(1.福建師范大學(xué)，2.福建省黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估中心，福州 350007；3.廈門大學(xué) 法學(xué)院，廈門 361005)

一 問題的提出

法律解釋的概念雖然存在理論爭(zhēng)議，但一般而言“法律解釋就是對(duì)法律文本意思的理解與說明”[1]。其意義在于確定法律規(guī)范的意義內(nèi)容，填補(bǔ)法律漏洞以及對(duì)不確定法律規(guī)定和一般條款的價(jià)值補(bǔ)充[2]。根據(jù)西方國(guó)家法律解釋的一般原理，法律解釋被限定為法院對(duì)法律的解釋，法律規(guī)則的含義應(yīng)當(dāng)由法院在具體案件中進(jìn)行闡明，其他國(guó)家機(jī)關(guān)雖然在適用法律過程中對(duì)法律的含義也有其理解，但這種理解并不是法律解釋，即使這些國(guó)家機(jī)關(guān)通過法定形式賦予法律條文以新的含義，也不能拘束法院的司法裁判行為，更不能拘束法院的法律解釋。

我國(guó)的法律解釋體制與西方國(guó)家司法機(jī)關(guān)統(tǒng)一解釋體制不同，根據(jù)《憲法》和《立法法》之規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)擁有憲法和法律的解釋權(quán)，全國(guó)人大常委會(huì)通過授權(quán)的方式將具體應(yīng)用法律的解釋權(quán)授權(quán)給司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)行使，形成了全國(guó)人大常委會(huì)的立法解釋、最高人民法院和最高人民檢察院的司法解釋以及國(guó)務(wù)院的行政解釋多元并存的解釋體制①。法律解釋屬于全國(guó)人大常委會(huì)的職權(quán)，但全國(guó)人大常委會(huì)并不處理案件，也不處理行政爭(zhēng)議，因此并不需要經(jīng)常解釋法律。而法律作為裁判案件的依據(jù)主要由司法機(jī)關(guān)經(jīng)常適用，司法機(jī)關(guān)是適用法律于具體案件的機(jī)關(guān)，而法律解釋的情形往往發(fā)生在裁決案件而適用法律之時(shí)，司法機(jī)關(guān)需要通過法律解釋處理法律條文含義的不確定性與待決案件事實(shí)之間的矛盾，因此，法律解釋是司法機(jī)關(guān)準(zhǔn)確有效的適用法律所必需的手段。為了保障司法機(jī)關(guān)及時(shí)裁決案件，1955年6月23日，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議通過《關(guān)于解釋法律問題的決議》(以下簡(jiǎn)稱“1955年決議”)，該決議在我國(guó)的法律解釋體制形成過程中發(fā)揮了極為重要的作用。首先，決議將法律解釋區(qū)分為立法解釋和應(yīng)用性解釋兩種。立法解釋是指法律、法令條文本身需要進(jìn)一步明確界限或作補(bǔ)充規(guī)定的，此種解釋權(quán)由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使；應(yīng)用性解釋是指審判過程中具體應(yīng)用法律、法令的問題，此種解釋權(quán)由最高人民法院審判委員會(huì)行使。其次，“1955年決議”對(duì)1954年《憲法》第三十一條全國(guó)人大常委會(huì)的法律解釋權(quán)作出解釋，明確全國(guó)人大常委會(huì)可以通過立法性的決議將法律解釋權(quán)授權(quán)給其他國(guó)家機(jī)關(guān)行使，奠定了我國(guó)多元法律解釋體制的基礎(chǔ)。1981年，全國(guó)人大常委會(huì)頒布《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》(以下簡(jiǎn)稱“1981年決議”)，仍然沿用“1955年決議”將法律區(qū)分為立法性解釋和應(yīng)用性解釋兩類，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步擴(kuò)大了法律具體應(yīng)用解釋的主體。一方面，將法律應(yīng)用解釋的權(quán)力賦予最高人民法院、最高人民檢察院、國(guó)務(wù)院及主管部門，形成立法解釋、司法解釋(包括審判解釋、檢察解釋)和行政解釋并存的格局；另一方面，賦予省級(jí)地方人大常委會(huì)和省級(jí)人民政府主管部門法規(guī)解釋權(quán)，其構(gòu)造相當(dāng)于立法解釋與具體應(yīng)用解釋。

“1981年決議”授權(quán)國(guó)務(wù)院及其主管部門解釋法律以來，理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)行政解釋問題存在諸多爭(zhēng)議。首先，“1981年決議”規(guī)定的行政解釋在主體、范圍和對(duì)象方面存在局限性，并沒有規(guī)定由哪些機(jī)關(guān)來解釋行政法規(guī)、規(guī)章的問題，導(dǎo)致行政解釋概念含混，在實(shí)踐中不利于區(qū)別行政解釋與行政立法[3]。其次，行政解釋是否包含在行政立法之中，即國(guó)務(wù)院及其主管部門對(duì)法律的解釋是否可以通過行政立法的形式出現(xiàn)，如果可以，行政解釋應(yīng)當(dāng)視為“立法”活動(dòng)[4]。再次，行政解釋的形式是否需要規(guī)范，尤其是國(guó)務(wù)院主管部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)所作出的答復(fù)等解釋性文件是否需要通過行政立法予以規(guī)范。

本文將行政解釋限定為“1981年決議”規(guī)定的國(guó)務(wù)院及其主管部門對(duì)法律具體應(yīng)用的解釋，探討我國(guó)行政解釋形式產(chǎn)生和發(fā)展的制度邏輯，在此基礎(chǔ)上，分析行政解釋的實(shí)踐，對(duì)行政解釋的形式及規(guī)范化趨勢(shì)作進(jìn)一步的分析。

二 行政解釋的合理性

行政解釋是指法律規(guī)定的行政機(jī)關(guān)對(duì)法律、行政法規(guī)和規(guī)章等進(jìn)行解釋的權(quán)力與活動(dòng)。我國(guó)的行政解釋有三種類型：第一種是法律的行政解釋，即國(guó)務(wù)院及其主管部門對(duì)法律的解釋，其主要依據(jù)是“1981年決議”；第二種是法規(guī)的行政解釋，又分為國(guó)務(wù)院行政法規(guī)和地方性法規(guī)的解釋兩種，“1981年決議”規(guī)定了省級(jí)人民政府對(duì)地方性法規(guī)具體應(yīng)用方面的解釋和國(guó)務(wù)院及其主管部門對(duì)行政法規(guī)的解釋，其主要依據(jù)是《憲法》、《立法法》和《行政法規(guī)制定程序條例》確立的立法者解釋原則②;第三種是規(guī)章的行政解釋，《規(guī)章制定程序條例》明確規(guī)章的制定主體是當(dāng)然的解釋主體。

司法機(jī)關(guān)解釋法律在理論上并無(wú)異議，行政機(jī)關(guān)有權(quán)解釋行政法規(guī)和規(guī)章也具有正當(dāng)性，但行政機(jī)關(guān)是否應(yīng)當(dāng)解釋法律，在理論上常常引起爭(zhēng)議。不主張行政機(jī)關(guān)解釋法律的理由是：行政機(jī)關(guān)解釋法律，不僅不符合行政權(quán)的性質(zhì)和法律解釋的客觀性和個(gè)案性原則，同時(shí)也會(huì)引起行政機(jī)關(guān)權(quán)力擴(kuò)張，從而違反法律解釋權(quán)配置的一般原理。然而，行政機(jī)關(guān)是執(zhí)行法律的機(jī)構(gòu)，在執(zhí)法過程中必然涉及到對(duì)法律的理解與適用，只不過不將其納入法律解釋的概念之中。中國(guó)憲制下的法律解釋原理，將行政機(jī)關(guān)對(duì)法律的理解與適用作為法律解釋的一部分，并且是法律解釋的重要組成部分，雖然其解釋者的地位和解釋的效力低于立法解釋，但多數(shù)法律均由行政機(jī)關(guān)通過實(shí)施細(xì)則、實(shí)施條例、答復(fù)等形式進(jìn)行解釋③。行政解釋是中國(guó)憲法和法律實(shí)施機(jī)制的重要組成部分。我國(guó)的法律解釋體制是以全國(guó)人大常委會(huì)解釋為核心，以最高審判機(jī)關(guān)、最高檢察機(jī)關(guān)和最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)法律具體應(yīng)用的解釋為補(bǔ)充的多元解釋體制。除法律解釋的多元性外，行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章的解釋均遵循制定者解釋的原則，將規(guī)則的補(bǔ)充解釋與規(guī)則的具體應(yīng)用解釋區(qū)分，體現(xiàn)了中國(guó)法律解釋權(quán)配置和解釋體系的特色。

1.行政解釋有利于法律的實(shí)施

“1981年決議”賦予國(guó)務(wù)院及其主管部門的法律解釋權(quán)，在于通過行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)和法律解釋活動(dòng)推進(jìn)我國(guó)的法制建設(shè)。我國(guó)的法治進(jìn)程中，行政機(jī)關(guān)在實(shí)施法律過程中發(fā)揮著重要的作用，可以說，大多數(shù)法律均依賴行政機(jī)關(guān)實(shí)施。這是由于行政機(jī)關(guān)不僅擁有廣泛的職權(quán)，而且法律的實(shí)施和執(zhí)行均需要行政機(jī)關(guān)的參與。法律在實(shí)施過程中出現(xiàn)各地各部門對(duì)法律條文的理解不一致，不斷提出法律解釋的要求，因此為了保障法律的正確實(shí)施，加強(qiáng)社會(huì)主義法制建設(shè)，需要加強(qiáng)法律解釋工作。全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任王漢斌在《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作等三個(gè)決定(草案)的說明》中也指出，加強(qiáng)法律的解釋工作不僅是保障法律正確實(shí)施的需要，也是普及法律知識(shí)的需要，是向國(guó)家工作人員和公民加強(qiáng)社會(huì)主義法制教育的需要?？梢?，“1981年決議”將法律的具體應(yīng)用解釋主體擴(kuò)大到最高人民檢察院、國(guó)務(wù)院及其主管部門，是準(zhǔn)確有效的實(shí)施法律所必需的。

2.行政解釋有利于法律的適用

司法解釋和行政解釋均屬于法律的具體應(yīng)用解釋，如果具體應(yīng)用僅僅指法律作為裁決個(gè)案的依據(jù)，那么法律解釋即是司法解釋。如果法律的具體應(yīng)用既包括個(gè)案的裁決，也包括法律實(shí)施過程中需要明確法律概念和規(guī)范的確切含義，那么行政機(jī)關(guān)即應(yīng)當(dāng)有解釋法律的權(quán)力，而不僅僅是對(duì)法律具體應(yīng)用的理解。我國(guó)的司法機(jī)關(guān)對(duì)刑事案件和民事案件適用法律問題作出全面的解釋，但法院受理行政案件的范圍限于部分行政行為，因此，法院審理行政案件時(shí)，對(duì)法律具體應(yīng)用的解釋范圍有限。而行政機(jī)關(guān)依照法律的規(guī)定不僅對(duì)部分行政爭(zhēng)議享有行政裁決權(quán)，而且行使行政處罰、行政指導(dǎo)、行政許可、行政調(diào)查等職權(quán)時(shí)需要適用法律處理爭(zhēng)議或者作出決定，因此，行政機(jī)關(guān)是適用法律作出決定的主要機(jī)關(guān)，而行政機(jī)關(guān)執(zhí)行的法律多數(shù)沒有立法解釋和司法解釋作為其適用的依據(jù)，需要行政機(jī)關(guān)對(duì)這些法律的適用進(jìn)行解釋。

3.行政解釋有利于法律的具體化和可操作性

我國(guó)的法律規(guī)定往往較為宏觀，行政機(jī)關(guān)必須對(duì)法律進(jìn)行具體化，使法律規(guī)范成為具有可操作性的規(guī)范，這是我國(guó)的國(guó)情和立法體制決定的。我國(guó)幅員遼闊，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)和文化條件差異較大，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展不平衡，因此法律往往不能對(duì)相同事項(xiàng)作出統(tǒng)一的規(guī)定，有時(shí)法律只能規(guī)定一般原則或者作出一般規(guī)定，具體內(nèi)容由行政法規(guī)或者地方性法規(guī)補(bǔ)充或作出具體規(guī)定。因此，國(guó)務(wù)院及主管部門為了保障法律的統(tǒng)一、準(zhǔn)確實(shí)施，必須對(duì)法律的實(shí)施具體化，使法律的原則性規(guī)定能夠轉(zhuǎn)化為可執(zhí)行性規(guī)則，同時(shí)還為地方性法規(guī)的制定提供規(guī)范依據(jù)。執(zhí)行法律制定的行政法規(guī)往往表現(xiàn)為制定法律的實(shí)施細(xì)則，在不損害法律的原則和精神的前提下，對(duì)法律條文予以明確和具體化，增強(qiáng)其適用性和可操作性，從而賦予實(shí)施細(xì)則以規(guī)則再造之功效。

三 一般行政解釋的形式及其實(shí)踐

1.法律一般解釋的含義

我國(guó)的法律解釋奉行集中統(tǒng)一解釋原則，法律的行政解釋主體只能是國(guó)務(wù)院及其主管部門，它意味著國(guó)務(wù)院及其主管部門之外的行政機(jī)關(guān)沒有法律解釋權(quán)，這也與司法解釋的權(quán)限在邏輯上具有一致性?！?955年決議”將審判解釋的主體確定為最高人民法院審判委員會(huì)，“1981年決議”和立法法明確規(guī)定審判解釋和檢察解釋的主體限于最高人民法院及最高人民檢察院，其他各級(jí)法院、檢察院均不得以任何形式作出司法解釋，此種規(guī)定同時(shí)排除了法官、檢察官和行政官員對(duì)法律的解釋權(quán)。確立集中統(tǒng)一解釋原則的目的，在于保障法律的統(tǒng)一實(shí)施，防止濫用法律解釋權(quán)。地方各級(jí)人民法院和地方人民檢察院如果在辦理案件過程中，如果遇到需要解釋法律的情形，應(yīng)當(dāng)根據(jù)最高人民法院和最高人民檢察院司法解釋工作的規(guī)定，提請(qǐng)最高人民法院或者最高人民檢察院解釋。最高人民法院關(guān)于司法解釋工作的規(guī)定指出，各高級(jí)人民法院和解放軍軍事法院可以直接提請(qǐng)最高人民法院制定司法解釋，基層人民法院和中級(jí)人民法院認(rèn)為需要制定司法解釋的，應(yīng)當(dāng)層報(bào)高級(jí)人民法院，由高級(jí)人民法院審查決定是否向最高人民法院提出制定司法解釋的建議或者對(duì)法律應(yīng)用問題進(jìn)行請(qǐng)示。最高人民檢察院司法解釋工作規(guī)定也指出：對(duì)省級(jí)人民檢察院就檢察工作中具體應(yīng)用法律問題的請(qǐng)示制定的司法解釋，采用“批復(fù)”的形式。法律的行政解釋主體僅限于國(guó)務(wù)院及其主管部門，地方各級(jí)行政機(jī)關(guān)如果在法律適用過程中遇到需要解釋的情形，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)國(guó)務(wù)院解釋，或者由國(guó)務(wù)院及其主管部門對(duì)行政法規(guī)進(jìn)行解釋。

國(guó)務(wù)院及其主管部門對(duì)法律的解釋，是指對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律的解釋，至于全國(guó)人大及其常委會(huì)發(fā)布的決議與決定則不屬于法律解釋的范圍，雖然某些決定具有立法性質(zhì)，但這些立法性質(zhì)的決定主要是對(duì)法律規(guī)定的補(bǔ)充或者對(duì)法律的解釋，一般來說較為具體，具有可操作性，或者已經(jīng)明確了適用依據(jù)，再進(jìn)行行政解釋已無(wú)必要。所以，法律的行政解釋只能是對(duì)法律文本的解釋，在法律文本的可能文義范圍內(nèi)進(jìn)行解釋[5]42-43，是在適用法律的過程之中，對(duì)法律條文本身的解釋[6]247-249。雖然行政解釋的對(duì)象是法律文本，但是，行政機(jī)關(guān)采取什么形式來解釋法律文本，在理論上缺乏對(duì)實(shí)踐的系統(tǒng)總結(jié)。法律解釋機(jī)關(guān)都需要采取法定的法律解釋形式，并且按照法定程序解釋法律。“1955年決議”和“1981年決議”均規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)的立法解釋采取的形式是解釋文件和法令規(guī)定兩種，但實(shí)踐中，全國(guó)人大常委會(huì)既采用專門的法律解釋文書，也采用補(bǔ)充立法的方式解釋法律。但決議對(duì)司法解釋和行政解釋沒有規(guī)定解釋形式。實(shí)踐中，行政解釋可以分為立法性解釋和答復(fù)性解釋兩種。立法性行政解釋是一般法律解釋的一種，是國(guó)務(wù)院以制定行政法規(guī)的方式解釋法律，屬于法律的抽象解釋范疇，是指法定國(guó)家機(jī)關(guān)如國(guó)務(wù)院在法律實(shí)施的過程中就法律所做的具有普遍適用效力的一般性解釋規(guī)定[6]17。

一般解釋是我國(guó)司法解釋和行政解釋普遍運(yùn)用的法律解釋，其特點(diǎn)是對(duì)法律文本進(jìn)行全面的整體解釋，對(duì)法律文本上的法律概念和法律條文均作出具體的限制性解釋或者擴(kuò)張性解釋；或者對(duì)某一類案件，某些法律條款的具體適用問題進(jìn)行解釋，具有法律規(guī)范之具體化與再造功能，只是不得違反法律的原則、精神，且不屬于《立法法》第四十五條規(guī)定由全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行解釋權(quán)限的④。司法解釋的形式由最高人民法院和最高人民檢察院以規(guī)范性文件的形式規(guī)定。最高人民法院《關(guān)于司法解釋工作的規(guī)定》將司法解釋形式分為“解釋”、“規(guī)定”、“批復(fù)”和“決定”四種。在這四種解釋形式中，解釋和規(guī)定具有一般法律解釋的特點(diǎn)，批復(fù)和決定則屬于具體解釋⑤。最高人民檢察院《司法解釋工作規(guī)定》將檢察解釋的形式確定為“解釋”“規(guī)則”“規(guī)定”“批復(fù)”“決定”等形式，其中解釋、規(guī)則均屬于一般法律解釋⑥。兩高的一般法律解釋必須符合以下三個(gè)基本條件：一是須經(jīng)解釋立項(xiàng)；二是須經(jīng)過審判委員會(huì)或者檢察委員會(huì)討論決定；三是須有解釋號(hào)⑦。司法解釋中的一般解釋也有針對(duì)法律某個(gè)別條款或者某類問題的解釋，雖然這些解釋并不是對(duì)某個(gè)法律適用的解釋，但符合一般解釋的基本條件⑧。

2.法律實(shí)施細(xì)則與實(shí)施條例是一般行政解釋的主要形式

國(guó)務(wù)院并沒有就行政解釋的形式作出明確規(guī)定，而是在實(shí)踐中通過制定法律的實(shí)施細(xì)則和實(shí)施條例來解釋法律[7]。因此，法律行政解釋的形式缺乏司法解釋形式的確定性。實(shí)踐中，國(guó)務(wù)院的行政解釋也與司法解釋一樣以抽象性的一般法律解釋為主，只不過司法機(jī)關(guān)在憲法上沒有立法權(quán)，因此不宜將最高人民法院和最高人民檢察院的一般法律解釋稱之為立法性解釋。國(guó)務(wù)院根據(jù)“1981年決議”和法律的授權(quán)制定法律實(shí)施細(xì)則和實(shí)施條例解釋法律，因此，國(guó)務(wù)院的一般法律解釋可以稱之為規(guī)范性行政解釋。其基本特點(diǎn)是：通過制定普遍適用的規(guī)則而將法律的規(guī)定具體化。其解釋不是將法律規(guī)定適用于案件事實(shí)而發(fā)生的具體個(gè)別解釋，而是將不確定的法律概念或者法律條文通過限制或者擴(kuò)大的方法將之明確化和具體化，可以為國(guó)家機(jī)關(guān)反復(fù)適用。此種法律解釋并沒有冠名為解釋，因?yàn)樾姓ㄒ?guī)本身并沒有確定為法定的法律解釋形式，但行政法規(guī)在實(shí)踐中既符合法律一般解釋的程序與規(guī)則，也符合法律一般解釋的實(shí)質(zhì)。從實(shí)踐來看，行政法規(guī)并不都是對(duì)法律的解釋?！读⒎ǚā返诹鍡l規(guī)定，國(guó)務(wù)院的行政立法事項(xiàng)為：為執(zhí)行法律的規(guī)定制定行政法規(guī)；《憲法》第八十九條規(guī)定的國(guó)務(wù)院行政管理職權(quán)的事項(xiàng)。顯然，國(guó)務(wù)院為履行憲法規(guī)定的行政管理職能而制定的行政法規(guī)，并不具有法律解釋的內(nèi)容；而為執(zhí)行法律的規(guī)定制定的法律實(shí)施細(xì)則、條例和辦法，其目的在于執(zhí)行法律，因此具有法律解釋的內(nèi)容。

國(guó)務(wù)院《行政法規(guī)制定程序條例》規(guī)定，行政法規(guī)的名稱為條例、規(guī)定和辦法。從法律解釋的角度分析，國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)中，只有法律實(shí)施細(xì)則屬于解釋法律的范疇。條例可以分為兩種：一種是國(guó)務(wù)院履行憲法賦予的行政管理職責(zé)而制定的“條例”，如《中華人民共和國(guó)文職人員條例》《宗教事務(wù)條例》等；另一種是法律“實(shí)施條例”，如《中華人民共和國(guó)統(tǒng)計(jì)法實(shí)施條例》《中華人民共和國(guó)采購(gòu)法實(shí)施條例》等。行政法規(guī)較少使用“規(guī)定”，主要適用于對(duì)某些違法行為的行政處罰或者某些事項(xiàng)的規(guī)范管理，如《價(jià)格違法行為行政處罰規(guī)定》《外商投資電信企業(yè)管理規(guī)定》。行政法規(guī)使用“辦法”較多，如《食鹽專營(yíng)辦法》《無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處辦法》等，主要適用于對(duì)某些行政管理權(quán)限范圍內(nèi)的事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)范。《行政法規(guī)制定程序條例》中規(guī)定的條例、規(guī)定和辦法，只有法律實(shí)施條例具有解釋法律的內(nèi)容，其他條例、規(guī)定和辦法均屬于國(guó)務(wù)院行使行政管理權(quán)或者執(zhí)行法律而制定的行政法規(guī)，是履行《憲法》第八十九條規(guī)定的行政管理職權(quán)的行政法規(guī)，是行政機(jī)關(guān)為了執(zhí)行或?qū)崿F(xiàn)特定法律和法規(guī)或者上級(jí)行政機(jī)關(guān)行政規(guī)范的規(guī)定而進(jìn)行的立法[8]162。

國(guó)務(wù)院《行政法規(guī)制定程序條例》并沒有明確規(guī)定法律的實(shí)施細(xì)則是否屬于行政法規(guī)，從該條例第五條的規(guī)定來看，它列舉的行政法規(guī)名稱是“條例”“規(guī)定”“辦法”等，因此法律的實(shí)施細(xì)則應(yīng)當(dāng)屬于“等”的范圍，法律的實(shí)施細(xì)則在立項(xiàng)、制定程序方面與條例和辦法完全一致，屬于行政法規(guī)的范疇。如《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法實(shí)施細(xì)則》《中華人民共和國(guó)反間諜法實(shí)施細(xì)則》，實(shí)施細(xì)則的制定目的在于對(duì)法律條文的含義作出明確的具體界定，從而透過行政法規(guī)使法律的規(guī)定具有可操作性。所以，除非法律對(duì)主體、期限等作出明確的規(guī)定，或者其法律概念已經(jīng)非常具體，行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行和具體應(yīng)用過程中不存在爭(zhēng)議或者模糊之處，否則行政機(jī)關(guān)在具體應(yīng)用過程中必須對(duì)法律概念和法律條文的含義進(jìn)行解釋。

法律實(shí)施細(xì)則和實(shí)施條例都有解釋法律的效果，區(qū)別在于法律實(shí)施細(xì)則通過對(duì)該法律的大部分條款進(jìn)行具體化和細(xì)則化的方式解釋法律，通過逐條解釋使法律的規(guī)定具有可操作性。所以，法律實(shí)施細(xì)則有時(shí)比法律本身的條文還要多，如《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》只有94條，而《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法實(shí)施細(xì)則》則達(dá)到123條，這也與兩高有關(guān)法律適用的解釋情形相同。因?yàn)閷?shí)施條例主要是對(duì)法律如何實(shí)施，規(guī)定實(shí)施的體制與機(jī)制，明確實(shí)施過程中的法律責(zé)任等，并不以全面解釋法律條文為目標(biāo)。然而，制定實(shí)施條例的目的，在于保障法律的執(zhí)行，明確行政機(jī)關(guān)的權(quán)力和責(zé)任，因此，實(shí)施條例一般對(duì)法律上比較模糊的概念，或者表述比較宏觀的條文作出解釋，以保障行政機(jī)關(guān)對(duì)該法律基本概念和主要內(nèi)容的掌握與理解。所以，實(shí)施條例雖然不以解釋法律為主要目標(biāo)，但有部分條款是明確解釋法律的條款，如《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法實(shí)施條例》規(guī)定，《環(huán)境保護(hù)稅法》第五條第一款、第十二條第一款第三項(xiàng)規(guī)定的城鄉(xiāng)污水集中處理場(chǎng)所，是指為社會(huì)公眾提供生活污水處理服務(wù)的場(chǎng)所；又如《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》規(guī)定，《政府采購(gòu)法》第二條所稱服務(wù)，包括政府自身需要的服務(wù)和政府向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)；還有《中華人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法實(shí)施條例》規(guī)定，《稅法》第一條第一款所說的在中國(guó)境內(nèi)有住所的個(gè)人，是指因戶籍、家庭、經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系而在中國(guó)境內(nèi)習(xí)慣性居住的個(gè)人。

通過對(duì)實(shí)施細(xì)則和實(shí)施條例解釋法律的實(shí)踐來分析，其解釋法律的功能主要有以下兩個(gè)方面。

一方面，對(duì)法律概念進(jìn)行限定解釋。

為了準(zhǔn)確適用法律，實(shí)施細(xì)則和條例必須將原則性、抽象性和不確定性的法律概念加以具體化，使法律條文具有可操作性。以《反間諜法實(shí)施細(xì)則》為例，《反間諜法》在打擊危害國(guó)家安全犯罪、維護(hù)國(guó)家利益、建立國(guó)家安全機(jī)制的過程中發(fā)揮了重要作用，考慮到國(guó)家安全的反間諜工作的性質(zhì)及其特殊性，《反間諜法》的許多規(guī)定較為抽象和概括，為該法的執(zhí)行和解釋留有空間。但行政機(jī)關(guān)是執(zhí)行和適用該法律的國(guó)家機(jī)關(guān)，為了使該法律能夠得到有效實(shí)施，《反間諜法實(shí)施細(xì)則》必須對(duì)一些重要的法律概念和法律條文的含義作出具體界定。由于《反間諜法》涉及到國(guó)家安全的重大政治和法律問題，因此許多概念是理解和適用該法的關(guān)鍵，《反間諜法實(shí)施細(xì)則》主要就《反間諜法》中的相關(guān)概念進(jìn)行解釋，如“境外機(jī)構(gòu)、組織”、“間諜組織代理人”、“敵對(duì)組織”、“資助”、“勾結(jié)”。這些概念并非一般詞匯意義上的含義，而是具有特定法律意義的內(nèi)涵，《反間諜法實(shí)施細(xì)則》對(duì)這些法律概念專章進(jìn)行解釋，對(duì)境外機(jī)構(gòu)、間諜組織代理人、敵對(duì)組織的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)作出具體規(guī)定，使行政機(jī)關(guān)執(zhí)行《反間諜法》時(shí)具有可操作性。

另一方面，對(duì)法律條文作出補(bǔ)充解釋。

法律解釋本身具有規(guī)則再造功能。在我國(guó)法律解釋體制背景下，法律解釋的規(guī)則再造，實(shí)際上是執(zhí)行和適用該法律的補(bǔ)充性規(guī)則，是對(duì)法律規(guī)范的限制或者擴(kuò)張性規(guī)定，無(wú)論法律解釋采取哪種方式，都會(huì)在法律條文確定的規(guī)則之下形成次級(jí)規(guī)則，這些次級(jí)規(guī)則是理解和掌握法律條文不可缺乏的內(nèi)容，是司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)對(duì)法律條文具體內(nèi)容的揭示，其準(zhǔn)確含義體現(xiàn)了解釋機(jī)關(guān)的法律思維和政策導(dǎo)向。只是司法解釋和行政解釋產(chǎn)生的次級(jí)規(guī)則應(yīng)當(dāng)是對(duì)條文本身的補(bǔ)充，且不損害法律的原意和立法目的，此種規(guī)則即為有效的規(guī)則。以《出入境管理法實(shí)施細(xì)則》為例?！冻鋈刖彻芾矸ā分袑?duì)出入境人員的界定，出入境管理體制和管理機(jī)構(gòu)作出了較為詳細(xì)的規(guī)定，但仍然存在部分法條需要具體化的情形，所以《出入境管理法實(shí)施細(xì)則》作出了大量補(bǔ)充性規(guī)定。《出入境管理法》第二十條規(guī)定了外國(guó)人應(yīng)邀入境從事緊急商務(wù)、工程搶修或者具有其他緊急入境情形的可在口岸申請(qǐng)簽證，但是該法沒有規(guī)定哪些屬于商務(wù)等緊急入境情形，導(dǎo)致辦理緊急簽證業(yè)務(wù)的口岸不能準(zhǔn)確適用第二十條之規(guī)定。因此，《出入境管理法實(shí)施細(xì)則》第一條即對(duì)《出入境管理法》第二十條的規(guī)定作出補(bǔ)充，具體規(guī)定了外國(guó)人緊急入境的十種情形。《出入境管理法》第二十五條規(guī)定了外國(guó)人不準(zhǔn)入境的情形，《出入境管理法實(shí)施細(xì)則》第七條對(duì)此作出補(bǔ)充規(guī)定，將不能保障其在中國(guó)期間所需費(fèi)用的納入不準(zhǔn)入境的情形。

四 具體行政解釋的形式及其實(shí)踐

1.法律具體解釋的含義

行政解釋除采取一般行政解釋外，還采取通知、解釋性文件和答復(fù)等具體解釋形式。所謂法律的具體解釋形式是指解釋機(jī)關(guān)并不以立法或者制定一般規(guī)范的形式解釋法律，而是需要對(duì)法律個(gè)別條款的具體適用或者對(duì)具體審判和檢察工作進(jìn)行規(guī)范并表達(dá)意見，對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)具體應(yīng)用法律問題的請(qǐng)求作出答復(fù)。具體解釋形式與一般解釋形式的區(qū)別在于兩個(gè)方面。

一方面，具體解釋不屬于立法性解釋，即不具有一般解釋的立法形式和程序。一般解釋尤其是一般行政解釋通過立法的形式和程序進(jìn)行，表現(xiàn)為強(qiáng)烈的法規(guī)范性特征，即使司法機(jī)關(guān)沒有立法權(quán)，但其解釋文件采取與法律文件同樣的結(jié)構(gòu)和邏輯表達(dá)，在程序上也由最高人民法院審判委員會(huì)和最高人民檢察院檢察委員會(huì)決定。如2012年《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)刑事訴訟法〉的解釋》共有24章548條，而《刑事訴訟法》只有290條；2017年《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》共13部分163條，而《行政訴訟法》只有103條。

另一方面，具體解釋往往針對(duì)某些法律問題或者部分法律條文的適用，非立法性具體解釋形式首先是司法機(jī)關(guān)采用的解釋形式，最高人民法院《關(guān)于司法解釋工作的規(guī)定》和最高人民檢察院《司法解釋工作規(guī)定》均確定具體解釋形式采用“規(guī)定”和“批復(fù)”的形式⑨。

2.通知、解釋文件和答復(fù)是具體行政解釋的主要形式

哪些行政解釋屬于具體行政解釋并沒有規(guī)范依據(jù)。實(shí)踐中，具體行政解釋是指國(guó)務(wù)院主管部門以通知等行政規(guī)范性文件和答復(fù)兩種形式所作的解釋。由于行政規(guī)范性文件可以分為內(nèi)部規(guī)范性文件和外部規(guī)范性文件兩種，具有行政解釋性質(zhì)的行政規(guī)范性文件，一般是指適用于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的通知和解釋性文件。兩者都是國(guó)務(wù)院主管部門對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)發(fā)出的規(guī)范性文件，其內(nèi)容主要是針對(duì)法律具體應(yīng)用或者適用中可能遇到的問題而作出的解釋，其目的在于保障法律在全國(guó)的統(tǒng)一和準(zhǔn)確實(shí)施。國(guó)務(wù)院主管機(jī)關(guān)的答復(fù)不是以規(guī)范性文件的形式出現(xiàn)，是對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)適用法律的請(qǐng)求而作出的答復(fù)，具有法律解釋的效果。

國(guó)務(wù)院主管部門解釋法律符合“1981年決議”的規(guī)定，國(guó)務(wù)院主管部門不采用規(guī)章等一般解釋形式，而是采取通知等規(guī)范性文件的形式進(jìn)行解釋，此類行政解釋的主體一般是國(guó)務(wù)院法制辦及國(guó)務(wù)院各部委。如國(guó)務(wù)院法制辦公室《關(guān)于依法做好征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議行政復(fù)議工作的通知》，為了解決地方征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議是適用仲裁方式解決還是以行政復(fù)議方式解決的問題，對(duì)《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》第二條和《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第十三條進(jìn)行具體應(yīng)用解釋，認(rèn)為被征地集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民對(duì)有關(guān)市、縣人民政府批準(zhǔn)的征地補(bǔ)償、安置方案不服要求裁決的，應(yīng)當(dāng)依照行政復(fù)議法律、法規(guī)的規(guī)定向上一級(jí)地方人民政府提出申請(qǐng)，不能進(jìn)行仲裁。

國(guó)務(wù)院主管部門也以通過解釋文件解釋法律，此種法律解釋一般以解釋文件的形式出現(xiàn)，但區(qū)別于一般規(guī)范性文件。如公安部2006年1月頒布的《公安機(jī)關(guān)執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)治安管理處罰法〉有關(guān)問題的解釋》，明確以全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》的規(guī)定為依據(jù)，對(duì)《治安管理處罰法》的有關(guān)問題從15個(gè)方面作出解釋。《治安管理處罰法》第一百零三條規(guī)定的“送達(dá)拘留所執(zhí)行”，其含義不夠明確，該解釋將其界定為“指作出行政拘留決定的公安機(jī)關(guān)將被決定行政拘留的人送到拘留所并交付執(zhí)行，拘留所依法辦理入所手續(xù)后即為送達(dá)”。對(duì)《治安管理處罰法》第九十九條規(guī)定“鑒定期間”，界定為“公安機(jī)關(guān)提交鑒定之日起至鑒定機(jī)構(gòu)作出鑒定結(jié)論并送達(dá)公安機(jī)關(guān)的期間”。這些解釋對(duì)于機(jī)關(guān)準(zhǔn)確執(zhí)行《治安管理處罰法》發(fā)揮了重要的作用。

地方政府在執(zhí)行法律過程中，如果遇到適用法律方面的問題，只能向國(guó)務(wù)院及其主管部門請(qǐng)示，國(guó)務(wù)院及其主管部門予以答復(fù)，國(guó)務(wù)院所作的答復(fù)，如果是對(duì)法律如何具體應(yīng)用的解釋，則此種答復(fù)具有法律解釋的效果，屬于具體行政解釋的范疇。與一般行政解釋不同的是，此種答復(fù)形式的法律解釋與行政機(jī)關(guān)需要處理的行政爭(zhēng)議或者作出行政行為相關(guān)，直接適用于行政爭(zhēng)議之解決或者作為行政行為之依據(jù)。答復(fù)性行政解釋既可以是對(duì)法律概念的解釋，也可以是對(duì)法律條文的補(bǔ)充和適用范圍的界定，與一般法律解釋一樣具有規(guī)則再造功能。實(shí)踐中，國(guó)務(wù)院法制辦應(yīng)本級(jí)人民政府主管部門的請(qǐng)求或者下級(jí)人民政府的請(qǐng)求，明確對(duì)法律的個(gè)別條款或者概念作出解釋。如國(guó)務(wù)院法制辦對(duì)新聞出版總署關(guān)于提請(qǐng)解釋《中華人民共和國(guó)行政許可法》有關(guān)適用問題的函的復(fù)函中，對(duì)《行政許可法》第四十一條規(guī)定的行政許可“全國(guó)有效”進(jìn)行概念解釋：“法律、行政法規(guī)規(guī)定的取得有關(guān)行政許可的條件、標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是全國(guó)統(tǒng)一的。只要申請(qǐng)人取得的行政許可的適用范圍依法沒有地域限制，被許可人在一個(gè)地方取得了行政許可，就可以在全國(guó)范圍內(nèi)從事被許可的活動(dòng)，無(wú)需在其他地方再次申請(qǐng)同一行政許可或者目的相同的行政許可?！眹?guó)務(wù)院法制辦公室對(duì)《甘肅省人民政府法制辦公室關(guān)于第九條有關(guān)問題的請(qǐng)示》的復(fù)函中對(duì)《行政復(fù)議法》第九條作出補(bǔ)充解釋，指出由于作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)沒有向申請(qǐng)人依法告知行政復(fù)議權(quán)利及行政復(fù)議機(jī)關(guān)名稱，致使申請(qǐng)人在法定期限內(nèi)向無(wú)權(quán)受理的行政機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議申請(qǐng)，接到行政復(fù)議申請(qǐng)的機(jī)關(guān)又沒有及時(shí)將該案移送，申請(qǐng)人申請(qǐng)行政復(fù)議期限因此被耽誤的，屬于《行政復(fù)議法》第九條規(guī)定的“其他正當(dāng)理由”情形。由于該復(fù)函已經(jīng)商請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)法工委和最高人民法院同意，因此其解釋也可以為人民法院適用。衛(wèi)生部在答復(fù)貴州省衛(wèi)生廳關(guān)于《藥品管理法》解釋權(quán)問題的復(fù)函中指出，根據(jù)1981年決議，衛(wèi)生部作為法定的全國(guó)藥品監(jiān)督管理工作的主管部門，有權(quán)對(duì)《藥品管理法》《藥品管理法實(shí)施辦法》的條文作出解釋，并具有法律效力。同時(shí)對(duì)《藥品管理法》第五十四條的適用范圍作出界定：適用于具有合法生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)資格的企業(yè)，對(duì)無(wú)證生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)藥品的部門，按違反《藥品管理法》第五十二條、《藥品管理法實(shí)施辦法》第五十一條的規(guī)定嚴(yán)肅處理。

五 行政解釋形式的規(guī)范化目標(biāo)

1.行政解釋形式規(guī)范化的必要性

國(guó)務(wù)院及其主管部門的法律解釋權(quán)由1981年決議授予，具有合法性。實(shí)踐中，國(guó)務(wù)院及其主管部門的法律解釋在法律的實(shí)施和監(jiān)督行政方面發(fā)揮了重要的作用。首先，在法律實(shí)施方面，行政解釋規(guī)范行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一適用法律，雖然法律的規(guī)定較為原則，或者考慮到各地區(qū)和各部門的具體情況作出較為靈活的規(guī)定，行政解釋在細(xì)化法律規(guī)定的過程中，可以考慮到行政適用的特點(diǎn)以及地區(qū)與部門之間的差異性，從而作出符合實(shí)際情況和實(shí)踐要求的規(guī)定，避免行政機(jī)關(guān)適用法律過于關(guān)注自身利益和特殊性。其次，在監(jiān)督行政方面，國(guó)務(wù)院及其主管部門通過行政解釋明確行政機(jī)關(guān)實(shí)施法律的責(zé)任與義務(wù)，規(guī)定各級(jí)行政機(jī)關(guān)和工作人員實(shí)施法律的程序。因此，法律實(shí)施細(xì)則或者實(shí)施條例有利于規(guī)范行政權(quán)的運(yùn)行。

雖然行政解釋具有積極的作用，但面臨的主要問題是行政解釋形式均沒有法律和法規(guī)的依據(jù)，導(dǎo)致行政解釋與行政立法界限模糊和混亂，從而影響行政解釋的實(shí)踐效果淡化。我國(guó)的立法解釋和司法解釋都有專門的法律解釋形式，全國(guó)人大常委會(huì)明確規(guī)定立法解釋的形式是專門的解釋文件和法令兩種。實(shí)踐中，全國(guó)人大常委會(huì)主要以專門的解釋文件來解釋法律，法令作為解釋形式主要是通過修改法律的決定或者制定補(bǔ)充法律的決定時(shí)附帶解釋。最高人民法院和最高人民檢察院為了有效行使法律解釋權(quán)，規(guī)范法律解釋權(quán)，分別制定了相關(guān)規(guī)則，對(duì)審判解釋和檢察解釋的程序和形式作出了明確規(guī)定。而國(guó)務(wù)院及其主管部門并沒有制定行政解釋的具體規(guī)定，因此，行政解釋缺乏程序規(guī)范和確定的解釋形式。如果說行政解釋符合中國(guó)國(guó)情并且具有正當(dāng)性的話，那么解釋形式的確定是對(duì)行政解釋實(shí)踐的認(rèn)可與支撐。國(guó)務(wù)院是行使行政權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)，其行政權(quán)職權(quán)范圍較廣，法律解釋權(quán)是其行政職權(quán)之一，其有別于行政機(jī)關(guān)行使的其他權(quán)力。為了避免不同行政職能的混淆，充分發(fā)揮行政解釋在法律實(shí)施方面的實(shí)踐效用，必須對(duì)行政解釋的程序、形式和效力等問題通過專門行政立法作出規(guī)定。

2.行政解釋形式規(guī)范化的內(nèi)容

國(guó)務(wù)院可以參考最高人民法院和最高人民檢察院的做法，通過制定法律解釋工作規(guī)定來確認(rèn)和規(guī)范行政解釋活動(dòng)。法律的行政解釋是全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院及其主管部門行使的職權(quán)，如果全國(guó)人大常委會(huì)沒有對(duì)法律解釋形式和程序進(jìn)行專門立法，國(guó)務(wù)院制定法律的行政解釋工作規(guī)定即屬于行政立法的范疇。國(guó)務(wù)院《行政法規(guī)制定程序條例》對(duì)行政法規(guī)制定的主體、程序作出了較為具體的規(guī)定。該條例第五條規(guī)定，行政法規(guī)的名稱一般稱“條例”，也可以稱“規(guī)定”“辦法”?？梢?，法律實(shí)施條例屬于行政法規(guī)，但實(shí)施細(xì)則并沒有明確是否屬于行政法規(guī)，只是從實(shí)施細(xì)則制定的主體和程序來看，它與行政法規(guī)無(wú)異，因此屬于行政法規(guī)的范疇?！缎姓ㄒ?guī)制定程序條例》規(guī)范的是行政法規(guī)的制定，并不規(guī)范法律解釋形式，特別是行政解釋中的通知、解釋文件與答復(fù)等具體行政解釋，沒有明確的法規(guī)依據(jù)。為了規(guī)范行政解釋權(quán)，必須制定專門行政解釋的法規(guī)對(duì)下列事項(xiàng)作出規(guī)定。

第一，明確規(guī)定法律行政解釋的主體只能是國(guó)務(wù)院及其主管部門。法律的行政解釋權(quán)只能由國(guó)務(wù)院及其主管部門行使，任何其他行政機(jī)關(guān)的工作人員均不能作出行政解釋，這是我國(guó)法律解釋的重要特征。法律的審判解釋和檢察解釋也只能由最高人民法院審判委員會(huì)和最高人民檢察院檢察委員會(huì)作出，并且以最高人民法院和最高人民檢察院的名義發(fā)布，才具有合法性。它表明審判解釋和檢察解釋都是機(jī)關(guān)解釋，而不是法官和檢察官的個(gè)體解釋，行政解釋也不例外。同時(shí)，國(guó)務(wù)院主管部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不能直接以其名義對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)或者同級(jí)國(guó)務(wù)院主管部門提請(qǐng)解釋，各級(jí)地方政府及其組成部門不能作出法律解釋。

第二，確定行政解釋的形式。實(shí)踐中產(chǎn)生的行政解釋形式主要有實(shí)施細(xì)則、實(shí)施條例、通知、解釋文件和答復(fù)五種，實(shí)踐證明這五種解釋形式能夠發(fā)揮行政解釋的作用，可以作為法定的解釋形式。實(shí)施細(xì)則和實(shí)施條例雖然是專門解釋法律的規(guī)范，但它與其他行政法規(guī)在形式上并無(wú)明顯區(qū)別，因此在法理上常常將實(shí)施細(xì)則和實(shí)施條例作為行政法規(guī)對(duì)待，而并不將其作為法律解釋的專門形式。而實(shí)施細(xì)則在《行政法規(guī)制定程序條例》上并不屬于行政法規(guī)的形式，而其內(nèi)容多為解釋法律的概念和規(guī)則，同時(shí)也規(guī)定法律實(shí)施的主體、程序和法律責(zé)任，因此，為了避免與一般行政法規(guī)含混，將其作為專門的法律解釋形式很有必要。作為抽象的法律解釋，實(shí)施細(xì)則和實(shí)施條例是對(duì)法律文本的整體解釋，是具體化法律規(guī)定，明確法律規(guī)范含義的文本，具有規(guī)范再造功能。制定實(shí)施細(xì)則和實(shí)施條例的目的在于行政機(jī)關(guān)準(zhǔn)確適用法律，并在準(zhǔn)確適用法律的基礎(chǔ)上執(zhí)行法律，但不屬于“行使行政管理職權(quán)的事項(xiàng)”。立法法上“為執(zhí)行法律的規(guī)定”是制定行政法規(guī)的事項(xiàng)，既包括實(shí)施細(xì)則和實(shí)施條例，也包括為執(zhí)行根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的授權(quán)決定制定的“暫行條例”或者“暫行規(guī)定”。所以，將實(shí)施細(xì)則和實(shí)施條例從一般行政法規(guī)中分離出來，作為行政解釋的專門形式，符合我國(guó)的行政解釋實(shí)踐。通知和答復(fù)作為行政解釋的形式，需要予以規(guī)范。由于此兩種行政解釋均不屬于行政立法的范疇，是國(guó)務(wù)院及其主管部門對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)適用法律的指導(dǎo)，對(duì)法律的概念和規(guī)則作出闡釋，使下級(jí)行政機(jī)關(guān)能夠準(zhǔn)確適用于具體的行政管理事務(wù)。但是，通知和答復(fù)主要是國(guó)務(wù)院及其主管部門法制機(jī)構(gòu)研究的意見，具有內(nèi)部性，其解釋不僅不能違反法律的原則和精神，也不能違反實(shí)施細(xì)則和實(shí)施條例的規(guī)定，因此，應(yīng)當(dāng)確認(rèn)其作為行政解釋的正式形式，既可以規(guī)范通知和答復(fù)的程序，同時(shí)也可以發(fā)揮具體行政解釋的功能。

第三，規(guī)定行政解釋的程序。法律實(shí)施細(xì)則和實(shí)施條例是對(duì)法律具體應(yīng)用的解釋，與一般行政法規(guī)相比在內(nèi)容和目標(biāo)上并不相同。《行政法規(guī)制定程序條例》中的部分條款可以適用于實(shí)施細(xì)則和實(shí)施條例的制定程序，但實(shí)施細(xì)則和實(shí)施條例是法律解釋的一種形式，并不適用“國(guó)務(wù)院于每年年初編制本年度的立法工作計(jì)劃”的規(guī)定。因?yàn)榉深C布實(shí)施的時(shí)間并不受國(guó)務(wù)院的影響，因此，在法律頒布實(shí)施后，如果需要及時(shí)制定實(shí)施細(xì)則或者實(shí)施條例的，可以不受年度立法工作計(jì)劃的限制。同時(shí)，實(shí)施細(xì)則和實(shí)施條例本身是對(duì)法律的解釋，應(yīng)當(dāng)由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一解釋，不宜適用《行政法規(guī)制定程序條例》第三十一條有關(guān)行政法規(guī)解釋權(quán)分配之規(guī)定。通知與答復(fù)的制定程序不同于行政法規(guī)，但應(yīng)當(dāng)由國(guó)務(wù)院法制部門及國(guó)務(wù)院主管部門的法制機(jī)構(gòu)提出書面解釋意見，經(jīng)集體研究后決定。

注釋：

①1954年《憲法》第三十一條規(guī)定了全國(guó)人大常委會(huì)行使解釋法律的職權(quán)，該規(guī)定開創(chuàng)了我國(guó)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)解釋法律的先河；此后，1975年《憲法》第十八條規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)解釋法律，1978年《憲法》第二十五條、1982年《憲法》第六十七條均規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)行使解釋憲法和法律的職權(quán)。我國(guó)憲法之所以堅(jiān)持法律的立法解釋體制，與我國(guó)人民代表大會(huì)制度的政體密切相關(guān)，在法理上將法律解釋作為立法活動(dòng)對(duì)待，認(rèn)為法律解釋是法律規(guī)則的再造，因此屬于立法機(jī)關(guān)的職責(zé)。同時(shí)，法律是立法機(jī)關(guān)制定的，立法機(jī)關(guān)對(duì)法律的立法目的、宗旨和原意最為明確，由立法機(jī)關(guān)解釋法律更能準(zhǔn)確地闡釋法律的涵義。

②我國(guó)有學(xué)者將國(guó)務(wù)院及其主管部門對(duì)行政法規(guī)的解釋稱之為立法解釋，因?yàn)閲?guó)務(wù)院有行政立法權(quán)。《行政法規(guī)制定程序條例》第三十一條規(guī)定，行政法規(guī)需要進(jìn)一步明確具體含義或者需要明確制定依據(jù)的，由國(guó)務(wù)院解釋。這一規(guī)定與“1981年決議”和《立法法》第四十五條之規(guī)定在解釋權(quán)定位上大致相同，如果將國(guó)務(wù)院作為立法主體，那么國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)解釋具有立法解釋的性質(zhì)。

③自1996年以來，全國(guó)人大常委會(huì)解釋法律共17次，其中對(duì)國(guó)籍法解釋2次，對(duì)香港特別行政區(qū)基本法和澳門特別行政區(qū)基本法解釋5次，對(duì)刑法解釋8次，對(duì)刑事訴訟法解釋1次，對(duì)民事法律解釋1次。

④有學(xué)者將這一種一般解釋稱之為規(guī)范性解釋，即發(fā)布規(guī)范性解釋文件的活動(dòng)。參見：王鋒《行政法解釋探究》，載《人民論壇》2010年第20期。

⑤對(duì)在審判工作中如何具體應(yīng)用某一法律或者對(duì)某一類案件、某一類問題如何應(yīng)用法律制定的司法解釋，采用“解釋”的形式。根據(jù)立法精神，對(duì)審判工作中需要制定的規(guī)范、意見等司法解釋，采用“規(guī)定”的形式；對(duì)高級(jí)人民法院、解放軍軍事法院就審判工作中具體應(yīng)用法律問題的請(qǐng)示制定的司法解釋，采用“批復(fù)”的形式；修改或者廢止司法解釋，采用“決定”的形式。

⑥對(duì)檢察工作中如何具體應(yīng)用某一法律或者對(duì)某一類案件、某一類問題如何應(yīng)用法律制定的司法解釋，采用“解釋”“規(guī)則”的形式；對(duì)檢察工作中需要制定的辦案規(guī)范、意見等司法解釋，采用“規(guī)定”的形式；對(duì)省級(jí)人民檢察院(包括解放軍軍事檢察院、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)人民檢察院)就檢察工作中具體應(yīng)用法律問題的請(qǐng)示制定的司法解釋，采用“批復(fù)”的形式；修改或者廢止司法解釋，采用“決定”的形式。

⑦如《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的解釋》《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)刑事訴訟法〉的解釋》《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問題的解釋》。

⑧如最高人民法院《關(guān)于適用刑法時(shí)間效力規(guī)定若干問題的解釋》《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民法總則〉訴訟時(shí)效制度若干問題的解釋》，最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理藥品、醫(yī)療器械注冊(cè)申請(qǐng)材料造假刑事案件適用法律若干問題的解釋》，最高人民檢察院《關(guān)于審查起訴期間犯罪嫌疑人脫逃或者患有嚴(yán)重疾病的應(yīng)當(dāng)如何處理的批復(fù)》。

⑨有一種批復(fù)形式的司法解釋，由于它不是審判委員會(huì)作為解釋主體，也沒有解釋號(hào)，因此，不符合司法解釋的形式規(guī)定，但又是以最高人民法院的名義作出的，具有司法解釋的效果。如最高人民法院《關(guān)于適用刑法第六十四條有關(guān)問題的批復(fù)》。