(中共永泰縣委黨校 福建 永泰 350700)

一、大樟溪試點水權(quán)交易的客觀條件

平潭及閩江口水資源配置工程(閩江北水南調(diào)工程)是解決福州城南片區(qū)、福清、長樂及平潭綜合試驗區(qū)300萬居民用水緊張問題的一項重大惠民工程，是優(yōu)化區(qū)域水資源配置的重要舉措，也是完善水權(quán)交易制度建設(shè)的有益嘗試。選擇大樟溪作為我省水權(quán)交易試點，有其客觀原因。

(一)區(qū)域內(nèi)水資源分布不均

水是人類生存和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的命脈，福建省作為東南沿海省份，氣候濕潤，雨量充沛，水資源相對較為豐富，但也存在水資源分布不均的問題。一是社會原因造成的，也就是通常我們說的“大城市病”，如福州，作為省會城市，人口聚集，工商業(yè)發(fā)達(dá)，城市居民及工商業(yè)用水量大；一是自然原因造成的，如平潭島，受海島地形及氣候影響，淡水資源比較匱乏，加之綜合試驗區(qū)建設(shè)，用水需求激增，導(dǎo)致用水緊張。社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展原因造成的水資源稀缺是經(jīng)濟(jì)性稀缺，屬于相對稀缺，自然原因造成的水資源稀缺是物質(zhì)性稀缺屬于絕對稀缺。[1]我省同時存在物質(zhì)性與經(jīng)濟(jì)性水資源稀缺問題。

(二)區(qū)域內(nèi)水資源需求不同

從供求關(guān)系上看，作為供水方的永泰經(jīng)濟(jì)相對落后，工業(yè)不發(fā)達(dá)，客觀上有利于水源地的保護(hù)，能夠提供優(yōu)質(zhì)的水源。同時大樟溪作為閩江最大支流，水資源豐富，當(dāng)?shù)毓ど虡I(yè)不發(fā)達(dá)，人口少，能夠提供富余水資源用于交易。而需求一方，福州是工商業(yè)發(fā)達(dá)、人口密集的省會城市，平潭是開發(fā)迅速的綜合試驗區(qū)和缺乏淡水資源的海島，用水量大，本地水源無法滿足居民及工商業(yè)用水需求，需要異地輸水。因此，從供求關(guān)系上看，供需雙方互補(bǔ)性強(qiáng)。

二、大樟溪水權(quán)交易試點存在的若干法律問題

(一)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不健全

生態(tài)補(bǔ)償(Eco-compensation)是以保護(hù)和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為目的，以經(jīng)濟(jì)手段為主調(diào)節(jié)相關(guān)者利益關(guān)系，促進(jìn)補(bǔ)償活動、調(diào)動生態(tài)保護(hù)積極性的各種規(guī)則、激勵和協(xié)調(diào)的制度安排。[2]現(xiàn)行國家有關(guān)水權(quán)交易的制度規(guī)定，水權(quán)交易費用應(yīng)考慮水權(quán)交易的工程成本、生態(tài)成本、運(yùn)營成本、及第三方利益的補(bǔ)償。①對于大樟溪水權(quán)交易而言，永泰縣作為供水地，為了提供優(yōu)質(zhì)的水資源，必然要犧牲經(jīng)濟(jì)收益更為可觀的工業(yè)發(fā)展的機(jī)會，投入大量人力物力財力對水源進(jìn)行保護(hù)，如果僅以實際發(fā)生的供水成本定價，而不考慮背后要犧牲的經(jīng)濟(jì)利益，顯然有失公平，不利于水資源優(yōu)化配置的可持續(xù)性。河海大學(xué)課題組測算的大樟溪取水、治污成本0.856元/立方米，這只是將自然狀態(tài)的水加工成可供居民使用的水的直接生產(chǎn)成本，而沒有計算永泰人民為了提供優(yōu)質(zhì)的水資源所犧牲的工業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生的GDP總值，以及為保護(hù)環(huán)境投入的其它成本，單單依靠用戶支付的水費，顯然不能補(bǔ)償永泰人民犧牲的經(jīng)濟(jì)利益。因此，不能把水權(quán)交易的水資源當(dāng)作市場流通的普通商品，不能單純依靠市場定價，還需要依靠政府建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

(二)水資源權(quán)屬不清晰，水交易市場不規(guī)范

水資源用于交易，首先要明確權(quán)益歸屬。我國的水資源制度規(guī)定水資源為國家所有，地方性河流由地方管轄。大樟溪流經(jīng)德化、永泰、閩侯等縣，作為上游的永泰縣如果建壩取水，必然侵害沿岸地區(qū)的用水權(quán)益。因此需首先明確水權(quán)權(quán)益分配，規(guī)范水權(quán)交易行為。我國目前沒有建立成熟的水權(quán)交易市場，永泰大樟溪的水權(quán)交易也處于試點階段，可借鑒的經(jīng)驗較少。從全國范圍看，我國現(xiàn)階段的水權(quán)交易行為仍以政府偶然行為為主，并未形成固定的交易市場、交易規(guī)范以及合理的價格形成機(jī)制。實際上是一種政府指令行為，通過上級政府公權(quán)力對管轄流域內(nèi)的水資源進(jìn)行再分配。政府主導(dǎo)下的水價形成機(jī)制缺乏合理性與可操作性，忽視供水者的潛在利益，很難保證供水地對水源的長期有效保護(hù)的積極性與水資源供給的可持續(xù)性。

(三)水源地環(huán)境保護(hù)不夠嚴(yán)格

不管任何地方，都有發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需求，作為水權(quán)交易的供水地的永泰縣也有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，最快速有效的辦法就是引進(jìn)工商業(yè)。一些地方甚至為了盲目追求經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，引進(jìn)一些高污染企業(yè)，主城區(qū)周邊經(jīng)濟(jì)落后縣域成為城市污染企業(yè)外遺的主要接收地。永泰作為福州地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對落后的省級扶貧開發(fā)縣，不能為了快速脫帽，在城市化過程中扮演疏導(dǎo)城區(qū)高污染企業(yè)的偏遠(yuǎn)縣，要扮演好福州后花園的角色。同時，永泰農(nóng)村地區(qū)面積廣袤，存在村民環(huán)保意識不強(qiáng)，進(jìn)行粗放式農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，亂倒生活垃圾等破壞水源地環(huán)境的行為。政府部門也存在監(jiān)管缺失，責(zé)任落實不到位的情況，未能落實中央提出的“最嚴(yán)格水資源管理”制度。

三、構(gòu)建水權(quán)交易制度的意義

大樟溪是閩江北水南調(diào)工程的主要水源地，流域覆蓋了永泰90%的地域，是永泰人民的母親河。閩江北水南調(diào)工程不僅要求永泰人民貢獻(xiàn)出寶貴的水資源，更要求永泰人民犧牲工業(yè)發(fā)展的利益，以保證提供優(yōu)質(zhì)的水資源。因此，用水地區(qū)除了支付用水成本外，還應(yīng)當(dāng)給予水源地適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

(一)實現(xiàn)水資源優(yōu)化配置

我省水資源雖然較為豐富，但豐富不均，一是自然原因形成的，如平潭島，作為海島，淡水資源缺乏。一是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，工商業(yè)發(fā)達(dá)，人口膨脹引起的，如省會福州。而永泰作為山區(qū)縣，水資源豐富，水質(zhì)優(yōu)，工商業(yè)與居民用水量少?？梢酝ㄟ^建立水權(quán)交易制度，為水權(quán)益交換提供交易平臺，用市場手段實現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置，緩解區(qū)域水資源供求矛盾。

(二)有利于水資源的管理與保護(hù)

通過水權(quán)交易制度的建立，有利于水資源的科學(xué)配置與管理。一是通過市場機(jī)制，借助價格杠桿，影響用水方用水行為，倡導(dǎo)居民節(jié)約用水；二是通過市場競爭，有助于提升水資源的品質(zhì)，通過經(jīng)濟(jì)收益提升供水方保護(hù)水源的積極性；三是利用市場管理制度，創(chuàng)新水資源管理體制，提升水資源保護(hù)水平，最終實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用。

(三)實現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定

由于水資源的稀缺性，世界上因爭奪水資源而發(fā)生軍事沖突偶有發(fā)生，民間因爭奪水資源而發(fā)生的群體性事件也不鮮見。通過水權(quán)交易制度的建立，可以明確水權(quán)歸屬，實現(xiàn)水權(quán)利益在流域間的合理分配，兼顧用水方的用水需求與供水方的經(jīng)濟(jì)需求，避免不必要的糾紛。同時，也有利于買賣雙方明確權(quán)利義務(wù)，合理使用水資源，實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用和社會的和諧穩(wěn)定。

四、完善我省水權(quán)交易制度的建議

(一)建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

平潭及閩江口水資源配置工程主要取水點位于永泰縣境內(nèi)，永泰作為我省生態(tài)大縣，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，旅游資源豐富，目前已列入全域旅游試點，并入選國家重點生態(tài)功能區(qū)。為了給福州及平潭提供優(yōu)質(zhì)的水資源，永泰人民必然要犧牲工業(yè)發(fā)展的機(jī)會來保護(hù)環(huán)境，用水地區(qū)在解決水資源匱乏帶來的發(fā)展瓶頸時，應(yīng)當(dāng)給予供水區(qū)合理的補(bǔ)償，以實現(xiàn)全省經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的模式可以多樣化，最直接的就是采取貨幣補(bǔ)償，在價格形成機(jī)制上要充分考慮水權(quán)交易工程成本以外供水地為保護(hù)環(huán)境而支付的成本以及犧牲的工業(yè)發(fā)展而損失的利益。長期而言，可以探索用水地反哺供水地的合作機(jī)制。比如援助供水地環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，到供水地投資綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)，幫助推介生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)，挖掘特色文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)等等。從直接輸血向幫助造血轉(zhuǎn)變，形成區(qū)域內(nèi)不同縣域間的功能差異化定位，如永泰縣已經(jīng)被定位為重點生態(tài)功能區(qū)。

(二)水權(quán)交易市場制度建設(shè)

我國目前并未形成規(guī)范的水資源市場，大都依靠政府的行政命令開展水權(quán)交易。一個重要原因就是對水資源的認(rèn)識還未轉(zhuǎn)變，水資源問題已經(jīng)不是豐富時期的如何供給問題，而是匱乏時期的如何管理問題。單純依靠政府宏觀調(diào)控分配水資源，很難保證各方利益均得到滿足。要通過立法規(guī)范水資源交易市場，確保水權(quán)交易各方權(quán)利義務(wù)明晰，實現(xiàn)水資源的合理配置和各方的互利共贏。同時，通過規(guī)范水權(quán)交易行為，運(yùn)用價格機(jī)制，鼓勵節(jié)約用水，用市場和法律手段，實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用。從我省的實際出發(fā)，我省沒有大的跨省江河，主要屬于閩江水系，應(yīng)當(dāng)建立大閩江流域水權(quán)交易市場，由省一級水資源行政管理部門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)管理，各縣市(區(qū))可以根據(jù)實際情況，保證水資源合理可持續(xù)利用以及流域其他地方用水權(quán)益的前提下，對于富余的水資源可以在該平臺進(jìn)行水權(quán)交易。省級水資源行政管理部門作為地方水資源管理與開發(fā)的主體，獲取水資源初次分配的主要收益，即取水行政許可費用。該收入主要用于水源地生態(tài)補(bǔ)償，以及流域內(nèi)各地方用水權(quán)益的補(bǔ)償。地方政府獲取水權(quán)交易的再分配收益，該收入用于水資源供給工程的運(yùn)營管理。形成政府共管可控，維護(hù)水的戰(zhàn)略地位，市場機(jī)制可調(diào)，促進(jìn)節(jié)約用水與水資源的可持續(xù)利用。

(三)水源地環(huán)境保護(hù)制度建設(shè)

水資源用于交易，必須首先滿足提供的水資源具有使用價值，那就要求供水地提供的水具有較高的水質(zhì)，以滿足用水地需求。為了提供優(yōu)質(zhì)的可交易水資源，必須在水源地建立最嚴(yán)格的水資源保護(hù)制度。一是要完善地方環(huán)境保護(hù)立法，使水資源保護(hù)符合地方實際。福建作為生態(tài)大省，山水相連，水資源的保護(hù)需要更加立體，實行水源地分級管理，使環(huán)境保護(hù)立法更具可操作性；二是落實“河長制”，明確水源保護(hù)具體責(zé)任人。2016年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長制的意見》，“河長制”是指由各級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任“河長”，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)河流的污染治理。[3]“河長制”是由河流水質(zhì)改善領(lǐng)導(dǎo)督辦制、環(huán)保問責(zé)制所衍生出來的水污染治理制度，目的是為了使河流保持長時期的清潔和良好的水生態(tài)環(huán)境，保證水資源的可持續(xù)利用。通過河長制,使得本來無人想管、污染嚴(yán)重的河流,變成地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的重要職責(zé),以此來應(yīng)對日益嚴(yán)峻的用水危機(jī)；三是嚴(yán)格執(zhí)法，對于污染環(huán)境的違法行為，要依法予以處罰，通過環(huán)境執(zhí)法對更多的人起到警示教育作用，以保證法律的權(quán)威，使水資源保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)得到普遍遵守。

【注釋】

①參見《水利部關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見》。