(湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院 湖南 湘潭 411105)

一、導(dǎo)論

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金是新農(nóng)村保險(xiǎn)基金和城鎮(zhèn)住房保險(xiǎn)基金合并后形成的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，是城鄉(xiāng)非職工老年居民和農(nóng)村老年人喪失勞動能力后的“養(yǎng)命錢”。因此，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金能否保值增值是制度成敗的核心。自2011年以來，全國各縣行政區(qū)全面實(shí)施城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。據(jù)人社部統(tǒng)計(jì)，2012年末城鄉(xiāng)居民保險(xiǎn)基金結(jié)余為2302億元，2016年末累計(jì)結(jié)余5399億元，基金規(guī)模迅速擴(kuò)大，數(shù)量增加。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)從2012年的48370萬人增長到了2016年的50847萬人。[1]因此，面對如此龐大的參保人數(shù)和基金累計(jì)，應(yīng)該加強(qiáng)對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理，防范投資運(yùn)營過程中所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，提高養(yǎng)老金基金的保障水平，完善我國農(nóng)村社會保障體系。

二、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)概述

(一)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金是國家為了完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，保障城鎮(zhèn)非職工老年居民和農(nóng)村老年居民的基本生活，通過一定的程序，依法建立的專項(xiàng)貨幣基金。根據(jù)“城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)”的建設(shè)指導(dǎo)意見，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金由個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼構(gòu)成。[2]

1、個(gè)人支付是指參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的人員應(yīng)按規(guī)定繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。目前分為12個(gè)檔次，每年100 ～ 2000 元，各省(區(qū)、市)政府可根據(jù)實(shí)際情況增設(shè)繳費(fèi)檔次，鼓勵多繳多得。

2、集體補(bǔ)貼是針對有條件的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)由村民委員會召開村民會議民主決定，鼓勵有條件的社區(qū)將集體補(bǔ)助納入社區(qū)公益事業(yè)經(jīng)費(fèi)籌措的范疇。鼓勵其他社會和經(jīng)濟(jì)組織、慈善組織和個(gè)人為保險(xiǎn)費(fèi)提供財(cái)政支持。

3、政府補(bǔ)貼是指政府向符合城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)條件的被保險(xiǎn)人全額支付基本養(yǎng)老金。其中，中央財(cái)政按照中央規(guī)定的基本養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，對中西部地區(qū)給予全額補(bǔ)貼。向東部地區(qū)提供了50%的補(bǔ)貼。

當(dāng)?shù)卣疄榱吮Ｕ先嗣竦睦?，會根?jù)地區(qū)的實(shí)際情況給予一定的補(bǔ)助，補(bǔ)助金額由當(dāng)?shù)卣疀Q定，而且會因?yàn)槔U費(fèi)檔次的不同而有一定的差異。對于殘疾人群體，由于他們?nèi)鄙賱趧拥哪芰?，所以他們需要政府提供更多的幫助，根?jù)省政府的規(guī)定，地方人民政府可以為他們代繳或者是全繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。

(二)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)涵

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金具有長期累積性特征，在這一長期的積累過程中，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金將會因生活消費(fèi)指數(shù)增長、通貨膨脹和投資工具的使用，導(dǎo)致其實(shí)際價(jià)值減少，從而削弱城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金對于解決城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老后顧之憂的功能。因此，要通過城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資運(yùn)營創(chuàng)造出新的價(jià)值，以應(yīng)對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付水平的剛性增長壓力。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)主要從投資方式、投資項(xiàng)目、投資機(jī)構(gòu)等各個(gè)方面進(jìn)行管理的全過程。

按照這些措施，養(yǎng)老基金將實(shí)行集中中央運(yùn)作、市場化投資運(yùn)作.省政府將收集所有可投資于省級社會保障特別賬戶的養(yǎng)老基金。國務(wù)院授權(quán)設(shè)立的統(tǒng)一委托養(yǎng)老基金管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資和經(jīng)營。[3]

1、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資方式也可分為直接投資和間接投資。直接投資是指養(yǎng)老基金管理機(jī)構(gòu)將城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金直接投入投資項(xiàng)目，形成實(shí)物資產(chǎn)或者購買現(xiàn)有企業(yè)的投資。例如，國家重大項(xiàng)目或重大項(xiàng)目，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金可以通過適當(dāng)?shù)姆绞絽⑴c投資。間接投資是指養(yǎng)老基金管理機(jī)構(gòu)以其城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金購買公司債券、金融債券或公司股票等，各種有價(jià)證券，以預(yù)期獲取一定收益的投資。

2、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資項(xiàng)目主要包括以下幾種：一是投資國債，通常，中央政府的稅收是作為償還本金和利息的保證。因此，它具有良好的信譽(yù)、低風(fēng)險(xiǎn)和較強(qiáng)的流動性，但利率低于其他債券。二是銀行存款具有安全可靠、無風(fēng)險(xiǎn)的優(yōu)點(diǎn);缺點(diǎn)是可能出現(xiàn)貶值。三是股票，股票市場具有高風(fēng)險(xiǎn)、高收益的特征，鑒于中國資本市場的高速發(fā)展，基金目前可以考慮適度介入。四是債券，債券的優(yōu)點(diǎn)是可以獲取較高收益的投資，且安全性較高，流動性較強(qiáng)。但風(fēng)險(xiǎn)比國債大較股票小。五是房地產(chǎn)，房地產(chǎn)可以保證較高的收益率，但其投資回收期較長，流動性差，因而不利于養(yǎng)老基金的隨時(shí)支付，同時(shí)也易受國家經(jīng)濟(jì)形勢的影響，有一定的風(fēng)險(xiǎn)性。

3、根據(jù)《辦法》的明確規(guī)定，我國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金是統(tǒng)一歸集到省級社會保障基金的財(cái)政專戶，由省級的社會保險(xiǎn)行政部門、財(cái)政部門作為受托主體，接受該省人民政府及其職能單位的委托，執(zhí)行投資運(yùn)營養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的具體工作。在秉承安全性、收益性、流動性、公益性的前提下，政府作為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的委托人，要選擇具有相關(guān)養(yǎng)老金的投資管理經(jīng)驗(yàn)，信譽(yù)良好、資產(chǎn)管理業(yè)績突出的機(jī)構(gòu)。2018年初，全國社會保障基金理事會遴選出了包括華夏基金、天弘基金、廣發(fā)基金、易方達(dá)基金等20家機(jī)構(gòu)作為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資管理人，該業(yè)務(wù)直接關(guān)系到老百姓的養(yǎng)命錢，所以門檻要求極高、考核非常嚴(yán)格。

三、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營中存在的問題

隨著“新農(nóng)保”和“城居?！钡某晒喜?，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金也隨之?dāng)U大，對基金的投資運(yùn)營也顯得尤為重要。

(一)投資渠道單一，基金保值增值困難

目前，鑒于我國對養(yǎng)老基金投資的嚴(yán)格規(guī)定，我國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資方式主要還是存入銀行或者用于購買國債，其利息回報(bào)主要來源于兩方面，其一銀行現(xiàn)行利率；其二是國債利率?？陀^上說通過這一舉措極大的保證了資金的安全性，但是隨著近年來我國老齡化進(jìn)程的加快，顯然貨幣化的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在市場條件下，是很難應(yīng)對通貨膨脹的壓力以及利率風(fēng)險(xiǎn)的。在未來支付壓力增大的現(xiàn)實(shí)條件下，銀行存貯、購買國債等養(yǎng)老管理模式無法實(shí)現(xiàn)真正的增值價(jià)值。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在以銀行存款這一投資體制下，其年均收益率不足2%，但是卻有著高達(dá)2.47%的通貨膨脹率。CPI(即居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù))的增長率也高達(dá)了4.8%以上。這些數(shù)據(jù)說明城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)增值速度不及通貨膨脹速度和物價(jià)水平的上升速度，使得養(yǎng)老金收入日益縮水。換言之，基金在貶值。

(二)基金統(tǒng)籌層次較低，“碎片化”現(xiàn)象嚴(yán)重

目前，我國已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了名義上的省級統(tǒng)籌，但實(shí)際上，大多數(shù)省份只停留在市、縣、省的調(diào)整上，只有北京、上海、天津、重慶、陜西等省份(市、區(qū))實(shí)現(xiàn)了省級統(tǒng)一的收支。我國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和基金大多停留在縣級整體。省級社會保障機(jī)構(gòu)通過提取調(diào)整資金與補(bǔ)貼之間的差額，達(dá)到省級收支平衡。在縣市中，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金不可能跨省轉(zhuǎn)移，更不用說用于運(yùn)營投資。這使得市，縣級社會保障部門成為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理主體。收集，管理，支出和監(jiān)督資金的權(quán)力掌握在縣級單位手中，導(dǎo)致資金管理“分散”。這對基金投資監(jiān)管的有序運(yùn)作也構(gòu)成了巨大的隱患。

(三)投資運(yùn)營不善，多層委托帶來的風(fēng)險(xiǎn)

依據(jù)《辦法》，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營是以政府主導(dǎo)的運(yùn)行模式，然后采用委托代理機(jī)制進(jìn)行投資，內(nèi)容上存在著三層代理關(guān)系。在第一層代理關(guān)系中，符合條件繳納城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保人將養(yǎng)老保險(xiǎn)基金交給政府進(jìn)行管理，但由于每個(gè)地方的發(fā)展程度的不同會使得養(yǎng)老金水平不一樣，同時(shí)還因?yàn)檎膹?qiáng)制性容易使得一些縣、市產(chǎn)生抵制心理；第二層代理關(guān)系中，養(yǎng)老基金投資委托人和養(yǎng)老基金投資托管人簽訂委托投資合同。這一過程涉及的委托代理關(guān)系是以國務(wù)院委托代理為主體，選擇合格的受托人來管理城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的投資運(yùn)作。在這個(gè)過程中，受托機(jī)構(gòu)的投資戰(zhàn)略也會有一定的風(fēng)險(xiǎn)。第三層代理關(guān)系，指受托機(jī)構(gòu)與投資管理機(jī)構(gòu)(托管人)之間的委托代理關(guān)系。受托機(jī)構(gòu)是指具有國家社保基金投資管理經(jīng)驗(yàn)、資產(chǎn)管理業(yè)績、財(cái)務(wù)狀況和社會聲譽(yù)良好、負(fù)責(zé)養(yǎng)老基金資產(chǎn)投資運(yùn)作的專業(yè)機(jī)構(gòu)。托管人，是指具有基金托管經(jīng)驗(yàn)，或有良好的基金托管績效和社會聲譽(yù)，負(fù)責(zé)養(yǎng)老基金資產(chǎn)的安全保管。雖然投資管理人一般有較豐富的投資經(jīng)驗(yàn)，但由于投資管理人僅僅是間接投資人，他可能會為了高收益冒高風(fēng)險(xiǎn)，這會給基金投資運(yùn)營帶來較大的市場風(fēng)險(xiǎn)。

(四)缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，擠占、挪用基金現(xiàn)象頻繁

中國規(guī)定，省級財(cái)政部門、社會保障部門和審計(jì)部門是國家社?；鸬谋O(jiān)督部門。但由于我國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的統(tǒng)籌層次較低，導(dǎo)致“執(zhí)行與監(jiān)管”的相互分離。很多市、縣級既是基金的管理者又是監(jiān)管人，缺乏獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。其次，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的法律層次較低，特別是各市縣級政府對基金的監(jiān)督和管理只能依靠簡單的相關(guān)規(guī)定，沒有明確的法律體系，使得監(jiān)管無法可依。最后，監(jiān)管方式的不透明使得廣大民眾不能形成有效的社會監(jiān)督，從而導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)基金被擠占、挪用甚至用于填補(bǔ)其它地方缺口的現(xiàn)象頻出。例如，2006年上海陳良宇社會保障腐敗案、河北省3 817萬元社會保障基金違法盜用案、山東省棗莊市中心區(qū)社會保障辦公室副主任陳君權(quán)案等。這嚴(yán)重?fù)p害了參保人民的利益。

四、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)防范措施

(一)投資渠道多元化，實(shí)現(xiàn)基金保值增值

安全始終是基金投資時(shí)的首要原則，在保值的基礎(chǔ)上，其次才是增值和多元化操作。鑒于城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資還是局限于銀行和國債上，我國應(yīng)該在保障基金投資安全的基礎(chǔ)上擴(kuò)大投資渠道，合理進(jìn)行資產(chǎn)配置，實(shí)行多元化的投資策略。而多元化投資策略則能夠同時(shí)兼顧城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)金的安全性和收益性，其投資的基本理念就是“不要把雞蛋放在同一個(gè)籃子里”，即把資金分散投資到不同產(chǎn)品或領(lǐng)域。結(jié)合當(dāng)下過于單一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資，我們需要進(jìn)一步擴(kuò)大其投資范圍，組合多元化投資項(xiàng)目，將現(xiàn)金類、固定收益類、權(quán)益類及實(shí)業(yè)投資類都納入投資范圍，合理安排投資結(jié)構(gòu)，不斷提高金融市場的創(chuàng)新能力，設(shè)計(jì)開發(fā)出新的金融工具，為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值提供更多的選擇，最大限度的降低非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。例如可以將基金投資在風(fēng)險(xiǎn)較小、相對穩(wěn)定的大盤股、藍(lán)籌股、共同基金產(chǎn)品等更具優(yōu)勢的項(xiàng)目，而且要合理組織投資的比例，循序漸進(jìn)，逐步建立起高效的投資戰(zhàn)略。

(二)提高基金統(tǒng)籌層次，改善“碎片化現(xiàn)象”

整體水平較低不僅給基金管理帶來了巨大障礙，而且使城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的發(fā)展處于局部發(fā)展水平，進(jìn)一步擴(kuò)大了城鄉(xiāng)居民的區(qū)域差距。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也制約著社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的均衡發(fā)展，容易導(dǎo)致社會和諧穩(wěn)定的新的不公。當(dāng)然。提高基金統(tǒng)籌已經(jīng)成為重中之重。但是，實(shí)施資金匯集不僅涉及利益沖突，而且涉及具體業(yè)務(wù)的技術(shù)障礙。在利益沖突方面，擁有充足養(yǎng)老基金的地方當(dāng)然不愿意讓其他人分享他們的利益。而且，全國兩千多個(gè)單位管理的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金也是管理部門的重要力量和利益所在。國家統(tǒng)籌的實(shí)施意味著喪失這種權(quán)力和利益。而從具體操作層面來看，由于整體規(guī)劃水平較低，“碎片化現(xiàn)象”嚴(yán)重，有不同的實(shí)施細(xì)則，甚至在繳費(fèi)比例、年份等方面。所以要實(shí)行全國統(tǒng)籌，首先要完善省級統(tǒng)籌基金管理模式，明確各級政府養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任，充分的發(fā)揮保險(xiǎn)的分?jǐn)倷C(jī)制，使現(xiàn)有的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老基金優(yōu)化配置資源，以確保制度的穩(wěn)定和可持續(xù)運(yùn)行。其次，為了保證社保資金的征繳力度，就要賦予基層社保機(jī)構(gòu)一定的執(zhí)法權(quán)，要讓他們無所顧忌地開展工作。最好由省政府牽頭，組織一個(gè)由勞動、財(cái)政、稅務(wù)、工商、銀行等部門組成的專門委員會，負(fù)責(zé)落實(shí)省里的政策，直接向省政府負(fù)責(zé)。最后，合理劃分和規(guī)范中央和地方政府基本養(yǎng)老補(bǔ)助支出比例，提高基金的使用率，加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全國統(tǒng)籌的步伐。

(三)設(shè)定最低收益擔(dān)保機(jī)制，投資運(yùn)營專業(yè)化

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資運(yùn)營過程中存在著多層委托—代理關(guān)系，委托人將基金的投資權(quán)交給受托人，由受托人找托管機(jī)構(gòu)對基金進(jìn)行管理與投資。在這一過程中，極易在利益沖突的情況下滋生一些道德風(fēng)險(xiǎn)。而且，養(yǎng)老基金作為國民“養(yǎng)命錢”，一旦出現(xiàn)虧損或流失，便會造成養(yǎng)老金賬戶支付能力下降，加重“空賬”。所以，為了保護(hù)基金委托人權(quán)益，增強(qiáng)基金投資管理人的風(fēng)險(xiǎn)意識，就需要建立最低收益率擔(dān)保機(jī)制。借鑒國際上的經(jīng)驗(yàn)，對于最低投資收益率可以以市場的平均收益率或者銀行的存款利率為標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資管理公司無法保障最低收益率時(shí)可由公司的投資儲備金補(bǔ)充。當(dāng)投資儲備金依然無法滿足最低收益率水平時(shí)，就需要國家來彌補(bǔ)差額，為國民提供最低限度的保障。同時(shí)，對于基金投資管理機(jī)構(gòu)的選擇也要慎之又慎。要選擇專業(yè)化、高水平的養(yǎng)老基金管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資運(yùn)營，并進(jìn)一步明確委托人、受托機(jī)構(gòu)、托管機(jī)構(gòu)、投資管理機(jī)構(gòu)等各個(gè)相關(guān)主體的權(quán)利和責(zé)任，建立基金投資管理相互制衡的機(jī)制。

(四)建立信息披露制度，健全基金監(jiān)管機(jī)制

健全的資金監(jiān)督機(jī)制是保障城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理和運(yùn)行的保障。首先，要確定有法可依，完善城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金法律體系，建立切實(shí)可行的法律政策，修訂滯后的監(jiān)管政策，并制定具有可操作性的細(xì)則規(guī)定，讓規(guī)定細(xì)化到每一個(gè)環(huán)節(jié)。此外，建立基金托管以后的合理評估體系，讓監(jiān)督有法可依的同時(shí)提高監(jiān)管的效率；其次，建立信息披露制度，提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老基金投資運(yùn)營的透明度。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)是廣大居民的最后一道保障，居民有法律規(guī)定的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，基金的信息公開和運(yùn)營透明是保障居民行使其權(quán)利的基礎(chǔ)，同時(shí)還能夠?qū)鸬陌踩\(yùn)營進(jìn)行監(jiān)督，有利于降低養(yǎng)老金投資運(yùn)營過程中不必要的道德風(fēng)險(xiǎn)，有效防止相關(guān)主體的違規(guī)操作，維護(hù)廣大勞動者的切身利益。最后，建立革除過分倚重行政監(jiān)督的弊端，構(gòu)建合理的內(nèi)外多元監(jiān)督機(jī)制，優(yōu)化專門監(jiān)督細(xì)則，加強(qiáng)人社、審計(jì)、稅務(wù)、財(cái)政等部門間的監(jiān)督，對基金管理的所有環(huán)節(jié)和業(yè)務(wù)流程進(jìn)行無縫的內(nèi)部監(jiān)督。并建立專門獨(dú)立的外部監(jiān)管機(jī)構(gòu)，以維護(hù)監(jiān)管權(quán)力的獨(dú)立性原則，吸收高水平的監(jiān)管人才。提高專門監(jiān)督的實(shí)效性。