胡炎軍 柳恒旭 聶海濤

(1.國家電網浙江桐廬縣供電公司,浙江 杭州 310018;2.浙江財經大學,浙江 杭州 310018)

一、引言

黨的十九屆三中全會通過了《深化黨和國家機構改革方案》,明確提出我國要構建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權威高效的審計監(jiān)督體系,同時組建了中央審計委員會。十三屆全國人大一次會議審議通過了《國務院機構改革方案議案》,明確提出要優(yōu)化審計署的職責。中央審計委員會的成立、審計署職責的優(yōu)化,標志著當前我國政府審計監(jiān)督全覆蓋邁向新征程。隨著被審計單位信息化程度不斷提高、業(yè)務越來越復雜、數據呈現海量增加的趨勢,傳統(tǒng)審計已無法解決審計全覆蓋帶來的審計需求和審計資源之間的矛盾,因而實施大數據審計是審計全覆蓋的必然選擇。但就目前而言,大數據背景下的政府審計監(jiān)督全覆蓋仍面臨諸多挑戰(zhàn)。

當前文獻關于大數據審計的研究主要集中于大數據審計對傳統(tǒng)審計的影響以及大數據背景下審計模式與路徑的構建，如大數據技術的發(fā)展對傳統(tǒng)審計的影響(秦榮生,2014)、大數據技術對數字式審計模式的影響(鄭偉等,2016)、政府環(huán)境責任審計監(jiān)督全覆蓋路徑的構建(馬志娟、梁思源,2015)、大數據審計平臺的構建(劉國城、王會金,2017)、大數據審計分析的工作機制(付忠偉等,2015)。隨著大數據審計技術的發(fā)展,大數據背景下審計監(jiān)督全覆蓋的理論日益完善,理論界進一步研究了大數據背景下審計監(jiān)督全覆蓋的實際應用情況，如大數據背景下政府采購審計(鮑朔望,2016)、大數據背景下預算審計全覆蓋(劉夢溪,2018)、大數據環(huán)境下財政資金審計監(jiān)督全覆蓋(裴文華、成維一,2017)、大數據背景下醫(yī)保審計全覆蓋(湖北省審計學會課題組等,2018)。

通過梳理文獻可以發(fā)現,當前理論界關于大數據背景下審計監(jiān)督全覆蓋已經有了較為深入的研究。但隨著中央審計委員會的成立、審計署職能的優(yōu)化,我國政府審計監(jiān)督全覆蓋逐漸邁入新階段。尚未有文獻對新時代大數據背景下政府審計監(jiān)督全覆蓋進行深入研究,本文基于政府審計體制改革這一背景,研究了大數據背景下審計監(jiān)督全覆蓋在實際應用過程中可能面臨的問題并針對性地提出對策。

二、大數據背景下審計監(jiān)督全覆蓋的發(fā)展現狀

(一)政府審計監(jiān)督體系不斷完善

審計管理體制改革是健全黨和國家監(jiān)督體系的重要內容,成立中央審計委員會、優(yōu)化審計署職責是完善政府審計體系的重要舉措,是政府審計發(fā)展史上的里程碑。一直以來,政府審計的獨立性不強、與其他監(jiān)督體系有部分重合等問題影響了審計監(jiān)督的效力，造成監(jiān)督資源的浪費,嚴重影響了國家監(jiān)督體系的權威性。中央審計委員會的成立提高了政府審計的獨立性,增強了審計監(jiān)督的權威性,有利于構建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權威高效的審計監(jiān)督體系,有利于推進大數據背景下審計監(jiān)督的全覆蓋。在審計署職責優(yōu)化之前,原有的監(jiān)督力量分散、監(jiān)督職責部分重合、存在監(jiān)督盲區(qū),政府審計監(jiān)督效率較低且權威性不強。通過將國家發(fā)改委、國有資產監(jiān)督委員會等機構的職責劃分給審計署并不再設立國有重點大型企業(yè)監(jiān)事會,進一步優(yōu)化了審計署的職責。

(二)大數據審計技術方法不斷創(chuàng)新

樹立正確的大數據審計理念是推動大數據審計技術方法不斷發(fā)展的重要因素。大數據背景下審計監(jiān)督全覆蓋對傳統(tǒng)審計具有顛覆性的影響。隨著大數據審計技術方法的不斷發(fā)展,大數據背景下政府審計超越了時間和空間,以現場審計與遠程審計相結合的方式進行的全樣本審計,注重審計證據之間的相互關系,屬于持續(xù)性審計。大數據審計在數據采集階段,除了傳統(tǒng)的結構化數據采集方法，還可以使用網絡爬蟲等技術手段進行非結構化數據采集；在數據預處理階段,不僅僅是處理結構化數據,還可以將傳統(tǒng)審計無法處理的非結構化數據通過一定的技術手段轉換成結構化數據;在審計數據分析階段,除了傳統(tǒng)的審計方法,云計算、可視化計算的發(fā)展使實時審計成為可能;在數據儲存方面,除了傳統(tǒng)的服務器儲存,云平臺計算的發(fā)展使審計數據可以直接存儲在云端。

(三)大數據審計基礎設施日益完善

大數據背景下審計監(jiān)督全覆蓋的發(fā)展離不開大數據基礎設施的建設。在商業(yè)大數據基礎設施建設方面,當前政府已經將大數據戰(zhàn)略提升至國家戰(zhàn)略的高度。大數據背景下審計全覆蓋的發(fā)展離不開商業(yè)基礎設施建設和教育基礎設施建設的發(fā)展。根據《大數據產業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)》,在政府的引導下，我國大數據產業(yè)已經具備完整的產業(yè)體系并且發(fā)展迅速。當前我國大數據產業(yè)已經有了豐富的信息基礎,大數據技術方法也在不斷地創(chuàng)新發(fā)展,大數據產業(yè)未來前景廣闊。在大數據教育基礎設施的建設方面,我國各大高校都充分注意到大數據技術的廣闊前景，許多院校都開設了大數據相關專業(yè),引進優(yōu)秀的師資力量,與國外的優(yōu)秀高校建立合作關系,共同培養(yǎng)大數據人才。這都表明,在商業(yè)基礎設施建設與教育基礎設施建設發(fā)展迅速的形勢下,我國大數據背景下的審計全覆蓋具有良好的基礎。

三、大數據背景下審計全覆蓋存在的問題

(一)審計任務之間的統(tǒng)籌銜接不足

審計署職責的優(yōu)化意味著審計監(jiān)督范圍的擴大、審計任務的增加,這使得審計任務增多與審計資源不足的矛盾更加突出。這就對審計人員在審計過程中如何做好各審計任務之間的銜接提出了新的挑戰(zhàn)。此次新增的審計任務主要來自于原屬于國家發(fā)改委、國有資產監(jiān)督委員會等部門的監(jiān)督任務,但新增的審計任務與原屬于審計署的審計任務并不是完全獨立的,而是可以統(tǒng)籌銜接的。不同的審計任務之間有些只是審計目標和審計重點不同,彼此并非完全獨立。在面對審計署職能增加的情況下,如果審計人員無法統(tǒng)籌銜接好各項審計任務,就會造成重復審計,這既增加了被審計單位的負擔，也影響了審計人員的效率。大數據背景下審計監(jiān)督全覆蓋如何統(tǒng)籌銜接好審計任務是當前面臨的重要問題。

(二)大數據審計數據安全管理存在漏洞

大數據的核心是數據,審計署職責的增加使得大數據審計的數據海量增加,核心數據也會隨之增多,造成大數據審計安全面臨防控節(jié)點更多、防控鏈條更長等問題。與傳統(tǒng)審計不同,大數據背景下的政府審計數據是海量的且很多信息是涉密的,數據在獲取、篩選、傳遞、存儲、管理、使用過程中的安全性與傳統(tǒng)審計有很大不同,任何一個環(huán)節(jié)出現數據安全管理的問題都會造成嚴重的后果。當前我國政府審計運用大數據技術時間較短,很多被審計單位的數據管理仍停留在傳統(tǒng)審計階段,這對審計數據造成了嚴重的威脅。被審計單位審計人員的信息安全意識淡薄、信息安全硬件設施落后、軟件更新慢、保密制度跟不上大數據技術的發(fā)展、審計人員訪問權限混亂等問題仍然很突出,使得當前審計數據面臨巨大的安全性問題。

(三)審計成果應用層次不高

當前審計成果運用仍處于傳統(tǒng)的低級階段,審計成果的運用層次不高,這就造成大數據背景下的審計成果無法得到充分運用。造成審計成果應用層次不高的原因，一方面在于被審計單位負責人只重視審計過程而忽略審計成果,造成審計成果流于形式,或者只針對審計發(fā)現的問題整改單個具體問題，而忽視了制度上存在的問題。審計整改落實不到位限制了審計成果應用層次的提升,使得大數據審計的效用無法充分發(fā)揮,大數據背景下審計全覆蓋陷入“屢審屢犯,屢犯屢審”的怪圈。另一方面,隨著中央審計委員會的成立、審計署職責的優(yōu)化,對于一些涉及審計、紀檢等多個部門之間的審計成果,審計人員面臨如何建立科學的審計成果評價體系、協(xié)調各部門之間的關系、做好各部門之間的審計成果信息共享等問題。

(四)缺乏復合型審計人才

當前我國大數據背景下要實現審計全覆蓋面臨缺乏復合型人才的問題。單位里資歷較老的審計人員具備豐富的審計經驗,但是計算機能力普遍不強,對于大數據等新興技術掌握較少,思維轉換也比較慢。而新進單位的年輕審計人員缺少審計經驗,無法將大數據知識與審計實踐相結合。大數據審計需要的復合型審計人才,不僅要求審計人員具備財務、金融、財政、稅收等專業(yè)技術知識,還需具備大數據分析等計算機技術。有具備審計等專業(yè)知識的人才,也有具備大數據分析技術的人才,但二者同時兼?zhèn)涞膶徲嬋藛T則較少。當前我國院校開設大數據相關專業(yè)起步較晚,人才培養(yǎng)需要時間,導致復合型人才較為缺乏。我國審計機關在引進大數據人才時也出現過度傾向于計算機專業(yè)的情況,大數據技術相比于傳統(tǒng)的審計技術并不是萬能的,大數據背景下審計全覆蓋需要復合型人才，但也不能過度依賴計算機。

四、大數據背景下審計全覆蓋的完善措施

(一)完善統(tǒng)籌多方協(xié)調配合機制

優(yōu)化審計署職責避免了國家監(jiān)督力量的過于分散,有利于形成統(tǒng)一高效的監(jiān)督體系。政府審計人員要盡快熟悉此次審計署職責的增加對審計工作產生的影響,提前做好準備。當審計人員接到審計任務時,應該先分析審計任務之間的關系以及可能會涉及到的部門,找出審計任務之間的重疊部分,統(tǒng)籌審計任務之間的關系。審計人員在審計過程中要協(xié)調好可能涉及到的紀委等部門之間的關系,及時做到信息共享以提高審計效率。例如，此次審計署增加的國有企業(yè)領導干部經濟責任審計職能可以與自然資源離任審計相協(xié)調,這兩個審計任務之間雖然審計目標、審計重點不同,但是卻存在審計重合部分。若單獨審計既造成重復審計的浪費，也無法確保審計效果,若能協(xié)調好二者之間的關系,做好審計人員的協(xié)調配合和信息共享,則會提高審計效率。大數據背景下審計全覆蓋所涉及的廣度和深度,都要求國家審計要與紀委等其他監(jiān)管部門做好協(xié)同監(jiān)管。統(tǒng)籌好各監(jiān)督體系之間的關系，既有利于審計全覆蓋，也有利于審計發(fā)現的問題能夠得到及時的整改。

(二)提高數據安全管理水平

政府審計職能的增加意味著審計人員將接觸到更多的核心數據,應加強數據的安全管理水平。首先,審計機關要加強關于數據安全性的學習和宣傳,提高審計人員的安全意識。審計人員要及早意識到大數據背景下數據安全的重要性以及數據泄露會造成的嚴重危害,在審計過程中要時刻確保審計數據的安全性,一旦發(fā)現問題要及時上報。其次,建立審計數據安全性的相關制度。要盡快出臺審計數據安全性的相關制度以應對大數據技術發(fā)展可能對審計數據安全性帶來的挑戰(zhàn)。審計機關可以將數據的安全性管理納入審計人員的考核標準,建立長效機制的方式并且定期進行抽查,以確保數據安全制度能得到嚴格執(zhí)行。最后,要加大數據安全性的經費投入。審計機關要及時淘汰落后的硬件,購買安全性更高的硬件并定期進行安全維護。審計機關的信息系統(tǒng)應安裝最新的安全軟件并做到及時更新,避免軟件漏洞帶來的數據安全問題。對于保密等級高的重要數據,審計機關要做到實時監(jiān)控,一旦出現危害數據安全的情況要及時啟動緊急預案,確保數據的安全性。

(三)深化大數據審計成果綜合應用

大數據審計技術的變革使審計成果從單一審計報告模式轉變成審計成果綜合應用模式。大數據審計在數據的收集、預處理、分析的過程中即可發(fā)現數據存在的問題。對于審計過程中發(fā)現的輕微但可以及時整改的問題,審計人員可以要求被審計單位立即整改,力求做到邊改邊審。對于審計過程中發(fā)現的普遍的、共性的問題,大數據審計能夠分析出數據之間的內在規(guī)律,找出問題存在的根源并提出建設性的意見,力求從根源上解決問題,避免出現“屢審屢犯”的情況。對于一些短時間內無法解決的問題,審計人員可以提出建設性的意見并要求被審計單位在規(guī)定時間內完成整改。在成立中央審計委員會、優(yōu)化審計署職能之后,政府的審計監(jiān)督力量更加獨立集中,對于被審計單位長期整改問題具有更強的監(jiān)督作用。當然,審計成果的綜合應用并不僅僅局限在對被審計單位問題的整改上,還可以將審計成果應用到被審計單位的項目審批、人員考核等方面。大數據背景下審計全覆蓋提升了審計成果的價值,只有提升審計成果的應用層次,使審計成果能夠得到綜合應用,才能真正發(fā)揮審計全覆蓋的監(jiān)督作用。

(四)創(chuàng)新審計人員培養(yǎng)模式

只有創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式，才能滿足大數據背景下審計全覆蓋對綜合型人才的需求。當前審計機關的人才招聘主要是通過公務員考試,短期內難以引進較多的復合型人才,只能創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式。對于資歷較老的審計人員,要鼓勵他們克服畏難情緒,加大信息化方面的培訓,提升計算機業(yè)務能力。在大數據審計過程中,要鼓勵他們積極參與、大膽探索,在實踐過程中提升大數據分析能力。對于信息化水平較好的審計人員,要提升他們審計、財政、金融等方面的專業(yè)知識,鼓勵他們在審計實踐過程中虛心向實踐經驗豐富的審計人員學習審計經驗,將理論與實踐相結合,提升自己的業(yè)務能力。在審計實踐中,要注意將審計經驗豐富的人員與大數據分析能力較好的人員進行混搭,通過優(yōu)勢互補來培養(yǎng)復合型人才。在審計過程中要及時總結審計過程中遇到的問題,相互交流經驗,創(chuàng)新大數據審計人才培養(yǎng)模式。審計機關可以舉辦審計案例分析大賽,通過案例的形式真正提升審計人員的綜合能力。通過與高校建立合作關系,提供方便的平臺以供審計人員交流審計過程中遇到的審計問題,提高審計人員的分析能力。

(五)加強與國外大數據審計經驗的交流

雖然我國的大數據審計基礎較好并且發(fā)展迅速,但國外的大數據產業(yè)起步較早,應用時間較長,仍有很多優(yōu)秀的經驗值得我們借鑒。大數據真正受到世界各國重視源于奧巴馬政府將大數據技術提升至國家戰(zhàn)略層面。大數據技術在國外起步較早,大數據產業(yè)也相對成熟,并且已經在智慧城市、醫(yī)療服務等方面得到了應用。審計機關應該及時了解大數據技術發(fā)展的最新動向,并研究國外大數據基礎設施建設情況及大數據技術在各領域的應用情況。歐美等發(fā)達國家將大數據技術運用在審計中、對大數據人才的培養(yǎng)等方面值得我們借鑒,審計機關要加強學習國外大數據的審計經驗。通過學習國外大數據應用情況,分析優(yōu)秀的經驗和成果,力求以最小的成本推動我國大數據背景下的審計全覆蓋。學習國外大數據發(fā)展的經驗并非照搬照抄,也并非對我國大數據審計的否定。我國在政府審計體制、大數據審計發(fā)展階段等方面與國外顯著不同,我們要借鑒國外的成果并根據我國大數據審計的實際情況來推動大數據背景下的審計全覆蓋。