陳鵬飛

(重慶市北碚區(qū)人民檢察院，重慶 北碚 400711)

黨的十八大以來(lái)，司法改革在穩(wěn)步推進(jìn)，開啟了我國(guó)法治建設(shè)的新篇章。在中央層面上，決策者制定了改革的方向與目標(biāo)，并先后推出了一系列的改革舉措，為新一輪司法改革提供了明確的、系統(tǒng)的頂層制度設(shè)計(jì)，作為司法改革的重要組成部分，檢察改革也得到了充分的重視。其中，以明確權(quán)力劃分，落實(shí)辦案責(zé)任，推動(dòng)去行政化，實(shí)現(xiàn)辦案者定案、定案者負(fù)責(zé)為目標(biāo)的司法責(zé)任制改革，是檢察改革的核心內(nèi)容。通過(guò)同步推行人員分類管理、完善司法人員職業(yè)保障體系、實(shí)行省以下地方檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理等改革舉措，與司法責(zé)任制改革一道，形成了嚴(yán)密的改革制度體系，保障司法責(zé)任制得以落實(shí)?？梢哉f(shuō)，本輪檢察改革在范圍上的廣度、措施上的力度以及影響上的深度，都是我國(guó)檢察改革史上所罕見的，也體現(xiàn)了中央對(duì)于檢察改革的重視以及推動(dòng)法治建設(shè)的決心。可以預(yù)見，本輪司法責(zé)任制改革必將給檢察工作、檢察機(jī)關(guān)乃至每一名檢察人員都帶來(lái)深遠(yuǎn)的影響。然而，由于檢察職能的多樣性，檢察權(quán)本身的復(fù)雜性，使得檢察改革無(wú)論是在理論認(rèn)識(shí)上，還是在改革方向的把握上，都要比法院改革面臨更多的困惑與更為復(fù)雜的局面。任何真正的改革都會(huì)觸及既存的利益格局，也必定會(huì)面臨著各種挑戰(zhàn)與阻力，長(zhǎng)期以來(lái)所形成的權(quán)力運(yùn)作與利益分配模式不會(huì)主動(dòng)退出歷史舞臺(tái)，很多做法也已成為思維定勢(shì)，都會(huì)對(duì)改革產(chǎn)生很大的抵制作用。作為司法改革的核心內(nèi)容之一，檢察改革既要解決技術(shù)上的難題，同時(shí)也要克服體制上的沖突，只有堅(jiān)定信心、穩(wěn)步推進(jìn)、積極摸索、尊重規(guī)律，才能建立起公正、高效與權(quán)威的中國(guó)檢察制度。本文從檢察機(jī)關(guān)司法責(zé)任制改革的基本內(nèi)容出發(fā)，結(jié)合改革實(shí)踐，對(duì)司法責(zé)任制改革的成效與問(wèn)題進(jìn)行初步檢視，以期為繼續(xù)推進(jìn)與完善檢察制度略盡綿薄之力。

一、改革解讀：檢察機(jī)關(guān)司法責(zé)任制改革的基本內(nèi)容

(一)本輪司法責(zé)任制改革的主要內(nèi)容

本輪檢察機(jī)關(guān)司法體制改革主要涉及四個(gè)方面：完善司法責(zé)任制、實(shí)行人員分類管理、健全司法職業(yè)保障制度以及建立人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管的管理體制，這四個(gè)方面的內(nèi)容是相輔相成、不可分割的，共同構(gòu)成檢察改革的制度體系。其中，司法責(zé)任制居于核心地位，是檢察改革所要緊緊抓住的“牛鼻子”，人員分類管理是基礎(chǔ)，司法人員職業(yè)保障和省級(jí)統(tǒng)管則是保障。根據(jù)最高人民檢察院《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》(以下簡(jiǎn)稱“《若干意見》”)規(guī)定，推進(jìn)司法責(zé)任制改革，其主要目的在于構(gòu)建公正高效的檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制和公平合理的司法責(zé)任認(rèn)定、追究機(jī)制，實(shí)現(xiàn)誰(shuí)辦案誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)決定誰(shuí)負(fù)責(zé)，具有牽一發(fā)而動(dòng)全身的地位，體現(xiàn)了對(duì)司法規(guī)律的尊重，因而成為本輪檢察機(jī)關(guān)司法體制改革的核心內(nèi)容。司法責(zé)任制改革涉及到辦案組織的構(gòu)建與運(yùn)行機(jī)制、職責(zé)與權(quán)限的分配機(jī)制、檢察委員會(huì)運(yùn)行機(jī)制、管理與監(jiān)督機(jī)制以及司法責(zé)任追究機(jī)制等方面。

辦案組織構(gòu)建與運(yùn)行機(jī)制方面，在對(duì)檢察人員進(jìn)行分類管理的前提下，建立以檢察官為核心的辦案組織，包括獨(dú)任制檢察官和檢察官辦案組兩種形式。獨(dú)任制檢察官是主要的辦案組織形式，多數(shù)檢察業(yè)務(wù)都由獨(dú)任制檢察官來(lái)承擔(dān)，在實(shí)踐中，每名員額檢察官一般都配備了若干名檢察官助理、書記員。作為辦案組織的獨(dú)任制檢察官，在組織形式上實(shí)際是一個(gè)辦案團(tuán)隊(duì)，檢察官作為該團(tuán)隊(duì)的負(fù)責(zé)人對(duì)辦案事務(wù)進(jìn)行指揮協(xié)調(diào)與監(jiān)督管理。檢察官辦案組作為補(bǔ)充形式，由兩名以上員額檢察官組成，也配備了若干名檢察官助理、書記員，其中一名檢察官為主任檢察官，作為該辦案組的負(fù)責(zé)人，領(lǐng)導(dǎo)本組的辦案業(yè)務(wù)。檢察官辦案組包括固定型和臨時(shí)型兩類，固定型的辦案組主要適用于辦理職務(wù)犯罪偵查案件，其他重大、復(fù)雜的，獨(dú)任檢察官無(wú)力承擔(dān)的案件，也可以組成臨時(shí)的檢察官辦案組來(lái)辦理。在國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作全面鋪開以后，固定型的檢察官辦案組的適用空間將大大縮減，臨時(shí)型辦案組將成為檢察官辦案組的主要形態(tài)。

職責(zé)與權(quán)限分配方面，在堅(jiān)持檢察一體原則和檢察長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)制的基礎(chǔ)上，制定權(quán)力清單，明確檢察官與檢察長(zhǎng)之間的權(quán)力分配，賦予檢察官一定的辦案權(quán)限，包括定案權(quán)。在權(quán)力清單范圍內(nèi)，檢察官可以對(duì)案件的實(shí)體性或者程序性事務(wù)行使決定權(quán)，并對(duì)自己所作的決定負(fù)責(zé)。當(dāng)然，考慮到目前監(jiān)督制約機(jī)制尚不健全，檢察官水平參差不齊的現(xiàn)實(shí)情況，改革并沒(méi)有將定案權(quán)全部下放給檢察官，某些特殊類型的案件或者重大程序性問(wèn)題的決定權(quán)限還是檢察長(zhǎng)，兼顧了司法規(guī)律的要求和司法實(shí)踐的需要。

在健全檢察委員會(huì)運(yùn)行機(jī)制方面，本次改革主要是在檢察委員會(huì)的構(gòu)成與運(yùn)作機(jī)制的問(wèn)題進(jìn)行了一些調(diào)整，以提高檢察委員會(huì)工作的法治化、民主化和科學(xué)化水平。一是改革了檢察委員會(huì)的構(gòu)成，以“資深檢察員”的規(guī)定替代了“內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人”，這在一定程度上有利于擴(kuò)大檢察委員會(huì)委員的來(lái)源，改善檢察委員會(huì)的構(gòu)成。二是改革了提請(qǐng)程序。提請(qǐng)主體由此前的承辦部門或承辦人員”改為了檢察官，實(shí)際上不再將“承辦部門”作為一個(gè)辦案主體，與司法責(zé)任制相適應(yīng)。三是改革了表決順序。明確規(guī)定了表決實(shí)行主持人末位表態(tài)制，有利于防止主持人(主要是檢察長(zhǎng))事先定調(diào)，導(dǎo)致討論成為過(guò)場(chǎng)。四是引進(jìn)了決策咨詢機(jī)制。明確提出要建立專家咨詢委員會(huì)、專業(yè)研究小組等輔助機(jī)構(gòu)，專家也可以到場(chǎng)發(fā)表咨詢意見，這一規(guī)定有利于克服檢察委員會(huì)在專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)等方面的缺陷與不足，提高決策的科學(xué)化水平。

在管理與監(jiān)督機(jī)制方面，優(yōu)化檢察長(zhǎng)對(duì)檢察官的監(jiān)督，在檢察官獨(dú)立辦案的同時(shí)，解決監(jiān)督制約的問(wèn)題。司法責(zé)任制改革之后，原來(lái)的辦案模式發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，在擴(kuò)大檢察官權(quán)限范圍的同時(shí)，加強(qiáng)管理與監(jiān)督是必不可少的，防止放權(quán)之后出現(xiàn)權(quán)力濫用。司法責(zé)任制改革之下的管理與監(jiān)督機(jī)制，包括上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)、檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)對(duì)檢察官的管理與監(jiān)督，體現(xiàn)了檢察一體原則。并且，改革文件還賦予了案件管理部門以更大的職權(quán)，通過(guò)對(duì)案件辦理關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的管理與控制，間接地對(duì)檢察官的辦案行為進(jìn)行監(jiān)督。

在司法責(zé)任的認(rèn)定和追究方面，通過(guò)明確責(zé)任主體和追責(zé)程序，保證辦案責(zé)任能夠落實(shí)到人，在放權(quán)的同時(shí)，也同步賦予了檢察官的辦案責(zé)任，做到有權(quán)必有責(zé)，有責(zé)必追究?！度舾梢庖姟芬?guī)定了故意違反法律法規(guī)責(zé)任、重大過(guò)失責(zé)任和監(jiān)督管理責(zé)任三種責(zé)任形態(tài)，涵蓋了普通檢察官和檢察長(zhǎng)、分管副檢察長(zhǎng)、專職檢委會(huì)委員等所有具有檢察官身份的人員，基本上實(shí)現(xiàn)了責(zé)任主體的全覆蓋?！度舾梢庖姟愤€比較詳細(xì)地列舉了各種需要承擔(dān)司法責(zé)任的情形，并明確了具體的認(rèn)定與追究程序。

在傳統(tǒng)上，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)辦案實(shí)行的是“三級(jí)審批制”，即承辦人審查案件——部門負(fù)責(zé)人審核——分管檢察官?zèng)Q定的模式，這是一種典型的行政化辦案模式。司法辦案不同于行政決策，行政決策要解決的是當(dāng)前或者是以后的事情，它的本質(zhì)不在于判斷，而是決策，要解決的是“怎么做”的問(wèn)題，通過(guò)匯報(bào)、審批的形式是可以完成的。而司法辦案不同，它要解決的是過(guò)去已經(jīng)發(fā)生的事情，它的本質(zhì)在于判斷，主要解決的是“是不是”的問(wèn)題，必須通過(guò)對(duì)各種證據(jù)的審查，結(jié)合經(jīng)驗(yàn)、良心對(duì)已然事實(shí)進(jìn)行再現(xiàn)，它必須是建立在親歷的基礎(chǔ)上，只有親自接觸原始證據(jù)、聽取當(dāng)面陳述，才能形成最接近事實(shí)真相的判斷，是不能夠、也不應(yīng)當(dāng)通過(guò)行政審批的形式來(lái)完成，以行政審批的形式來(lái)辦理司法案件，是不符合司法規(guī)律的。以司法的方式辦理司法案件，是對(duì)檢察機(jī)關(guān)辦案的基本要求，也體現(xiàn)了司法規(guī)律的尊重，檢察機(jī)關(guān)的立足之本是檢察業(yè)務(wù)，行政化的管理模式從根本上忽視了檢察權(quán)、檢察業(yè)務(wù)的特征和基本規(guī)律，也剝奪了檢察官的主體地位，不應(yīng)成為檢察機(jī)關(guān)辦案形式*張智輝．檢察權(quán)研究[M]．北京：中國(guó)檢察出版社，2007.349．。隨著理論研究與實(shí)踐探索的不斷加深，以及檢察官職業(yè)素養(yǎng)的不斷提高，三級(jí)審批制的辦案模式已經(jīng)被公認(rèn)為不能適應(yīng)現(xiàn)代司法的需要。本輪改革直接針對(duì)這一問(wèn)題，建立司法責(zé)任制，通過(guò)權(quán)力清單對(duì)檢察官、部門負(fù)責(zé)人、檢察長(zhǎng)等人員的權(quán)限進(jìn)行了明確地劃分，初步確立了檢察官的主體地位，開始了辦案模式從行政化向司法化的轉(zhuǎn)變。在新的辦案模式下，檢察官的權(quán)限范圍得到了空前的擴(kuò)大，多數(shù)案件不再需要層層審批，檢察官可以自行決定，自行承擔(dān)責(zé)任，體現(xiàn)了“誰(shuí)辦案、誰(shuí)決定 、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的司法規(guī)律，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了辦案模式的司法化。通過(guò)改革，辦案權(quán)力和辦案責(zé)任得到了進(jìn)一步的明確，在增強(qiáng)檢察官主體地位的同時(shí)，也明確了責(zé)任主體，有利于增強(qiáng)檢察官的責(zé)任心，提高案件質(zhì)量。

(二)本輪司法責(zé)任制改革的特征

1.改革具有全局性與深徹性

一直以來(lái)，檢察改革就沒(méi)有停止過(guò)，可以說(shuō)是新中國(guó)的檢察制度存在了多少年，檢察改革就持續(xù)了多少年。自檢察制度恢復(fù)重建到中共十八大以前這段時(shí)間，雖然檢察改革一直在進(jìn)行，也取得了不少成就，但這些改革多少還是具有一些“撥亂反正”或者是“小打小鬧”的意味，基本上都是在體制和法律框架內(nèi)進(jìn)行的工作層面上的機(jī)制創(chuàng)新，對(duì)于制約檢察工作發(fā)展的一些深層次問(wèn)題、體制性障礙并沒(méi)有得到很好的解決，因而具有比較明顯的局限性*童建明,萬(wàn)春．中國(guó)檢察體制改革論綱[M]．北京：中國(guó)檢察出版社，2008.2．。對(duì)于這些問(wèn)題，學(xué)界與實(shí)務(wù)界實(shí)際上早有關(guān)注，但限于改革的決心、緊迫性以及認(rèn)識(shí)水平等方面的局限性，改革的成效不太明顯。以主訴(主辦)檢察官辦案責(zé)任制改革為代表的上一輪檢察改革，雖然出發(fā)點(diǎn)是為了克服三級(jí)審批制，強(qiáng)化檢察官的辦案主體地位，但適用范圍有限，主要適用于公訴部門，加之改革力度不足，權(quán)責(zé)利問(wèn)題沒(méi)有理清，配套機(jī)制也未能跟上，導(dǎo)致這一改革效果不明顯，很多地方在實(shí)行了一段時(shí)間之后又回到了之前的老路上來(lái)。從總體上看，上一輪檢察改革還只是初步的探索，是對(duì)突破檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的一次嘗試，在當(dāng)時(shí)的大環(huán)境之下，根本不可能建立起檢察官的主體地位，這一改革最終不了了之也就不足為奇。與上一輪改革相比，本輪司法責(zé)任制改革明顯更具全局性，其廣度與深度也是之前所無(wú)法比擬的，從體制、制度到辦案機(jī)制各方面都有涉及，直接觸及到了根本層面上的問(wèn)題，可以說(shuō)是自檢察制度恢復(fù)重建以來(lái)規(guī)模最大、程度最深的一次深徹變革，此次改革也必將對(duì)檢察工作產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

2.改革具有針對(duì)性

本輪司法責(zé)任制改革具有明顯的針對(duì)性，尤其是針對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)根深蒂固而又飽受批評(píng)的司法行政化的問(wèn)題。司法行政化是檢察權(quán)有效運(yùn)行的一大障礙，長(zhǎng)期以來(lái)形成的三級(jí)審批制造成了“辦案不定案、定案不辦案”的悖論，抹煞了檢察官的主體地位*萬(wàn)毅．主任檢察官辦案責(zé)任制改革述評(píng)—以S區(qū)人民檢察院的改革方案為中心[J]．中國(guó)刑事法雜志，2015，(3)：78.。在三級(jí)審批制的辦案模式下，承辦檢察官被“手足化”，個(gè)別甚至淪為唯領(lǐng)導(dǎo)是從的工具。司法行政化顯然是違背司法規(guī)律的，導(dǎo)致訴訟效率低下、辦案責(zé)任不明與決策虛化*張斌,叢林．對(duì)我國(guó)檢察管理體制改革的思考——以C市檢察機(jī)關(guān)改革實(shí)踐為樣本[J]．甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)，2017，(3)：25-26.。在需要追究責(zé)任的時(shí)候，也正是由于辦案權(quán)與定案權(quán)的分離，使得介入決策的因素較多，司法責(zé)任難以確定，最后往往不了了之。理論上講，承辦檢察官只在承辦的范圍內(nèi)承擔(dān)責(zé)任，部門負(fù)責(zé)人和分管檢察長(zhǎng)只在各自的審批范圍內(nèi)承擔(dān)責(zé)任。但問(wèn)題在于，這種承辦責(zé)任與審批責(zé)任實(shí)際上是沒(méi)有太大的界限的，也無(wú)法確定一個(gè)可操作性的劃分標(biāo)準(zhǔn)。最終，要么責(zé)任追究不了了之，要么承辦檢察官就成為官僚層級(jí)制度的犧牲品。針對(duì)司法行政化的頑疾，此次改革直接指向三級(jí)審批制，通過(guò)實(shí)行司法責(zé)任制，重構(gòu)新的辦案組織，劃分檢察官與檢察長(zhǎng)的權(quán)限，淡化分管副檢察長(zhǎng)與部門負(fù)責(zé)人在辦案方面的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，淡化行政化的意圖十分明確。從目前的改革實(shí)踐來(lái)看，這一改革方向是正確的，成效也是顯著的，對(duì)于淡化行政化色彩有著積極的意義。

二、問(wèn)題探討：司法責(zé)任制改革存在的問(wèn)題

(一)新的辦案組織下兩組關(guān)系的困惑

司法責(zé)任制改革確立了獨(dú)任制檢察官和檢察官辦案組兩種辦案組織，應(yīng)當(dāng)說(shuō)改革路徑并沒(méi)有問(wèn)題，也符合大陸法系法治國(guó)家的通行做法。但由于長(zhǎng)期以來(lái)的辦案模式還有相當(dāng)大的影響，加之對(duì)司法責(zé)任制的研究還不夠深入，有些問(wèn)題尚未形成清晰的認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致主任檢察官與部門負(fù)責(zé)人、主任檢察官負(fù)責(zé)制與承辦負(fù)責(zé)制之間的關(guān)系還沒(méi)有完全理清，為司法責(zé)任制的落實(shí)埋下了隱患。

一方面，關(guān)于辦案組織與內(nèi)設(shè)部門之間的關(guān)系問(wèn)題，主要體現(xiàn)為主任檢察官與部門負(fù)責(zé)人之間的關(guān)系如何協(xié)調(diào)。在司法責(zé)任制改革中，參考了我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的主任檢察官制度，但二者的含義實(shí)際上是完全不同的，前者的主任檢察官其實(shí)就是部門負(fù)責(zé)人，是為減輕檢察長(zhǎng)工作負(fù)荷而設(shè)置的管理層級(jí)，因而一般不存在沖突；而我國(guó)的主任檢察官，則是在已經(jīng)存在內(nèi)設(shè)部門負(fù)責(zé)人這一管理層級(jí)的前提下設(shè)置的，如果沒(méi)有兼任部門負(fù)責(zé)人，那么其地位就相當(dāng)于我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的檢察官，此時(shí)就存在沖突隱患。從設(shè)立的初衷上看，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的主任檢察官主要是為了延伸檢察長(zhǎng)監(jiān)督管理職能，而我國(guó)，從《若干意見》的表述上看，設(shè)置檢察官辦案組和主任檢察官是為應(yīng)對(duì)某些重大、疑難、復(fù)雜案件，主任檢察官只不過(guò)是這一辦案組的負(fù)責(zé)人，在設(shè)立的宗旨上二者完全不同。在較小的內(nèi)設(shè)部門，往往只配置了一個(gè)獨(dú)任制檢察官或者檢察官辦案組，部門負(fù)責(zé)人就是檢察官或主任檢察官，他們既是承擔(dān)辦案責(zé)任的辦案組織負(fù)責(zé)人，也是承擔(dān)行政管理職能的部門負(fù)責(zé)人，這種情況與我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)和德國(guó)的規(guī)定有些相似，可能不會(huì)出現(xiàn)明顯的問(wèn)題。但在規(guī)模較大的部門，如有的地方成立了訴訟監(jiān)督局或刑事檢察局，一般都會(huì)有多個(gè)固定檢察官辦案組，也可能會(huì)因辦案需要而組建臨時(shí)的辦案組并指定主任檢察官，各主任檢察官負(fù)責(zé)本組的業(yè)務(wù)工作，在這種情形下，就容易產(chǎn)生主任檢察官與部門負(fù)責(zé)人之間的矛盾。根據(jù)《若干意見》，個(gè)案辦理不再需要經(jīng)過(guò)部門負(fù)責(zé)人的審批，而成為專門的行政管理者角色。從理論上講，如業(yè)績(jī)考核、紀(jì)律監(jiān)督等事務(wù)方面的行政管理職能，與辦案業(yè)務(wù)工作分離，實(shí)行雙軌制似乎是最為合理的*桂萬(wàn)先,楊吉高.檢察辦案組織的內(nèi)涵、類型及其運(yùn)行機(jī)制——以司法責(zé)任制改革背景下的檢察辦案組織構(gòu)建為視角[J].人民檢察，2016,(15)：58-60.。但是實(shí)踐中，這一做法也會(huì)產(chǎn)生矛盾：其一，行政性事務(wù)與辦案性事務(wù)的分離，會(huì)導(dǎo)致兩方面工作的脫節(jié)與沖突，特別是業(yè)務(wù)管理方面，如果主任檢察官不能行使業(yè)績(jī)考核這類的行政管理事務(wù)，就很難對(duì)其下屬的檢察官或助理形成有效管理。其二，行政性事務(wù)與業(yè)務(wù)性事務(wù)有時(shí)也難以絕對(duì)分開，兩者之間有時(shí)并無(wú)清晰的界限，尤其是省級(jí)檢察院，很多業(yè)務(wù)都屬于指導(dǎo)性、監(jiān)督性的業(yè)務(wù)，單純的案件辦理業(yè)務(wù)很少，此時(shí)就很容易產(chǎn)生認(rèn)識(shí)分歧。

另一方面，在目前的情況下，主任檢察官負(fù)責(zé)制與承辦負(fù)責(zé)制之間存在矛盾。在獨(dú)任制之下，承辦檢察官對(duì)自己所辦理的案件行使定案的權(quán)力并承擔(dān)辦案責(zé)任，此時(shí)的權(quán)責(zé)關(guān)系比較明確。但是在主任檢察官辦案組中，設(shè)置了一名主任檢察官，還有數(shù)名檢察官與檢察官助理，檢察官要向主任檢察官負(fù)責(zé)，而檢察官又要實(shí)施辦案活動(dòng)和管理事務(wù)，此時(shí)承辦負(fù)責(zé)制就被模糊了。根據(jù)《若干意見》，檢察官辦案組承辦的案件，由辦案組負(fù)責(zé)人和其他檢察官共同承擔(dān)責(zé)任，負(fù)責(zé)人對(duì)職權(quán)范圍內(nèi)決定的事項(xiàng)擔(dān)責(zé)，檢察官則對(duì)行為擔(dān)責(zé)，這一規(guī)定看似合理，實(shí)際上模糊了責(zé)任界限，并且有使其他檢察官淪為助理化的傾向。

(二)檢察官主體地位不夠徹底

長(zhǎng)期以來(lái)，我們總是將檢察機(jī)關(guān)作為檢察權(quán)的行使主體，而檢察官只不過(guò)是檢察機(jī)關(guān)的代表，并不具有主體地位。經(jīng)過(guò)司法責(zé)任制改革，傳統(tǒng)的三級(jí)審批制辦案模式已經(jīng)在制度層面上被廢止，但從實(shí)際效果上看，司法行政化在一些不應(yīng)當(dāng)存在的領(lǐng)域仍然存在著。以訴訟監(jiān)督工作為例，《若干意見》規(guī)定，以人民檢察院名義提出糾正違法意見、檢察建議、終結(jié)審查、不支持監(jiān)督申請(qǐng)或提出抗訴的，由檢察長(zhǎng)(分管副檢察長(zhǎng))或檢察委員會(huì)決定。事實(shí)上，這些審批事項(xiàng)涵蓋了訴訟監(jiān)督工作的絕大部分內(nèi)容，這就意味著訴訟監(jiān)督檢察官的角色與辦案模式與改革之前相比變化并不大，仍然不能行使定案權(quán)，只能對(duì)一些簡(jiǎn)單的程序性事項(xiàng)行使決定權(quán)，如簽發(fā)送達(dá)回證等等。再以公訴、批捕為例，有不少地方將重大、疑難、復(fù)雜案件，甚至是上級(jí)交辦、督辦的案件是否提起公訴、是否批準(zhǔn)逮捕的決定權(quán)都由檢察長(zhǎng)行使。問(wèn)題在于，“重大、疑難、復(fù)雜案件”究竟作何解釋，其范圍如何確定，并沒(méi)有一個(gè)明確的解釋，實(shí)踐中很多就是由檢察官自行把握，只要感覺稍有困難的案件就會(huì)提交檢察長(zhǎng)審批或者檢委會(huì)討論，為規(guī)避責(zé)任而主動(dòng)放棄定案權(quán)。并且，在行政化色彩依舊濃重的檢察機(jī)關(guān)，檢察官仍然是被管理的對(duì)象，檢察官的升遷、崗位調(diào)動(dòng)、助理的配備等與檢察官利益直接相關(guān)的事項(xiàng)完全掌握在行政領(lǐng)導(dǎo)的手里，如果要想對(duì)檢察官施加影響也不是不可能。此外，在檢察官行使決定權(quán)的案件里，檢察官還不能簽發(fā)自己作出決定的法律文書，導(dǎo)致定案權(quán)并不完整，也反映了檢察官的主體地位未得到充分的尊重和落實(shí)。

同時(shí)我們還需要防止檢察輔助人員檢察官化，變相地恢復(fù)行政審批制等問(wèn)題。在以前人人都是承辦檢察官的情況下，都尚且存在案多人少的壓力，在改革之后，檢察官數(shù)量才占全部檢察人員的30%多，還要強(qiáng)調(diào)檢察官的親歷性，這就留下了重大隱患：檢察官將全案分配給檢察官助理來(lái)辦，檢察官助理獨(dú)立完成全案的辦理之后，再由檢察官簽發(fā)文書。如果出現(xiàn)這種情況，無(wú)疑又回到了行政審批的老路上來(lái)，只不過(guò)是將之前的承辦人→科長(zhǎng)(或主訴檢察官)的模式變成了檢察官助理→檢察官，檢察官實(shí)際上就扮演著原來(lái)的科長(zhǎng)的角色。如果出現(xiàn)了這一問(wèn)題，各項(xiàng)改革舉措將會(huì)被規(guī)避和擱置，改革所確定的新的制度與機(jī)制將形同虛設(shè)。這個(gè)問(wèn)題甚至在某些地方已經(jīng)出現(xiàn)，這也是我們?cè)趯?shí)踐中需要嚴(yán)格防范和加以制止的。

(三)檢察委員會(huì)改革力度不足

檢察委員會(huì)作為檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的最高業(yè)務(wù)決策機(jī)構(gòu)，在疑難案件和其他重大問(wèn)題決策方面有著重要的作用。一直以來(lái)，關(guān)于檢察委員會(huì)的爭(zhēng)議也從未停止過(guò)，在如何改、存與廢等問(wèn)題上意見分歧很大。本次司法責(zé)任制改革中，雖然也涉及到檢察委員會(huì)，但從總體上看，改革對(duì)這一問(wèn)題著墨不多。實(shí)際上，檢察委員會(huì)最受詬病的問(wèn)題主要在于：檢察委員會(huì)工作方式的“非司法化”，很多提請(qǐng)討論的案件，都是通過(guò)聽取口頭匯報(bào)的形式來(lái)形成決策的，缺失親歷性，有“定案者不辦案”之嫌；檢察委員會(huì)權(quán)責(zé)不明，由于檢察委員會(huì)是集體決策，導(dǎo)致集體負(fù)責(zé)就成為集體不負(fù)責(zé)，有違“定案者負(fù)責(zé)”的基本原理；檢察委員會(huì)議事范圍不明確，立法將范圍界定為“重大案件”和“其他重大問(wèn)題”，但關(guān)鍵在于何為“重大”，這一范圍如何解釋，實(shí)踐中普遍是各檢察機(jī)關(guān)或檢察人員自行解釋，導(dǎo)致不少檢察人員為了規(guī)避司法責(zé)任而濫用檢察委員會(huì)，與司法責(zé)任制改革方向是完全相悖的。

在司法責(zé)任制改革的制度設(shè)計(jì)中，改革者雖然也注意到檢察委員會(huì)的問(wèn)題，但終究未能提出實(shí)質(zhì)性的改革舉措，以致那些結(jié)構(gòu)性的問(wèn)題依然存在，成為落實(shí)司法責(zé)任制的潛在障礙。在檢察委員會(huì)的構(gòu)成上，雖然用“資深檢察員”的表述替代了“內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人”，但是在實(shí)踐中，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人基本上都入額成為檢察官，加之資歷也比較深，“資深檢察員”基本上就等同于入額的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，因而在實(shí)踐中對(duì)于改善檢察委員會(huì)的構(gòu)成意義不大。至于檢察委員會(huì)末位表態(tài)制，實(shí)踐中很多檢察機(jī)關(guān)在改革之前也是這樣運(yùn)行的，改革文件只不過(guò)是對(duì)實(shí)踐中的做法予以確認(rèn)。因此，司法責(zé)任制改革對(duì)檢察委員會(huì)的影響并不大，沒(méi)有涉及到根本性的問(wèn)題，改革力度明顯不足。

(四)司法責(zé)任追究困難

《若干意見》從責(zé)任形態(tài)、追責(zé)程序等方面建立了初步的責(zé)任追究制度，對(duì)于檢察人員在辦案中存在違法違紀(jì)行為和司法過(guò)錯(cuò)行為的檢舉控告，由檢察機(jī)關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)受理，并進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。如果調(diào)查核實(shí)后認(rèn)為應(yīng)當(dāng)追究檢察官故意違反法律法規(guī)責(zé)任或重大過(guò)失責(zé)任的，則報(bào)請(qǐng)檢察長(zhǎng)決定后，移送省級(jí)檢察官懲戒委員會(huì)審議。懲戒委員會(huì)根據(jù)查明的事實(shí)和法律規(guī)定作出無(wú)責(zé)、免責(zé)或給予懲戒處分的建議，在此基礎(chǔ)上再根據(jù)干部管理權(quán)限由組織人事部門或者檢察機(jī)關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)給予相應(yīng)的處分?！度舾梢庖姟分灰?guī)定了故意違反法律法規(guī)責(zé)任、重大過(guò)失責(zé)任的追究程序，沒(méi)有規(guī)定監(jiān)督管理責(zé)任如何追究，而監(jiān)督管理責(zé)任一般涉及的是領(lǐng)導(dǎo)干部，《若干意見》完全不提及監(jiān)督管理責(zé)任如何追究的問(wèn)題，既容易導(dǎo)致實(shí)踐中無(wú)所適從，也容易給人以照顧領(lǐng)導(dǎo)干部的不良觀感。

在程序方面，《若干意見》規(guī)定受理、調(diào)查都由檢察機(jī)關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)承擔(dān)，這會(huì)導(dǎo)致有些涉及領(lǐng)導(dǎo)干部的司法責(zé)任無(wú)法實(shí)現(xiàn)。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)并不是一個(gè)具有獨(dú)立地位的機(jī)構(gòu)，尤其是基層檢察院，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)不是來(lái)自于紀(jì)委的派駐，而是由本院的檢察人員構(gòu)成，實(shí)際上就是檢察機(jī)關(guān)的一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。而檢察機(jī)關(guān)又實(shí)行檢察長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)制，讓紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)來(lái)受理、調(diào)查并追究領(lǐng)導(dǎo)干部的司法責(zé)任，在實(shí)踐中似乎難以實(shí)現(xiàn)。即使是普通檢察官的司法責(zé)任，由于同體利益的原因，如“一崗雙責(zé)”、“一票否決”的考核機(jī)制，也可能會(huì)導(dǎo)致司法責(zé)任追究落空。讓本院的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)來(lái)對(duì)自己朝夕相處的同事進(jìn)行調(diào)查，并將其移送到省級(jí)檢察官懲戒委員會(huì)，這顯然是不現(xiàn)實(shí)的，最后很有可能出于“家丑不可外揚(yáng)”而內(nèi)部消化*詹建紅．我國(guó)法官懲戒制度的困境與出路[J]．法學(xué)評(píng)論，2016，(2)：194.。司法責(zé)任制試點(diǎn)工作開展以來(lái)，還沒(méi)有見到有檢察官被作出懲戒決定的報(bào)道，可見司法責(zé)任的落實(shí)難度之大。

三、改革展望：下一步改革的方向與路徑

毫無(wú)疑問(wèn)，本輪檢察改革的方向是正確的，改革的重點(diǎn)把握得也比較準(zhǔn)確。雖然本輪司法責(zé)任制改革遇到了不少的阻力和非議，但改革特別是深徹改革就不可能不對(duì)既得利益格局進(jìn)行調(diào)整，皆大歡喜的改革必定是“偽改革”，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)定改革的決心，繼續(xù)推進(jìn)司法責(zé)任制改革的落實(shí)，確保改革后的框架和制度能夠順利運(yùn)行。從總體上看，本階段的司法責(zé)任制改革還只是搭起了一個(gè)架子，更多的還是在宏觀的層面上著力。在下一階段，仍然要繼續(xù)落實(shí)十八大以來(lái)所確立的各項(xiàng)改革任務(wù)，朝著改革設(shè)定的目標(biāo)推進(jìn)，同時(shí)要把重點(diǎn)放在配套制度上面來(lái)，對(duì)制度進(jìn)行細(xì)化與優(yōu)化，并針對(duì)改革中出現(xiàn)的問(wèn)題，特別是基層一線所反映出來(lái)的問(wèn)題，制定有針對(duì)性的對(duì)策，提高制度的可操作性，保證司法責(zé)任制改革措施能夠真正落地生根。

(一)理清新的辦案組織下的兩組關(guān)系

1.關(guān)于部門負(fù)責(zé)人與主任檢察官

在較小的業(yè)務(wù)部門，部門負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)盡可能地由主任檢察官或檢察官兼任，這是解決二者之間矛盾的最佳途徑。在二者合一的情況下，擔(dān)任部門負(fù)責(zé)人的主任檢察官或檢察官既要負(fù)責(zé)自己權(quán)限內(nèi)的案件辦理業(yè)務(wù)，同時(shí)也要負(fù)責(zé)其他行政性事務(wù)，工作效率與效果均能得到較好地保障。如果業(yè)務(wù)部門較大，不可避免地存在多個(gè)檢察官辦案組的，此時(shí)的解決思路應(yīng)當(dāng)是從分工和責(zé)任劃分出發(fā)，在承認(rèn)部門負(fù)責(zé)人協(xié)助檢察長(zhǎng)履行行政管理職能的同時(shí)，對(duì)部門負(fù)責(zé)人的角色分工進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整*龍宗智.檢察官辦案責(zé)任制相關(guān)問(wèn)題研究[J].中國(guó)法學(xué)，2015,(1)：94-95.。當(dāng)部門負(fù)責(zé)人作為主任檢察官辦理自己承辦的案件時(shí)，他就作為一名檢察官對(duì)個(gè)案進(jìn)行審查和決定；當(dāng)部門負(fù)責(zé)人作為部門首長(zhǎng)對(duì)部門整體業(yè)務(wù)進(jìn)行管理協(xié)調(diào)時(shí)，也不應(yīng)當(dāng)干預(yù)個(gè)案的辦理情況，而只能是進(jìn)行宏觀地指導(dǎo)、監(jiān)督與協(xié)調(diào)，如貫徹法律政策、制定整體的辦案重點(diǎn)與方向、組織臨時(shí)辦案組辦理某些疑難復(fù)雜案件等等。一般而言，職責(zé)劃分在基層檢察院可能要容易實(shí)現(xiàn)一些，除了辦案，其他事項(xiàng)基本上都可以歸入行政性事務(wù)。而在上級(jí)檢察院，特別是省級(jí)檢察院，有些事務(wù)難以區(qū)分，筆者的意見是，目前可以將單純地辦案歸入業(yè)務(wù)性工作，除此之外的歸入行政性工作，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行邊摸索邊完善，待條件成熟時(shí)，逐步地將某些具有辦案性質(zhì)、可以歸入辦案業(yè)務(wù)的事項(xiàng)納入業(yè)務(wù)工作范疇。

2.關(guān)于主任檢察官責(zé)任制與承辦檢察官責(zé)任制

作為主任檢察官，不僅要親自辦，還要承擔(dān)監(jiān)督、管理、協(xié)調(diào)等事務(wù)，而辦案組中的普通檢察官，只有辦案的權(quán)力。在犯罪案件日益復(fù)雜化的背景下，以辦案組為單位辦理案件的情況可能會(huì)越來(lái)越多，如何界定主任檢察官責(zé)任制與承辦檢察官責(zé)任制有著現(xiàn)實(shí)的緊迫性。這一問(wèn)題比較復(fù)雜，筆者認(rèn)為，對(duì)于檢察官辦案組的責(zé)任問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)盡可能地將辦案責(zé)任落實(shí)到人，盡可能地避免責(zé)任分解，即便是要分解，也要分清責(zé)任的主次，盡量落實(shí)承辦負(fù)責(zé)制。從大的方向來(lái)看，可以分兩種情形：其一，如果其他普通檢察官完全是在主任檢察官的指揮下辦案的，此時(shí)應(yīng)當(dāng)采取主任檢察官責(zé)任制，由主任檢察官對(duì)辦案組辦理的案件承擔(dān)司法責(zé)任；如果其他檢察官的具體實(shí)施行為違法系自身原因所致，那么責(zé)任由具體實(shí)施違法行為的檢察官來(lái)承擔(dān)。其二，如果辦案組中的普通檢察官作為某一事項(xiàng)或案件的承辦人，主任檢察官只是作為管理、監(jiān)督、協(xié)調(diào)的角色，那么就應(yīng)當(dāng)貫徹承辦責(zé)任制，由承辦檢察官作為責(zé)任主體。

(二)進(jìn)一步落實(shí)檢察官主體地位

檢察權(quán)具有行政權(quán)和司法權(quán)雙重屬性，在奉行檢察一體的同時(shí)，也要強(qiáng)調(diào)檢察官獨(dú)立辦案。檢察權(quán)的權(quán)力屬性決定了檢察權(quán)的運(yùn)行不可能完全去除行政化，但這也絕不意味著檢察官就是唯命是從的辦案工具，在檢察官辦理案件過(guò)程中，其獨(dú)立性必須得到保障，這是尊重司法規(guī)律的基本要求，也是最底限的正義。我們應(yīng)當(dāng)吸取以往過(guò)于強(qiáng)調(diào)檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)制而忽視檢察官主體地位的教訓(xùn)，從檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)制向檢察一體化之下的檢察官負(fù)責(zé)制轉(zhuǎn)型*謝鵬程．論檢察官主體地位[J]．國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)，2017，(4)：77.。

1.改革檢察長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督模式

檢察長(zhǎng)和檢察官都是具有辦案資格的主體，檢察長(zhǎng)在享有完整的檢察權(quán)的同時(shí)，還可以對(duì)檢察官進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督，實(shí)行檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)制與檢察官負(fù)責(zé)制并行。在檢察一體原則下，檢察長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督權(quán)并無(wú)問(wèn)題，但檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)制并不意味著檢察長(zhǎng)可以事無(wú)巨細(xì)地統(tǒng)攬一切，它與檢察官負(fù)責(zé)制是并行不悖的，而不是非此即彼的。檢察長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督權(quán)實(shí)際上是一種決疑、糾錯(cuò)與決策性質(zhì)的權(quán)力，行使這一權(quán)力時(shí)應(yīng)當(dāng)保持間接性與或然性*萬(wàn)毅．檢察改革“三忌”[J]．政法論壇，2015，(1)：158.。只有在特定的、必要的情形下，檢察長(zhǎng)才可以行使其領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督權(quán)，如決策重大疑難案件、決定檢察官回避等情形。事實(shí)上，現(xiàn)代檢察制度的發(fā)展呈現(xiàn)出限制行政首長(zhǎng)(包括司法部長(zhǎng)和各級(jí)檢察長(zhǎng))指令權(quán)，加強(qiáng)檢察官獨(dú)立性的趨勢(shì)。如在法德等國(guó)，經(jīng)過(guò)改革，檢察長(zhǎng)指令權(quán)只是在非常特殊的案件中才發(fā)揮作用，總體上看，檢察官職務(wù)獨(dú)立是原則，居于第一位，而檢察一體只是補(bǔ)充或例外，居于第二位*魏武．法德檢察制度[M]．北京：中國(guó)檢察出版社，2008.170-190．。在大陸法系法治國(guó)家，行使檢察權(quán)的不是檢察院，而是各個(gè)檢察官，檢察官被認(rèn)為是獨(dú)任制的官署*[日]田口守一．刑事訴訟法[M]．張凌,于秀峰譯.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2010.31．。

具體到我國(guó)，改革檢察長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督模式，一是要盡量限制檢察長(zhǎng)的個(gè)案指令權(quán)行使范圍，以成文法的形式明確只有存在法定情形且有必要時(shí)，檢察長(zhǎng)才可以行使個(gè)案指令權(quán)，如檢察長(zhǎng)發(fā)現(xiàn)檢察官起訴書有漏訴、適用法律錯(cuò)誤等情形的。同時(shí)，要建立書面指令制度，除緊急情形以外，檢察長(zhǎng)在進(jìn)行個(gè)案指令時(shí)，必須通過(guò)書面的形式，否則檢察官不得執(zhí)行，即使是因緊急情形而發(fā)出口頭指令的，也必須事后第一時(shí)間補(bǔ)正。二是要完善檢察長(zhǎng)的職務(wù)收取、轉(zhuǎn)移權(quán)?！度舾梢庖姟分灰?guī)定了當(dāng)事人舉報(bào)投訴檢察官違法辦案、律師申訴、控告檢察官阻礙其依法行使訴訟權(quán)利，或有跡象表明檢察官違法辦案的，檢察長(zhǎng)認(rèn)為確有必要的，才可以更換承辦檢察官。這實(shí)際上就是一種職務(wù)收取、轉(zhuǎn)移權(quán)，只不過(guò)適用范圍比較狹窄。今后，要進(jìn)一步豐富這一權(quán)力的內(nèi)容與形式，檢察長(zhǎng)在對(duì)個(gè)案行使領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采用職務(wù)收取、轉(zhuǎn)移的形式，盡量避免對(duì)個(gè)案進(jìn)行指令，實(shí)現(xiàn)以間接的形式進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督。如檢察長(zhǎng)與檢察官的意見不一致的，應(yīng)當(dāng)首先考慮收回辦案權(quán)，由檢察長(zhǎng)以檢察官的身份來(lái)辦理案件，而不是直接對(duì)檢察官進(jìn)行個(gè)案指令或者直接變更承辦意見*左衛(wèi)民,謝小劍．檢察院內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型：?jiǎn)栴}與方向[J]．現(xiàn)代法學(xué)，2016，(6)：20.。

2.要進(jìn)一步落實(shí)并逐步擴(kuò)大檢察官的權(quán)限范圍

隨著司法責(zé)任制各項(xiàng)改革措施的逐步落實(shí)，以及檢察官能力素質(zhì)的不斷提高，多數(shù)案件都已具備了由檢察官獨(dú)任辦理的條件。因此，應(yīng)當(dāng)逐步擴(kuò)大檢察官權(quán)力清單的范圍，將更多案件的定案權(quán)還給檢察官，強(qiáng)化檢察官的主體地位，減少行政化的存在空間。一方面，要明確并限制疑難、重大、復(fù)雜案件的范圍，檢察長(zhǎng)和檢察委員會(huì)僅保留極少數(shù)特殊案件的定案權(quán)。并且上級(jí)交辦、督辦案件不宜單列出來(lái)，只要不屬于疑難、重大、復(fù)雜案件的，其定案權(quán)應(yīng)當(dāng)歸屬檢察官。另一方面，還應(yīng)當(dāng)將文書簽發(fā)權(quán)賦予檢察官，保證檢察官擁有完整的定案權(quán)，最高法院《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》就賦予了獨(dú)任法官直接簽署裁判文書的權(quán)力，檢察機(jī)關(guān)可以借鑒。此外，有必要將檢察官進(jìn)一步劃分為檢察官與試署檢察官，分別承擔(dān)不同類型的案件。檢察官可以承辦所有類型的案件，而試署檢察官則只能承辦輕罪案件，當(dāng)然，如何劃分還需要進(jìn)一步細(xì)化。目前，我國(guó)員額制檢察官就只有一種，都具有同樣的辦案權(quán)限，而檢察官員額有限，且“入額”的檢察官素質(zhì)也是參差不齊，將檢察官劃分為檢察官和試署檢察官，有利于實(shí)現(xiàn)檢察官內(nèi)部的上下交流。并且可以適當(dāng)提高員額比例，將一部分能力素質(zhì)相對(duì)較低的檢察官以及能力較強(qiáng)的檢察官助理通過(guò)一定的程序吸納為試署檢察官，承辦多數(shù)相對(duì)輕微的案件，檢察官則集中精力辦理重大、復(fù)雜案件，這既有利于保證案件質(zhì)量，也利于緩解檢察官的辦案壓力，最大限度地避免檢察官助理檢察官化。

3.嚴(yán)格落實(shí)檢察官與檢察輔助人員的角色與分工

檢察輔助人員在檢察官的指導(dǎo)下履行訊問(wèn)犯罪嫌疑人、調(diào)查取證、草擬文書等工作，在辦案過(guò)程中處于輔助性的地位，檢察官才是真正的辦案主體。因此，在改革過(guò)程中，必須密切防范和嚴(yán)格制止那種由檢察輔助人員獨(dú)立辦案，再由檢察官簽發(fā)文書的情形，必須保證檢察官辦案與定案的統(tǒng)一，確保檢察官的判斷形成于親歷案件的基礎(chǔ)之上。當(dāng)然，所謂的檢察官親歷性，并不意味著檢察官必須要事必躬親，這也是不現(xiàn)實(shí)的。筆者認(rèn)為，對(duì)于閱卷、主持訊(詢)問(wèn)、出庭這些對(duì)于形成內(nèi)心確信至關(guān)重要的環(huán)節(jié)，檢察官必須親歷；而檢察輔助人員可以進(jìn)行起草文書、參與訊(詢)問(wèn)、權(quán)利告知等程序性事務(wù)。要達(dá)到這一目的，一方面可以通過(guò)規(guī)范性文件進(jìn)行明文禁止，作為檢察官懲戒條款。另一方面，可以通過(guò)技術(shù)措施來(lái)加以防范，如統(tǒng)一業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)，通過(guò)權(quán)限設(shè)置、流程監(jiān)控等技術(shù)措施，不給檢察官再次分案的權(quán)力，檢察輔助人員只能配置規(guī)定的業(yè)務(wù)權(quán)限，盡量堵住制度漏洞。

4.要重視訴訟監(jiān)督工作的司法責(zé)任制改革

相較于公訴、批捕等部門而言，訴訟監(jiān)督部門在檢察院內(nèi)處于相對(duì)邊緣的地位，本輪檢察改革也是更加重視前者的改革，不僅在員額配置上予以傾斜，在權(quán)力清單的構(gòu)建、辦案組織的改革等方面花費(fèi)的精力和關(guān)注度明顯要大于后者，以致于訴訟監(jiān)督工作受到的改革影響相對(duì)較小，甚至很多方面與之前差別不大。在下一階段，尤其是在國(guó)家監(jiān)察體制改革工作全面鋪開的背景下，更應(yīng)當(dāng)更加關(guān)注訴訟監(jiān)督工作的改革問(wèn)題，完善權(quán)力清單，可由檢察官?zèng)Q定的事項(xiàng)由檢察官?zèng)Q定，增強(qiáng)訴訟監(jiān)督檢察官的主體地位。

(三)關(guān)注檢察委員會(huì)的改革

關(guān)于檢察委員會(huì)的改革方向，學(xué)界一直在討論，也提出了很多改革方案。有觀點(diǎn)提出直接廢除檢察委員會(huì)，這一觀點(diǎn)忽視了檢察機(jī)關(guān)的組織特征以及檢察工作與審判工作的區(qū)別。檢察機(jī)關(guān)奉行檢察一體，檢察官的獨(dú)立是相對(duì)的，檢察委員會(huì)在這一原則下并不存在法理上的缺陷。在法院，審判委員會(huì)遵循少數(shù)服從多數(shù)的原則，最終是按照多數(shù)意見來(lái)定案的，與司法責(zé)任制的沖突十分明顯；而檢察委員會(huì)不同，檢察長(zhǎng)不同意多數(shù)意見的，還可以報(bào)請(qǐng)上一級(jí)檢察院決定，檢察委員會(huì)作為檢察長(zhǎng)的決策咨詢機(jī)構(gòu)的色彩更加濃重，是不能和審判委員會(huì)相提并論的，保留檢察委員會(huì)是可行的、有效的和必要的。在司法責(zé)任制的背景下，檢察委員會(huì)的改革也應(yīng)當(dāng)同步推進(jìn)，其力度要進(jìn)一步加強(qiáng)，以適應(yīng)司法責(zé)任制。具體來(lái)說(shuō)，檢察委員會(huì)改革需要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行著力：

1.調(diào)整檢察委員會(huì)的定位

改革時(shí)，可以將檢察委員會(huì)定位為決策咨詢機(jī)構(gòu)，作為檢察官和檢察長(zhǎng)的咨詢機(jī)構(gòu)而存在。在這一前提下，檢察委員會(huì)的決議可分為兩種，一種是參考性質(zhì)的決議，即檢察委員會(huì)討論后作出的決議僅供辦案檢察官參考，不管檢察官最終作出何種決定，都應(yīng)當(dāng)由檢察官承擔(dān)司法責(zé)任，這一情形下，檢察委員會(huì)相當(dāng)于是檢察官的咨詢機(jī)構(gòu)。另一種是決定性的，即檢察委員會(huì)的決議檢察官必須服從，如果檢察委員會(huì)的意見與承辦檢察官一致，則由檢察官作為責(zé)任主體，如果檢察委員會(huì)改變檢察官意見的，檢察長(zhǎng)作為責(zé)任主體，此時(shí)檢察委員會(huì)則相當(dāng)于是檢察長(zhǎng)的咨詢機(jī)構(gòu)。至于采取哪一種形式，由檢察委員會(huì)或檢察長(zhǎng)視情況而定。這樣重新定位檢察委員會(huì)，既不侵害檢察一體原則與檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)原則，同時(shí)又能夠落實(shí)責(zé)任主體，解決“定案不負(fù)責(zé)”的問(wèn)題。

2.限定檢察委員會(huì)的議案范圍

除了涉及檢察業(yè)務(wù)的“重大問(wèn)題”以外，“重大案件”的范圍應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制，避免檢察委員會(huì)成為“擋箭牌”。要限制重大案件的范圍，主要限于兩類：一類是有重大社會(huì)影響的案件，檢察官可以通過(guò)提交檢察委員會(huì)討論分擔(dān)壓力；另一類是涉及到罪與非罪、此罪與彼罪，或者涉及關(guān)鍵證據(jù)的排除問(wèn)題，只有符合這些情況的案件才能提交討論。

3.改革檢察委員會(huì)的決策形式

目前，檢察委員會(huì)討論并決策案件基本上都是通過(guò)聽取承辦檢察官口頭匯報(bào)、查閱議案報(bào)告，就連閱卷都難以落實(shí)，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行決策顯然是不科學(xué)的。改革檢察委員會(huì)的決策形式，主要是審查議案的方式，不能僅局限于口頭匯報(bào)和書面報(bào)告，至少還要將電子卷宗發(fā)送給檢察委員會(huì)委員，必要時(shí)檢察長(zhǎng)可以指派檢察委員會(huì)委員進(jìn)行或者參加訊(詢)問(wèn)，增強(qiáng)檢察委員會(huì)的親歷性，提高決策的科學(xué)化水平。

(四)確保司法責(zé)任落地生根

1.完善監(jiān)督管理責(zé)任的追究機(jī)制

監(jiān)督管理責(zé)任是一種基于權(quán)力或權(quán)利而進(jìn)行的活動(dòng)，它不是直接辦案的責(zé)任，但它卻發(fā)生在辦案過(guò)程中，并與辦案過(guò)程與結(jié)果密切相關(guān)。由于監(jiān)督管理責(zé)任主要是針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部，必須考慮到現(xiàn)實(shí)的情況，應(yīng)當(dāng)作出一些不同于普通檢察官的特殊安排。筆者認(rèn)為，基于本院紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的非獨(dú)立性和利益同體化的弊端，可以考慮將涉及領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督管理責(zé)任案件的受理、調(diào)查權(quán)上提一級(jí)，由上級(jí)檢察院紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)。對(duì)于雖然只涉及到普通檢察官，但可能會(huì)被處以退出檢察官員額、調(diào)離司法辦案工作崗位、免職、責(zé)令辭職、辭退等嚴(yán)重處分，本院紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)可能難以公正辦理的，也可以參照領(lǐng)導(dǎo)干部的做法，下級(jí)檢察院紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)只能是協(xié)助上級(jí)檢察院查辦。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)進(jìn)行責(zé)任追究只能是權(quán)宜之計(jì)，將來(lái)時(shí)機(jī)成熟時(shí)應(yīng)當(dāng)在省級(jí)和中央層面設(shè)置專門的、獨(dú)立于檢察機(jī)關(guān)的懲戒委員會(huì)，由這一相對(duì)中立的機(jī)構(gòu)承擔(dān)責(zé)任追究職責(zé)。

2.進(jìn)一步明確檢察長(zhǎng)與檢察官之間的責(zé)任劃分

承辦檢察官和檢察長(zhǎng)之間的責(zé)任劃分問(wèn)題比較復(fù)雜，可能一時(shí)難以理清，需要在理論上進(jìn)行探討、在實(shí)踐中不斷地摸索，但對(duì)于以下幾個(gè)最低限度的問(wèn)題則可以先行明確：第一，檢察長(zhǎng)直接改變承辦檢察官意見的，檢察長(zhǎng)對(duì)改變的部分承擔(dān)全部責(zé)任，檢察官無(wú)需承擔(dān)。第二，檢察官?zèng)Q定的案件，即使相關(guān)法律文書是由檢察長(zhǎng)簽發(fā)的，也應(yīng)由承辦檢察官承擔(dān)辦案責(zé)任，檢察長(zhǎng)一般無(wú)需因簽發(fā)文書而承擔(dān)責(zé)任。這是因?yàn)楹灠l(fā)文書一般是程序性的事項(xiàng)，對(duì)辦案與定案不會(huì)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。 第三，承辦檢察官在匯報(bào)案件時(shí)故意隱瞞、歪曲、遺漏事實(shí)或證據(jù)的，導(dǎo)致檢察長(zhǎng)決策失誤的，由承辦檢察官承擔(dān)責(zé)任，這一點(diǎn)是已經(jīng)明確了的。第四，檢察長(zhǎng)在審核案件時(shí)，如果沒(méi)有改變承辦檢察官的意見，原則上不承擔(dān)辦案責(zé)任*朱孝清．試論“監(jiān)督管理責(zé)任”[J]．人民檢察，2016，(12)：17.。但是，檢察長(zhǎng)在審核案件時(shí)，明知承辦檢察官有違法情形的，或者沒(méi)有盡到基本的注意義務(wù)，即使沒(méi)有改變檢察官的決定，也應(yīng)當(dāng)負(fù)一定的監(jiān)督管理責(zé)任。

3.檢察官與檢察輔助人員的責(zé)任劃分

檢察輔助人員在檢察官的指導(dǎo)下履行職責(zé)，基本上涉及到定案之外所有的訴訟事務(wù)，檢察官員額制絕不意味著只有檢察官才是責(zé)任主體，輔助人員實(shí)施了辦案活動(dòng)而不承擔(dān)責(zé)任顯然是不合理的?！度舾梢庖姟芬裁鞔_規(guī)定，檢察人員應(yīng)當(dāng)對(duì)其履行檢察職責(zé)的行為承擔(dān)司法責(zé)任，檢察輔助人員作為檢察人員的一部分，承擔(dān)責(zé)任也是有依據(jù)的。如何把握檢察官與檢察輔助人員的責(zé)任劃分，也是比較復(fù)雜的，需要在研究與探索的基礎(chǔ)上逐步完善。雖然目前還難以完全理清這個(gè)問(wèn)題，但從宏觀的角度看，有兩個(gè)需要貫徹的原則：第一，檢察官對(duì)全案負(fù)責(zé)。如果因檢察輔助人員的過(guò)錯(cuò)而導(dǎo)致案件質(zhì)量問(wèn)題的，檢察官應(yīng)當(dāng)對(duì)全案進(jìn)行整體負(fù)責(zé)。第二，檢察輔助人員對(duì)其職權(quán)范圍的行為負(fù)責(zé)。檢察輔助人員的履職行為，如果是在檢察官的指揮下實(shí)施的，那么相應(yīng)的責(zé)任由檢察官承擔(dān)；如果檢察輔助人員在自己的職權(quán)范圍內(nèi)主動(dòng)實(shí)施的，便由檢察輔助人員承擔(dān)責(zé)任；如果是在檢察官的指揮下實(shí)施的，但存在一定的自行掌握空間，只要檢察官的指揮行為本身沒(méi)有問(wèn)題，檢察輔助人員仍然要自行承擔(dān)責(zé)任。

4.豐富承擔(dān)司法責(zé)任的形態(tài)

《若干意見》主要規(guī)定了紀(jì)律責(zé)任和刑事責(zé)任，如停職、免職、調(diào)離等。筆者認(rèn)為，除了這兩種形態(tài)的責(zé)任之外，還可以增加經(jīng)濟(jì)責(zé)任，對(duì)于檢察人員在辦案中存在辦案瑕疵的，或者因檢察人員的違法行為導(dǎo)致國(guó)家賠償?shù)?，可以要求相?yīng)的責(zé)任主體承擔(dān)一定數(shù)額或比例的罰款、減俸。經(jīng)濟(jì)責(zé)任可以與紀(jì)律責(zé)任、刑事責(zé)任同時(shí)適用，也可以視情節(jié)單獨(dú)適用。事實(shí)上，這一做法在國(guó)外已經(jīng)有了成熟的制度，在國(guó)內(nèi)的司法實(shí)踐中也有扣發(fā)津補(bǔ)貼等類似的做法，比較具有可操作性，也能起到比較好的督促作用，在下一步的改革中可以考慮予以借鑒吸收*張梁．檢察官司法責(zé)任層次劃分與追責(zé)機(jī)制完善[J]．人民檢察，2016，(3)：75.。