康欽春 易 清

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，討論決定重大事項是加強黨的領(lǐng)導(dǎo)和堅持人民主體地位，確保人民依法管理國家事務(wù)、管理經(jīng)濟和文化事業(yè)、管理社會事務(wù)的重要形式。公眾參與的優(yōu)化和完善對于人大討論決定重大事項的民主性科學(xué)性有著重要意義，公眾參與越有效就越能促進地方人大討論決定重大事項的順利決策和實施。但人大在討論決定重大事項中，還普遍存在著公眾參與度不高、參與群體影響不平衡、凝聚社會共識不夠、參與效果不佳等問題。因此，為了確保人大討論決定重大事項的民主性和科學(xué)性，有必要采取切實有效的措施，加強公眾對人大討論決定重大問題的參與。

一、培育公民意識，塑造公民精神，以組織化加強公眾參與影響

現(xiàn)代法治以承認和尊重公民個體權(quán)利為前提，法律規(guī)定的權(quán)利義務(wù)的最終歸屬是公民個體。公眾參與地方人大討論決定重大事項的權(quán)利義務(wù)規(guī)定也必須切實落實到公民個體身上。故促進公眾參與到地方人大討論決定重大事項之中，必須做到使每一個公民個體都愿意參與、有能力參與并高效參與。

（一）從營造環(huán)境、通識教育和參與實踐成效上著力培育公民意識

公民意識對公民參與社會公共事務(wù)討論具有非常重要的價值，是公民參與社會公共事務(wù)的指引。公民意識的本質(zhì)是公民對自己在社會、國家中所處的地位，以及對自己權(quán)利義務(wù)的自我認知，并在此基礎(chǔ)上進一步指導(dǎo)和支配自己的社會行為。因此，只有培養(yǎng)好公民意識，才能以此為指導(dǎo)，促進公眾對社會重大事項的參與。

培養(yǎng)公民意識，要構(gòu)建營造參與公共事務(wù)的社會氛圍、以公民通識教育為主導(dǎo)、著力于參與實踐成效的三位一體培養(yǎng)機制。一是營造參與公共事務(wù)的社會氛圍。當前環(huán)境呈現(xiàn)出復(fù)雜多變的特征，公民意識培育與社會環(huán)境之間也呈現(xiàn)出更為密切的關(guān)系。①汪倩倩：《社會治理視域下我國公民意識培育研究》，載《理論與改革》2015年第3期。社會環(huán)境氛圍對人的思想意識、精神風(fēng)貌起著重要的作用并影響著人的行為，影響著公民意識培育的目的、方法、內(nèi)容、評價等全方面、全過程。對公民意識的培育要充分發(fā)揮主流媒體比如電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)、雜志報刊等的作用，②彭艷：《現(xiàn)代法治下的公民意識培養(yǎng)研究》，載《經(jīng)濟研究導(dǎo)刊》2017年第9期。宣傳報道公眾參與公共事務(wù)，特別是本地區(qū)重大事項的決策，突出對公民意識的宣傳，使用好博客、微博與微信等自媒體，把公共媒體與自媒體結(jié)合起來，形成合力，營造全社會都關(guān)注和支持公共事務(wù)工作，特別是人大討論決定重大事項的社會氛圍。二是以公民通識教育為主導(dǎo)，把公民意識教育作為通識教育貫穿于學(xué)校教育始終。學(xué)校是公民意識教育的主要場所，要把培養(yǎng)公民意識教育滲透于大、中、小學(xué)教育教學(xué)之中，通過學(xué)生參與學(xué)校管理、學(xué)生自治、課堂教學(xué)、教育實踐等方式培養(yǎng)學(xué)生主體意識、參與意識、規(guī)則意識和權(quán)利義務(wù)意識等；知悉參與重大事項的合法渠道、范圍和方法，在法律范圍內(nèi)表達訴求；具備參與討論地方重大事項的能力。三是著力于社會參與實踐成效。公民意識的養(yǎng)成是知行統(tǒng)一的過程，要把公民意識教育和公民參與公共事務(wù)的實踐結(jié)合起來，用公民意識指導(dǎo)、促進社會實踐；同時，由社會實踐及其成效來驗證、提升公民意識。社會參與實踐是最好、最深刻的公民意識教育方式。實踐實效，特別是公眾參與地方人大討論決定重大事項得到重視和采納，是教育和激勵公眾參與地方人大討論決定重大事項的最重要的方式之一，也是調(diào)動公眾參與積極性的有效方法。公民參與國家和社會的重大事項的討論，讓重大事項決策能真正反映人民群眾的利益訴求和意愿，并通過法定程序把人民群眾的利益訴求和意愿上升為國家意志，成為國家和各級政府決策，從而實現(xiàn)人民當家作主的權(quán)力。

（二）塑造公民精神和公共精神，客觀、理性參與重大事項

不僅要加強公民意識教育，使其參與到人大討論決定重大事項之中，而且要塑造公民精神和公共精神，使其客觀、理性參與地方重大事項決策。所謂公民精神意味著公民對 “公共”所持有的一種信念與承諾，意味著公民對 “公共”的熱心、關(guān)愛與尊重，意味著公民對 “公共”的責(zé)任與義務(wù)，意味著公民崇高的公共品德與素養(yǎng)。③黨秀云：《公民精神與公共行政》，載《中國行政管理》2005年第8期。這就要求公眾都應(yīng)該以國家和社會主人的身份來參與重大事項討論，做到明確權(quán)利和義務(wù)，了解參與重大事項的途徑和手段，依法行使權(quán)利，履行義務(wù)；確定自己有反映自身利益和訴求權(quán)利的同時也承認他人擁有同等的權(quán)利；勇于承擔(dān)自己對正義、民主、公平、平等的責(zé)任，以主人翁的姿態(tài)和對公共利益負責(zé)的精神開展參與，不僅僅要為自己的權(quán)益參與，更要為社會和國家的整體利益和長遠利益而參與；具有法治精神，遵守憲法和法律，特別是有關(guān)參與的程序法律，依據(jù)法律的程序，合理合法參與；充分利用已建立的一系列制度和機構(gòu)，通過合法途徑進行參與；對各種打擊、壓制參與的行為提出批評，涉及違法犯罪的，要通過檢舉、舉報等開展合理合法的斗爭。而所謂 “公共精神”是指孕育于現(xiàn)代市場經(jīng)濟和公民社會之中，位于最深的基本道德和政治價值層面，以全體公民和社會整體的生存和發(fā)展為依歸的一種價值取向，它包含著對民主、平等、自由、秩序、公共利益和責(zé)任等一系列最基本的價值目標的肯定與追求。④楊紅良：《“公共利益”兩大精神基礎(chǔ)：公共精神和公民精神》，載《黨政論壇》2010年第3期。而在實踐中，公眾要體現(xiàn)出公共精神，就必須積極參與到重大事項中，反映自己的利益訴求和意愿，使政府在決策時能夠聽到不同的聲音，考慮到不同群體的利益和意愿，促使決策民主化。⑤周瀾、康欽春：《淺析毛澤東民主監(jiān)督思想的有機構(gòu)成——對毛澤東民主監(jiān)督思想內(nèi)在邏輯體系的重新解構(gòu)》，載《青海社會科學(xué)》2011年第1期。在參與重大事項的決策過程中，尊重并關(guān)心公共利益和他人權(quán)益，特別關(guān)注各種弱勢群體的利益，使決策行為更多地向其傾斜。積極開展公共監(jiān)督領(lǐng)域的對話、交流和辯論，對偏離和損害公共價值和公共利益的行為進行批評和抵制。⑥吳開松：《簡論公共精神的現(xiàn)代內(nèi)涵》，載《光明日報》2008年11月4日。

（三）以組織化表達增強公眾參與的聲音和力量，促進有序參與

地方人大討論決定重大問題時，不同的利益訴求和意愿必須得到有效代表。組織化能全面、綜合平衡各方利益，進行科學(xué)整合，真正實現(xiàn)公眾參與，是共建共治的基本保證。⑦張哲飛、李金周：《分散利益組織化參與行政決策問題研究》，載《金陵科技學(xué)院學(xué)報(社會科學(xué)版)》2016年第1期。只有組織化參與，才能縮小不同階層和群體在擁有資源、獲得信息、產(chǎn)生政策影響力等方面的差距；才能增強參與的有效性，使不同階層、不同群體的公眾利益訴求和意愿得到更全面、更均衡、更強有力的表達；才能有效去除作為單個個體表達所具有的主觀性、情緒性，使得參與更客觀、理性，實現(xiàn)有序參與。

通過自由結(jié)社、相互協(xié)助等方式組建自治團體、社會組織，成為公眾聲音的傳聲筒和放大器，增強公眾利益訴求和意愿的強勢表達。不同的社會組織代表著不同的利益歸屬與認同。公眾在結(jié)合自身利益需求的基礎(chǔ)上，選擇不同的組織安排，通過該組織平臺而參與到重大事項決策。⑧何璐：《我國公共政策制定中公民組織化參與研究》，湖北大學(xué)2016年碩士論文。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展、政治民主化的推進，社會群體及其利益客觀上呈現(xiàn)出多元化狀態(tài)，對政策也提出了滿足不同群體的利益訴求。因此，政府必須承認社會上客觀存在多元利益訴求，放松對社團設(shè)立的過多限制，使公民能夠較為自由地組織結(jié)社，對其表達利益訴求和意愿的權(quán)利也必須予以保障。在我國特殊的歷史背景下，要充分發(fā)揮中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度的優(yōu)越性，公眾通過政黨將自身的利益訴求和意愿體現(xiàn)在決策之中，發(fā)揮政黨的利益代表功能。同時，應(yīng)當支持鼓勵不同階層和群體，特別是弱勢群體，如失地農(nóng)民群體、農(nóng)民工群體、殘疾群體、下崗工人群體等有效組織起來，成立社團或者其他自治組織，提高其利益聚合與利益表達的能力，完善利益均衡表達機制；并在利益訴求和意愿表達上，具有與其他群體一樣平等而充分表達的權(quán)利。只有這樣，才能使公眾客觀、理性表達，維護自身權(quán)益；也才能對地方人大討論決定重大事項產(chǎn)生更大影響，減少決策后執(zhí)行的阻力。

二、人大轉(zhuǎn)變觀念，支持公眾參與，為公眾參與提供便利

人大積極主動收集公眾參與信息，了解民情民意，關(guān)注社會熱點，把公眾的關(guān)切作為自身工作的 “重大事項”，主動協(xié)同創(chuàng)新，豐富公眾參與人大討論決定重大事項的方式、形式，從理念轉(zhuǎn)變、參與事項公開和渠道拓展等方面支持公眾參與。

（一）樹立為人民服務(wù)，替人民掌權(quán)的正確理念

公眾參與地方人大討論決定重大事項，首先受到影響的就是地方人大及其工作人員。公眾參與不可避免地會增加人大的工作負擔(dān)，增加不同群體利益協(xié)調(diào)的難度。因此，個別地方人大及其工作人員不愿意讓公眾參與，或者盡量使公眾少參與，或者想方設(shè)法使公眾參與形式化，并有意無意地為公眾有效參與設(shè)置障礙。因此，人大及其代表也要更新觀念，改變原認為的 “公眾參與特別是提出不同或者反對意見就是破壞和諧，反對政府”的錯誤觀念，樹立一種以公眾參與推進決策民主化、促使社會矛盾化解和社會治理創(chuàng)新的新觀念。要使公眾有效參與地方人大討論決定重大事項，有必要從地方人大及其工作人員轉(zhuǎn)變自身觀念著手，樹立 “為人民服務(wù)，替人民掌權(quán)”的正確理念。地方人大及其工作人員必須認識到，人大是人民通過選舉自己的代表來代表人民行使權(quán)力的，人大的一切權(quán)力都是屬于人民的，是人民賦予的，除了人民利益外沒有自己任何私利的根本價值取向。故人大作為國家機關(guān)之一，是為了保護人民的利益而存在的，是人民群眾在特定的歷史時期為完成特定的歷史任務(wù)的工具。⑨參見前引⑤，周瀾、康欽春文。

人民利益訴求的多元化的現(xiàn)實，使得人民群眾僅僅通過選舉自己所在區(qū)域的代表很難實現(xiàn)自身的利益訴求和意愿，而社會經(jīng)濟政治的發(fā)展也使得人民群眾有時間和精力通過參與人大討論決定重大事項來直接表達自身的利益訴求和意愿。這就決定了地方人大的一切工作，特別是討論決定本地區(qū)重大事項的決策活動，應(yīng)該以如何真實有效地最廣泛代表和維護人民群眾的利益訴求為最根本的出發(fā)點和最終的歸宿，全心全意為人民服務(wù)，切切實實為人民掌權(quán)。一切與之不一致或者矛盾的觀念、行為和制度，都應(yīng)當改變。所以，地方人大推動公眾參與要堅持理念先行，切實樹立為人民服務(wù)的理念，把最大程度反映人民群眾的利益訴求貫穿于重大事項的討論決定始終，盡可能地實現(xiàn)人民利益最大化，充分體現(xiàn)人民群眾的利益訴求，為人民行使好重大事項決策權(quán)。

（二）公開年度重大事項及其相關(guān)資料，為公眾參與提供保障

公開是參與的前提，地方人大討論決定重大事項如果不公開透明，人大和公眾所獲得的信息不對稱，公眾就無法參與，即使參與也無法起到實質(zhì)性的影響。同時，公開透明也有助于降低公眾參與成本。因為公眾參與的收益大于成本，就會激勵公眾參與；相反，公眾判斷參與得不償失，于己不利，就會選擇不參與。所以，公眾參與地方人大討論決定重大事項必須以公開透明為前提。

不管是政府在 “重大決策出臺前向人大報告”而提出的重大事項，還是人大自身根據(jù)權(quán)力所確定的重大事項，還是政府和人大協(xié)商所確定的重大事項，抑或是公眾和社會組織提出納入重大事項建議，由人大審查確定的重大事項，人大都應(yīng)當在年度工作計劃中在網(wǎng)絡(luò)和報刊上公開。而在非年度計劃時間經(jīng)審查確定為重大事項的也應(yīng)當及時發(fā)布公告，進行公開，并且公開開始日期與人大最終進行討論決策的時間間隔至少要有一個月以上，以便于社會公眾的知悉和參與。

根據(jù)實際情況，地方人大要公開 “重大事項”的內(nèi)容，如環(huán)境污染、交通擁堵、歷史文化保護等問題；也要公開 “重大事項”的相關(guān)資料，包括但不限于政府列入重大事項的決定；或者在公眾、社會組織提交的把某項想列入人大年度討論決定重大事項的申請及理由；以及附帶的調(diào)查資料、研究報告和其他附件等。人大對公眾、社會組織申請列入年度討論決定重大事項的，還要公開對申請的處理過程及其相關(guān)文書，以及正式?jīng)Q定書及其決定所依據(jù)的規(guī)范性文件等。在召開論證會、聽證會或者討論決策會議之前，都應(yīng)當公開舉行相關(guān)會議的決定，發(fā)布公告，允許相關(guān)公眾報名參與或者旁聽，相關(guān)資料也一并公開，以利于參與公眾及時獲得通知、了解會議紀律、會議日程等。而在會議中，要全程做好會議記錄，形成案卷；論證會、聽證會還應(yīng)該根據(jù)實際情況，形成論（聽）證報告；討論決策會議則形成重大事項的最終決策文件，并在相關(guān)會議結(jié)束后公開。同時，在有條件的情況下，盡量對重大事項的論證會、聽證會、討論決策會進行電視、網(wǎng)絡(luò)直播，全方位地向公眾呈現(xiàn)整個會議的情形，也讓公眾了解決策的出臺過程。

在公開的形式上，還要考慮到民眾獲取信息是否方便和經(jīng)濟，應(yīng)盡量采用民眾實際可接觸到的媒介進行公開。⑩張犁：《地方政府立法中的公眾參與研究》，廣西大學(xué)2013年碩士論文。除了網(wǎng)絡(luò)、電臺、報紙等外，還可以通過信息公開欄、社區(qū)電子屏幕、手機短信（手機報）、公眾微信號等新媒體，多渠道地公布地方人大討論決定重大事項動態(tài)，保證更多的民眾能夠有效接收到公開的信息，使不同群體、階層的民眾參與到其中，使地方人大討論決定重大事項的決策能真正代表廣大人民群眾的利益訴求和意愿。

（三）充分發(fā)揮傳統(tǒng)渠道優(yōu)勢，積極開拓公眾參與新渠道

在長期的發(fā)展中，地方人大的堅持和傳承下來的一些密切聯(lián)系群眾、主動聽取群眾意見和建議的方式方法，應(yīng)該充分發(fā)揮其優(yōu)勢，通過創(chuàng)新渠道反映公眾對地方重大事項決策的利益訴求和意愿。首先，人大及其工作機構(gòu)在討論決定重大事項時，要積極下訪，廣泛聽取下級人大、政府及所屬部門、人民團體、社會組織和人大代表、政協(xié)委員、民主黨派人士的意見和建議，充分發(fā)揮社會各界的力量，為重大事項決策獻計獻策。其次，地方人大要積極打造聯(lián)系基層單位和普通群眾的參與平臺，按照客觀、公正的標準，選擇部分基層單位作為聯(lián)系點，并使其作為公眾參與重大事項決策、有效反映民意的渠道和平臺。再次，有必要充分利用好體制內(nèi)外智庫，積極采取服務(wù)外包、協(xié)議合作的方式，使其承擔(dān)重大事項決策的調(diào)研、論證和咨詢工作，發(fā)揮其優(yōu)勢，整合社會各方利益，形成科學(xué)平衡社會利益的協(xié)調(diào)機制。最后，要把專家作為人民群眾的一部分，而且是特別重要的一部分來認真對待。聚集一批政治素質(zhì)好，各行業(yè)各方面知識的專家學(xué)者，作為咨詢專家，參與人大討論決定重大事項的論證、聽證等事宜，協(xié)助地方人大討論決定重大事項，提高決策科學(xué)化水平。

在充分利用傳統(tǒng)方式促進公眾參與的同時，也要充分利用電視、廣播、門戶網(wǎng)站以及微博、微信等新媒體、自媒體促進公眾參與地方人大討論決定重大事項。地方人大要以人大官網(wǎng)為主陣地，在地方人大官方網(wǎng)站上，將涉及群眾利益的重大事項上網(wǎng)，通過留言板、建議欄、論壇、領(lǐng)導(dǎo)信箱等征求公眾意見，引導(dǎo)公眾更多地通過人大官方網(wǎng)站參與，加強聯(lián)系和服務(wù)人民群眾的平臺和載體建設(shè)，切實增強人大工作信息傳遞、公民意見建議搜集、意見處理結(jié)果反饋的功能，使其成為公民了解重大事項決策、參與重大事項決策的便捷高效服務(wù)平臺。同時，對其他廣播電視、新聞媒體、社交網(wǎng)絡(luò)、微博、微信公眾號等相關(guān)媒體上的意見和建議，也要收集、整理，及時反饋給人大，作為討論決定重大事項決策的參考。除此之外，地方人大還可以通過接待群眾來訪、接聽并記錄來電來信等方式充分聽取公眾的意見和建議。

三、優(yōu)化地方人大討論決定重大事項的公眾參與機制

地方人大討論決定重大事項必須要有公眾真實、有效的參與，體現(xiàn)公眾的利益訴求和意愿。因此地方人大在討論決定重大事項的各個環(huán)節(jié)中均應(yīng)支持和鼓勵公眾參與，優(yōu)化公眾參與機制，使代表不同利益的群眾意見都得到充分表達，在此基礎(chǔ)上凝聚共識，科學(xué)民主決策。為此，必須建立健全如下一些二級機制。

（一）賦予公眾動議權(quán)，優(yōu)化重大事項清章確定機制

公眾參與地方人大重大事項起始于清單的動議和確定。重大事項清單是地方人大依法行使討論決定重大事項權(quán)的依據(jù)，建立重大事項清單是民主法治建設(shè)領(lǐng)域一項開創(chuàng)性、探索性、實踐性的重要工作。根據(jù)我國法律和實際情況，地方人大重大事項清單的動議權(quán)包括有權(quán)機關(guān) （包括政府、人大自身、法院和檢察院等）的提請權(quán)，其提請事項屬于地方人大必須討論決定的重大事項，天然屬于清單內(nèi)容；也包括享有動議權(quán)的公眾，提出申請，由地方人大審查決定相關(guān)事項是否列入其年度討論決定重大事項，經(jīng)審查可以列入清單。這兩種情況，都必須堅持公眾導(dǎo)向，鼓勵和支持公眾參與。公眾參與的起點在于提出地方人大重大事項決策的動議。賦予公眾重大事項清單確定的動議權(quán)，是由法律法規(guī)政府規(guī)章明確賦予公眾有針對某一具體社會事項聯(lián)合 （聯(lián)署），向地方人大提出申請，要求地方人大對此事項進行審查和表決，確定是否列入年度重大事項清單的公眾參與權(quán)利。

而法定的重大事項動議決定權(quán)，是指政府、法院和檢察院在 “重大決策出臺前向人大報告”而提出的重大事項，政府、法院和檢察院與地方人大協(xié)商所確定的重大事項，以及地方人大根據(jù)自身職權(quán)所確定的重大事項三種情形。它們在重大事項清單確定中公眾參與的內(nèi)容、方式基本上是差不多的。故這里以地方人大根據(jù)自身職權(quán)確定重大事項清單為例，來說明在編制年度重大事項清單時公眾參與的途徑和方式方法。地方人大確定年度重大事項清單，應(yīng)當把中央的工作大局與本地區(qū)實際情況結(jié)合起來，有效貫徹同級黨委的決策部署，使年度重大事項清單與中央、本地黨委和公眾的要求保持一致。在編制年度重大事項清單時，地方人大應(yīng)該使地方重大事項清單既具現(xiàn)實性、針對性，又具科學(xué)性。在此基礎(chǔ)上，優(yōu)化公眾對重大事項清單的確定機制。首先，要發(fā)揮好人大代表具有來自基層、聯(lián)系群眾、熟悉情況的優(yōu)勢，有效反映公眾的意愿和要求，讓人大代表在收集公眾意見和要求的基礎(chǔ)上，把握并整合不同公眾的總體需求，形成的提案和建議得到充分重視，并經(jīng)法定程序確定為 “重大事項”。其次，要把政府收集的社會熱點和社會矛盾焦點，特別是某個區(qū)域或者某一段時間內(nèi)公眾投訴較多、反映較為強烈的事件，如個別地區(qū)的治安惡化、假冒偽劣產(chǎn)品泛濫、食品安全問題嚴重等，確定為 “重大事項”。再次，要把政府工作報告承諾的，公眾關(guān)注、與公眾關(guān)系密切、且公眾解決相關(guān)問題呼聲較高的民生事項，可經(jīng)法定程序列入年度重大事項清單。最后，在地方人大官方網(wǎng)站、地方知名網(wǎng)絡(luò)論壇、微信自媒體等上正式地征求公眾意見，根據(jù)獲得的回復(fù)和調(diào)查數(shù)據(jù)，其結(jié)果為公眾普遍關(guān)注事項的，可經(jīng)法定程序列入重大事項清單，如惠州市每年通過公眾參與的網(wǎng)絡(luò)調(diào)研，確定的 “惠州市十件民生實事”等。

（二）優(yōu)化公眾全程參與的重大事項運行機制

地方人大討論決定重大事項必須把黨的主張和人民的意志統(tǒng)一起來，有機結(jié)合起來，而代表最廣大人民群眾的最根本利益，反映其利益訴求和意愿，最根本的措施是讓公眾參與到重大事項決策的全過程之中，讓公眾在重大事項運行機制的每一個環(huán)節(jié)都能真實地反映自己的意見和建議。因此，有必要進一步優(yōu)化公眾參與地方人大討論決定重大事項的整個運行機制。

在地方人大討論決定重大事項前，地方人大要在官網(wǎng)或者本地主要論壇、自媒體上發(fā)布重大事項的相關(guān)新聞和資料，進行調(diào)研，收集公眾意見；公眾也可通過前述的人大信息公開途徑，以回復(fù)、轉(zhuǎn)發(fā)、評議、反饋等方式，參與重大事項決策，提出自己的意見和建議。同時，人大要把人大代表熟悉業(yè)務(wù)的優(yōu)勢、政府部門了解實際情況的優(yōu)勢和專家具有專業(yè)知識的優(yōu)勢緊密結(jié)合起來，形成人大重大事項決策的多元起草、論證機制，明確重大事項決策所涉及的群體，有針對性地采取措施促進公眾參與，以廣泛多元參與夯實決策的公眾基礎(chǔ)，保證重大事項決策的民主性、公正性和科學(xué)性。再次，堅持人代會召開前將各項議案和報告發(fā)送代表征求意見建議，組織代表在閉會期間開展專項視察和專題調(diào)研，深入基層群眾之中，聽取群眾的意見和建議，將基層和各方面群眾的利益訴求和意愿如實帶到人代會，體現(xiàn)在重大事項的決策中。最后，地方人大工作機構(gòu)應(yīng)當就提請審議的有關(guān)重大事項開展調(diào)查研究；必要時，委托第三方智庫等專門機構(gòu)進行調(diào)研和論證，廣泛收集、征求社會公眾意見。

在地方人大討論決定重大事項的決策中，公眾也要通過各種途徑參與到人大議決 （表決）機制中，以利于重大事項決策會議切實匯聚民意、集中民智、凝聚民心。首先，要健全人代會民主討論、集中決策的運行機制，保證人大代表討論決定重大事項時知無不言、言無不盡，有效地把公眾的利益訴求和意愿反映到人代會中。其次，地方人大要研究代表反映上來的公眾意見，建立健全代表意見吸納和反饋機制。要發(fā)揮代表反應(yīng)和聯(lián)系公眾的優(yōu)勢，對其有調(diào)查研究、公眾基礎(chǔ)的意見和建議，地方人大應(yīng)當認真研究，意見合理可行的，應(yīng)當據(jù)此修改報告和議案；不能采納的，應(yīng)當向代表進行反饋，說明理由。再次，公眾可依據(jù)法律法規(guī)，出席人大及其委托機構(gòu)舉行的論證會、聽證會、座談會等，可以報名旁聽地方人大會議，了解重大事項決策過程，獲悉決策內(nèi)容。

要增強和促進公民參與的有效性，還必須形成公民導(dǎo)向的重大事項決策評估機制。地方人大討論決定的重大事項決策評估是人大代表在對重大事項決策后，在對實施效果進行廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，發(fā)揮自身優(yōu)勢，對重大事項決策實施狀況進行跟蹤了解和動態(tài)評價。重大事項決策評估，必須加入公眾參與，以公眾滿意為基本目標，以人民群眾的滿意度作為重大事項的根本評價標準。這樣，地方人大進行重大事項決策時就會更多考慮公民提出的意見和建議，減少主觀武斷決策的幾率，堵住重大事項決策的尋租空間。同時，因為重大事項決策評估綜合性強、涉及面廣、專業(yè)性強，所以必須由人大組成綜合評估小組，或者委托第三方專業(yè)智庫進行評估，以充分發(fā)揮人大自身和專業(yè)智庫的優(yōu)勢和特長，提高評估水平。

（三）建立健全公眾參與重大事項的監(jiān)督和激勵機制

地方人大重大事項決策的本質(zhì)是處理錯綜復(fù)雜事項、協(xié)調(diào)各方利益。參與者與重大事項決策有著或多或少的利害關(guān)系自不待言；有時協(xié)調(diào)者也可能與重大事項有利害關(guān)系，或者因為認識、知識和能力等限制，而使其在重大事項議決中出現(xiàn)偏頗。雖然在理論上，可以通過私人利益的相互牽制、達成妥協(xié)來形成公益，達到公共利益最大化；但即使為了平衡各種力量而采取盡可能的措施，還是不可能完全消除各階層各群體之間力量不平衡狀況，各群體力量不平衡狀況仍然會客觀存在。這就為強勢群體或者接近決策者的群體在公眾參與的名義下?lián)p害公共利益，謀求私利提供了可能。因此有必要對重大事項決策加強監(jiān)督。首先，對地方人大討論決定重大事項中利益相關(guān)者因為自身利益涉及其中，其觀點、利益訴求有所偏頗在所難免，故要對其參與行為進行監(jiān)督。既要保障利益相關(guān)者維護自身的合法權(quán)益，也要反對其通過參與損害公共利益來謀取私利，對其過分、違法的要求要敢于拒絕和批判。其次，對地方人大討論決定重大事項中的工作人員，特別是聽證會、論證會的主持人，其是否有利益涉及當中，存在法律規(guī)定的需要回避的情形，在重大事項決策中是否出于公心，是否客觀真實反映公眾意見和訴求，都需要采取切實措施加強監(jiān)督。再次，對地方人大討論決定重大事項決策后的執(zhí)行也要開展監(jiān)督。地方人大的重大決策，需要由人民政府及其部門的具體貫徹實施，如果只有決策，沒有落實或者落實不到位，也沒有任何監(jiān)督，更無督促政府及其部門具體實施，那么重大事項決策必然不會產(chǎn)生任何社會效益。這必然會挫傷人大討論決定重大事項的履職積極性，也會影響公眾參與的積極性。

同時，要建立健全地方人大討論決定重大事項中公民參與的激勵機制，以充分發(fā)揮公眾參與重大事項決策的潛能：對地方人大出臺公眾參與的具體法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)定的，要在對數(shù)量和質(zhì)量進行綜合評估的基礎(chǔ)上，對相關(guān)單位和個人進行表彰；采取鼓勵公眾參與的措施有力、協(xié)調(diào)有方，促進地方人大重大事項決策民主化、科學(xué)化，效果明顯，取得較好社會效益的，對地方人大的領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)工作人員要進行表彰，并予以重用；對在地方人大討論決定重大事項中，積極獻計獻策，其意見或建議被采納，推動地方重大事項決策或者社會熱點問題解決，表現(xiàn)突出的，對單位和個人進行表彰和獎勵。這樣，在社會上形成公眾積極參與重大事項決策的社會氛圍，使監(jiān)督與激勵成為公眾積極參與重大事項決策的助推器，促使公眾自覺提高參與地方人大討論決定重大事項的水平，最終增強地方人大討論決定重大事項決策的合法性、民主性和科學(xué)性。

四、完善促進公眾參與的制度建設(shè)

在人大討論決定重大事項時適用準立法程序，不僅要包括告知、聽取意見，還要包括保障機制、回避制度、禁止單方面接觸和說明理由制度。完善人大工作機制，通過座談、聽證、評估、公布法律草案等擴大公民有序參與途徑，通過詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、備案審查等積極回應(yīng)社會關(guān)切。公眾參與重大事項決策要以制度為保障。只有在公眾參與有明確的制度保障的情況下，公眾才有真正行使參與權(quán)利的可能。雖然我國已經(jīng)有一些基本的制度、規(guī)定或者實際做法，如征集公眾建議、進行社會公示、聽證、旁聽、政策監(jiān)控、意見反饋等，但總體上地方人大重大事項的相關(guān)規(guī)定過于原則化，應(yīng)當進一步細化和可操作化，化原則為具體、可操作的實施細則，因此，必須進一步加強公眾參與的制度化、規(guī)范化建設(shè)。

（一）完善重大事項公開制度，使公眾動議制度化

公眾有效參與重大事項，必須以信息公開為前提。公眾知情權(quán)得不到充分滿足，不能通過制度化途徑獲取必要的信息及其反饋，公眾就無法進行實質(zhì)性的參與。知情權(quán)、資訊公開、透明決策應(yīng)成為公開制度的基本內(nèi)容。為此，有必要完善行政公開制度：首先，公眾有效參與重大事項，必須以信息公開為前提。公眾知情權(quán)得不到充分滿足，不能通過制度化途徑獲取必要的信息及其反饋，公眾參與就無法進行實質(zhì)性的參與。為此，應(yīng)當明確規(guī)定在重大事項決策中公開的范圍、內(nèi)容、程序、方式，及違反公開制度所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任及后果等內(nèi)容。其次，要依據(jù)不同情況，把依職權(quán)公開和依申請公開相結(jié)合。明確規(guī)定地方人大應(yīng)當主動公開的內(nèi)容，凡是正式發(fā)布的文件、作出的決定，都應(yīng)該主動公開；而未成形，如未完成的調(diào)研報告、重大事項決策的草稿或建議文書、個人聽證論證發(fā)言、關(guān)于重大事項的說明等，可以先申請公開，待條件成熟再主動公開；對于重大事項決策涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私的，當事人都可以申請公開，但必須提出申請，簽署保證書，不得濫用相關(guān)資料；如有涉及他人隱私或者商業(yè)秘密的，地方人大應(yīng)當對相關(guān)部分做出特殊處理。再次，不管是聽證會、論證會還是人大討論決定重大事項會議，都應(yīng)該允許新聞媒體和公眾旁聽，使其作為公開的一種方式，在規(guī)章制度中確定下來，保障論證會、聽證會和地方人大討論決定重大事項的決策都在公眾旁聽旁觀的情況下進行，既監(jiān)督了重大事項的決策，也使公眾深入了解重大事項的決策過程。

賦予公眾動議權(quán)、明確規(guī)定公眾行使動議權(quán)的程序、人大對不接受動議事項須說明理由程序等，最根本措施是在法律法規(guī)中予以明確規(guī)定，并出臺相應(yīng)的實施細則，以利于貫徹落實。因此，應(yīng)出臺相關(guān)法規(guī)或者政府規(guī)章，明確規(guī)定：在5年內(nèi)無違法失信行為的單位和個人，5家單位以上或者公民50人以上，有權(quán)向地方人大提出申請，要求將有關(guān)社會熱點、矛盾焦點等事項列入人大年度討論決定重大事項清單；人大收到申請后，應(yīng)當對申請加以研究，依法作出處理決定：符合要求且有必要性或可能性的，由常委會表決通過列入年度重大事項范圍；如果不符合要求，認為無制定必要性或無制定可能性的，或者常委會未通過的，應(yīng)告知提議人，并簡要說明理由。申請人對處理不服，可以依法請求復(fù)核。

（二）代言和說明理由制度

作為準立法程序的重大事項的討論決定，應(yīng)當借鑒我國一些地方立法經(jīng)驗，建立公眾代言制度。所謂重大事項決策中的公眾代言制度，是指由專門的學(xué)者、專家或者律師等專業(yè)人士代表某些群體，特別是弱勢群體，參與到地方人大討論決定重大事項的決策中，為相關(guān)群體代言和維護權(quán)益的制度。實行代言制度可以提升公眾參與地方人大討論決定重大事項的有效性，而且公眾的參與意識也可以在代言中得到有效體現(xiàn)和加強。對于一些弱勢群體而言，其往往沒有必要的時間與精力來參與，其參與能力與其他群體相比，發(fā)出的聲音、受到的關(guān)注和產(chǎn)生的影響都較為微弱，不能充分有效反映出自己的真實訴求，因此除了前面所涉及到的建立地方人大基層聯(lián)系點外，還應(yīng)當采用代言制度，由人大規(guī)定的專業(yè)人士，如律師、專家等來為弱勢群體進行群體代言；也可以支持弱勢群體組織起來，通過組織化的方式，以其組織作為弱勢群體的代言人，這是組織代言；還可以由某些關(guān)注地方人大討論決定重大事項的具體涉及到自身利益的個人委托他人為自己進行個人代言。而根據(jù)代言權(quán)獲得方式的不同，也可以把代言情況分為委托代言、指定代言、志愿代言等幾種方式，不同的群體根據(jù)需要和可能，選擇其中一種對自己最有利的代言方式。

公眾關(guān)注的熱點社會問題，可以成為人大討論決定重大事項之一，但卻不必然如此，還必須經(jīng)過法定程序，由地方人大予以審查確認。為了防止地方人大對公眾參與所提出的意見或建議漠不關(guān)心，怠于回復(fù)。因此必須從制度上明確規(guī)定，公眾對重大事項的意見和建議，人大應(yīng)當認真聽取，沒有正當理由反對的，應(yīng)當采納。下面幾種情況，地方人大就必須說明理由：首先是在整個地方人大討論決定重大事項過程中，通過如前所述的各種方式，如留言板、論壇、電子郵件、來電來訪等，進行接待并對不同意見或建議進行理由說明。其次，在重大事項決策的動議中，未采納相關(guān)動議的需要說明理由。再次，在聽證、論證過程中不同意見、相反意見未采納的理由需要進行說明。最后，是在地方人大議決重大事項時，進行決策時對相關(guān)決策的理由說明和未采納意見的理由說明。說明理由制度就公眾參與而言，人大的說明理由義務(wù)成為公眾參與重大事項的最基本程序保障。其核心意義在于對程序中的自由裁量權(quán)進行理性的控制，促使公眾參與。目前設(shè)立我國的說明理由制度應(yīng)當與完善公開制度同步進行，當務(wù)之急是規(guī)范重大事項動議的理由說明的內(nèi)容、范圍、責(zé)任。

（三）重大事項決策聽證、論證制度

聽證會由于嚴格的組織保障和準司法化的程序設(shè)置，保證了公正公平，因此成為聽取意見的一種公眾參與方式。公開聽證會也是最能體現(xiàn)公眾的民主參與權(quán)利的過程。聽證程序有利于充分反映和表達民意，是增強議決程序民主性的重要措施。公眾參與聽證的核心在于確立有效的參與方式。聽證會由于嚴格的組織保障和準司法化的程序設(shè)置而成為當前我國公眾參與行政的重要方式。對于直接涉及公民、法人和其他組織利益的，人大應(yīng)確定為必須聽證的重大事項。公眾參與聽證會并影響重大事項決策的主要途徑有：公眾可以通過報名參加，成為聽證參加人；也可以通過申請具有法定回避事由的聽證主持人回避方式行使自己的程序權(quán)利，提出自己的意見和建議；經(jīng)過地方人大遴選，作為聽證參加人陳述意見、辯論，向主持人、其他聽證參加人提問人，要求其回復(fù)；在聽證筆錄上簽名前，仔細核對筆錄是否有誤；聽證結(jié)束后，要求地方人大對聽證會意見是否采納的理由說明等。聽證會將增強地方人大討論決定重大事項的民主性，有效減少決策后的實施阻力，提高政府政策制定的透明度，同時也能激發(fā)公眾參與積極性。

地方人大自己或者委托地方智庫開展地方重大事項的論證工作，因充分發(fā)揮地方智庫及相關(guān)專家的作用。委托相關(guān)智庫進行調(diào)研、論證時，在委托函中必須明確其對調(diào)研、論證中公眾參與的要求。地方人大也可以直接組織人大代表、實務(wù)專家、高校專家、咨詢專家和相關(guān)方面代表對重大事項的重點、難點問題進行論證。不管是在聽證過程還是論證過程中，作為社會利益的協(xié)調(diào)者與資源的分配者，地方人大應(yīng)當把公眾的參與納入制度化的軌道中，拓寬表達渠道，使各方能大致均衡表達。①習(xí)劍平：《行政立法中組織化利益表達的困境與對策》，載《天津法學(xué)》2016年第3期。重大事項決策中公眾參與所帶來的公開性，使決策中的各利益相關(guān)方，包括政策制定主體都不得不考慮各方利益的平衡，遵守公正、民主、理性的規(guī)范規(guī)則。