(天津財經(jīng)大學(xué) 天津 300222)

一、我國養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域發(fā)展現(xiàn)狀

(一)養(yǎng)老市場規(guī)模巨大，前景光明。中國目前已成為世界上老齡人口最多的國家之一，也是世界上老齡化較為嚴(yán)重的國家之一。截至2017年底，全國60歲及以上老年人口2.4億人，占總?cè)丝诘?7.3%，并且有持續(xù)增加趨勢。①據(jù)國家衛(wèi)計委統(tǒng)計，截至 2016 年底，我國各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施 14 萬個，各類養(yǎng)老床位合計 730.2 萬張，每千名老年人擁有養(yǎng)老床位 31.6 張，與發(fā)達(dá)國家 50—70 張的標(biāo)準(zhǔn)存在較大差距。②在此背景下，我國與世界各國相比正在經(jīng)歷著規(guī)模最大、發(fā)展最快的老齡化進(jìn)程。同時因老齡化釋放出來的養(yǎng)老需求也隨之增加，因此養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)前景可期。

(二)養(yǎng)老服務(wù)供給不足。首先，我國養(yǎng)老產(chǎn)服務(wù)行業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營成本很高，而且政府對養(yǎng)老服務(wù)的定價有著嚴(yán)格的要求，所以該行業(yè)盈利空間很小，很難形成規(guī)模效應(yīng)。其次，由于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)具有風(fēng)險高、期限長的特點，社會資本投入相對較少，政府財政注入資金仍是主要途徑，顯然這對政府造成了巨大的財政壓力。再次，護(hù)理人員短缺，且專業(yè)護(hù)理水平低下，極大降低老年人的服務(wù)體驗，降低服務(wù)質(zhì)量。

二、養(yǎng)老PPP項目的優(yōu)勢分析

第一，通過積極引進(jìn)社會資本與政府合作發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，不僅可以有效彌補(bǔ)政府資金短缺的問題，同時還提高了社會資本的利用效率，有利于資本的良性循環(huán)；第二，社會資本具備豐富的服務(wù)經(jīng)驗和高超的管理技術(shù)，通過注入社會資本的新鮮活力，可以在一定程度上規(guī)范管理運營模式，提高養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量；第三，養(yǎng)老PPP模式中，政府為減輕社會資本方負(fù)擔(dān)，提高其積極性，提供一些稅收優(yōu)惠和其他福利，并提供制度上的配套，形成統(tǒng)一的稅收體系，這將使養(yǎng)老服務(wù)業(yè)成本降低，持續(xù)性增強(qiáng)；第四，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)具有風(fēng)險高，期限長，資金回籠緩慢等特點，為最大限度地減小項目風(fēng)險，項目雙方按照“風(fēng)險由最適宜的一方來承擔(dān)的原則”來分配風(fēng)險，當(dāng)PPP項目建設(shè)過程中風(fēng)險來臨時，政府和社會資本相互配合，根據(jù)風(fēng)險分擔(dān)流程合理履行職責(zé)，盡量減少風(fēng)險對項目雙方的影響，從而大大降低項目的整體風(fēng)險。

三、養(yǎng)老PPP項目面臨的問題和挑戰(zhàn)

目前，養(yǎng)老PPP項目在全國各地蓬勃發(fā)展，這對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到了很大的推動作用，但實踐并不是一帆風(fēng)順的。PPP的核心是利益共享、風(fēng)險共擔(dān)和目標(biāo)一致。然而，實際上政府和社會資本的關(guān)系是很難達(dá)到平等的。尤其是在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府處于“主導(dǎo)”地位，社會資本發(fā)育程度不足加上政府管理經(jīng)驗的缺乏，造成了一系列問題。PPP養(yǎng)老模式目前面臨的問題和挑戰(zhàn)包括以下幾個方面:

(一)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)頂層設(shè)計不足。政府對養(yǎng)老群體不同層次需求的把握仍然不足，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的布局和類型仍缺乏系統(tǒng)規(guī)劃，不能充分滿足社會對養(yǎng)老的需求和期望。與此同時，PPP模式仍處于探索階段，相關(guān)政策法規(guī)尚未完善，有些政策法規(guī)仍然空白，不利于有序健康發(fā)展。養(yǎng)老服務(wù)涉及多個政府部門，由于他們之間沒有足夠的溝通，信息交流不通暢，辦事效率低下導(dǎo)致審批時間延長，使項目正常建設(shè)和運營受到威脅，社會資本的積極性也因此降低。

(二)回報周期長，運營壓力大。養(yǎng)老PPP項目前期投資大，回報周期很長，加之養(yǎng)老PPP項目的公共服務(wù)屬性，決定了項目的投資回報率不是很高。大多數(shù)養(yǎng)老PPP項目的回報機(jī)制是：使用者付費+政府補(bǔ)貼。其中使用者付費占主要。未來企業(yè)可能更愿意承接高端養(yǎng)老項目，而真正的養(yǎng)老保障得不到滿足。而政策補(bǔ)貼由于財政資金的使用過于嚴(yán)苛，限制門檻相對較高。再加上缺乏長期護(hù)理險，老年人支付能力有限，可能導(dǎo)致無法繼續(xù)享受養(yǎng)老服務(wù)。沒有科學(xué)有效的回報機(jī)制，很難保證項目的可持續(xù)性。

(三)權(quán)責(zé)不對等，政企雙方缺乏信任基礎(chǔ)。雖然PPP合同是政府和社會資本基于契約精神簽訂的，但合同的大部分內(nèi)容合同都反映了政府比社會資本強(qiáng)勢的特點。合同條款賦予社會資本更少的權(quán)利和更多的責(zé)任，而政府擁有更多的權(quán)利和更少的責(zé)任。政府處于絕對是主導(dǎo)的地位。在養(yǎng)老PPP服務(wù)機(jī)構(gòu)的日常運營中，社會資本希望政府能給予他們更多的自主管理的空間，而政府希望社會資本的每一個行為都能通過頻繁的監(jiān)督得到控制，雙方都缺乏信任。而PPP模式是基于契約精神的，信任是雙方合作的的基礎(chǔ)。沒有信任的合作不是真正意義上的PPP。

(四)合同雙方風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制不完善。在養(yǎng)老PPP項目經(jīng)營過程中，社會資本面臨融資風(fēng)險、政策風(fēng)險、運營風(fēng)險和財務(wù)風(fēng)險等一系列風(fēng)險。而在PPP協(xié)議中，通常約定這些風(fēng)險由社會資本方承擔(dān)。如果社會資本方?jīng)]有足夠防范和抵御風(fēng)險的能力，很可能會造成重大問題導(dǎo)致項目的失敗。政府對合同條款的考慮太多，對企業(yè)風(fēng)險的關(guān)注太少。但是，當(dāng)出現(xiàn)問題時，政府往往會采取行政手段進(jìn)行干預(yù)，甚至違反合同，這將會也會損害社會資本的利益，使社會資本參與養(yǎng)老PPP模式的積極性受到打擊。

四、完善我國養(yǎng)老PPP的政策建議

(一)完善相關(guān)政策法規(guī)體系。首先，政府應(yīng)當(dāng)完善PPP相關(guān)法律法規(guī)以規(guī)范養(yǎng)老PPP項目程序，防止每個階段可能會出現(xiàn)的漏洞；其次，政府還應(yīng)當(dāng)盡快建立健全養(yǎng)老PPP項目的相關(guān)合同法。合同應(yīng)將政府和私人部門雙方作為平等主體訂立條款，合同必須明確雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系，規(guī)定失信違約標(biāo)準(zhǔn)以及賠償措施；再次，完善養(yǎng)老PPP項目決策失誤的責(zé)任追究制度。通過建立責(zé)任追究制度可以從法律的層面規(guī)范決策者的行為，對于那些由于決策失誤而造成的私人部門利益和公眾利益損害的情形要追究法律責(zé)任。

(二)強(qiáng)化契約精神，合作求同存異。一方面，社會資本必須在開展日常運營的同時，與政府保持信息共享，提升社會責(zé)任意識，與政府共同承擔(dān)風(fēng)險；另一方面，政府須明確界定其在養(yǎng)老PPP項目中的定位，遵守協(xié)議，尊重市場規(guī)律，確保雙方在法律上的平等。同時也應(yīng)該要確保政令一致，增強(qiáng)政府管理能力。

(三)建立合理的回報機(jī)制和風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。一般而言，為最大限度地減小風(fēng)險對養(yǎng)老PPP項目的影響，項目雙方應(yīng)按照“風(fēng)險由最適宜的一方來承擔(dān)的原則”來分配風(fēng)險，同時，政府方面應(yīng)對風(fēng)險管理人員的加強(qiáng)培訓(xùn)，強(qiáng)化其風(fēng)險意識和防御風(fēng)險的能力。風(fēng)險管理人員應(yīng)根據(jù)項目的具體實施情況預(yù)測風(fēng)險，并提前做好預(yù)防準(zhǔn)備，制定相應(yīng)的風(fēng)險分擔(dān)程序，這樣當(dāng)在PPP項目建設(shè)過程中風(fēng)險來臨時，雙方可以根據(jù)風(fēng)險分擔(dān)流程合理履行職責(zé)，盡量減少風(fēng)險對項目雙方的影響，從而使項目的整體風(fēng)險大大降低。在項目的啟動之前，政府和私人部門就應(yīng)當(dāng)針對利益分配問題協(xié)商一致，達(dá)成共識。只有公平合理的分配雙方利潤，合同雙方才有可能充分合作，實現(xiàn)互利共贏。

【注釋】

①數(shù)據(jù)來源：全國老齡工作委員會辦公室網(wǎng)站：http://www.cncaprc.gov.cn/

②養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供求失衡：公立一床難求 民營床位閑置，原載人民日報 2017 年 12 月 29 日，http://finance.sina.com.cn/chanjing/cyxw/2017-12-29/doc-ifypyuve2077809.shtml