趙立立

(華東政法大學(xué),上海 200333)

一、引言

政府與市場古已有之,其關(guān)系是一個(gè)歷久彌新的話題。從亞當(dāng)·斯密提出，市場作為一只“看不見的手”能夠有效配置資源,政府應(yīng)充當(dāng)“守夜人”的角色;到羅斯福新政時(shí)期,凱恩斯主張市場失靈需要政府積極干預(yù);再到20世紀(jì)70年代西方世界興起新市場自由運(yùn)動,倡導(dǎo)發(fā)展自由競爭的市場,限制政府干預(yù)。政府與市場的關(guān)系處于不斷探索和修正之中。細(xì)觀國有企業(yè),作為市場中的企業(yè),它既是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的“活躍細(xì)胞”,具有科斯所言的“市場替代物”的特點(diǎn);又是貫徹政府意志的特殊企業(yè),一方面它能夠替代政府實(shí)現(xiàn)一定的政治、經(jīng)濟(jì)或社會目標(biāo),另一方面它也能夠增強(qiáng)政府對其施加行政權(quán)力的能力,節(jié)約政府權(quán)力的交易費(fèi)用?？梢哉f,國有企業(yè)是政府與市場的雙重替代物。

正因?yàn)槿绱?我國國有企業(yè)四十年的改革史,也是政府與市場關(guān)系的變革史。國有企業(yè)先后走過的“放權(quán)讓利”“建立現(xiàn)代企業(yè)制度”“國資管理”改革歷程,無一不是政府與市場關(guān)系變化的真實(shí)寫照。隨著改革開放的不斷深化,中共中央適時(shí)做出決策,于2015年印發(fā)《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》(中發(fā)〔2015〕22號),首次明確提出將國有企業(yè)分為商業(yè)類國有企業(yè)和公益類國有企業(yè),進(jìn)行分類改革。自此,國有企業(yè)分類改革正式開始,各地方政府普遍開展了對國有企業(yè)的功能界定和分類監(jiān)管工作。前期的國有企業(yè)改革并未真正實(shí)現(xiàn)預(yù)設(shè)的“政企分開、政資分開、資企分開”的改革目標(biāo)。究其原因,前期的國有企業(yè)改革一直沿襲“一刀切”地界定政府與市場關(guān)系的思維。筆者認(rèn)為,我國國有企業(yè)功能多元,政府與市場的關(guān)系較為復(fù)雜,宜借國有企業(yè)分類改革的契機(jī),對不同功能的國有企業(yè)分類治理,進(jìn)行不同程度的干預(yù)和管理,以厘清政府和市場的法律邊際。

二、政府與市場的關(guān)系之辨

(一)市場失靈與政府失靈

政府干預(yù)緣起于市場失靈,有關(guān)政府與市場關(guān)系的探討,應(yīng)當(dāng)從市場失靈開始。在市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中,市場機(jī)制的優(yōu)勢顯而易見，如價(jià)格引導(dǎo)供求、競爭鼓勵創(chuàng)新、市場反饋傳遞信息、風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制提示風(fēng)險(xiǎn)等。然而,市場并不是萬能的。在現(xiàn)實(shí)中,由于存在公共物品、自然壟斷、外部效應(yīng)、信息不完全等問題,可能會引發(fā)市場失靈。 以公共物品為例,公共物品的本質(zhì)屬性之一為非專用性,而可專用性是決定市場配置模式是否可行的關(guān)鍵因素之一。只有當(dāng)可專用性成為可能時(shí),才能實(shí)現(xiàn)來自交易的收益,即需求者必須以支付的方式揭示其偏好,否則供應(yīng)者就可以不提供該產(chǎn)品;相反,非專用性則使得需求者隱藏其真實(shí)的偏好以支付較低的成本,在極端情形下,需求者可能不愿意表達(dá)對公共物品的任何偏好,而寄希望于“搭便車”。 公共物品的非專用性使市場機(jī)制難以發(fā)揮作用,也就出現(xiàn)了所謂的市場失靈。沃爾夫曾指出,大量的文獻(xiàn)已經(jīng)表明，市場也許既不能產(chǎn)生最佳的(高效的)經(jīng)濟(jì)效益,也不能產(chǎn)生理想的(公正的)社會效益。

市場失靈產(chǎn)生了對政府干預(yù)的需求,但政府干預(yù)也不是萬能的,在政府干預(yù)市場的過程中同樣存在政府失靈的可能性。誠如學(xué)者坦茨所言：“在現(xiàn)實(shí)世界中,不僅存在市場失靈,也存在政府失靈,而且后者對社會的影響比前者更大。”政府干預(yù)市場通常存在缺陷，如成本與收入之間的分離導(dǎo)致過剩的或上升的成本、內(nèi)在性和組織目標(biāo)、派生的外在性、權(quán)力或特權(quán)上的分配不公等。而且,新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為,政府不僅不能彌補(bǔ)市場失靈,反而常常會帶來市場失靈,因此需要限制政府干預(yù)。

(二)兩種不完善的可選事物之間的平衡

政府和市場均不是完善的事物,都存在失靈的可能性,政府與市場之間的選擇基本上是一種在兩種不完善的可選事物之間的平衡。具體而言,政府與市場之間的選擇并非是一種完善與不完善之間的選擇,而是不完善程度和類型之間、失靈程度和類型之間的選擇,在許多情形下,這可能完全是令人厭惡之事物和不可容忍之事物之間的選擇。由于政府和市場均不是完善的,兩者并不是非此即彼、截然對立的,兩者之間的選擇也不是互相替代的擇一選擇。古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，市場作為一只“看不見的手”能夠有效配置資源,政府應(yīng)充當(dāng)“守夜人”的角色,提倡政府干預(yù)最小化。凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，根植于市場機(jī)制之中的市場失靈,無法在短期內(nèi)靠市場機(jī)制得到解決,政府的強(qiáng)干預(yù)能夠彌補(bǔ)市場失靈促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的有效發(fā)展,應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化政府對市場的積極干預(yù)。新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)意識到，政府在干預(yù)市場時(shí)往往也會出現(xiàn)“失靈”,提出在政府失靈的情形下應(yīng)當(dāng)重新引入市場機(jī)制,限制政府干預(yù)?？梢钥闯?上述學(xué)說對政府和市場關(guān)系的厘定雖各有不同,但基本存在一個(gè)共識,即市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行需要政府的“有形之手”與市場的“無形之手”協(xié)同作用。

雖然現(xiàn)代各個(gè)國家?guī)缀醵紡?qiáng)調(diào)政府與市場協(xié)同作用于經(jīng)濟(jì)運(yùn)行,但不可否認(rèn)的是,政府之手與市場之手作用的領(lǐng)域和程度在不同國家,甚至同一國家的不同時(shí)期都有所差異。2013年黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出,“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn),核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系,使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府的作用?！逼浜蟮膰衅髽I(yè)改革應(yīng)遵循“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府的作用”的理念,以厘清政府與市場的法律邊際。

三、國有企業(yè)中政府與市場關(guān)系的重新審視

(一)國有企業(yè)的功能在我國發(fā)生異化

在世界范圍內(nèi)，幾乎每個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中都會有國有企業(yè)的身影。國有企業(yè)看似籠罩著社會主義的面紗，但實(shí)際上，其最初是西方市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的產(chǎn)物。在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家，國有企業(yè)是政府為了解決市場機(jī)制本身不能化解的諸多問題而成立的，換言之，國有企業(yè)是政府彌補(bǔ)市場失靈的重要工具，是政府干預(yù)市場的一種措施。國有企業(yè)的主要功能在于彌補(bǔ)市場機(jī)制配置資源的缺陷，克服市場失靈，它是一個(gè)“超經(jīng)濟(jì)性質(zhì)”的組織，肩負(fù)著特殊的使命，充當(dāng)?shù)氖钦慕巧?。國有企業(yè)通常被作為政策實(shí)施的工具，對公共目的的實(shí)現(xiàn)起著重要的促進(jìn)作用，政府也總是趨向于利用國有企業(yè)完成其政治目標(biāo)。 在西方市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家，國有企業(yè)的設(shè)立必須堅(jiān)持“彌補(bǔ)市場失靈”的原則，因?yàn)槲鞣絿艺J(rèn)為只有在市場失靈領(lǐng)域，國有企業(yè)才具有存在的必要性與合理性。在國有企業(yè)僅介入市場失靈的領(lǐng)域的情形下，政府與市場的關(guān)系較為清晰，即市場失靈，政府干預(yù)。

然而,國有企業(yè)的功能在我國發(fā)生了異化。實(shí)踐中,我國國有企業(yè)存在領(lǐng)域非常寬泛,既存在于市場失靈的領(lǐng)域,又存在于國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要領(lǐng)域,還存在于市場充分競爭的領(lǐng)域。國有企業(yè)既要同普通市場主體一樣在市場競爭領(lǐng)域生產(chǎn)私人產(chǎn)品,實(shí)現(xiàn)利潤最大化,謀求資本回報(bào);又要幫助政府完成一定的經(jīng)濟(jì)職能,提供公共產(chǎn)品或者服務(wù)以彌補(bǔ)市場失靈。作為社會主義市場經(jīng)濟(jì)國家,我國的國有企業(yè)既要承擔(dān)彌補(bǔ)市場失靈的一般功能,又要發(fā)揮社會主義國家保障共同富裕、實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略性目標(biāo)、參與國際競爭等的特殊功能。這也是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制具有社會主義和市場經(jīng)濟(jì)兩方面的特性所決定的,具有一定的合理性和科學(xué)性。

(二)國有企業(yè)中政府與市場關(guān)系的重新審視

國有企業(yè)的功能在我國發(fā)生了異化,國有企業(yè)中政府與市場的關(guān)系自然不能照搬西方市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的“市場失靈、政府干預(yù)”模式,于是我國便探索具有中國特色的國有企業(yè)改革道路。自1978年經(jīng)濟(jì)體制改革啟動,國有企業(yè)先后經(jīng)歷了改革開放之初到十四屆三中全會的“放權(quán)讓利”階段、20世紀(jì)90年代初至21世紀(jì)初的“建立現(xiàn)代企業(yè)制度”階段、黨的十六大之后以2003年國資委成立為標(biāo)志的“國資管理”發(fā)展階段。在上述國有企業(yè)改革歷程中,政府與市場的關(guān)系一直處于變動不居的狀態(tài),究其原因,國有企業(yè)自身肩負(fù)經(jīng)濟(jì)和政治的雙重功能與使命,使得國有企業(yè)中政府與市場的關(guān)系很難厘定,這直接造成了國有企業(yè)在經(jīng)營中的方向迷失,其經(jīng)常面臨如下尷尬處境:如果不賺錢以至虧損,就被批評經(jīng)營不善、缺乏效率；如果賺了錢,就被批評為與民爭利或輸送利益;如果做強(qiáng)做大,就被批評壟斷；如果做不強(qiáng)大,就被批評沒有競爭力。

在我國國有企業(yè)改革歷程中,政府與市場的關(guān)系雖一直處于變動不居的狀態(tài),但始終圍繞著“政企分開”這一目標(biāo)進(jìn)行。事實(shí)上,“政企分開”的提法本身就存在一些問題。對處于市場充分競爭領(lǐng)域的國有企業(yè),若政府以行政手段過多干預(yù),可能會影響國有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益,這既不利于市場充分競爭,也與我國“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府的作用”的基本理念相悖,強(qiáng)調(diào)“政企分開”有一定的必要性與合理性。但對處于市場失靈領(lǐng)域的國有企業(yè)而言,政府與國有企業(yè)很難實(shí)現(xiàn)完全分開,因?yàn)樵擃悋衅髽I(yè)原本就是政府為了彌補(bǔ)市場失靈而設(shè)立的,其本質(zhì)就是政府職能在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的延伸,是政府保障其經(jīng)濟(jì)政策得以實(shí)施、經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能得以履行的重要手段和工具,政府和國有企業(yè)的關(guān)系不純粹是股權(quán)與法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的關(guān)系,為保證經(jīng)濟(jì)職能的實(shí)現(xiàn),政府會較多地介入到國有企業(yè)的經(jīng)營管理中。

可以說,國有企業(yè)中政府與市場的關(guān)系之所以一直處于撲朔迷離的狀態(tài),是因?yàn)闆]有結(jié)合我國的實(shí)際情況，即國有企業(yè)功能多元化。宜借國有企業(yè)分類改革的契機(jī),對不同功能的國有企業(yè)分類治理,以厘清政府與市場的法律邊際。

四、商業(yè)類國有企業(yè)中政府與市場的法律邊際

(一)商業(yè)類國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)完全市場化運(yùn)作

商業(yè)類國有企業(yè)主要處于市場充分競爭領(lǐng)域,且通常以利益最大化為目標(biāo),設(shè)立目的在于追求經(jīng)濟(jì)利益,而非社會效益。西方市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家一般僅有公益類國有企業(yè),因?yàn)榻?jīng)典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為,國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)守市場失靈領(lǐng)域的陣地“為民謀利”,而不應(yīng)介入市場競爭領(lǐng)域“與民爭利”。在市場競爭領(lǐng)域,在國有產(chǎn)權(quán)下,政治控制與干預(yù)將會損害資源的有效分配,也會妨礙現(xiàn)存的私有競爭者。但我國的國有企業(yè)是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制背景下的國有企業(yè),在早期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中為實(shí)現(xiàn)一定的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和戰(zhàn)略目標(biāo),承擔(dān)著特殊的歷史使命。因此,其發(fā)展軌跡偏離了西方國家界定的國有企業(yè)應(yīng)然的領(lǐng)域——市場失靈領(lǐng)域,介入到了市場競爭領(lǐng)域。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展,商業(yè)類國有企業(yè)理應(yīng)退出市場競爭領(lǐng)域,以保證市場能夠在沒有政府特權(quán)干預(yù)的環(huán)境下展開充分競爭。但由于商業(yè)類國有企業(yè)數(shù)量眾多,一時(shí)間完全退出市場競爭領(lǐng)域不太現(xiàn)實(shí),也不利于現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展。因此,在國有企業(yè)改革進(jìn)程中,商業(yè)類國有企業(yè)采取的是漸進(jìn)式,逐步退出市場競爭領(lǐng)域,在未來一定期限內(nèi),仍會有部分商業(yè)類國有企業(yè)存在和發(fā)展。

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)家普遍認(rèn)為,市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要政府的“有形之手”與市場的“無形之手”并用,以市場機(jī)制為主,政府干預(yù)以必要為限,即政府干預(yù)通常僅限于市場失靈領(lǐng)域。既然商業(yè)類國有企業(yè)并非處于市場失靈領(lǐng)域,那么政府干預(yù)企業(yè)日常經(jīng)營管理也就不具有必要性與合理性。對處于競爭性領(lǐng)域的商業(yè)類國有企業(yè)而言,為社會公眾提供優(yōu)質(zhì)的競爭性產(chǎn)品和服務(wù)、實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值是其首要功能,此時(shí)國家也成為企業(yè)的普通投資者。 商業(yè)類國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照市場化要求實(shí)行商業(yè)化運(yùn)作,朝著與純粹的市場競爭規(guī)則接軌的方向發(fā)展,與普通市場主體一樣遵循自主經(jīng)營、優(yōu)勝劣汰的市場規(guī)律,參與市場競爭以獲取利潤。當(dāng)然,要實(shí)現(xiàn)商業(yè)類國有企業(yè)完全按市場規(guī)則運(yùn)作,前提條件是政府與商業(yè)類國有企業(yè)之間應(yīng)當(dāng)是一種純粹的投資關(guān)系,政府必須放棄對該類國有企業(yè)的各種保護(hù),既不賦予其任何行政壟斷地位,也不給予其任何政策支持,讓它在市場上與民營企業(yè)進(jìn)行公平的、優(yōu)勝劣汰的競爭。

(二)商業(yè)類國有企業(yè)市場化運(yùn)作的實(shí)現(xiàn)路徑

商業(yè)類國有企業(yè)作為獨(dú)立的商事主體,實(shí)行市場化運(yùn)作,政府不應(yīng)直接干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營管理。然而,商業(yè)類國有企業(yè)畢竟是由政府出資設(shè)立的,政府作為企業(yè)的出資人理應(yīng)享有一定的權(quán)利。為保證商業(yè)類國有企業(yè)能夠自主經(jīng)營,政府也能夠行使作為出資人應(yīng)有的權(quán)利,可構(gòu)建國有資本投資運(yùn)營公司作為中間層,打破傳統(tǒng)的“國有資本出資人代表—國有企業(yè)”兩層管理結(jié)構(gòu),代之以“國有資本出資人代表—國有資本投資運(yùn)營公司—國有企業(yè)”的三層架構(gòu)。在這種三層架構(gòu)中,政府或政府授權(quán)的國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為國有資產(chǎn)出資人代表,授權(quán)國有資本投資運(yùn)營公司履行國有資本出資人職責(zé),對國有資本出資的實(shí)體國有企業(yè)行使一定的權(quán)利。如此便于理順政府與市場的關(guān)系,實(shí)現(xiàn)政企分開、政資分開、資企分開。筆者認(rèn)為,實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)最關(guān)鍵的是國有資本投資運(yùn)營公司恪守“積極股東”的角色定位,公司內(nèi)部采用“董事會中心主義”治理模式。

1.國有資本投資運(yùn)營公司應(yīng)恪守“積極股東”的角色定位。國有資本投資運(yùn)營公司是純粹控股公司,不從事具體的產(chǎn)品經(jīng)營,而專門以股東身份從事國有資本的經(jīng)營管理和運(yùn)作,是連接政府與實(shí)體國有企業(yè)(由政府出資)的橋梁。國有資本投資運(yùn)營公司定位于國有資產(chǎn)的直接出資人代表,是政府制定的國有資本戰(zhàn)略和經(jīng)營預(yù)算的實(shí)施載體,通過資本層面的運(yùn)作有效組合配置國有資產(chǎn)。國有資本投資運(yùn)營公司與實(shí)體國有企業(yè)的關(guān)系為股東和公司的關(guān)系。在新加坡淡馬錫與下屬企業(yè)的關(guān)系上,淡馬錫也只是下屬企業(yè)的股東,根據(jù)《淡馬錫憲章》,其自我定位為“積極活躍的股東”和“積極謹(jǐn)慎的投資者”。國有資本投資運(yùn)營公司應(yīng)當(dāng)恪守“積極股東”的角色定位,抓住產(chǎn)權(quán),下放事權(quán),依法保障實(shí)體國有企業(yè)的法人主體地位,尊重企業(yè)自主決策權(quán),遵循企業(yè)發(fā)展規(guī)律,以資本管理為紐帶,加強(qiáng)企業(yè)頂層設(shè)計(jì),加強(qiáng)重大事項(xiàng)管理,重點(diǎn)管好戰(zhàn)略規(guī)劃,優(yōu)化資源配置,以實(shí)現(xiàn)企業(yè)出資人職能與企業(yè)經(jīng)營管理職能的分離。

2.國有資本投資運(yùn)營公司內(nèi)部宜采用“董事會中心主義”治理模式。國有資本投資運(yùn)營公司為國有獨(dú)資公司,內(nèi)部不設(shè)立股東會,由政府這一公司唯一的股東行使股東會職權(quán)。董事會享有廣泛的權(quán)利,除了行使基本的職能外,還能經(jīng)授權(quán)行使部分股東會的職能。為防止政府通過行使股東會職權(quán)的途徑過多干預(yù)公司的經(jīng)營管理,走政企不分的老路,應(yīng)當(dāng)將政府所享有的股東會的職權(quán)限定在一定的范圍內(nèi),其余的職權(quán)授予董事會行使,由董事會在公司治理中起核心作用，這也正是所謂的“董事會中心主義”公司治理模式。在“董事會中心主義”治理模式下,股東會的權(quán)利通常僅限于公司法和公司章程的明確列舉,董事會則享有廣泛的權(quán)利。政府享有的股東會職權(quán)被明確后,其余的經(jīng)營決策權(quán)應(yīng)當(dāng)全部由董事會行使,政府不得干預(yù)。當(dāng)然,政府作為股東可以委派董事(政府董事)參與董事會決策,為了保障董事會的獨(dú)立性,實(shí)現(xiàn)政企分開的目標(biāo),政府董事的人數(shù)占董事會人數(shù)的比例不宜過多。有關(guān)國有資本投資運(yùn)營公司董事會的人員構(gòu)成和機(jī)構(gòu)設(shè)置,可借鑒英美法系國家的董事會模式,即建立以獨(dú)立董事為主導(dǎo)的董事會,董事會下設(shè)各專門委員會,強(qiáng)化董事會的獨(dú)立性和專業(yè)性,保障董事會享有充分的經(jīng)營自主權(quán)。

五、公益類國有企業(yè)中政府與市場的法律邊際

(一)公益類國有企業(yè)需要政府適度干預(yù)

公益類國有企業(yè)是政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的職能在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的延伸,是為了彌補(bǔ)市場缺陷而存在的。就本質(zhì)而言,這類國有企業(yè)應(yīng)屬于特殊法人,其優(yōu)勢在于彌補(bǔ)市場失靈,而非參與市場競爭。首先,公益類國有企業(yè)以保障民生、服務(wù)社會、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要目標(biāo),在公共產(chǎn)品的生產(chǎn)、存在外部性的場合、報(bào)酬遞增產(chǎn)業(yè)等市場失靈領(lǐng)域發(fā)揮的作用是其他類型的企業(yè)無法替代的,其重要性毋庸置疑。其次,公益類國有企業(yè)本身并非市場化的產(chǎn)物,而是政府在市場機(jī)制失靈的情形下為履行政府職能而設(shè)立的特殊企業(yè),其承擔(dān)諸多社會責(zé)任,不可能如同普通商事公司一般僅以經(jīng)濟(jì)利益最大化為唯一目標(biāo)參與市場競爭,因此,在該類企業(yè)中政府與市場的關(guān)系自然不同于普通商事公司。公益類國有企業(yè)通常被置于國家的強(qiáng)力保護(hù)和監(jiān)督之下,受到的政府干預(yù)較多,并非純粹的市場化運(yùn)作。

公益類國有企業(yè)處于市場失靈領(lǐng)域,市場機(jī)制難以發(fā)揮作用,為彌補(bǔ)市場機(jī)制的缺陷,需要政府干預(yù),但這并不意味著該類國有企業(yè)中政府與市場的關(guān)系就是“市場徹底失靈、政府完全主導(dǎo)”。如若公益類國有企業(yè)完全由政府主導(dǎo),過度干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營管理,反而會使國有企業(yè)成為市場發(fā)展的障礙。正如諾斯提出的“國家悖論”所言,政府既能夠通過產(chǎn)權(quán)保護(hù)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,也能成為經(jīng)濟(jì)增長的絆腳石。施萊弗也認(rèn)為,政府在促進(jìn)商業(yè)繁榮、保障契約履行的同時(shí)，也可能會破壞市場環(huán)境與契約的履行。而且政府過度干預(yù),極易引發(fā)政府失靈,政府失靈的危害甚于市場失靈。坦茨曾言：“在現(xiàn)實(shí)世界中,不僅存在市場失靈,也存在政府失靈,而且后者對社會的影響比前者更大?！币虼?政府對公益類國有企業(yè)的干預(yù)應(yīng)當(dāng)適度。

(二)政府干預(yù)公益類國有企業(yè)的維度

一方面,公益類國有企業(yè)一般宜采用“國有國營模式”,政府擁有所有權(quán)與一定的經(jīng)營管理權(quán)。政府可基于公益類國有企業(yè)出資人的身份參與企業(yè)內(nèi)部治理,但應(yīng)以必要為限。尤其是隨著混合所有制改革的推進(jìn),會有大量的民營資本進(jìn)入到公益類國有企業(yè)中,政府更應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格把控其參與度,避免侵害到民營資本的正當(dāng)權(quán)益。另一方面,公益類國有企業(yè)是政府為彌補(bǔ)市場缺陷而成立的,其所在領(lǐng)域市場機(jī)制失靈,需要政府伸出“有形之手”給予適度的援助并實(shí)施適度的監(jiān)督。

首先,參與“必要”的企業(yè)內(nèi)部治理,對部分重要經(jīng)營管理事項(xiàng)享有最終決定權(quán)。公益類國有企業(yè)與商業(yè)類國有企業(yè)相比,承擔(dān)較多社會責(zé)任。為實(shí)現(xiàn)公益性目標(biāo),政府除了對該類企業(yè)最根本的事項(xiàng)享有最終控制權(quán),還應(yīng)對部分重要的經(jīng)營管理事項(xiàng)享有最終決定權(quán)。當(dāng)然,為防止政府過度干預(yù)國有企業(yè),走政企不分的老路,除部分重要事項(xiàng)以外,其他經(jīng)營決策權(quán)應(yīng)當(dāng)由公司董事會行使,政府不得干預(yù)。其一,企業(yè)主營業(yè)務(wù)的確定與變更。公益類國有企業(yè)的設(shè)立初衷是在市場失靈領(lǐng)域發(fā)揮政府職能,提供公共產(chǎn)品和服務(wù)以保障民生、服務(wù)社會。該類國有企業(yè)有明確的主營業(yè)務(wù),即提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。如果該類國有企業(yè)的主營業(yè)務(wù)偏離了公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域,那就背離了公益性國有企業(yè)的設(shè)立初衷,也就失去了其存在的價(jià)值和意義。因此,政府對公益類國有企業(yè)主營業(yè)務(wù)的確定與變更應(yīng)當(dāng)加以限制。在企業(yè)設(shè)立時(shí)由政府確定主營業(yè)務(wù),在企業(yè)存續(xù)期間,非經(jīng)政府同意,企業(yè)不得隨意變更主營業(yè)務(wù)。其二,高管薪酬和職工工資的確定。公益類國有企業(yè)并非實(shí)行市場化運(yùn)作,其承載著特殊的使命,企業(yè)效益的高低并不是高管和職工所能左右的,有些公益類國有企業(yè)可利用壟斷地位獲取高額利潤,而有些公益類國有企業(yè)則只能靠政府補(bǔ)貼維持生計(jì)。壟斷性行業(yè)的公益類國有企業(yè),將高額利潤分配給企業(yè)的高管和職工,并不具有正當(dāng)性;同樣,收益微薄甚至負(fù)債經(jīng)營的公益類國有企業(yè),克扣企業(yè)高管或者職工的薪酬,也是有違公平的。公益類國有企業(yè)高管薪酬和職工工資應(yīng)當(dāng)由政府按照合理的機(jī)制確定。其三,任命部分政府董事參與董事會治理。在公益性國有企業(yè)中,尤其是國有獨(dú)資型的公益性國有企業(yè)中,企業(yè)治理主要依靠董事會進(jìn)行。政府為保證該類國有企業(yè)公益性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),可以任命部分政府董事參與到董事會的治理中。當(dāng)然,公益性國有企業(yè)董事會中的政府董事不宜過多,否則董事會將成為“政府的董事會”,政府能夠決定公益類國有企業(yè)的所有事宜。較為理想的董事會人員構(gòu)成模式是:政府董事、獨(dú)立董事、內(nèi)部董事各占1/3。通過政府董事體現(xiàn)政府意志,反映該類企業(yè)的本質(zhì)功能;通過獨(dú)立董事體現(xiàn)經(jīng)營需求,促使決策科學(xué)化;通過內(nèi)部董事滿足信息溝通的需要,同時(shí)兼顧其所代表的人力資本的權(quán)益。如此安排,可以達(dá)到一種企業(yè)內(nèi)部的利益平衡與制約,不致造成政府對企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營管理的過度干預(yù)。

其次,給予適度的援助并實(shí)施適度的監(jiān)督。公益性國有企業(yè)主要提供公共產(chǎn)品或服務(wù),不能像普通商事公司一樣以利益最大化為主要目標(biāo),有時(shí)候甚至?xí)澅具\(yùn)營,為使該類國有企業(yè)能夠持續(xù)運(yùn)營和發(fā)展,政府應(yīng)給予公益性國有企業(yè)適當(dāng)?shù)亩愂諆?yōu)惠和財(cái)政補(bǔ)貼等外部援助。另外,公益性國有企業(yè)處于市場失靈領(lǐng)域,在市場機(jī)制中本身并不能對產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量進(jìn)行有效鑒別,定價(jià)機(jī)制也難以發(fā)揮作用,政府需要對該類國有企業(yè)進(jìn)行適度的監(jiān)督,保障公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量，確定合理的價(jià)格,以實(shí)現(xiàn)其公益性目標(biāo)。換言之,對公益類國有企業(yè)而言,政府除履行管資本的職能以外,還應(yīng)履行管資產(chǎn)的職能,通過對公共類企業(yè)的微觀化監(jiān)管,保證必要的公共產(chǎn)品供給,控制質(zhì)量,滿足社會需要。

六、結(jié)語

政府和市場均不是完善的事物,都存在失靈的可能性,政府與市場之間的選擇基本上是一種在兩種不完善的可選事物之間的選擇?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行需要政府的“有形之手”與市場的“無形之手”協(xié)同作用。當(dāng)下我國經(jīng)濟(jì)體制改革處理政府與市場關(guān)系的基本理念是“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府的作用”,國有企業(yè)改革理應(yīng)遵循這一“限定政府、余外市場”的基本理念。

在西方市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家,國有企業(yè)僅介入市場失靈的領(lǐng)域,政府與市場的關(guān)系也較為清晰,即市場失靈、政府干預(yù)。由于我國國有企業(yè)功能多元,政府與市場的關(guān)系較為復(fù)雜。宜借國有企業(yè)分類改革的契機(jī),對不同功能的國有企業(yè)分類治理,以厘清政府與市場的法律邊際。對商業(yè)類國有企業(yè)而言,政府不應(yīng)直接干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營管理,由企業(yè)實(shí)行完全市場化運(yùn)作,朝著與純粹的市場競爭規(guī)則接軌的方向發(fā)展;對公益類國有企業(yè)而言,由于市場機(jī)制失靈,需要政府適度干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營管理。