(上海海事大學(xué) 上海 200120)

一、案情回顧

2011年6月4 日,我國(guó)某海域的19-3號(hào)油田發(fā)生重大的溢油事故。事發(fā)油田是由中外合作開(kāi)發(fā)，中方占股51%外資占股49%。19-3 油田地處渤海中部，有五個(gè)作業(yè)平臺(tái)和一個(gè)儲(chǔ)油輪，是我國(guó)迄今為止建成的最大海上油田。事故發(fā)生前，一直是由外資公司一方在進(jìn)行開(kāi)采作業(yè)，事故發(fā)生后，直到國(guó)家海洋局北海分局的介入，才將該起溢油事故告知公眾。此次溢油事故造成超萬(wàn)6噸以上的溢油量,創(chuàng)下中國(guó)海上溢油事故之最。事故發(fā)生后，該外方公司一直在拖延并且采取的補(bǔ)救措施沒(méi)有達(dá)到要求的規(guī)定，最終導(dǎo)致該海灣水域劣四類(lèi)海水面積超過(guò)840平方公里。對(duì)海洋環(huán)境造成了相當(dāng)程度的污染。事后，外方公司承諾出資10億元，用于解決污染地區(qū)的損害賠償與補(bǔ)償問(wèn)題。此外，該石油開(kāi)發(fā)公司承諾從其啟動(dòng)的海洋環(huán)境與生態(tài)保護(hù)基金中，列支1億元用于天然漁業(yè)資源修復(fù)和養(yǎng)護(hù)，列支2.5億元用于漁業(yè)資源環(huán)境調(diào)查監(jiān)測(cè)評(píng)估與科研方面的工作。 然而在具體實(shí)踐中，該方案存在一些瑕疵，具體來(lái)說(shuō)主要有：如何確定賠償?shù)闹黧w，接受賠償?shù)膶?duì)象又包括誰(shuí)，賠償?shù)姆秶皹?biāo)準(zhǔn)如何認(rèn)定等一系列問(wèn)題。這對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的法律提出了挑戰(zhàn)，下文將做具體分析。

二、中外關(guān)于海洋油氣開(kāi)發(fā)污染損害賠償制度的立法現(xiàn)狀

海洋油氣開(kāi)發(fā)污染主要指在開(kāi)發(fā)海洋中的石油天然氣過(guò)程中，將生產(chǎn)及自然過(guò)程中產(chǎn)生的廢棄物，含油污水排入海洋或者由于海洋鉆井平臺(tái)發(fā)生爆炸等事故，出現(xiàn)意外漏油，溢油，井噴等情況，由此對(duì)海洋及周邊區(qū)域產(chǎn)生的損害。為應(yīng)對(duì)此類(lèi)損害，國(guó)際社會(huì)早在20世紀(jì)70年代就對(duì)油污損害賠償做出了相關(guān)規(guī)定。1969年的《國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約》和1971年的《關(guān)于設(shè)立國(guó)際油污損害賠償基金公約》，是最早的對(duì)油污損害賠償進(jìn)行相關(guān)規(guī)定的法律條款。以上國(guó)際公約在預(yù)防海上石油污染的產(chǎn)生方面發(fā)揮的積極作用，但是公約更重要的目的是通過(guò)被污染的海域環(huán)境為媒介，追究污染者的賠償責(zé)任。然而這種責(zé)任的履行并不能完全恢復(fù)已經(jīng)被破壞了的海域環(huán)境，生態(tài)系統(tǒng)狀態(tài)每況愈下。當(dāng)國(guó)際公約無(wú)法解決問(wèn)題時(shí)，進(jìn)行國(guó)內(nèi)立法，通過(guò)制定國(guó)內(nèi)法來(lái)建立海洋油氣開(kāi)發(fā)污染損害賠償來(lái)保護(hù)相關(guān)人的權(quán)益就非常有必要性。

近年來(lái)，為應(yīng)對(duì)出現(xiàn)海上油氣開(kāi)發(fā)污染事件卻無(wú)法可依的尷尬局面，國(guó)家相關(guān)部委也聯(lián)合沿海相關(guān)省份，考慮海洋污染生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎āＦ渲?，?guó)家海洋局制定的《防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》、《海洋溢油生態(tài)損害評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則》以及我國(guó)一些沿海省份如浙江、山東等亦有立法嘗試，如寧波市海洋與漁業(yè)局起草的《寧波市海洋生態(tài)環(huán)境和資源損害賠償辦法(草案)》、山東省海洋與漁業(yè)廳起草的《山東省海洋生態(tài)損害賠償費(fèi)和損失補(bǔ)償費(fèi)管理暫行辦法》，對(duì)探索海洋生態(tài)損害評(píng)估與補(bǔ)償制度建設(shè)具有積極的意義。

這些措施一定程度上在保護(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng)及有關(guān)漁業(yè)資源所有人方面取得了積極成果。但是，我們要看到的是這些草案辦法均是行政規(guī)章，制度等，在法律效力，適用范圍上仍存在局限性。所以，在國(guó)家層面上進(jìn)行立法，是當(dāng)前解決海洋油氣開(kāi)發(fā)污染損害的迫切需求。

三、對(duì)完善我國(guó)海洋油氣開(kāi)發(fā)污染損害的建議

要解決當(dāng)前我國(guó)海上油氣開(kāi)發(fā)損害賠償制度面臨的諸多問(wèn)題，應(yīng)從以下幾個(gè)方面對(duì)當(dāng)前的法律法規(guī)加以完善：

(一)制定海上油氣開(kāi)發(fā)污染損害賠償?shù)南嚓P(guān)立法

海上石油開(kāi)發(fā)污染行為是一種特殊的侵權(quán)行為，是與傳統(tǒng)侵權(quán)法調(diào)整的私法意義上的法律關(guān)系所不同的。因海上石油開(kāi)發(fā)造成的溢油污染行為不僅造成了私人利益的損害，即以海洋環(huán)境為受益的人的財(cái)產(chǎn)利益以及人身利益的損害，還造成了環(huán)境的損害，即危害了海洋生物、破壞了海域的生態(tài)環(huán)境等。所以就應(yīng)建立一部專(zhuān)門(mén)的《油污損害賠償法》來(lái)調(diào)整因海上油氣開(kāi)發(fā)而導(dǎo)致的污染行為，既將油污損害的全部責(zé)任包括在內(nèi)，又將關(guān)于有關(guān)油污污染損害賠償?shù)木唧w問(wèn)題包括在內(nèi)，既可以包括實(shí)體法的有關(guān)規(guī)如損害賠償?shù)姆秶?、賠償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)、又可以包括程序法的規(guī)定。通過(guò)建立一個(gè)比較完整的法律體系，來(lái)推動(dòng)對(duì)具體問(wèn)題的保護(hù)。我國(guó)應(yīng)該以此次渤海溢油事件為契機(jī)，明確海上石油開(kāi)發(fā)油污損害責(zé)任，推動(dòng)海上石油開(kāi)發(fā)油污損害賠償制度的系統(tǒng)性，讓渤海灣溢油事故造成的巨大損害不再發(fā)生。

(二)明確海洋油氣開(kāi)發(fā)污染損害賠償主體

這里所說(shuō)的主體，是指海洋生態(tài)資源的使用者或海洋生態(tài)保護(hù)的受益者，包括開(kāi)發(fā)和利用海洋生態(tài)資源的群體、破壞海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的群體和分享因他人的貢獻(xiàn)而增加的海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的群體。具體而言，在損害海洋資源環(huán)境的行為中,對(duì)造成海洋環(huán)境污染者要求其以支付排污費(fèi)的形式進(jìn)行補(bǔ)償,對(duì)造成海洋生態(tài)破壞者則要求其支付生態(tài)破壞補(bǔ)償費(fèi)；而政府代表一般公眾收取排污費(fèi)、賠償費(fèi)后再通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付用于生態(tài)建設(shè)或補(bǔ)償受害者,也可以由受害者直接接受賠償費(fèi)。其次,在保護(hù)海洋資源環(huán)境的行為中,對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境建設(shè)做出貢獻(xiàn)者當(dāng)然是主要接受補(bǔ)償?shù)闹黧w,同時(shí),海洋生態(tài)環(huán)境破壞中的受害者和環(huán)境治理中受害者也應(yīng)得到補(bǔ)償。我國(guó)在判定海上石油開(kāi)發(fā)污染損害賠償?shù)呢?zé)任主體時(shí),應(yīng)當(dāng)秉承“受益者共擔(dān)”原則,依此原則確定海上石油開(kāi)發(fā)污染損害賠償?shù)呢?zé)任人。實(shí)際作業(yè)者因其在石油開(kāi)發(fā)活動(dòng)中的侵權(quán)行為直接導(dǎo)致了溢油事故的發(fā)生,因此對(duì)于給海洋環(huán)境以及人們?nèi)松砗拓?cái)產(chǎn)造成的損害,作業(yè)者作為污染者必須要承擔(dān)賠償責(zé)任。但是作為非作業(yè)的合作開(kāi)發(fā)者,其在享受石油開(kāi)發(fā)帶給它巨大利益的同時(shí),也應(yīng)該承擔(dān)石油開(kāi)發(fā)活動(dòng)造成的風(fēng)險(xiǎn),對(duì)污染損害賠償應(yīng)當(dāng)承擔(dān)連帶責(zé)任,至于雙方合同約定的免責(zé)條款,只能是制約合同雙方內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān),對(duì)外承擔(dān)責(zé)任時(shí)不能起到免責(zé)的效果。

(三)確立統(tǒng)一的賠償標(biāo)準(zhǔn)

賠償標(biāo)準(zhǔn)的界定應(yīng)綜合考慮海洋生態(tài)保護(hù)方的投入、受益方的獲利、生態(tài)破壞的修復(fù)成本、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的價(jià)值等因素。海洋生態(tài)賠償標(biāo)準(zhǔn)的下限應(yīng)是海洋生態(tài)保護(hù)方的投入、海洋生態(tài)破壞的機(jī)會(huì)成本及修復(fù)成本三者的總和，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的上限應(yīng)為 “海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的價(jià)值” 。海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值的量化需要由國(guó)家法定的專(zhuān)業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行。評(píng)估機(jī)構(gòu)的設(shè)立條件、程序、監(jiān)管和評(píng)估人員的資質(zhì)、監(jiān)管以及機(jī)構(gòu)與人員的相應(yīng)法律責(zé)任,可通過(guò)制訂專(zhuān)門(mén)的海洋生態(tài)價(jià)值評(píng)估辦法予以制度化。還要結(jié)合我國(guó)當(dāng)前的工作條件和財(cái)政狀況，生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)確定賠償金額的上下限。對(duì)因海洋油氣開(kāi)發(fā)受損害的個(gè)人，不但要賠償其直接損失，還要對(duì)其因油氣污染而造成的間接經(jīng)濟(jì)損失和純經(jīng)濟(jì)損失進(jìn)行賠償。還要確立最需要人優(yōu)先受償原則，讓那些以受損的自然資源為維持生計(jì)的人具有優(yōu)先于其他權(quán)利人的優(yōu)先受償權(quán)，最大限度保護(hù)弱勢(shì)者的權(quán)益，體現(xiàn)法律中的公平正義原則。