(天津財經(jīng)大學(xué) 天津 300000)

一、引言

京津冀地區(qū)在地緣政治、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)和文化習(xí)俗等領(lǐng)域自古以來一脈相承，不可分割。在京津冀勞動人口頻繁大量流動的時代背景下，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險作為關(guān)系到每個勞動者切身利益的社會保障制度，其能否順利跨統(tǒng)籌對接就顯得尤為重要。為此，我國于2009年頒布了《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》，力求切實(shí)保障城鎮(zhèn)企業(yè)參保人員享受養(yǎng)老保險待遇的合法權(quán)益，促進(jìn)人力資源合理配置和有序流動?！稌盒修k法》頒布后，京津冀各地方政府均出臺了相應(yīng)的具體實(shí)施方案，但由于諸多主觀和客觀的原因?qū)е赂鞯卦谡咧贫ê蛨?zhí)行方面存在差異，在一定程度上為城鎮(zhèn)企業(yè)職工及其基本養(yǎng)老保險關(guān)系在三地間的轉(zhuǎn)移和對接增添了障礙，本文將從政府及政府關(guān)系角度分析京津冀養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策落實(shí)困難的原因。

二、京津冀地方政府轉(zhuǎn)移接續(xù)政策執(zhí)行效果有限的原因

(一)地方政府養(yǎng)老保險制度存在固有差異。不同地域間固有的制度差別會掣肘地方政府政策的制定和實(shí)施。養(yǎng)老保險作為一項(xiàng)與一個地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展?fàn)顩r息息相關(guān)的、具有高度地方性的制度，其跨省市差異性更是尤為明顯。在城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度方面，京津冀職工的平均工資存在較大差距，三地2015年城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員年平均工資分別為111390元、80090元、50921元，因此在以前一個年度職工平均工資為基礎(chǔ)計算的繳費(fèi)基數(shù)上也有一定出入。此外，三地在養(yǎng)老金費(fèi)率和計發(fā)方式上也有不同，這些原有制度上的不統(tǒng)一決定了京津冀在制定相關(guān)轉(zhuǎn)移接續(xù)政策時會不可能完全遵從統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，這就導(dǎo)致了在政策具體實(shí)施過程中，勞動人員在關(guān)系對接前后的繳費(fèi)和待遇給付存在斷層，也增加了審核和轉(zhuǎn)換的難度，從根本上影響了三地政府城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策的執(zhí)行效果。

(二)地方政府在制定轉(zhuǎn)移接續(xù)政策時存在利益沖突。地方政府間的利益沖突是影響政策執(zhí)行的重要因素，利益沖突往往會引發(fā)地方保護(hù)主義的產(chǎn)生，這種保護(hù)主義會使本地政府在決策過程中以域內(nèi)群體的短期利益為優(yōu)先考量，造成政府間政策制定和實(shí)施的客觀差異。

當(dāng)前我國養(yǎng)老保險基金的統(tǒng)籌層次維持在省一級，離實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌還有一定距離。在這樣的背景下，城鎮(zhèn)就業(yè)人員跨統(tǒng)籌區(qū)轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險關(guān)系會對轉(zhuǎn)出省份和轉(zhuǎn)入省份的養(yǎng)老保險基金收支平衡產(chǎn)生較大的影響，在各地實(shí)行基本養(yǎng)老保險屬地管理和財政“分灶吃飯”的背景下，當(dāng)養(yǎng)老保險關(guān)系在不同統(tǒng)籌地區(qū)之間發(fā)生轉(zhuǎn)移時，地方政府對于參保者的養(yǎng)老保險責(zé)任也隨之發(fā)生變化。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，統(tǒng)籌賬戶資金的轉(zhuǎn)移比率為12%，而不是先前企業(yè)繳納的20%，這就意味著養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)出地在關(guān)系轉(zhuǎn)移過程中會獲得原有繳納基金8%的截留資金，減輕了當(dāng)期現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老保險資金的給付壓力，相對地，轉(zhuǎn)入地的負(fù)擔(dān)則會大大增加，不利于轉(zhuǎn)出地當(dāng)期基金收支賬戶的平衡。

因此，為了減少地方財政的負(fù)擔(dān)，保護(hù)本地區(qū)民眾的待遇獲得權(quán)，各地政府往往在《暫行辦法》之外增加諸多限定條件，增加關(guān)系轉(zhuǎn)入的難度，京津冀政府亦不例外。北京市政府對視同繳費(fèi)年限的認(rèn)定較為嚴(yán)格，意在縮短廣大“中人”的有效繳費(fèi)時長；河北省政府對《河北省職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)實(shí)施辦法(試行)》前不規(guī)范的轉(zhuǎn)移接續(xù)關(guān)系不再補(bǔ)辦；天津市政府更是規(guī)定轉(zhuǎn)入人員必須具備天津本地戶口(“藍(lán)印”戶口不包含在內(nèi))。三地出于利益保護(hù)原因施加的限制條款為政策的有效實(shí)施和人員的順利轉(zhuǎn)移增加了潛在障礙。

(三)地方政府轉(zhuǎn)移接續(xù)政策的出臺具有時滯性。時滯廣泛存在于中央和地方政府政策從制定到被新政策取代的生命周期之中，時滯性在內(nèi)部表現(xiàn)為認(rèn)識時滯和決策時滯，即從中央政府出臺政策到該政策被地方政府理解并根據(jù)本地情況制定出相應(yīng)實(shí)施方案之間的時間差；在外部則表現(xiàn)為執(zhí)行是指的生效時滯，即地方政府的具體政策從執(zhí)行到政策基本達(dá)到效果間的時間差。

中央政府和通過前面的政策梳理部分我們可以看出，《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》于2009年底出臺，天津市和北京市在2010年6月及2011年五月發(fā)布《關(guān)于貫徹實(shí)施“城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法”有關(guān)問題的通知》和《關(guān)于印發(fā)北京市基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)幾個具體問題處理意見的通知》時已經(jīng)分別過去了5個月和14個月的時間，而河北省直到2012年10月才公布了本省的養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)實(shí)施方案，這也就意味著該省的轉(zhuǎn)移接續(xù)工作經(jīng)歷了長達(dá)兩年半的只能依靠老政策和《暫行辦法》大方向?yàn)閼{依的“半真空”狀態(tài)，在此期間其他幾個政策跟進(jìn)較快的省市在具體的政策實(shí)施過程中已產(chǎn)生了許多新問題和新矛盾，甚至進(jìn)入了新的政策制定周期。河北省地方政策出臺的時滯性嚴(yán)重影響到了具體業(yè)務(wù)的開展。

(四)中央政府政策的明晰度不高，各地方政府間存在理解偏差。中央政府政策的明晰程度決定了地方政府在具體政策的制定和實(shí)施過程中自由度的高低：中央政府政策明晰度高，則地方政府在中央政策基礎(chǔ)上根據(jù)本地實(shí)際制定具體方案的空間就比較狹窄，這要求中央政府要充分考量不同地區(qū)的特點(diǎn)和差異，制定難度較大；中央政府政策明晰度低，模糊度較高，則地方政府可以獲得充分的施展空間，但容易產(chǎn)生理解偏差和地方保護(hù)行為。

社會保障作為關(guān)系到國計民生的重大制度，具有一定的公共物品性質(zhì)，需要中央政府嚴(yán)格統(tǒng)籌把關(guān)，發(fā)揮好總攬全局的作用，承擔(dān)絕對的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。而在城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險政策轉(zhuǎn)移接政策的制定過程中，中央政府政策的明晰度較低，這體現(xiàn)在人力資源和社會保障部在一個相對較短的時間周期內(nèi)連續(xù)發(fā)布多項(xiàng)補(bǔ)充政策，在《暫行辦法》公布后中央連續(xù)發(fā)布多條通知對暫行辦法進(jìn)行展開和補(bǔ)充，這從側(cè)面反映了包括京津冀政府在內(nèi)的許多地方政府在具體政策的制定和實(shí)施過程中存在理解盲點(diǎn)和偏差。中央政府關(guān)于轉(zhuǎn)移接續(xù)的政策模糊程度過高，影響了京津冀地方在政策執(zhí)行中的通暢性，在摸索中降低了行政效率，不利于城鎮(zhèn)人員基本養(yǎng)老關(guān)系的順利對接。

三、總結(jié)

由于中央政府出臺的轉(zhuǎn)移接續(xù)政策明晰度不足，且地方政府養(yǎng)老保險制度存在固有差異，制定轉(zhuǎn)移接續(xù)政策也具有明顯時滯性，再加上地方政府間存在的利益沖突，共同導(dǎo)致了京津冀養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策落實(shí)困難。在未來的政策改進(jìn)中應(yīng)當(dāng)著重推動京津冀養(yǎng)老保險制度和程序一體化對接，加快養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌，減輕地方政府間利益沖突，進(jìn)一步完善央-地和地-地間溝通和商榷機(jī)制，以推動轉(zhuǎn)移接續(xù)機(jī)制順暢運(yùn)行。