（皖南醫(yī)學院 安徽 蕪湖 241000）

機關訴訟作為司法機關解決行政機關權限爭議的訴訟類型，存在于部分大陸法系國家立法。日本明文規(guī)定機關訴訟，由司法法院審理，德國則稱之為機構之訴，由行政法院審理。即使在英美法系國家，對于行政機關之間的權限沖突，法院在特定情形下也進行司法解決。在我國，行政機關之間因地域、事務管轄上的權限爭議，亦曾經造成行政相對人的利益受損，行政機關自身的公信力降低。因此，在行政組織框架內無法解決的權限爭議，通過法院審理進行司法解決，這一立法模式值得我國借鑒。

1.機關訴訟構建的必要性

1.1 行政機關權限爭議的屬性及形式

作為行政行為的組織者、實施者，行政機關之間因權限、位階的不同，存在基于隸屬關系的縱向關系和無隸屬關系的橫向關系。行政機關之間的權限爭議，通常因地域管轄或事務管轄而發(fā)生，既可能是上下級機關之間，也可能是平級機關之間，既可能是積極的主張享有某項權限，也可能是消極的否認具有某項權限。

依據行政實踐，這些權限爭議各有不同，主要表現為：（1）行政機關因對同一事項均主張具有職責，或者不具有職責發(fā)生爭議；（2）行政機關對同一事項均具有職責，但是就行政程序和行為標準發(fā)生爭議；（3）行政機關就同一事項因聯合行政發(fā)生爭議；（4）行政機關就同一事項因行政協(xié)助發(fā)生爭議。

1.2 行政機關權限爭議的成因、解決方式及缺陷

行政機關之間的權限爭議并非個別現象。首先，由于行政法律體系不完善，行政機關的權限規(guī)定有的非?；\統(tǒng)、不明確，有的相互矛盾、不嚴謹，有的甚至沒有規(guī)定，無法可依。其次，由于行政事務本身復雜，行政權限分配不明確，相關的法律解釋不到位，權限交叉和錯位現象難以避免。再次，由于行政執(zhí)法人員素質參差不齊，受地方利益和部門利益驅使，權限爭奪和推諉現象難以抑制。

對于這些權限爭議，僅有部分法律法規(guī)作了原則性、指導性規(guī)定。例如，《立法法》第95條規(guī)定，“部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間對同一事項的規(guī)定不一致時，由國務院裁決?！薄缎姓幜P法》第21條規(guī)定：“對管轄權發(fā)生爭議的，提請共同的上一級行政機關指定管轄。”《國務院法制辦公室職能配置、內設機構和人員編制規(guī)定》第2條規(guī)定，國務院法制辦的主要職責之一是“協(xié)調部門之間在有關法律、行政法規(guī)實施中的矛盾和爭議”。

在行政實踐中，行政機關之間就權限爭議通常是先自行協(xié)商解決，在協(xié)商不成的情況下，再共同逐級報上級行政機關裁決。但是，盡管自行協(xié)商相對高效，但是存在協(xié)商內容、程序隨意的弊端。對于上級裁決，由于缺乏上報、裁決的程序性規(guī)定，該方式解決爭議的效力不高。

1.3 行政機關權限爭議的進一步解決

進一步解決行政機關之間的權限爭議，除了繼續(xù)完善自行協(xié)商、上級裁決方式之外，還應當引入機關訴訟。首先，自行協(xié)調和上級裁決主要解決的是立法性權限爭議，而行政實踐中問題較多的是執(zhí)法性權限爭議。其次，行政機關的權限爭議通過法院予以司法解決，能夠盡量避免上下級行政機關的偏袒，或者地方、部門利益的干預。

2.機關訴訟構建的可行性

2.1 行政審判庭能夠獨立審判行政案件

根據《憲法》第126條規(guī)定，法院獨立行使審判權。根據《行政訴訟法》第4條規(guī)定，法院設行政審判庭，獨立審理行政案件，不受行政機關的干涉。正在進行的司法體制改革的基礎性措施，包括推動省以下地方法院人財物統(tǒng)一管理。因此，法院具備了獨立審理行政案件的內在權限和外部條件，這構成機關訴訟可行的前提性條件。

2.2 行政訴訟受案范圍并未排除行政機關的權限爭議

根據《行政訴訟法》第1條規(guī)定，法人和其他組織并未排除行政機關自身。根據該法第2條規(guī)定，包括行政機關在內的法人和其他組織，認為行政行為侵犯其合法權益，具備行政訴權。根據該法第13條規(guī)定，行政機關的權限爭議不屬于法院不予受理范圍，并且第12條規(guī)定，法院應當受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件。因此，只要單行法律、法規(guī)特別規(guī)定行政機關的權限爭議可以提起行政訴訟，機關訴訟不存在受案范圍的限制。

2.3 行政審判庭可以跨行政區(qū)域審理行政案件

根據《行政訴訟法》第18條規(guī)定，經最高法院批準，高級法院可以確定中級或基層法院跨行政區(qū)域管轄行政案件。根據該法第1條規(guī)定，行政訴訟具有監(jiān)督行政機關依法行使職權的功能。因此，行政機關的權限爭議，可以通過指定法院跨區(qū)域進行審理，以行政訴訟方式打破地方、部門利益的保護。

2.4 檢察院可以對法院審理行政案件進行法律監(jiān)督

根據《憲法》第3條規(guī)定，行政機關、法院、檢察院都由人代會產生，對它負責，受它監(jiān)督。根據《行政訴訟法》第11條規(guī)定，檢察院有權法律監(jiān)督行政訴訟。因此，在尚未構建憲法訴訟制度的情形下，行政機關的權限爭議通過提起行政訴訟，法院能夠實現對行政權的監(jiān)督，檢察院也可以對法院的審判權進行監(jiān)督。

3.機關訴訟構建的路徑選擇

3.1 機關訴訟的確立方式

首先，根據《行政訴訟法》總則、受案范圍的規(guī)定，行政機關的權限爭議屬于行政爭議。通過法院審理行政案件解決行政爭議，能夠保護行政相對人的合法權益，監(jiān)督行政機關依法履職。但是，由于該法未對行政訴訟受案范圍進行類型化規(guī)定，因此機關訴訟不宜確立為一種獨立的訴訟類型。

其次，由于《行政訴訟法》要求法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件，因此機關訴訟可以在單行法律、法規(guī)中得到規(guī)定，即行政機關在權限爭議無法解決時，任何一方可以提起行政訴訟。盡管這只構成行政訴訟受案范圍的例外情形，但是能夠實現司法途徑解決行政權限爭議。

再次，單行法律、法規(guī)不宜將行政機關的權限爭議都納入機關訴訟受案范圍。根據行政組織法的規(guī)定，行政機關的權限爭議一般首先適用自行協(xié)調或者上級裁決程序進行解決。因此，單行法律、法規(guī)在將行政機關的權限爭議規(guī)定為通過行政訴訟程序解決之前，應當充分考慮協(xié)調或者裁決程序是否前置適用。

3.2 機關訴訟的受案范圍

首先，通過機關訴訟解決的行政權限爭議應當是明確的法定權限爭議?！靶姓C關作成一項行政處分所須遵循之事甚多，首先應先注意是否屬于其本身之職權范圍?！盵1]如果行政機關的權限本身沒有法律、法規(guī)進行明文規(guī)定，法院在審理行政案件時會因為缺乏判斷標準而無法作出裁判。

其次，通過機關訴訟解決的行政權限爭議，可以是行政機關就特定事項主張具有或不具有某項權限。權限爭議通常因事務管理或地域管理而發(fā)生，行政機關在該事務或地域是否具有權限，這屬于權限存在與否的爭議，因此法院可以進行裁判。

再次，通過機關訴訟解決的行政權限爭議，可以是行政機關在履行法定職權過程中的程序爭議、協(xié)助爭議。行政機關在聯合行政過程中，涉及職權行使程序，或者職權相互協(xié)助，這屬于權限行使過程中的爭議，因此法院能夠進行裁判。

3.3 機關訴訟的管轄

首先，根據《行政訴訟法》第14條規(guī)定，基層法院管轄一審行政案件。鑒于行政機關的權限爭議，權限主體最低為鄉(xiāng)或鎮(zhèn)政府、縣或區(qū)政府的職能部門或派出機構，因此基層法院對這一行政層級的權限爭議可以進行一審管轄。但是，如果這一行政層級的權限主體分別位于不同的縣或者區(qū)，管轄法院應當設置為共同的中級法院。如果沒有共同的中級法院，則應當設置為跨區(qū)域審理行政案件的法院。如果既沒有共同的中級法院，高級法院又沒有確立跨區(qū)域的法院，例如爭議的行政權限主體位于兩個不同的省，則管轄法院應當設置為兩省的高級法院，由最先立案的高級法院管轄。

其次，根據《行政訴訟法》第15、16條規(guī)定，對國務院部門或者縣級以上地方政府提起行政訴訟，由中級法院進行一審管轄，高級法院可以管轄本轄區(qū)內重大、復雜的一審行政案件。因此，在行政機關的權限爭議發(fā)生于國務院部門之間，或者發(fā)生于國務院部門與縣級以上地方政府之間，應當設置為北京市的中級法院或者高級法院進行一審管轄。如果行政機關的權限爭議發(fā)生于兩個縣級以上地方政府之間，可以由共同的中級法院管轄。如果沒有共同的中級法院，應當設置為跨區(qū)域的法院管轄或者共同的高級法院管轄。如果沒有共同的高級法院，則管轄法院應當設置為兩省的高級法院，最先立案的高級法院優(yōu)先管轄。

3.4 機關訴訟的審理規(guī)則

首先，就起訴和受理來說，單行法律、法規(guī)應當明確在受理機關訴訟之前，是否需要先申請共同上級行政機關裁決。提起機關訴訟應當符合下列條件：（1）原告是發(fā)生權限爭議的行政機關之一方；（2）被告是權限爭議行政機關的另一方；（3）訴訟請求系請求法院解決權限爭議，明確行政權限的歸屬主體或行使方式；（4）權限爭議不屬于上級行政機關裁決事項，或者經過上級裁決未得到解決，并且屬于法院管轄范圍。

其次，就審理和判決而言，法院原則上應當進行公開審理，訴訟期間停止相關行政行為的執(zhí)行。行政機關負責人應當出庭應訴，或者委托相應工作人員出庭。案件只能依法判決，不能夠適用調解。法律適用主要以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據，可以參照規(guī)章。

4.結語

行政機關的權限爭議之不容忽視，是因為該爭議與行政相對人的私益及社會公共利益緊密相關，并且關乎行政機關的公信力。除了通過自行協(xié)商、上級裁決方式解決權限爭議，機關訴訟在司法程序解決行政爭議上具有一定的優(yōu)越性，是由行政訴訟本身的性質決定的，即“它是保護國民的人權不受違法的行政作用侵害的、最終性的法的保障手段”[2]。

【參考文獻】

［1］吳庚.行政法之理論與實用（增訂八版）[M].北京：中國人民大學出版社，2005.

［2］楊建順譯.[日]南博方.行政法（第六版）[M].北京:中國人民大學出版社，2009.