中國(guó)扶貧政策變遷的歷史回顧與實(shí)踐困境

黃碩明，張立磊

（山東師范大學(xué)公共管理學(xué)院，濟(jì)南 250014）

一、文獻(xiàn)綜述及問(wèn)題提出

貧困問(wèn)題廣泛存在于世界各國(guó)和地區(qū)，緩解和消除貧困既是人類(lèi)共同的愿望和挑戰(zhàn)也是國(guó)家和社會(huì)應(yīng)當(dāng)肩負(fù)的責(zé)任。新中國(guó)成立以來(lái)，黨和政府一直致力于反貧困事業(yè)并取得顯著成效。但是隨著扶貧進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)，扶貧難度也極大提升，許多扶貧的現(xiàn)實(shí)困境難以根除。這對(duì)我國(guó)2020年實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口脫貧、貧困縣全部摘帽的目標(biāo)構(gòu)成了阻力。

根據(jù)既有研究文獻(xiàn)，針對(duì)扶貧實(shí)踐中出現(xiàn)的扶貧政策貫徹落實(shí)難、扶貧邊際效率遞減、扶貧資源分配不均、基層政府扶富不扶貧以及貧困對(duì)象脫貧后又返貧等一系列困境，學(xué)術(shù)界已有較多研究并提出了相應(yīng)對(duì)策。宮留記從精準(zhǔn)扶貧視角主張構(gòu)建政府主導(dǎo)的市場(chǎng)扶貧機(jī)制來(lái)提升扶貧的精準(zhǔn)性和效能。［1］蔣永甫等從產(chǎn)業(yè)扶貧角度探討了政府行為與市場(chǎng)邏輯的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)地方政府和社會(huì)力量在扶貧中的基礎(chǔ)作用。［2］武舜臣認(rèn)為在市場(chǎng)扶貧機(jī)制運(yùn)行中要限制政府干預(yù)力度，充分調(diào)動(dòng)金融機(jī)構(gòu)的扶貧積極性，從而提升扶貧效能。［3］可以看出，從政府、市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系角度看待我國(guó)扶貧實(shí)踐中的效率困境是上述學(xué)者的基本出發(fā)點(diǎn)，而且在不同程度上都強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)的作用。杜永紅從技術(shù)變革角度，引入大數(shù)據(jù)技術(shù)尋求扶貧政策的精準(zhǔn)執(zhí)行和扶貧資源的公平分配。［4］張一洲、孫聶娟指出，“互聯(lián)網(wǎng)+”與精準(zhǔn)扶貧的結(jié)合能夠在一定程度上解決扶貧資源投放的委托代理問(wèn)題，［5］這不僅對(duì)扶貧政策有效實(shí)施和扶貧資源公正分配具有積極作用，而且在解決“扶富不扶貧”問(wèn)題上也有重要意義。目前在扶貧實(shí)踐中以國(guó)家“互聯(lián)網(wǎng)+”戰(zhàn)略為基礎(chǔ)，將農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、流通和消費(fèi)與互聯(lián)網(wǎng)深度融合的農(nóng)村電子商務(wù)已成為一種新興扶貧方式。［6］這從現(xiàn)實(shí)應(yīng)用層面證明了“互聯(lián)網(wǎng)+”在解決扶貧困境上的作用。最后在返貧問(wèn)題上學(xué)者們的研究相對(duì)較少。凌國(guó)順、夏靜認(rèn)為返貧現(xiàn)象的成因主要在于返貧人口自身素質(zhì)的低層次性，而要杜絕返貧現(xiàn)象就要著力于人力資本投資與積累。［7］吳曉俊對(duì)扶貧領(lǐng)域中的“主體、供體和載體”進(jìn)行了系統(tǒng)性分析，指出三者間的均衡、可持續(xù)發(fā)展才是解決返貧問(wèn)題的關(guān)鍵。［8］

總體而言，我國(guó)在諸多扶貧實(shí)踐困境的研究分析中取得了一定的研究成果，在推進(jìn)扶貧進(jìn)程不斷深入的過(guò)程中發(fā)揮了積極作用。但問(wèn)題是在建國(guó)以來(lái)的中國(guó)扶貧歷程中許多當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)困境實(shí)際上也是歷史問(wèn)題，一直未得到徹底解決，這讓我們不得不思考造成這些困境的根本原因。因此，對(duì)我國(guó)扶貧歷史進(jìn)程進(jìn)行回顧，尋找造成一系列扶貧現(xiàn)實(shí)困境的根源對(duì)今天的反貧困事業(yè)具有重要意義。

二、中國(guó)扶貧政策變遷的歷史回顧

建國(guó)伊始我國(guó)政府就開(kāi)始了扶貧工作，改革開(kāi)放之后扶貧力度逐漸加大，縱觀我國(guó)的扶貧歷程可以將其大致分為四個(gè)階段：

（一）新中國(guó)的救濟(jì)式扶貧（1949—1978）

新中國(guó)成立之初國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，整個(gè)中國(guó)百?gòu)U待興，人均產(chǎn)出甚至保證不了人民的基本生存，國(guó)家在該時(shí)期的扶貧方式主要是以政府主導(dǎo)的社會(huì)救濟(jì)為主。根據(jù)《1956年到1967年全國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》，政府對(duì)于農(nóng)業(yè)合作社內(nèi)缺乏勞動(dòng)力、生活沒(méi)有依靠的鰥寡孤獨(dú)社員進(jìn)行統(tǒng)一籌劃，在生活上給予適當(dāng)照顧，建立了保吃、保穿、保燒（燃料）、保教（兒童和少年）、保葬的“五保”制度。人民公社建立之后，國(guó)家集中主要力量對(duì)落后地區(qū)的貧困公社、生產(chǎn)大隊(duì)進(jìn)行扶持。典型的方式是注重農(nóng)民的生產(chǎn)，給予其生產(chǎn)性的耕畜、種子等?？傮w看來(lái)，該時(shí)期的救濟(jì)式扶貧基本屬于應(yīng)急型的社會(huì)救助，救助對(duì)象范圍較小，僅僅局限于基本生存能力缺失的極端貧困群體。而對(duì)于我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)的貧困人口來(lái)說(shuō)，政府的扶貧工作僅僅是杯水車(chē)薪。以至于到1978年底我國(guó)農(nóng)村仍然沒(méi)有解決溫飽問(wèn)題，處于絕對(duì)貧困的人口還有2.5億。

（二）農(nóng)村制度改革與大規(guī)模開(kāi)發(fā)式扶貧（1978—1993）

為了改變我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后和嚴(yán)峻的貧困狀況，改革開(kāi)放后我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立，國(guó)民經(jīng)濟(jì)得到迅速發(fā)展。這使得政府財(cái)政收入大幅提升，而相應(yīng)的政府扶貧能力也極大增強(qiáng)。通過(guò)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，廣大農(nóng)民擁有了對(duì)土地的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，生產(chǎn)積極性得到極大提高。加之農(nóng)村市場(chǎng)逐步解禁和農(nóng)村人口地域限制解除，許多農(nóng)村貧困人口不但實(shí)現(xiàn)了脫貧致富還完成了向非農(nóng)人口的轉(zhuǎn)移。［9］但是中西部落后區(qū)域如新疆、西藏、甘肅等地由于自然因素、基礎(chǔ)設(shè)施落后等原因發(fā)展遲滯，貧困情況不容樂(lè)觀。對(duì)此，中央發(fā)布了《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》，要求各級(jí)政府重點(diǎn)解決十幾個(gè)連片貧困地區(qū)的問(wèn)題。此階段由于農(nóng)民生產(chǎn)力的解放和政府扶貧能力提升以及重點(diǎn)扶貧政策的出臺(tái)使得我國(guó)扶貧取得了重大成就。貧困人口從2.5億減少到1.25億。

然而，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高和普遍貧困緩解，以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)惠及貧困人口的效用越來(lái)越低，集中的、區(qū)域性的貧困顯得較為突出。廣大落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低于全國(guó)平均水平，于是自20世紀(jì)80年代中期開(kāi)始中國(guó)啟動(dòng)了歷史上規(guī)模最大的農(nóng)村扶貧計(jì)劃。1986年3月《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“七五”計(jì)劃》的出臺(tái)標(biāo)志著中國(guó)政府消除貧困的正式行動(dòng)進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段，該計(jì)劃確立了大規(guī)模扶貧開(kāi)發(fā)政策方針，成立了專(zhuān)門(mén)扶貧機(jī)構(gòu)，制定了專(zhuān)門(mén)優(yōu)惠政策，并安排了專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金。［10］在此階段，我國(guó)農(nóng)村絕對(duì)貧困人口從1.25億減少到8000萬(wàn)人。

（三）國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)（1994—2000）

隨著扶貧進(jìn)程持續(xù)推進(jìn)，盡管我國(guó)農(nóng)村貧困人口只剩8000萬(wàn)，但扶貧難度卻是不降反增。這些貧困人口主要集中在西南大石山區(qū)、西北黃土高原區(qū)、秦巴山區(qū)以及青藏高寒區(qū)等地，由于自然條件惡劣，農(nóng)村制度改革式扶貧、基礎(chǔ)設(shè)施供給式扶貧在這些地區(qū)都進(jìn)入了邊際效率遞減階段，無(wú)法繼續(xù)為扶貧帶來(lái)效益提升。鑒于此，中央發(fā)布了《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》，決定用七年時(shí)間解決八千萬(wàn)貧困人口的溫飽問(wèn)題。具體扶貧措施包括重新確定國(guó)家級(jí)貧困縣、保證扶貧資源與項(xiàng)目切實(shí)落地、動(dòng)員社會(huì)力量參與等。其中重點(diǎn)扶持的貧困縣共有592個(gè)，分布在27個(gè)省、自治區(qū)、直轄市。［11］“國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”是中國(guó)歷史上第一個(gè)有明確目標(biāo)、明確對(duì)象、明確措施和明確期限的扶貧開(kāi)發(fā)行動(dòng)綱領(lǐng)。［12］它為中國(guó)的扶貧開(kāi)發(fā)道路奠定了制度框架和基礎(chǔ)，既從多個(gè)方面提升了貧困人口的生活水平，又形成了東部發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)西部貧困地區(qū)的東西協(xié)作扶貧制度框架。在該階段，我國(guó)農(nóng)村貧困人口由8000萬(wàn)降至3000萬(wàn)。

（四）新世紀(jì)扶貧開(kāi)發(fā)與精準(zhǔn)扶貧（2001至今）

進(jìn)入新世紀(jì)后，我國(guó)政府在八七計(jì)劃成效顯著的基礎(chǔ)上頒布了《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2001—2010年）》，將貧困村作為扶貧基本單位，同時(shí)把工作重心傾向于貧困地區(qū)的科教文衛(wèi)事業(yè)，強(qiáng)調(diào)人力資本投資和軟實(shí)力建設(shè)。［13］該綱要的實(shí)施使得我國(guó)農(nóng)村貧困人口數(shù)量繼續(xù)減少。以2010年的農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)（農(nóng)民年人均收入1274元）計(jì)算，我國(guó)農(nóng)村貧困人口數(shù)量從2000年底的9422萬(wàn)減少到2010年底的2688萬(wàn)。緊接著在2011年中央又相繼制定了《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011—2020年）》，該綱要重新確立了我國(guó)扶貧總目標(biāo)，包括多維度減貧目標(biāo)（從基本生存需要到基本能力提升）、利貧性增長(zhǎng)目標(biāo)（貧困地區(qū)農(nóng)民人均純收入增長(zhǎng)幅度高于全國(guó)平均水平）、包容性發(fā)展目標(biāo)（基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國(guó)平均水平）。在該目標(biāo)指導(dǎo)下，我國(guó)逐漸開(kāi)始建設(shè)政府、市場(chǎng)、社會(huì)在內(nèi)的“三位一體”扶貧格局。出臺(tái)各項(xiàng)具體的投資、財(cái)稅、金融、產(chǎn)業(yè)、土地等政策優(yōu)惠和保障政策來(lái)助推貧困地區(qū)發(fā)展。自2013年習(xí)近平總書(shū)記提出精準(zhǔn)扶貧思想以來(lái)，精準(zhǔn)扶貧政策方略更是成為我國(guó)當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)的重要指導(dǎo)方針和實(shí)踐舉措。在解決扶持誰(shuí)、誰(shuí)來(lái)扶、怎么扶的問(wèn)題上，精準(zhǔn)扶貧在理論思想上給予了科學(xué)合理的回答，通過(guò)精準(zhǔn)扶貧政策的具體實(shí)踐我國(guó)脫貧成績(jī)又取得了一定進(jìn)步。十九大報(bào)告指出，我國(guó)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得決定性進(jìn)展，六千多萬(wàn)貧困人口穩(wěn)定脫貧，貧困發(fā)生率從百分之十點(diǎn)二下降到百分之四以下。

三、中國(guó)扶貧政策的實(shí)踐困境分析

總體而言，我國(guó)的反貧困歷程與新中國(guó)發(fā)展同步，一路走來(lái)可謂曲折往復(fù)，歷經(jīng)了多個(gè)階段。每個(gè)階段由于國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面的差異，政府采取了與之相適的扶貧政策并取得了一定成效。若要對(duì)我國(guó)的扶貧模式進(jìn)行總結(jié)，“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與”是適宜得當(dāng)?shù)模徊贿^(guò)這一模式不是一蹴而就，而是與中國(guó)的制度改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相伴隨，逐漸變革完善的。同時(shí)，在漫長(zhǎng)的扶貧歷程中，我國(guó)扶貧實(shí)踐的困境也一直存在。由于我國(guó)扶貧政策的制定和實(shí)施是由政府自上而下層層貫徹，因此扶貧政策執(zhí)行難的問(wèn)題一直貫穿于我國(guó)的扶貧歷程。而隨著扶貧進(jìn)程推進(jìn)扶貧難度提升，扶貧的邊際效率也開(kāi)始降低。除此之外，像返貧現(xiàn)象、扶富不扶貧現(xiàn)象等在當(dāng)前的精準(zhǔn)扶貧階段都影響著我國(guó)的脫貧成效。針對(duì)這些長(zhǎng)久以來(lái)難以根除的困境，本文認(rèn)為既有制度變革原因，又有扶貧實(shí)踐與理念偏差的原因。

（一）央地關(guān)系矛盾導(dǎo)致的政策執(zhí)行困境

我國(guó)是世界上最大的單一制國(guó)家，中央政府具有強(qiáng)大權(quán)威，地方政府的權(quán)力來(lái)源于中央授權(quán)。在中央與地方的關(guān)系平衡中，如何能夠既保持中央權(quán)威又使地方政府具有一定的獨(dú)立性并且能夠使中央政府的政策被有效執(zhí)行，一直是學(xué)術(shù)界重要的研究點(diǎn)。周雪光教授將下級(jí)政府執(zhí)行上級(jí)政府政策時(shí)出現(xiàn)的“上有政策，下有對(duì)策”稱(chēng)為基層政府間的共謀。［14］這一解釋著眼于我國(guó)政策執(zhí)行中地方政府存在的普遍現(xiàn)象，因此在我國(guó)扶貧政策執(zhí)行難的問(wèn)題上，該理論解釋具有重要的啟示意義。在地方政府執(zhí)行中央政府的扶貧政策時(shí)，其政策執(zhí)行目標(biāo)是復(fù)雜的，既有來(lái)自上級(jí)政府的政治任務(wù)壓力，又有來(lái)自自身利益的追求。地方官員的扶貧行為基本符合“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”，在具體扶貧過(guò)程中追求自身利益的目標(biāo)（包括升遷、獲得金錢(qián)等）往往壓制了上級(jí)政府的政治目標(biāo)，導(dǎo)致扶貧政策在由中央到地方的層層下行中被地方官員模糊解讀與偏離執(zhí)行。例如，將扶貧項(xiàng)目轉(zhuǎn)變?yōu)檎?jī)項(xiàng)目，將扶貧資金截留、挪用或給予親屬、親信、好友等相近關(guān)系人，以求得官職晉升或經(jīng)營(yíng)非正式的權(quán)力利益圈子?？梢哉f(shuō)，我國(guó)單一制的國(guó)家制度結(jié)構(gòu)使得中央政府與地方政府間的矛盾難以消除，因此在扶貧政策執(zhí)行過(guò)程中就總會(huì)存在下級(jí)政府對(duì)上級(jí)政府政策執(zhí)行的偏差，即扶貧政策執(zhí)行難的困境。

（二）扶貧模式變革中的政府角色轉(zhuǎn)型滯后

從我國(guó)扶貧的歷程看，政府主導(dǎo)是我國(guó)特色扶貧模式的核心特征。自改革開(kāi)放前作為扶貧的完全主導(dǎo)者角色到改革開(kāi)放后作為多元扶貧主體中的主導(dǎo)者、引導(dǎo)者角色，盡管政府的主導(dǎo)地位沒(méi)有改變，但是其職能和作用卻顯現(xiàn)出動(dòng)態(tài)變化。而且隨著我國(guó)扶貧進(jìn)度的持續(xù)加快，扶貧實(shí)踐對(duì)政府扶貧角色的要求也越來(lái)越復(fù)雜和迫切。在扶貧的初始階段，我國(guó)政府只需通過(guò)解放發(fā)展生產(chǎn)力、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展就可以產(chǎn)生“涓滴效應(yīng)”惠及貧困人口。但是當(dāng)普遍貧困狀態(tài)得到緩解后，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展模式對(duì)于扶貧的效用就很難獲得進(jìn)一步提升。加之，私營(yíng)企業(yè)、社會(huì)組織等市場(chǎng)主體和社會(huì)主體進(jìn)入扶貧領(lǐng)域，政府需要承擔(dān)起整合、維持多元主體間關(guān)系的職責(zé)。這一過(guò)程的核心要求就是需要政府能夠恰如其分地實(shí)現(xiàn)政府角色轉(zhuǎn)型。然而，政府作為以科層制和官僚制為特征的大型組織，靈活迅速的角色轉(zhuǎn)型對(duì)其而言是較為困難的。馬克思·韋伯早就對(duì)以科層制為主要特征的現(xiàn)代政府形式進(jìn)行了描述，并指出了其優(yōu)點(diǎn)與缺點(diǎn)?？茖又凭哂蟹€(wěn)定性，它保證了政府行為的可靠性和可預(yù)測(cè)性。但這同時(shí)也是科層制的缺陷，追求非人格化和穩(wěn)定性的組織結(jié)構(gòu)必然導(dǎo)致其缺少靈活性和主動(dòng)性精神。所以，面對(duì)快速變化的扶貧實(shí)踐狀況，政府的角色轉(zhuǎn)型往往出現(xiàn)滯后性特征，容易導(dǎo)致政府扶貧效率降低，以及由于政府主導(dǎo)者角色不到位而使市場(chǎng)、社會(huì)等扶貧主體的扶貧行為異化等實(shí)踐困境。

（三）扶貧理念與扶貧實(shí)踐間的偏差

對(duì)于任何國(guó)家、政府、組織或個(gè)人來(lái)說(shuō)，反貧困的根本目的在于貧困人口脫貧、在于人的發(fā)展與自由，這個(gè)觀點(diǎn)顯然是無(wú)可置疑的、正當(dāng)?shù)?。阿瑪?shù)賮喩椭赋?，貧困不是指收入低下而是能力不足。很明顯，阿瑪?shù)賮啞ど睦碚搹?qiáng)調(diào)貧困者的主體性和重要性，強(qiáng)調(diào)貧困對(duì)象在反貧困中的能力提升和自主能動(dòng)性。與此相對(duì)，如果我們從扶貧主體角度來(lái)看反貧困，也會(huì)發(fā)現(xiàn)政府、企業(yè)、社會(huì)組織等主體也認(rèn)同上述觀點(diǎn)。然而，在具體到反貧困的實(shí)際行動(dòng)時(shí)，政府等扶貧主體通過(guò)采取一系列干預(yù)性措施來(lái)幫助貧困對(duì)象，盡管他們本著以貧困者為本的扶貧理念，但在實(shí)質(zhì)性的干預(yù)行為中往往會(huì)將貧困對(duì)象自然而然地視為被動(dòng)接受者。而貧困對(duì)象自身也樂(lè)意被動(dòng)地接受他者的干預(yù)性幫扶。在筆者所參與的山東省某地扶貧調(diào)研中，經(jīng)過(guò)與貧困對(duì)象直接接觸發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)貧困對(duì)象對(duì)政府的救助具有嚴(yán)重的依賴(lài)傾向，“等、靠、要”思想嚴(yán)重。有些貧困對(duì)象身體健全、智力正常，具有完善的勞動(dòng)能力，但卻不思進(jìn)取游手好閑。還有些貧困戶(hù)對(duì)政府的幫扶欲求不滿(mǎn)，將自身貧困的原因歸結(jié)為政府的幫扶力度不夠。

若說(shuō)扶貧主體對(duì)扶貧對(duì)象主體性的忽略是由于扶貧主體在干預(yù)式扶貧行為中的客觀必然性，那作為貧困對(duì)象本身的貧困者為何會(huì)對(duì)自身脫貧缺乏能動(dòng)性？對(duì)此，筆者認(rèn)為國(guó)外學(xué)者約翰·肯尼斯·加爾布雷斯（John Kenneth Galbraith）和國(guó)內(nèi)學(xué)者趙旭東教授的觀點(diǎn)具有啟發(fā)意義。加爾布雷斯在其《貧窮的本質(zhì)》中指出，貧困是一種痛苦的過(guò)程，但與貧困對(duì)抗是一個(gè)更加痛苦的過(guò)程，因此長(zhǎng)期處于貧困狀態(tài)且難以擺脫貧窮的人會(huì)形成“貧困接納”。所以，對(duì)于貧困者來(lái)說(shuō)他們自身的脫貧積極性并不像我們所認(rèn)為和期待的那樣高，而更是一種麻木的“認(rèn)命”狀態(tài)。趙旭東教授從中國(guó)的鄉(xiāng)村特點(diǎn)分析到，鄉(xiāng)村環(huán)境以及其自然特性決定了農(nóng)民的生產(chǎn)生活是從播種到豐收，而日常生活和人情往來(lái)的花費(fèi)又將幾乎全部積蓄耗費(fèi)一空，這種從無(wú)到有、從有到無(wú)的鄉(xiāng)村生活方式?jīng)Q定了鄉(xiāng)民們閉塞的思維方式。［15］這就導(dǎo)致農(nóng)村貧困群體往往缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展規(guī)劃，當(dāng)政府對(duì)其進(jìn)行幫扶時(shí)，貧困對(duì)象很容易形成依賴(lài)心理。由于政府等扶貧主體的客觀行為忽視和貧困對(duì)象長(zhǎng)期形成的被動(dòng)者心態(tài)造成了我國(guó)扶貧實(shí)踐中扶貧理念與扶貧實(shí)踐間的偏差。由此就導(dǎo)致我國(guó)扶貧效率不高、脫貧難度大、返貧等一系列實(shí)踐困境。

四、中國(guó)扶貧政策實(shí)踐困境的解決路徑

針對(duì)上述導(dǎo)致我國(guó)扶貧實(shí)踐困境的主要原因，優(yōu)化央地關(guān)系、加強(qiáng)對(duì)地方政府政策執(zhí)行的監(jiān)管，確保扶貧中政府角色轉(zhuǎn)型到位，以及將重視貧困對(duì)象的扶貧理念與扶貧實(shí)踐相結(jié)合就成為我們的目標(biāo)。具體來(lái)說(shuō)可以從以下四個(gè)方面進(jìn)行對(duì)策提出：

（一）構(gòu)建扶貧政策執(zhí)行的動(dòng)態(tài)監(jiān)管體系

從制度視角審視我國(guó)政府的央地關(guān)系，不難發(fā)現(xiàn)，地方政府與中央政府在政策執(zhí)行過(guò)程中的是是非非是難以從根本上消除的，這是我國(guó)單一制國(guó)家體制與晉升錦標(biāo)賽的政績(jī)觀相伴生的。［16］若要規(guī)制地方政府在政策執(zhí)行過(guò)程中的目標(biāo)偏離，較為可取的方法是構(gòu)建扶貧政策執(zhí)行的動(dòng)態(tài)監(jiān)管體系。政府要轉(zhuǎn)變?cè)瓉?lái)僅靠上級(jí)政府單一主體進(jìn)行監(jiān)管的扶貧監(jiān)督體系，動(dòng)員包括政府、企業(yè)、社會(huì)組織、公民個(gè)體等在內(nèi)的多元主體進(jìn)行自我監(jiān)督、互相監(jiān)督、第三方監(jiān)督、公民監(jiān)督，從而形成多樣化的動(dòng)態(tài)監(jiān)督體系。在扶貧工作中，要建立各單位以及各主體的扶貧職責(zé)清單，以扶貧項(xiàng)目推進(jìn)的過(guò)程為基礎(chǔ)，分階段、分時(shí)段對(duì)扶貧工作進(jìn)展和扶貧效果進(jìn)行考核評(píng)估。并通過(guò)建立相應(yīng)的懲罰退出機(jī)制，保證“能者上、劣者下”，切實(shí)提升扶貧政策的落實(shí)程度。另外，要重視扶貧對(duì)象的意見(jiàn)反饋和建議，將貧困群體的切身感受作為扶貧主體工作績(jī)效評(píng)估的重要組成部分。從而通過(guò)全方位的監(jiān)管制度建設(shè)來(lái)防止扶貧政策執(zhí)行中的扶貧主體行為異化，保障貧困群體的利益與權(quán)利。

（二）實(shí)現(xiàn)政策性扶貧向制度化扶貧轉(zhuǎn)變

當(dāng)前我國(guó)扶貧的具體方式主要以政策性扶貧為主，通過(guò)中央政府制定出臺(tái)各類(lèi)方針政策來(lái)指導(dǎo)地方政府的扶貧工作。該種方式具有靈活性、短期性和高效率的特點(diǎn)。但以政策為主的扶貧方式也無(wú)形中增加了政府的扶貧負(fù)擔(dān)，使得扶貧政策實(shí)踐對(duì)政府角色轉(zhuǎn)型提出了較高要求。以地方政府為例，既要保證絕對(duì)貧困對(duì)象脫貧還要顧及相對(duì)貧困對(duì)象的均衡發(fā)展，更要從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度考慮貧困地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展?？梢哉f(shuō)政策扶貧的具體內(nèi)容復(fù)雜繁重，而政府主導(dǎo)的干預(yù)式扶貧模式已經(jīng)捉襟見(jiàn)肘。因此對(duì)于當(dāng)前的脫貧攻堅(jiān)，政府可以將政策性扶貧逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫然鲐?，?jiǎn)化扶貧政策內(nèi)容，依靠常規(guī)的制度建構(gòu)和制度保障來(lái)鞏固和保持脫貧成效。具體做法是，識(shí)別剩余的絕對(duì)貧困對(duì)象，通過(guò)完善社會(huì)保障制度，保證貧困對(duì)象有穩(wěn)定的高于貧困標(biāo)準(zhǔn)線(xiàn)的收入。此項(xiàng)工作是政府作為公共服務(wù)主要提供者的分內(nèi)職責(zé)，而對(duì)于其他諸如貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、幫助貧困對(duì)象致富等更高的要求，政府需要與社會(huì)扶貧力量合作完成。

（三）建立貧困救助機(jī)會(huì)獲得的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

對(duì)于解決扶貧理念與扶貧實(shí)踐的偏離困境，核心要求是既要讓扶貧主體充分認(rèn)識(shí)到貧困對(duì)象的主體性，還要充分激發(fā)貧困人口本身自我脫貧的積極性和能動(dòng)性。對(duì)于前者可以從干預(yù)式扶貧模式入手，在扶貧實(shí)踐中要有意識(shí)地將貧困者納入扶貧行動(dòng)過(guò)程，讓貧困者成為扶貧中的行動(dòng)者。對(duì)于后者，可以通過(guò)建立貧困救助機(jī)會(huì)獲得的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)解決。首先對(duì)于身體素質(zhì)良好，具有自我生存條件的貧困對(duì)象不能一味地輸入扶貧資源，要對(duì)其獲得扶貧資源的機(jī)會(huì)設(shè)立一定的競(jìng)爭(zhēng)性資格標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家與社會(huì)的扶貧資源要視為對(duì)貧困戶(hù)的一種投資，貧困群體只有充分發(fā)揮自身的能力努力脫貧才能得到國(guó)家與社會(huì)的大力支持。這樣就可以激發(fā)貧困群體的內(nèi)源性發(fā)展能力，擺脫“等、靠、要”的思維定勢(shì)。其次，對(duì)于身體殘疾、智力不足、年齡過(guò)大等失去勞動(dòng)能力的貧困對(duì)象，該機(jī)制是不適用的。對(duì)于這些弱勢(shì)群體，國(guó)家與社會(huì)要遵循反貧困的救助理念保障其獲得扶貧救助資格的機(jī)會(huì)。最后，要加強(qiáng)對(duì)廣大農(nóng)村貧困地區(qū)的教育投資力度，從根本上培育貧困群體的自我發(fā)展能力。教育投資不能僅限于農(nóng)村基礎(chǔ)教育，還要注重技能培訓(xùn)、職業(yè)培訓(xùn)。

（四）培育弘揚(yáng)貧困治理的道德價(jià)值

反貧困是一項(xiàng)偉大的事業(yè)，核心理念是以人為本，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平與公正。從國(guó)家職能來(lái)講，反貧困是政府的分內(nèi)職責(zé)，政府扶貧是社會(huì)治理的重要內(nèi)容。但不可否認(rèn)在社會(huì)治理職能背后，反貧困治理具有更為高尚的社會(huì)道德價(jià)值。該種價(jià)值具有強(qiáng)大的社會(huì)凝聚力和動(dòng)員力，培育弘揚(yáng)貧困治理的社會(huì)道德價(jià)值一方面可以動(dòng)員社會(huì)力量加入扶貧，另一方面能夠營(yíng)造扶貧濟(jì)困的社會(huì)公正觀。對(duì)于扶貧實(shí)踐中的政府官員來(lái)說(shuō)，若能在扶貧行為中獲得道德成就感，那么在扶貧政策執(zhí)行中的“經(jīng)濟(jì)人動(dòng)機(jī)”將會(huì)受到一定程度的自我約束。而扶貧政策的貫徹落實(shí)將更能夠與中央政府的政策初衷保持一致，更符合貧困群體的利益。同時(shí)，對(duì)于貧困對(duì)象而言，他者對(duì)自身的救助若被視為一種“德性的恩惠”，那么貧困對(duì)象將更能發(fā)揮自身主動(dòng)性，努力脫貧致富?？偠灾毨е卫碇械赖聝r(jià)值的培育需要長(zhǎng)期堅(jiān)持，效果的顯現(xiàn)也難以立竿見(jiàn)影，但該途徑卻是扶貧事業(yè)中不可忽略的重要內(nèi)容。