行為的重要性。③參見[德]埃貝哈德?施密特—阿斯曼等：《德國行政法讀本》，于安等譯，高等教育出版社2006年版，第179頁；[韓]金東熙：《行政法I》（第9版），趙峰譯，中國人民大學出版社2008年版，第176頁；[日]鹽野宏：《行政法總論》，楊建順譯，北京大學出版社2008年版，第104-105頁。那么行政行為在行政系統(tǒng)中究竟是一個什么東西，筆者認為它是行政權(quán)運作的結(jié)構(gòu)要素，是行政過程中的末端。換言之在它的前端存在著諸多的復雜大要素制約著它。以此而論，行政行為的理論必須依賴于它的前置理論。行政行為的狀況是由它前面諸多復雜要素所引起的，而令人遺憾的是至少在我國學界人們似乎忽視了這一點，或者行政法上的行政要素究竟與行政上有什么關系呢。將任何一個行政職位都比喻為有行為的支撐，任何一個行政職位都能夠演義出諸多的行為，從這個角度講行政職位與行為并不是兩個事物，而是一個事物的兩個方面。具體地講，在行政職位之中必然存在著行為要素，包括該職位究竟包括了哪些行為方式，該職位能夠演繹出哪些具體行為來等等。上面我們已經(jīng)指出，行政職位包括內(nèi)容上的構(gòu)成要素，但這些內(nèi)容上的構(gòu)成要素并不是行為上的構(gòu)成要素，因為內(nèi)容的構(gòu)成要素是權(quán)利和義務，而行為上的構(gòu)成要素所體現(xiàn)是行為方式。

二、行政職位的法律形式

行政職位在現(xiàn)代公權(quán)體系中有著非常重要的意義，馬克斯·韋伯在《經(jīng)濟與社會》一書中就對現(xiàn)代行政職位的非人格化的價值作了高度概括，法國的迪韋爾熱更加具體地講道：“處長同必須執(zhí)行其決定的科員從無來往。在他們之間存在著中介人，但科員們不能怪罪這些終極者，因為他們也必須聽命于上級領導人，而后者可以隨心所欲地把執(zhí)行決定的責任推到他們頭上。這樣，權(quán)力便融合于機構(gòu)之中，機構(gòu)使權(quán)力易于接受，因為機構(gòu)在下屬同上司從不接觸的情況下，抹掉了下屬對上司的屈辱地位感?！雹躘法]莫里斯?迪韋爾熱：《政治社會學》，楊祖功譯，華夏出版社1987年版，第174頁。根據(jù)馬克斯·韋伯的理論，行政職位的非人格化依賴于它所具有的法律形式，或者說現(xiàn)代公法賦予了行政職位非人格化的意義，使現(xiàn)代行政職位與傳統(tǒng)的以人為轉(zhuǎn)移的行政職位有著質(zhì)的區(qū)別。那么行政職位的法律形式究竟應該如何看待呢？筆者認為有三個方面必須引起重視：

一是行政職位必須由法律調(diào)控。就是說行政職位從它的歷史傳統(tǒng)看曾經(jīng)一度并沒有與實在法保持邏輯上的嚴密性，至少某一已經(jīng)取得行政職位的個體并不認為該職位是法律所賦予的，該職位還要受到法律的進一步控制。而現(xiàn)代公法制度則改變了這種格局，正如上述公法存在著對權(quán)力的分配，甚至這也是公法的核心內(nèi)容，而分配過程中技術(shù)徑路就顯得十分重要，人們通過創(chuàng)設行政職位，使其受到法律調(diào)控，而這種調(diào)控的結(jié)果便使得行政職位具有穩(wěn)定性、規(guī)范性和可測性。當然也有學者對法律調(diào)控行政職位的負面效應作了論證，有學者就指出它使得行政職位尤其行政權(quán)的運作比較刻板、比較遲滯、比較千篇一律，現(xiàn)代公法解決這樣的刻板性往往通過普遍法律原則尋求行政行為的個性化：“普遍法律原則對政府部門具有強制執(zhí)行力：凡違反普遍法律原則的行政行為須一律被宣布為無效；若造成了損失，則應承擔行政責任。因此，普遍法律原則具有人為法的效力。”⑤[法]讓?里韋羅、讓?瓦利納：《法國行政法》，魯仁譯，商務印書館2008年版，第382-383頁。但無論如何在現(xiàn)代行政權(quán)大規(guī)模的格局之下，法律對行政職位進行調(diào)控其利大于弊。

二是行政職位必須有具體的典則形式和規(guī)范形式。從抽象概念上講，行政職位是公法體系的構(gòu)成部分，它應當受到公法規(guī)范的調(diào)控，而從具體的法治進路上公法對行政職位的調(diào)控是具體的而不是抽象的，也就是說這種調(diào)控是通過一定的法律形式得以實現(xiàn)的。這其中就包括調(diào)控行政職位的法律典則，例如諸多國家就制定了行政職位分類法，它作為一個完整的法律典則對行政職位起作用，這也構(gòu)成了現(xiàn)代公法體系中一道亮麗的風景線。⑥1950年日本制定了《國家公務員職階制法》，該法規(guī)定：職階制是按照職務的種類和復雜程度、責任大小，根據(jù)該法規(guī)定的原則和方法將官職分類整理的計劃。該法中涉及的有關定義包括：1.官職：分配給職員的職務和職責；2.職務：分配給職員的應遂行的工作；3.職責：職員遂行職務或監(jiān)督遂行職務的義務......它還包括調(diào)整行政職位的具體規(guī)范，例如《奧地利公職責任法》第1條規(guī)定：“聯(lián)邦、州、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、其他公法團體和社會保險承擔機構(gòu)——以下稱為權(quán)利主體——依照民法的規(guī)定對由作為其成員的人員在執(zhí)行法律中因違法行為——無論過錯在誰——所造成的財產(chǎn)或人身損害承擔賠償責任；成員對被害人不承擔責任。損害只以金錢賠償?！雹呤掗牛骸妒澜缰ǖ溥x編（行政法卷）》，中國民主法制出版社1997年版，第72頁。應當說，規(guī)定行政職位的公法規(guī)范有諸多類型，而且反應在不同的典則體系之中。這些規(guī)范是非常重要的，正是它們?yōu)樾姓毼惶峁┲粋€嚴密的網(wǎng)格。需要強調(diào)的是，在公法體系比較健全的國家，這種網(wǎng)格的形成是有序進行的，而在公法體系較為落后的國家其網(wǎng)格體系之間便存在著一定的不自洽性。

三是行政職位必須有法律效力。行政職位一旦被公法所規(guī)范，它就具有相應的約束力。我國行政機構(gòu)在改革中經(jīng)常出現(xiàn)精減、膨脹、再精減、再膨脹等惡性格局，究其原因一個重要方面就是諸多行政職位的設置具有隨意性，因人設事，這就使得行政職位本身不具有法律效力。我們說行政職位必須是行政權(quán)在運行中具有非人格化的現(xiàn)象，就是說任何個體一旦取得了一定的行政職位就必須受職位規(guī)范的約束，對行政產(chǎn)生影響的僅僅是職位規(guī)范而非個體行為?？偠灾姓毼坏姆尚Яκ切姓毼辉O置中最為重要的問題之一。結(jié)合現(xiàn)代公法體系，我們可以將行政職位的具體法律形式概括為下面四種方式。

第一，憲法形式的行政職位。憲法是公法的龍頭法，就是說在公法體系中憲法起著統(tǒng)領作用，其他公法范疇內(nèi)的法律典則都必須以憲法以轉(zhuǎn)移。憲法在通常情況下規(guī)范一國的政治制度、經(jīng)濟制度和社會制度等，①參見謝瑞哲：《法律百科全書（一般法學）》，三民書局出版2008年版，第366頁。其中關于一國政治體制的設計便是其重要內(nèi)容之一。憲法同樣要對行政權(quán)及其體系作出規(guī)定，應當說一個國家行政體系的總構(gòu)成主要體現(xiàn)于憲法典之中。那么憲法典之中包括行政職位的法律形式便是自然而然的。例如，《阿聯(lián)酋憲法》第58條規(guī)定：“法律應規(guī)定各部長的權(quán)限及其分工。聯(lián)邦第一部長會議應有下列部長組成：1.外交；2.內(nèi)務；3.國防；4.財政、經(jīng)濟、工業(yè)；5.司法；6.教育；7.公共衛(wèi)生；8.公共工程與農(nóng)業(yè)；9.通訊、郵政、電報與電話；10.勞動與社會事務；11.信息；12.規(guī)劃?！雹谥旄；荩骸妒澜绺鲊鴳椃ㄎ谋緟R編（亞洲卷）》，廈門大學出版社2012年版，第18頁。《立陶宛憲法》第94條規(guī)定：“內(nèi)閣有權(quán)：（1）管理國家事務，保護立陶宛共和國領土不受侵犯，保障國家公共安全和公共秩序；（2）執(zhí)行法律、議會有關執(zhí)行法律的決議以及共和國總統(tǒng)的法令；（3）協(xié)調(diào)內(nèi)閣各部門以及其他機構(gòu)的活動……”③朱?；荩骸妒澜绺鲊鴳椃ㄎ谋緟R編（歐洲卷）》，廈門大學出版社2013年版，第311頁。這些規(guī)定體現(xiàn)了比較典型的行政職位。應當說明的是憲法雖然是一國的根本大法，似乎在理論層面上它所規(guī)范的是一國的根本制度，但在憲法對行政職位進行規(guī)定時它都是非常具體的。以我國憲法為例，其通過若干條文對我國不同層面的行政職位作了規(guī)定，例如《憲法》第86條：“國務院由下列人員組成：總理，副總理若干人，國務委員若干人，各部部長，各委員會主任，審計長，秘書長。國務院實行總理負責制。各部、各委員會實行部長、主任負責制。國務院的組織由法律規(guī)定?！钡?05條規(guī)定：“地方各級人民政府是地方各級國家權(quán)力機關的執(zhí)行機關，是地方各級國家行政機關。地方各級人民政府實行省長、市長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負責制?！逼渌?guī)定的這些職位雖然相對較高，但其對每個職位的表述都是非常具體的。在一國的法治體系中除了憲法典之外還有一些憲法性的法律文件，就是說這些法律文件雖然不是憲法典的內(nèi)容但它卻是憲法規(guī)范的構(gòu)成，它們也同樣是行政職位的法律形式。

第二，行政組織法形式的行政職位。行政組織法是有關行政組織的行政法典則和規(guī)范，它通常被界定為靜態(tài)的行政法。行政組織法究竟如何界定在學界存在一定的爭議，有的持廣義論，有的則持狹義論。前者認為行政組織法包括行政機關組織法、公務員法和行政編制法三個范疇，此論所主張的就是大行政組織法的概念，凡是對行政組織起作用的行政典則和規(guī)范都是行政組織法的內(nèi)容。后者則認為行政組織法僅僅包括行政機關組織法，換言之，公務員法被排除在行政組織法之外。在筆者看來上列不同觀點僅僅是一個認知問題，它們并不存在多大的矛盾和沖突。需要指出的是無論行政機關組織法還是公務員法甚或行政編制法它們都涉及行政職位的內(nèi)容，都是行政職位的法律形式。例如《英國警察改革法》第38條規(guī)定：“警察當局雇員的警察權(quán)力（1）任何警察局的首席警官可以任命以下任何人：(a)受管理該警察局的警務當局雇傭的人，并且（b）作為具有第（2）小節(jié)中的一項或者多項職責的官員，受該首席警官的監(jiān)督和控制。（2）官員的職責如下：（a）社區(qū)援助官；（b）調(diào)查官員（c）負責拘留官員；（d）負責護衛(wèi)官員……”④劉伯祥：《外國警察法》，中國法制出版社2007年版，第161頁。還如日本國家公務員法第1條規(guī)定：“本法的目的，是確立國家公務員即國家職員的各種根本標準（包括保護職員的福利和利益的適當措施），規(guī)定職員用民主方法選拔并指導，以使職員在執(zhí)行職務中充分發(fā)揮才能，保證辦事對國民既有民主又有高效率?！雹偈掗牛骸妒澜缰ǖ溥x編（行政法卷）》，中國民主法制出版社1997年出版，第174頁。我國的行政組織法關于行政職位的規(guī)定也有諸多內(nèi)容，甚至可以說我國行政職位的主要法律形式是行政組織法，例如《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第62條規(guī)定：“地方各級人民政府分別實行省長、自治區(qū)主席、市長、州長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負責制。省長、自治區(qū)主席、市長、州長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長分別主持地方各級人民政府的工作?！薄秶夜珓諉T法》第14條規(guī)定：“國家實行公務員職位分類制度。公務員職位類別按照公務員職位的性質(zhì)、特點和管理需要，劃分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類等類別。國務院根據(jù)本法，對于具有職位特殊性，需要單獨管理的，可以增設其他職位類別。各職位類別的適用范圍由國家另行規(guī)定。”

第三，部門行政管理法形式的行政職位。部門行政法是指適用于特定行政部門管理的行政法規(guī)范，在不同國家的行政法體系中，部門行政法有著不同的地位。我國行政法在其奠基階段所強調(diào)的是管理法的理論基礎，有學者對此作過這樣的概括：“行政法是一切行政管理法規(guī)的總稱?！雹谕蹒霠N：《行政法概要》，法律出版社1983年版，第1頁。在部門管理法作為行政法體系的主要構(gòu)成部分的格局下，部門行政法就涉及一定范圍內(nèi)的行政職位，由于我國行政管理部門有數(shù)十個之多，這就使得在相當寬泛的部門行政法典則和規(guī)范中都包括了行政職位的內(nèi)容，例如《中華人民共和國海關法》第4條規(guī)定：“國家在海關總署設立專門偵查走私犯罪的公安機構(gòu)，配備專職緝私警察，負責對其管轄的走私犯罪案件的偵查、拘留、執(zhí)行逮捕、預審。”《中華人民共和國稅收征收管理法》第11條規(guī)定：“稅務機關負責征收、管理、稽查、行政復議的人員的職責應當明確，并相互分離、相互制約。”部門行政法作為行政職位的法律形式，究竟在立法技術(shù)上是進步的還是落后的，我們值得認真予以審視。因為行政職位在行政系統(tǒng)中作為一個最為基本的問題，若其法律形式存在不當，就必然會使行政職位的設置在一些方面失去控制。

第四，行政程序法形式的行政職位。“行政程序法顧名思義，應就行政行為之程序為規(guī)范?！雹鄄堂?、李建良、林明鏘、周志宏：《行政程序法實用》（修訂4版），新學林出版社2013年版，第13頁。行政程序法通常有5個方面的本質(zhì)屬性，一是它是行政機關所適用的程序規(guī)范。二是它與公權(quán)力的形式有關，是規(guī)范公權(quán)力的規(guī)則。三是它是行政機關的事前行為規(guī)則。四是它是行政系統(tǒng)的外部行為規(guī)則。五是它是行政程序的通則等。從其所揭示的這些內(nèi)容看，行政程序似乎與行政職位不存在必然聯(lián)系，或者說行政程序并不調(diào)整行政職位，行政程序并不是行政職位的法律形式。然而，各國行政程序立法技術(shù)告訴我們即便在行政程序立法之中也包含了行政職位分類，例如《德意志聯(lián)邦共和國行政手續(xù)法》第1條規(guī)定：“該條雖然強調(diào)了行政程序與行政行為的關系，但它同時也強調(diào)了行政程序所規(guī)定的行政行為與行政職位的關系，我們在行政職位的法律要素里面提到行政職位包括了相應的行為要素。這便告訴我們無論如何行政程序絕不能夠完全在脫離行政職位的情況下對行政行為作出規(guī)范，事實上，行政程序法也常常提到行政職位的概念，也常常將行政職位與行政行為的關系予以規(guī)范?！蹦敲葱姓绦蚍ㄗ鳛樾姓毼坏姆尚问绞欠窬哂辛⒎▋?yōu)勢，是否符合行政法對行政職位進行控制的邏輯呢，這些問題都是較為復雜的行政法學理論問題，我們還需要在有關行政職位的構(gòu)建中再進一步進行澄清。

三、行政職位的法律內(nèi)涵

行政職位的法律形式是非常重要的，上面我們已經(jīng)討論了在我國行政法治中行政職位的4種法律形式，這4種法律形式是行政法治實踐中客觀存在的，它是否具有合理性則是一個值得從深層次進行探討的問題，尤其在行政程序法和部門行政法中，體現(xiàn)行政職位是否妥當，這是值得質(zhì)疑的。當然這些問題屬于行政法哲學范疇的問題，應當從理論層面上予以解決，而就行政職位的法律內(nèi)涵而論，行政職位與憲法的關系是需要進行研究的，例如憲法究竟應當包括什么樣的行政職位，什么樣的行政職位應當體現(xiàn)于憲法典之中，我們都必須在理論上有一個合理解釋，憲法典在體現(xiàn)行政職位時當然要具體，但憲法所涉及的是行政制度的基本輪廓，所以它所體現(xiàn)的行政職位應當屬于牽一發(fā)而動全身的那些職位。即是說憲法中的行政職位的范圍不應當包容得太多太廣。其次是政府組織法中的行政職位問題。由于政府組織法涉及行政機關的體系構(gòu)成，涉及行政機關的組織原則等，因此政府組織法是行政職位的最主要的典則形式，它對行政職位的設計和包容應當比較全面，行政職位之間的邏輯關系也應當通過政府組織法予以規(guī)范。再次是行政職位與公務員法的關系。公務員法在行政法體系中也是一個相對較大的板塊，它包括職位分類、選拔任用、權(quán)利義務、職位升降等諸多涉及公務員的內(nèi)容，在一些國家和地區(qū)甚至制定了公務員職位分類法，但應當指出的是公務員法中的行政職位是相對微觀的行政職位，是行政職位中的相對最小單位，包括每一個公務員在行政系統(tǒng)中所扮演的角色，由于公務員法在行政法體系中相對比較成熟，這也同時決定了它與行政職位的關系也比較明晰。最后是行政職位和行政編制法的關系。行政編制法可以被視為行政組織法的有機構(gòu)成，也可以被視為獨立的行政法典，或者行政法典則體系：“所謂行政編制，是指國家行政機關組織機構(gòu)的設置和人員定額被若干化指標確定以后所形成的行政格局?！雹訇P保英：《行政法學》（上冊），法律出版社2013年版，第362頁。行政編制法控制行政系統(tǒng)中各種職位之間的比例關系，它是對行政職位的一個嚴格量化，以此論之，行政編制法牽扯到行政職位的本質(zhì)問題，我國行政系統(tǒng)中職位的法律構(gòu)建之所以相對較弱，一個重要原因就在于我國缺少嚴格意義上的行政編制法，行政編制法在行政職務關系的處理中也包括非常豐富的內(nèi)涵，這都需要我們從理論層面和制度層面予以厘清。上列行政職位與行政法典則形式的關系極其重要，行政職位的法律內(nèi)涵必須通過這些典則進行體現(xiàn)，那么從嚴格的法治層面上講，行政職位究竟應當有哪些法律內(nèi)涵呢，筆者認為包括下列若干方面。

第一，行政職位典則化。行政職位是通過行政法典予以規(guī)定的，這是毋庸置疑的，尤其在依法治國的大背景之下，只有賦予行政職位法律典則上的意義，行政職位才會有真正意義上的法律內(nèi)涵。我國目前的行政法實在中，有關行政職位的法律規(guī)范是相對分散的，正如上文已經(jīng)指出的，政府組織法、行政程序法、部門行政法等都涉及行政職位問題，從法律治理的角度看，這種處理方式是不夠嚴謹?shù)?，因為它是單個的行政職位典則化的，但行政職位作為一個整體卻并未典則化。質(zhì)而言之，行政職位的典則化就是指行政職位應當統(tǒng)一在一定的行政法典之中，不能夠在分散的行政法典之中來分配行政職位，從法治發(fā)達國家的立法經(jīng)驗看，憲法典應當有一定的行政職位，廣義上的行政組織法典主要規(guī)范行政職位，其他法律典則并不是行政職位的主要法律淵源。一個典則若涉及行政職位問題，那也常常是個別的，也就是說我們不能夠主要通過行政程序法、部門行政法來規(guī)范行政職位，典則化是行政職位最為主要的法律內(nèi)涵。

第二，行政職位規(guī)范化。因人設職，因事設職，以及行政職位設置過程中的隨意性都是行政法治之大忌，所以即便是法治發(fā)達國家也不斷進行行政改革或者革新，其改革的主要精神在于：“行政革新指政府機關利用和平漸進的手段，采取適當?shù)母镄峦緩剑?jīng)由個人及團體從事有計劃的努力，一則將行政上的缺失及陳腐，予以改進創(chuàng)新，并對原有的優(yōu)良制度、方法、態(tài)度等加以發(fā)揚光大；另則將適合環(huán)境需要的新制度、新觀念、新方法及程序、新作風等，引入政府機關的運作系統(tǒng)。目的在提高行政績效（包括行政效率及行政效能）、加強為民服務、建立政府良好形象、提升國家競爭力?！雹賲嵌ǎ骸豆舱咿o典》，五南圖書出版社2013年版，第9頁。聯(lián)系到我國行政機構(gòu)體系的現(xiàn)狀，我們可以得出一個初步結(jié)論，我國行政職位存在著比較明顯的不規(guī)范的情形，包括職位名稱的不規(guī)范，職位存在基礎的不規(guī)范，職位其他技術(shù)細節(jié)的不規(guī)范。說到底，行政職位不是憑空想象出來的，它建立在一定的行政目標之上，行政目標的狀況，決定著行政職位的狀況，一些法治發(fā)達國家在設置行政職位時首先確定行政系統(tǒng)的大目標，然后對目標進行分解，這些目標都與行政系統(tǒng)需要處理的行政事務有關，目標分解完之后，行政職位也就有了存在的基礎和前提條件。如果按照這樣的邏輯來設置行政職位，其達到規(guī)范化程度的可能性就相對較高，而我國一些相對較低層次的行政機構(gòu)，既不對行政職能進行目標分解，更不會根據(jù)這些職能來設置職位，這會導致在我國出現(xiàn)了令人匪夷所思的行政職位。②2001年鄭州市在區(qū)縣兩級都成立了“饅頭辦”這樣的行政機構(gòu)，而且是區(qū)縣兩級的對口機構(gòu)，后來在全國一些地方又出現(xiàn)了西瓜辦、生豬辦、滅鼠辦甚至打狗辦，之所以會出現(xiàn)機構(gòu)設置中的這種亂象，主要原因在于我國行政職位缺乏嚴格的法律定性。行政職位的規(guī)范化從法律形式上看應當包括行政職位名稱的規(guī)范化，行政職位結(jié)構(gòu)的規(guī)范化，行政職位其他相關細節(jié)的規(guī)范化。法治發(fā)達國家在相對微觀的行政職位中常常有一個職位說明書，而該說明書，對行政職位的標準化問題作了很好的解讀，行政職位若要受到行政職位法的有效調(diào)控，若要包括科學的法律內(nèi)涵就必須包括這樣的規(guī)范化。

第三，行政職位關聯(lián)化。我們在行政法治實踐中所看到的行政職位常常是單一的，即是說我們能夠注意到一個一個的行政職位，但很少能夠?qū)⒋艘恍姓毼慌c彼一行政職位予以結(jié)合。很少能夠?qū)⒁粋€行政職位與它背后的機構(gòu)體系及背后的行政大系統(tǒng)關聯(lián)起來，就是只見樹木不見森林。這個狀況不但反映在行政執(zhí)法實踐中相關主體的認知方面，更為重要的是，也體現(xiàn)在我國對行政職位的構(gòu)造方面。我們構(gòu)造了一個一個的職位，也同時構(gòu)造了相互沖突的職位，甚至相互重合的職位。之所以在20多年前我們開始對行政系統(tǒng)進行相對集中行政執(zhí)法權(quán)的嘗試，原因就在于行政職位設置和存在的混亂性，而相對集中行政處罰權(quán)的推進并沒有結(jié)束而且還在日益深化。③相對集中行政處罰權(quán)是國務院根據(jù)《行政處罰法》第16條的規(guī)定對行政處罰機構(gòu)所進行的整合，2002年國務院發(fā)布了第63號文件專門就相對集中行政處罰權(quán)作了規(guī)定，主要相對集中行政處罰權(quán)在城管領域，后來在文化領域以及其他領域也實行相對集中行政處罰權(quán)。盡管相對集中行政處罰權(quán)已經(jīng)施行了十多年但現(xiàn)在仍然沒有結(jié)束，仍然是政府法治建設中的重要內(nèi)容。通過相對集中行政處罰權(quán)可以對一些職位進行整合，但這仍然是一個非常微觀的工作?；诖?，我們認為，行政職位的法律內(nèi)涵中必然存在著職位關聯(lián)性的原理或原則，就是說單個的行政職位并不是一個孤零零的存在，他們與其他職位是一種互動關系，與行政支系統(tǒng)是一種決定和被決定的關系，與行政大系統(tǒng)是一種制約和被制約的關系。行政職位的關聯(lián)關系在行政法治實踐中用什么樣的原則來處置是一個具有嚴格色彩的技術(shù)問題。我們注意到，法治發(fā)達國家在行政機構(gòu)體系的構(gòu)造中已經(jīng)注意到了職位在法律上的關聯(lián)價值，例如有學者就有這樣的論斷：“公務員的法律地位在于他們的社會地位是通過自己的力量謀得的，而不是以政府的力量為轉(zhuǎn)移的，也不同于普通公民在生活中用以享受的一些基本的保證——于是，在他們公務員的生涯中，他們成為了特殊的公職人員，而不僅是特殊的臣民。公務員的雇傭基本的保證有兩條，一條是法律上的保證，另一條則是來自司法部門的保證。”①[法]莫斯里?奧里烏：《行政法與公法精要》（下冊），龔覓等譯，遼海出版社、春風文藝出版社1999年版，第788-790頁。我國的行政組織法是計劃經(jīng)濟年代的產(chǎn)物，它面臨著修改和修正，在我們對政府組織法進行修訂時行政職位的這種關聯(lián)性的邏輯就應當成為修改的一個指導原則，也應當通過修改體現(xiàn)這樣的原則。

第四，行政職位具體化。法治發(fā)達國家有關行政職位的制度構(gòu)建即遵循科學原則也遵循職位法定原則，美國早在1923年就制定了《聯(lián)邦職位分類法》，后來其他國家也制定了類似的法律典則。有些國家雖然沒有制定此類專門法典，但在公務員總法中常常有職位分類的規(guī)定。②參見蕭榕： 《世界著名法典選編（行政法卷）》，中國民主法制出版社1997年版，第278頁。從法治發(fā)達國家有關職位分類的法律典則看，職位分類是非常具體的，一方面，職位本身要包括具體內(nèi)容，例如職位的具體名稱、職位的編號、職位的數(shù)額，職位的其他具體內(nèi)容。同時他們認為行政職位是一套嚴格的由技術(shù)規(guī)范組成的要素，有著明顯的技術(shù)參數(shù)，例如一個職位到底與什么樣的工作性質(zhì)有關，一個職位究竟應當體現(xiàn)相對較繁的原則還是較簡的原則，通過繁簡度的處理使同一性質(zhì)的職位集中在一起，這也避免了職位的重復和重疊。上面已經(jīng)指出，不同的職位有著不同的行政目標，不同的職位其所設計的行政事務也是不同的。對于職位的主體要件而論，只有當某個主體具備特定的知識素養(yǎng)和技能素養(yǎng)時，才能使該職位予以實現(xiàn)?？偠灾姓毼坏木唧w化是論證職位法律內(nèi)涵不可或缺的。行政職位處在行政大系統(tǒng)之中，但是職位的靜態(tài)方面只是其特性之一，對于實現(xiàn)行政目標而論，行政職位是動態(tài)的而非靜態(tài)的，換言之，行政職位只有當它進入操作層面以后，它才能夠由死的東西變?yōu)榛畹臇|西，而法律典則賦予行政職位法律意義，其目的是要行政職位活起來、動起來，而不是讓行政職位成為一種擺設，這便是其具體化存在的哲理。

四、行政職位的法律價值

《全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“加強政府內(nèi)部權(quán)力的制約，是強化行政權(quán)力制約的重點。對財政資金的分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設等權(quán)力集中的部門和崗位實行分事行權(quán)，分崗設權(quán)、分級授權(quán)，定期輪崗，強化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用。完善政府內(nèi)部層級監(jiān)督和專門監(jiān)督，改進上級機關對下級機關的監(jiān)督，建立常態(tài)化監(jiān)督制度。完善糾錯問責機制，健全責令公開道歉、停止檢查、引咎辭職、責令辭職、罷免等問責方式和程序?！痹撜摂鄬ξ覈姓ㄖ伪尘跋氯绾沃萍s行政權(quán)力作了高度概括。從整個概括中我們也能夠體會到，行政職位在行政控權(quán)過程中的意義，尤其行政職位法治化對行政控權(quán)的價值。可以說，四中全會提出了建設法治國家、法治政府和法治社會的理念，這三個方面也是依法治國的基本構(gòu)成，我們認為行政職位的法律視角或者依法對行政職位進行構(gòu)造對法治國家的建設意義重大。法治國家說到底是用法律對國家權(quán)力體系的治理。關于如何治理國家權(quán)力體系我們作過不同的路徑嘗試。然而對行政職位進行治理以及對行政職位進行治理以后所帶來的依法治國的意義，我們則沒有引起足夠的重視。行政職位的法律治理牽扯到職位的角色定位，依法治國中，任何一種國家權(quán)力都應當存在于一定的職位之下，這種行政權(quán)與相關職位之間的辯證關系被學者作了這樣的描述：“它既指各種公共行政機關，又指那些被授權(quán)的個人和團體，它們承擔為人們服務的職責，并為能夠履行這些職責而被賦予相應權(quán)力?！雹賉法]勒內(nèi)?達維：《英國法與法國法：一種實質(zhì)性比較》，潘華仿等譯，清華大學出版社2002年版，第106頁。如果公權(quán)力賴以存在的職位得到了法律治理那依法治國的實現(xiàn)也就指日可待了。我們再回到行政職位法律治理對法治政府的意義上來，法治政府主要是就政府行政系統(tǒng)而言的，四中全會關于法治政府的建設有很多新的要求，例如要求政府行政系統(tǒng)必須有效地進行行政決策并建立決策機制，要求政府行政系統(tǒng)必須強化執(zhí)法體制，要求政府行政系統(tǒng)必須強化對行政權(quán)的監(jiān)督，要求政府行政系統(tǒng)必須政務公開等。筆者注意到，四中全會將“依法全面履行政府職能”作為法治政府的首要環(huán)節(jié)，這實質(zhì)上牽扯到了行政職位的法治化問題，行政職位的法治化必然能夠促成法治政府的建設，它是法治政府建設的首要一環(huán)。行政系統(tǒng)中的決策也罷，執(zhí)法也罷，監(jiān)督也罷，政務公開也罷都不能夠離開行政職能，這便是行政職位法治化對法治政府建設的意義。而行政職位的法治化是否與法治社會的建設有關聯(lián)，我們也應當作出肯定的回答。法治社會是法治國家和法治政府建設的基礎，一定意義上講，法治政府和法治國家的建設最終要落腳到法治社會的建設中去，以此而論，行政職位的法律視角也能夠促成法治社會的建設，這是我們在相對較大的層面上對行政職位法律價值的分析。具體的講，行政職位應當包括下列法律價值。

第一，行政主體合理定位的價值。行政主體在我國語境中是一個學理概念，即是說在我國行政法典則中，行政主體并沒有得到正式的認可，這與法治發(fā)達國家形成了鮮明對比，因為若干法治發(fā)達國家都在其行政實在法中認可了行政主體的概念。②然而，在我國行政法學理論和行政法治實踐中行政主體的概念還僅僅是一個學理上的用語，甚至關于它的內(nèi)涵和外延還沒有形成相應的共識。我國憲法和行政法典在表述享有行政主體資格的機關或者組織時，所使用的是行政機關的概念，無論行政組織法還是行政程序法或者行政救濟法都使用的是行政機關的概念，這充分表明行政主體在我國的運用和研究尚顯滯后。它們更多是學理用語，而與之相比行政機關則是法律概念。行政主體事實上是一種對行政權(quán)行使者在法律人格上的處理，讓能夠行使行政權(quán)的機關或組織貼上一個正當化的標簽，一旦這樣的標簽成為法律內(nèi)涵，行政主體身份才能夠正當化，它行使行政權(quán)力才具有合法身份。行政法治實踐中，常常存在著執(zhí)法主體身份混亂的問題，一旦出現(xiàn)行政執(zhí)法不規(guī)范的狀態(tài)，常常將責任推到其他非行政機關身上，這實質(zhì)上是由于主體身份沒有正式化而造成的。行政職位的第一構(gòu)成要素就是主體，每一個行政主體都存在于一定的行政職位之下，每一個主體都與特定的行政職位相對應，那就會避免執(zhí)法者身份混亂的問題。所以筆者認為，行政職位法律價值的首要表現(xiàn)是對行政主體的定位。

第二，行政關系范式化的價值。行政職位構(gòu)成要素中，有一個涉及不同主體的關系問題，對此我們在上文已經(jīng)作過討論。我國的行政法治過程存在于復雜的關系形式之中，絕大多數(shù)關系形式是在行政法關系之內(nèi)的，還有一部分關系游離于行政法關系之外。我們說我國行政職權(quán)的行使是行政主體的一種執(zhí)法行為，或者進一步講，行政執(zhí)法過程是通過行政法關系實現(xiàn)的。還必須承認，我國行政系統(tǒng)除了履行行政執(zhí)法之外，還履行行政管理職能，這樣的行政管理職能常常都被貼上行政法的標簽。③在我國行政法體系中政府規(guī)章所占的比重非常之大，僅就中央層面的行政法典則分布來看，政府規(guī)章所占的比重為82%，而政府規(guī)章的基本功能就是實現(xiàn)行政管理，而不是有效地規(guī)范行政執(zhí)法。政府規(guī)章多以“管理”命名的事實就是例證。換言之，我國行政法治中的關系形式極其復雜，而這種復雜的關系形式與職位本身的不規(guī)范是有千絲萬縷的聯(lián)系的。因為職位本身就牽扯到主體的關系問題，從這個邏輯關系講，行政職位若能夠得到法律的梳理和規(guī)范，不同職位之間的關系也同時能夠被貼上法律的標簽，通過行政職位形成行政過程中的若干關系范式，使每一次的行政行為、每一次的行政執(zhí)法都與特定的關系范式關聯(lián)起來，那行政法治的規(guī)范化也就形成了。

第三，行政權(quán)力職級化的價值。行政職位之間是有關聯(lián)的，行政職位與行政系統(tǒng)也是有關聯(lián)的，這是行政職位法律化的含義之一。在一個行政機構(gòu)體系中存在著大量的行政職位，通過法律構(gòu)造能夠使行政職位通過規(guī)則聯(lián)系在一起，而不是通過規(guī)則以外的非理性因素聯(lián)系在一起。我國行政系統(tǒng)中，上下級之間被認為是包容關系，在這種包容中上級對下級的指揮和命令是決定的，下級對上級的服從似乎也是決定的，這就使得下級行政機關只有責任而沒有權(quán)力，上級行政機關則只有權(quán)力而沒有責任?？偠灾?，行政系統(tǒng)中通過非理性的規(guī)則連接在一起，其結(jié)果便是上級可以對下級進行盲目指揮，但對造成的后果尤其不良后果并不會承擔相應責任。上面已經(jīng)指出，一定的行政權(quán)力存在于一定的行政職位之下，說到底行政系統(tǒng)中的權(quán)力分配都與職位密不可分，職位法定化以后，上級行政機關與下級行政機關只能是一種法律上的關系，而不能是簡單的行政命令關系。①長期以來，由于我國行政系統(tǒng)采取的是自上而下的指揮命令，和自下而上的請示匯報的運行模式，這就使得人們普遍產(chǎn)生一種誤解，認為行政系統(tǒng)內(nèi)部是一種覆蓋關系，而不是嚴格意義上的法律關系。中共十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》對此有了新的規(guī)范和要求，提出了行政系統(tǒng)內(nèi)部制約機制的概念，所謂內(nèi)部制約機制就是要求上級行政機關和下級行政機關之間不能是傳統(tǒng)意義上的簡單的命令指示和請示匯報關系，而是一種法律關系，上級行政機關有獨立的法律人格，下級行政機關也應當有獨立的法律人格，它們首先必須對法律高度負責，其次才是執(zhí)行上級的命令和指示。諸多國家根據(jù)職位關系對上下級之間在權(quán)利行使中的責任作了嚴格規(guī)范，甚至在法治發(fā)達國家還強調(diào)了公務員在整個政治機制中的責任：“行政官員不過是實現(xiàn)立法機關意志的工具；行政機構(gòu)的人員，只能由立法機關任命，并向立法機關負責，因為立法機關是整個社會最高意志的受托人。行政機關完完全全是立法機關意志的工具。行政機構(gòu)有多少工作人員，應由立法機關來決定。”②[法]威爾遜：《國會政體》，熊希齡、占德本譯，商務印書館1986年版，第147頁。這既防止了行政權(quán)力行使中的推諉，也防止了行政越權(quán)。

第四，行政行為根基化的價值。我國學界對行政行為的研究非常深入，與之相比，行政執(zhí)法實踐中行政行為無論是類型劃分還是具體運作卻是十分混亂的。例如行政執(zhí)法實踐中行政行為究竟包括哪些類型，至少在行政系統(tǒng)就沒有一個統(tǒng)一的規(guī)范。我國最高人民法院有一個行政行為類型化處理的法律文件，而這個司法文件所規(guī)定的行政行為類型是與行政訴訟的受案范圍相聯(lián)系的，或者說是根據(jù)行政案件受案范圍來確定行政行為類型的。③《最高人民法院關于規(guī)范行政案件案由的通知》（2004年1月14日）對我國行政管理范圍作了40個分類，主要包括公安行政管理、資源行政管理、城鄉(xiāng)建設行政管理、工商行政管理、衛(wèi)生行政管理、物價行政管理、郵政行政管理等，而根據(jù)這些管理范圍將行政行為劃分為27種，主要包括行政處罰、行政強制、行政裁決、行政確認、行政許可等。這顯然是不科學的。還如有時候一個行政行為中包含了諸多其他行政行為，如行政強制是一個具體行政行為，行政處罰是一個具體行政行為，但有關的行政法典在規(guī)范這些行政行為時，同時在這些行政行為之下還包容了其他若干具體行政行為，這即使行政行為的層級混亂，也使行政行為之間的關系混亂。行政行為處在行政執(zhí)法的末端，在它的前端存在著諸多其他要素，筆者認為，行政行為的相對較高要素是行政職位，換言之，行政職位可以作為行政行為的根，那么行政行為的類型劃分、程序設計、相互關系的處理等都必須從行政職位出發(fā)，都必須從行政職位這個根子上來構(gòu)造，如果能夠作出這樣的處理，行政執(zhí)法就保持了一個嚴密的邏輯關系，因為，我們在根子上解決了問題。