(江蘇大學法學院 江蘇 鎮(zhèn)江 212013)

隨著我國經濟的高速發(fā)展，現代工業(yè)生產風險增加，環(huán)境污染事故造成的后果及影響都越來越嚴重。隨著而來的環(huán)境損害賠償問題也越來越突出。然而企業(yè)在面臨巨額的環(huán)境損害賠償時通常都無力全部負擔，這就使受害者不能及時得到足額賠償，而企業(yè)也往往面臨破產的窘境，這就產生了尖銳的污染企業(yè)和環(huán)境污染受害人之間的矛盾。企業(yè)無力負擔的賠償往往轉嫁給當地政府，這又加劇了財政負擔，引發(fā)了社會矛盾。而作為發(fā)端于市場經濟、具有強大分散風險功能的環(huán)境責任保險制度在西方國家已經有比較成熟的立法，也有大量的制度實踐，但是它在我國的發(fā)展現狀并不樂觀。為此，需要通過尋找我國環(huán)境責任保險制度現行立法及實踐中存在的問題，并著力借鑒國外的法治及實踐經驗，提出我國環(huán)境責任保險制度優(yōu)化的法治建議，以便更好地為建設生態(tài)文明和美麗中國建言獻策。

一、完善環(huán)境責任保險制度的必要性

環(huán)境責任保險另名為“綠色保險”，各國對此有不同的概念。通常來說，環(huán)境責任保險以行為人的污染環(huán)境所產生的賠償責任為投保對象，如污染水、土地或空氣等行為產生的賠償責任。環(huán)境責任保險制度在環(huán)境責任的社會化趨勢發(fā)展的背景下產生。由于環(huán)境污染事故帶來巨額賠償和治理費用使公司難以負擔全部，而把風險和責任分散到保險公司，或者通過其他的機制將環(huán)境責任分散給社會共同承擔。環(huán)境責任保險具有社會公益性、承保范圍限定性、索賠時效長期性等特點。它的構建可以分散企業(yè)環(huán)境風險、降低政府財政負擔、使環(huán)境污染事故的受害者得到實時的補償。

二、目前我國環(huán)境責任保險制度存在的主要問題

(一)我國環(huán)境責任保險制度理論研究滯后。

法學理論的成長能夠推動有關立法的成長，在環(huán)境責任保險制度方面也是如此。成熟的理論研究及理論成果是環(huán)境責任保險制度構建并且運行的依據。在國外一些國家，由于經濟發(fā)展較早，環(huán)境問題出現的也較早，因此相關環(huán)境問題的法律政策及理論研究也比較成熟。國外的已基本形成可以實際實行的理論體系。而本國的環(huán)境立法開始較晚，環(huán)境保險的研究就更加遲后。雖然已有學者開始研究環(huán)境責任保險這一領域，但研究的范圍及深度等仍屬于初步研究。因此，沒有成熟理論支撐，使環(huán)境責任保險在實施構建過程中步履艱難。

(二)環(huán)境責任保險立法不完善。

環(huán)境污染責任保險立法未形成統(tǒng)一體系。關于環(huán)境侵權的責任問題的規(guī)定，我國的環(huán)境侵權責任問題的相關法律規(guī)定，只是散見于《環(huán)境保護法》、《侵權責任法》和《民法》中，并未形成完整體系。這種不健全不系統(tǒng)的規(guī)定，不能為環(huán)境責任保險制度的形成與完善提供法律層面和政策意義上支撐。

法律層級低，法制化程度差。我國的環(huán)境責任保險制度多規(guī)定于國務院的指導意見和環(huán)保部的部門規(guī)章之中，多為規(guī)范性文件。法律層面的文件《環(huán)境保護法》里有一原則性規(guī)定，還有《海洋環(huán)境保護法》這一法律規(guī)范對海洋環(huán)境責任保險進行規(guī)定，其他多為地方性立法。也就是說，我國環(huán)境責任保險制度的整個法律層級不高，法制化程度比較低。

多為原則性的規(guī)定，缺乏可操作性。如新《環(huán)保法》第五十二條規(guī)定“國家鼓勵投保環(huán)境污染責任險”，缺乏實際的可操作性。在對環(huán)境責任保險的相關問題沒有具體規(guī)定時，在實際操作的時候就會無法可依，無從下手。如承保范圍、賠償標準、保費、環(huán)境污染評估制度等等都沒有具體的完善的規(guī)定。

目前的有關環(huán)境污染責任保險的規(guī)定，涉及面很窄，且影響范圍不大。我國于1980年4月29日加入了《1969年國際油污損害民事責任公約》只適用于船舶的油污污染，國內海上油田污染事故就不受此法之管控。如2011年6月渤海海域中南部蓬萊19-3油田溢油事故，康菲公司花費7.315億元賠償相關受污染區(qū)漁民的養(yǎng)殖損失，此次事故就未投保環(huán)境污染責任保險。其他相關的環(huán)境責任保險的法律及政策等大多與這一樣，多是涉及面窄或者缺乏相關完整的實行機制，如2006年的《關于保險業(yè)改革發(fā)展的若干意見》和2008年的《關于環(huán)境污染責任保險的指導意見》，因為缺乏完整的環(huán)境糾紛解決機制和實質性的操作指導，也未能解決環(huán)境責任保險制度的構建及完善問題。

三、完善我國環(huán)境責任保險制度的建議

通過對上述我國環(huán)境責任保險制度存在問題分析，對比西方發(fā)達國家經驗，現為我國的環(huán)境責任保險制度的完善提出以下建議：

(一)制定環(huán)境責任保險單行法

在立法層面上，我國的環(huán)境責任保險并未占多大比重，除了我國參加的國際公約和環(huán)境責任保險試點的相關指示性的文件外，僅在《環(huán)境保護法》第52條有“國家鼓勵環(huán)境污染責任險”的規(guī)定。我國環(huán)境責任保險立法不健全，法律規(guī)范文件層級低、法制化程度不高，是環(huán)境責任保險發(fā)展緩慢情況中首要原因。國外成功環(huán)境責任保險體制帶給我們一個重要啟示就是完善相關法律體系為環(huán)境責任保險制度的健全提供制度層面上的保障。

1.構建環(huán)境責任保險單行法的必要性。兩次環(huán)境責任保險試點沒有達到預期效果，很大原因在于沒有足夠的法律制度基礎。因為相關法律規(guī)定的碎片化和原則化，這些法律并不能有效的直接指導實踐。我們制定具體的成體系化的環(huán)境責任保險法律，就可以直接用于環(huán)境責任保險試點中出現的問題，提高實際的可操作性。制定保險費率厘定的規(guī)則、保險合同與一般合同的區(qū)別規(guī)定、建立第三方環(huán)境污染評估認定制度等，已解決出現的保險費率過高、保險合同不規(guī)范、風險認定難等問題。

2.構建環(huán)境責任保險單行法需要注意的問題

(1)建立第三方環(huán)境風險評估、監(jiān)管機制。環(huán)境污染的評估標準制定直接影響投保人與保險人利益。建立健全第三方環(huán)境污染風險評估機制，有助于環(huán)境責任保險中的權責明確、環(huán)境風險的監(jiān)督和防范實現有序化市場化進行。因此，國務院和環(huán)境保護主管部門應該逐步構建環(huán)境風險評估、監(jiān)管機制，為從事風險評估的從業(yè)人員制定管理規(guī)定和相關指導，明確承保中的環(huán)境風險監(jiān)管規(guī)則。

(2)明確漸進性環(huán)境污染的歸責原則和賠償標準?？v觀世界各國環(huán)境責任保險制度形成歷程，漸進性環(huán)境污染一直屬于一個備受爭議領域。漸進性的環(huán)境污染是污染物的累積過程，它的成因十分復雜，所造成的影響也十分的廣泛。近年來由于環(huán)境上污染加劇，許多國家都將漸進性環(huán)境污染所引起賠償責任歸屬于環(huán)境責任保險的承保范圍之內。本國環(huán)境責任保險制度尚在發(fā)展初期，當前僅有目標總量控制難以控制漸進性環(huán)境污染所造成損害，以后將漸進性的環(huán)境污染所造成損害作為承保范疇是必然趨勢，因此，當制定環(huán)境責任保險單行法，應注意漸進性環(huán)境污染這一情況，制定健全有效的制度，以進行漸進性環(huán)境污染的預防、歸責和賠償。

(二)建立以強制責任保險為主、任意責任保險為輔的保險模式

我國在1990年初期實行的環(huán)境責任保險試點沒能獲得明顯效果因素之一在于采用任意性投保模式。一國制度設計應該和這個國家的經濟水平、文化因素、政治生態(tài)、社會文明程度等相適應。我國目前的國情來看，環(huán)境污染事故的發(fā)生處于上升時期，整個社會的環(huán)保意識不強，排污企業(yè)的環(huán)保意識和熱情也不高。在目前的制度設計下，環(huán)境責任保險產品存在低賠付率高保費的缺陷，且企業(yè)為了追求利益的最大化，沒有強制要求一般不愿意拿出公司的資金去繳納高額保費。

然而環(huán)境污染事故的頻發(fā)又使得投保環(huán)境責任保險十分重要，因此采用強制性環(huán)境責任保險就十分必要。對比各國經驗，他們大都采取強制性環(huán)境責任保險。單純推行任意環(huán)境責任保險顯然不能達到我們設立環(huán)境責任保險的初衷。因此應該改變以往試點的任意投保模式，采取強制責任保險，通過法律明確規(guī)定哪些企業(yè)從事哪類環(huán)境污染經營活動必須投保環(huán)境責任險。同時輔以任意性環(huán)境責任保險，明確在某些行業(yè)企業(yè)可以自主決定投保與否?；诃h(huán)境污染的嚴重性與普遍性，應該在造成污染較大的行業(yè)，像重工業(yè)、化工領域，采取強制性責任保險，對所造成污染較小的行業(yè)采取任意責任保險模式。

采用以強制責任保險為主、任意責任保險為輔的投保形式的一個好處就是，這種形式既有剛性又有彈性，既滿足了對高風險的環(huán)境污染控制的預設目的，又顧及了低污染企業(yè)的利益有助公平。

(三)逐步擴大環(huán)境污染或破壞事故的承保范圍

1.擴大突發(fā)性污染事故的承保范圍。我國現有的環(huán)境保險產品品種稀少、承保范圍太窄?，F有的環(huán)境保險大多是基于參加的《1969年國際油污損害民事責任公約》的規(guī)定，設計出的滲漏污染責任保險、船舶污染和油污污染保險。而其他的具有高風險的環(huán)境污染領域卻鮮有涉及，比方說核能和輻射污染、水污染、石油化工污染等等。因此，我們應該逐步擴大環(huán)境責任保險的承保范圍，將承保范圍不僅僅限于船舶的油污污染，將核能、石油化工等高環(huán)境污染風險的行業(yè)也納入進來。

2.逐步將累積性環(huán)境污染事故納入承保范圍中來。不僅突發(fā)性的環(huán)境污染，緩發(fā)性的環(huán)境污染也逐步考慮作為承保范圍。環(huán)境污染一個很大的特點就是累積性、緩慢性和復雜性，若僅將突發(fā)性的環(huán)境污染造成賠償責任作為保險的賠付范圍顯然不能滿足今天的狀況。因此應結合我國發(fā)展狀況，把累積性、漸進性的環(huán)境污染也歸屬環(huán)境責任保險的承保范疇來。根據緩發(fā)性事故特點，環(huán)境責任保險可能存在“長尾”問題。環(huán)境侵權行為發(fā)生在保險期內，危害結果可能在其后的幾十年才能顯現出來，而保險人應該承擔侵權行為發(fā)生在保險期內的賠償責任，這使當事人感到難以預期的索賠困境，即“長尾”困境。針對此問題，可引入“日落條款”加以限制，即環(huán)境侵權行為發(fā)生在保險期內，保險人僅承擔保險期過期后30年內危害結果承擔賠償責任。

因此，根據應該合理的設計擴大承保范圍的步驟，先逐步擴大突發(fā)性事故的承保范圍，同時結合我國現實及發(fā)展狀況，逐步將漸進性污染也歸屬承保范圍，引用轉化“日落條款”，解決漸進性污染的“長尾”困境，從而把緩發(fā)性、漸進性污染歸屬于承保范圍來。