謝 秋 凌

(云南民族大學(xué) 法學(xué)院， 昆明 650091)

截止2018年7月7日，第一批中央環(huán)境保護(hù)督察“回頭看”6個(gè)督察組全部完成督察進(jìn)駐工作，期間，督察組共受理舉報(bào)3.8萬件，問責(zé)4305人。[1]與此同時(shí)，督察組以 “變本加厲”“觸目驚心”“包庇縱容”等嚴(yán)厲的措辭，公開了一批“表面整改”“假裝整改”“敷衍整改”的典型案例。這些典型案例反映出相關(guān)地區(qū)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的不作為、不擔(dān)當(dāng)。國家環(huán)境保護(hù)督察辦公室副主任劉長根指出：“背后的原因，還是環(huán)境保護(hù)責(zé)任沒有落實(shí)到位?！盵2]中央環(huán)保督察開展的初衷是為了進(jìn)一步推動地方黨委政府重視環(huán)境保護(hù)工作，強(qiáng)化落實(shí)地方黨委政府的環(huán)境保護(hù)職責(zé)。“十三五規(guī)劃”建議中將“開展環(huán)保督察巡視，嚴(yán)格環(huán)保執(zhí)法”作為“加大環(huán)境治理力度”的重要內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定。之后，中央深化改革小組十四次會議審議通過了《環(huán)境保護(hù)督察方案(試行)》，建立了中央環(huán)保督察機(jī)制，并于2015年底至2017年10月，完成了對全國31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)全覆蓋的環(huán)保督察?？墒牵诘谝淮稳采w式的督察之后，為什么這次“回頭看”還會發(fā)現(xiàn)這么多問題？中央環(huán)保督察有意義嗎？影響中央環(huán)保督察發(fā)揮實(shí)效的原因?yàn)楹?？在全面依法治國的背景下，中央環(huán)保督察的法治化出路何在？本文嘗試對這些問題作一系統(tǒng)探討，以期能為實(shí)現(xiàn)中央環(huán)保督察的法治化貢獻(xiàn)綿薄之力。

一、實(shí)施中央環(huán)保督察的重要意義

加強(qiáng)對生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的監(jiān)督管理是克服環(huán)境治理中“政府失靈”的通行做法。從試行區(qū)域環(huán)境保護(hù)督察到全面實(shí)施中央環(huán)保督察，我國的環(huán)保監(jiān)督管理體系不斷深入發(fā)展。中央環(huán)境保護(hù)督察是指由中央主導(dǎo)開展的環(huán)境保護(hù)督察，是我國加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)工作、健全生態(tài)文明制度體系的一項(xiàng)制度，同時(shí)也是我國環(huán)境監(jiān)管模式的重大改革。[3]在生態(tài)文明建設(shè)中，實(shí)施中央環(huán)保督察具有重大意義：

(一)落實(shí)環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”的需要

生態(tài)環(huán)境具有公共性、非競爭性和非排他性特征，是一種典型的“公共物品”，其生產(chǎn)、交換及消費(fèi)都無法通過市場機(jī)制來實(shí)現(xiàn)，因此，只能將生態(tài)環(huán)境作為“共有財(cái)產(chǎn)”委托給政府，政府利用其行政權(quán)力的普遍性和強(qiáng)制性，能夠使生態(tài)環(huán)境效益惠及所有社會公眾，同時(shí)又能避免搭便車行為的發(fā)生。環(huán)境保護(hù)作為公共事務(wù)，是政府的基本職責(zé)之一，“事實(shí)上世界各國的環(huán)境保護(hù)均主要依靠環(huán)境行政權(quán)力的運(yùn)用”。[4]41我國的《憲法》《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》等法律都明確規(guī)定了政府的環(huán)境保護(hù)職責(zé)以及責(zé)任追究制度。但在我國政治與行政一體化的體制下，行政對政治的依附導(dǎo)致公共資源都傾向于黨委，[5]環(huán)境行政決策權(quán)力大多集中于黨委部門，地方政府行使的主要是環(huán)境行政執(zhí)行權(quán)。而根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第六十八條的規(guī)定[注]《環(huán)境保護(hù)法》第六十八條的規(guī)定：“地方各級人民政府、縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門有下列行為之一的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予記過、記大過或者降級處分；造成嚴(yán)重后果的，給予撤職或者開除處分，其主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)引咎辭職?！保h(huán)境問責(zé)的主要對象是直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，很難追究到政府主要領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，更無法追究到黨委的責(zé)任。缺失了責(zé)任追究制度的約束，黨委以及政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部就不會重視環(huán)境保護(hù)，也容易產(chǎn)生不負(fù)責(zé)任的決策心態(tài)，這是導(dǎo)致環(huán)境污染、生態(tài)破壞的根本原因。為了解決這一問題，2015年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》，該《辦法》首次將地方黨政“一把手”作為同責(zé)的追責(zé)對象?！包h政同責(zé)”的提出能實(shí)現(xiàn)對黨委政府的全覆蓋，并抓住了領(lǐng)導(dǎo)干部中的“關(guān)鍵少數(shù)”，從而能有針對性地解決權(quán)責(zé)不一、問責(zé)軟弱等問題。中央環(huán)保督查通過建立“黨政同責(zé)”和“一崗雙責(zé)”的督政問責(zé)體系，充分發(fā)揮我國的制度性優(yōu)勢，從而把環(huán)境保護(hù)工作從以往的弱勢部門單打獨(dú)斗提升到執(zhí)政黨政治責(zé)任與政府行政責(zé)任高度結(jié)合、緊密配合、責(zé)權(quán)整合的新高度，實(shí)現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)地位與力度的跨越式發(fā)展。[6]概而言之，中央環(huán)境保護(hù)督察是新時(shí)期加快生態(tài)文明建設(shè)、落實(shí)黨政同責(zé)環(huán)境保護(hù)的一項(xiàng)規(guī)范化、常態(tài)化的核心制度。

(二)提高地方政府環(huán)境治理績效的需要

2015年1月1日，號稱史上最嚴(yán)的新《環(huán)境保護(hù)法》正式實(shí)施，但是被寄予厚望的環(huán)保法并未能有效減少我國層出不窮的生態(tài)破壞和環(huán)境污染事故。這些事件的發(fā)生原因直指環(huán)境執(zhí)法不力、政府環(huán)境治理失靈。在我國的環(huán)境保護(hù)和污染治理實(shí)踐中，中央政府和地方政府之間存在委托代理關(guān)系，中央政府負(fù)責(zé)制定政策、法規(guī)，指導(dǎo)并協(xié)調(diào)地方政府的環(huán)境執(zhí)法工作，地方政府則負(fù)責(zé)落實(shí)中央的各項(xiàng)環(huán)境法律法規(guī)，貫徹執(zhí)行各項(xiàng)環(huán)境政策，地方政府在中央政府和企業(yè)之間扮演著“中間人”的角色。再加上“向上負(fù)責(zé)”的任期制和分權(quán)的財(cái)政體制，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展會給地方官員帶來更多的顯性政績和官方激勵(lì)[注]何艷梅在《環(huán)境法的激勵(lì)機(jī)制》一書中指出，法律發(fā)揮激勵(lì)功能的方式和途徑是多元的，根據(jù)激勵(lì)方的不同，法律激勵(lì)可以分為官方激勵(lì)和社會激勵(lì)，前者是指官方指定、形成和實(shí)施的激勵(lì)規(guī)則；后者是指由民間指定、形成和實(shí)施的激勵(lì)規(guī)則。。而“競爭到底”理論認(rèn)為，地方政府在與其他地方政府的資本競爭中，會傾向于放松環(huán)境規(guī)制，以犧牲環(huán)境質(zhì)量為代價(jià)吸引投資，地方政府相繼降低環(huán)境規(guī)制的最終結(jié)果是環(huán)境零規(guī)制，所有地區(qū)環(huán)境普遍惡化。[7]正因?yàn)槿绱?，我國環(huán)境危機(jī)的原因通常被歸咎于地方環(huán)境治理失敗。為了破解當(dāng)前地方政府的GDP崇拜，改變其重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展、忽視環(huán)境利益的頑疾，我國相繼出臺了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價(jià)考核辦法》等文件，力圖將生態(tài)政績指標(biāo)納入政府及官員政績考評體系，引導(dǎo)地方官員將工作重心轉(zhuǎn)移到生態(tài)文明建設(shè)上來，從而確保中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)和污染治理的政策、措施能得到有效部署和堅(jiān)決執(zhí)行。在生態(tài)政績考核中，中央作為最終的委托人制定環(huán)境指標(biāo)并強(qiáng)化考核，各級地方政府向上是受托人，向下轉(zhuǎn)委托人，這種“委托代理”的層級關(guān)系，容易導(dǎo)致各級地方政府利用自己掌握的生態(tài)環(huán)境信息優(yōu)勢，通過績效信息造假、績效目標(biāo)置換來共同應(yīng)付來自中央和上級的考核檢查。這種地方集體“共謀”式應(yīng)對容易造成生態(tài)政績考評失靈。[8]而規(guī)制地方政府“共謀”關(guān)系的最好途徑就是啟動高規(guī)格的中央環(huán)保督察。中央環(huán)保督察作為一種替代機(jī)制或糾錯(cuò)機(jī)制，能根據(jù)高層意志和“從嚴(yán)、從快、從重”的鐵血手腕，來打破制度執(zhí)行中的惰性與效力遞減，從而避免地方政府常規(guī)環(huán)境治理的失敗，提高治理績效。

(三)避免政治合法性衰降的需要

從政治學(xué)角度分析，生態(tài)環(huán)境是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，環(huán)境質(zhì)量的好壞直接關(guān)乎全體公民的切身利益。亞里士多德認(rèn)為，政治應(yīng)當(dāng)以善為基礎(chǔ)和目的，“政治上的善即是公正，也就是全體公民的共同利益”[9]100。因而，政府承擔(dān)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，是實(shí)現(xiàn)全體公民共同利益的需要，也是政府獲得以善和正義為代表的政治合法性的需要。我國是單一制國家，地方政府作為受中央政府委派的地域性政治實(shí)體，一方面要執(zhí)行中央的路線、方針、政策，另一方面也要承擔(dān)推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和提供當(dāng)?shù)厮韫参锲返闹厝巍．?dāng)前我國環(huán)境管理體制的基本特征之一是“國家宏觀驅(qū)動，地方負(fù)責(zé)落實(shí)”[3]，在具體的生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)中，具有自身利益的地方政府通常會采取功利主義的態(tài)度，為力爭任期內(nèi)的效益最大化而采用犧牲環(huán)境利益的短期行為，從而導(dǎo)致中央政府環(huán)保制度安排向下傳遞的“滯留”和“折扣”。巨大的資源浪費(fèi)和環(huán)境破壞會威脅到社會公共利益，進(jìn)而造成社會矛盾激化，嚴(yán)重?fù)p害了政府形象。按照盧梭社會契約論的思想，在生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，政府既然接受了人民的委托，就必須承擔(dān)起實(shí)現(xiàn)和維護(hù)環(huán)境公共利益的職責(zé)，如果政府不能夠?yàn)槿嗣穹?wù)，就會失去存在的民意基礎(chǔ)，同時(shí)也失去了存在的合法性，信任危機(jī)就此發(fā)生。向民眾負(fù)責(zé)是任何類型政府取得統(tǒng)治合法性的來源之一，社會信任和認(rèn)同基礎(chǔ)的銷蝕則意味著政府合法性的衰降。生態(tài)環(huán)境作為典型的公共物品，關(guān)系到最廣泛的公眾利益，中央環(huán)保督察本質(zhì)上是對社會需求的回應(yīng)，督察的實(shí)施能以雷霆之勢實(shí)現(xiàn)對環(huán)境責(zé)任的追究，能及時(shí)糾正地方黨委及政府的環(huán)境不作為、不擔(dān)當(dāng)，這將有利于恢復(fù)、增強(qiáng)政府的生態(tài)公信力和生態(tài)政治合法性，從而維護(hù)并提升政府的正面形象，避免政治合法性的衰降。

二、中央環(huán)保督察面臨的法治困境

中央環(huán)保督察在首輪覆蓋全國31個(gè)省(區(qū)、市)的“環(huán)保風(fēng)暴”中，開出約14.3億元“環(huán)保罰單”，問責(zé)超1.8萬人。[10]督察有此成效的直接原因是中央權(quán)威的強(qiáng)力介入，在全面從嚴(yán)治黨的背景下，各地各級領(lǐng)導(dǎo)干部迫于政治壓力不得不重視環(huán)境保護(hù)工作。中央環(huán)保督察依托國家的“專斷性權(quán)力”，通過自上而下的方式動員、調(diào)動體制內(nèi)的各種資源與措施，這種“運(yùn)動型治理”方式雖然能強(qiáng)力推進(jìn)環(huán)保督查工作并在短期內(nèi)取得效果，但其面臨的法治困境，無法保證治理效果的可持續(xù)性與制度運(yùn)作的長久性。

(一)中央環(huán)保督察的法律依據(jù)存在問題

目前，中央環(huán)境保護(hù)督察主要以《環(huán)境保護(hù)督察方案(試行)》(以下簡稱《督察方案》)為依據(jù)來開展督察工作。該《督察方案》首次明確了環(huán)境保護(hù)督察的對象、組織、內(nèi)容和程序，既為落實(shí)黨政同責(zé)提供了規(guī)范依據(jù)，也為推進(jìn)全面環(huán)保督察制定了行動指南?！抖讲旆桨浮肥怯芍泄仓醒朕k公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)文，根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第四條的規(guī)定：黨內(nèi)法規(guī)的名稱包括黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等七種形式。因此，《督察方案》在性質(zhì)上并不屬于黨內(nèi)法規(guī)，只是效力等級較低的“黨內(nèi)規(guī)范性文件”。此外，《督察方案》只標(biāo)識了中共中央辦公廳的發(fā)文字號，沒有標(biāo)識國務(wù)院辦公廳的發(fā)文字號，根據(jù)《黨政機(jī)關(guān)公文處理?xiàng)l例》第九條第五項(xiàng)“聯(lián)合行文時(shí)，使用主辦機(jī)關(guān)的發(fā)文字號”的規(guī)定，該文件亦不屬于行政法規(guī)范疇，只是國務(wù)院辦公廳印發(fā)的公函類“行政規(guī)范性文件”。正因?yàn)椤抖讲旆桨浮返男Я^低，目前的督察工作只能采用臨時(shí)性、個(gè)別性的授權(quán)，以督察組的名義代表“黨中央、國務(wù)院”進(jìn)行督察。中央環(huán)保督察實(shí)施的法律依據(jù)效力等級明顯偏低，其權(quán)威性、嚴(yán)謹(jǐn)性、指引性、可預(yù)測性無法與具有嚴(yán)格制定程序和特定表現(xiàn)形式的行政立法和黨內(nèi)立法相提并論，而這樣的差異不利于中央環(huán)保督察持續(xù)穩(wěn)定地開展，無助于“運(yùn)動型環(huán)境治理”向“常態(tài)型環(huán)境治理”的轉(zhuǎn)變。

(二)中央環(huán)保督察問責(zé)存在法律問題

嚴(yán)格責(zé)任追究是確保中央環(huán)保督察取得實(shí)效的重要因素。中央環(huán)保督察在首輪全覆蓋的督察中問責(zé)超過1.8萬人；在“回頭看”結(jié)束后，共計(jì)問責(zé)4305人。問責(zé)力度之大、問責(zé)范圍之廣，都是前所未有的。但是，從法治建設(shè)和權(quán)力約束的角度來看，中央環(huán)保督察問責(zé)依然存在一些需要認(rèn)真思考的法律問題：首先，對于問責(zé)的法律依據(jù)，《督察方案》只是簡單言明“按照有關(guān)規(guī)定處理”“依法依規(guī)進(jìn)行處理”。而我國現(xiàn)行的環(huán)保問責(zé)法律依據(jù)主要有兩類：一是國家法律中的相關(guān)依據(jù)，主要有《公務(wù)員法》第九章、《環(huán)境保護(hù)法》六十八條；二是相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)，主要就是《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》。這兩類適用依據(jù)的問責(zé)對象存在重疊，督察問責(zé)究竟應(yīng)該適用什么問責(zé)依據(jù)，這涉及到黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調(diào)問題。其次，中央環(huán)保督察是實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”的重要制度安排。相較于傳統(tǒng)的問責(zé)政府，“黨政同責(zé)”一方面擴(kuò)大了問責(zé)對象范圍，另一方面由黨委主導(dǎo)的問責(zé)機(jī)制也加大了問責(zé)壓力。但如果解決不了黨委和政府在環(huán)境保護(hù)中的權(quán)力及責(zé)任劃分問題，那么從政府負(fù)責(zé)到黨政同責(zé)，只是從一種“隱藏的模糊”到另一種“明示的模糊”。[11]最后，我國從《環(huán)境保護(hù)法》到《大氣污染防治法》等法律，再到《水污染防治行動計(jì)劃》等配套政策，建立起了較完善的政府環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制與考核評價(jià)制度體系。中央環(huán)保督察的問責(zé)主體、問責(zé)對象、問責(zé)方式都與政府環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制存在重疊，如果協(xié)調(diào)不好，在實(shí)踐運(yùn)行中容易出現(xiàn)“多頭檢查”“重復(fù)問責(zé)”的弊端，從而會對地方政府、相關(guān)部門的日常行政管理工作造成不必要的影響和負(fù)擔(dān)。

(三)中央環(huán)保督察中的公眾參與存在問題

中央環(huán)保督察在性質(zhì)上是由黨委主導(dǎo)的環(huán)境巡視制度，一方面體現(xiàn)了黨委對環(huán)境保護(hù)的高度重視，另一方面也提升了環(huán)保問責(zé)的威懾和壓力。因此，與其他的環(huán)保制度相比，中央環(huán)保督察能更有效地督促地方黨委政府履行環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任，進(jìn)而全面提升生態(tài)文明建設(shè)水平。由黨委主導(dǎo)的環(huán)境督察是通過黨內(nèi)追究機(jī)制來實(shí)現(xiàn)的黨政同責(zé)，本質(zhì)上仍屬于同體問責(zé)，缺乏外部監(jiān)督的時(shí)候容易出現(xiàn)難以克服的缺陷。并且，鑒于黨委在我國政治格局中的領(lǐng)導(dǎo)地位，如何對黨委權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督更是一個(gè)有待解決的難題。[11]雖然不管是第一輪的“全覆蓋”督察，還是“回頭看”的督察整改，督察組及被督察對象基本都按照《督察方案》的要求向社會公開了督察意見和整改方案。但是《督察方案》并未對環(huán)保督察的具體程序做公開要求，公眾只能通過有限的新聞報(bào)道了解中央環(huán)保督察的片面零散信息，具體督察工作的進(jìn)展部署、督察整改的落實(shí)情況、督察問責(zé)的實(shí)際處理結(jié)果都難以通過官方、公開途徑獲知，這就使得公眾無法參與環(huán)境督察，更無法對環(huán)保督察主體自身進(jìn)行監(jiān)督。而在網(wǎng)絡(luò)和自媒體高度發(fā)達(dá)的信息時(shí)代，公眾的環(huán)保意識越來越強(qiáng)，面對與日俱增的環(huán)境污染與生態(tài)破壞事件，公眾早已不滿足于命令控制型環(huán)境治理模式下的局外人角色，建立中央環(huán)保督察的公眾參與機(jī)制，使得社會公眾擁有對于環(huán)境督察工作的知情權(quán)、話語權(quán)和監(jiān)督權(quán)，既能尊重其參與環(huán)境治理的意愿，也能利用其參與形成對環(huán)保督察權(quán)力的外部約束。

三、中央環(huán)保督察的法治化出路

實(shí)施中央環(huán)保督察是新時(shí)期、新常態(tài)下環(huán)境保護(hù)的需要，是督促地方黨委政府認(rèn)真落實(shí)國家環(huán)保法律法規(guī)和決策部署的有效方法之一。但是在首輪督察以及“回頭看”中所暴露出的法治困境，卻在一定程度上削弱了督察實(shí)效。對此，需要“進(jìn)一步完善督察方式，在常態(tài)化的同時(shí)，也要規(guī)范化、程序化，更多依靠法治手段，給各方面穩(wěn)定的預(yù)期”[12]，從而在法治的軌道上推動中央環(huán)保督察的發(fā)展。

(一)完善中央環(huán)保督察的法律依據(jù)

上文分析已指出，目前中央環(huán)保督察的實(shí)施依據(jù)——《督察方案》效力等級太低，僅依靠最高政治權(quán)力單次授權(quán)來開展的中央環(huán)保督察無法形成穩(wěn)定的、常態(tài)化的環(huán)境治理機(jī)制。因此，需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)行專門立法，以提高中央環(huán)保督察實(shí)施依據(jù)的法律地位。

首先，需要解決的第一個(gè)問題是立法體例問題?，F(xiàn)行的《督察方案》采用了中央黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)文的形式以滿足既“督黨”又“督政”的需要，這雖然彰顯了黨和國家對環(huán)境保護(hù)工作的高度重視，也在實(shí)際督察巡視中發(fā)揮了作用。但研究黨內(nèi)法規(guī)與國家法律關(guān)系的學(xué)者普遍認(rèn)為，二者在規(guī)范功能和制度規(guī)則上應(yīng)當(dāng)有所區(qū)分。黨內(nèi)法規(guī)是用以調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系和黨內(nèi)政治生活秩序，規(guī)范黨組織的工作活動和黨員行為的規(guī)則，其適用范圍原則上僅限于黨組織和黨員，不宜對黨外事務(wù)直接作出規(guī)定。[13]由于中央環(huán)保督察涉及到黨組織、黨員和黨務(wù)之外的國家公權(quán)機(jī)關(guān)、非黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和公共事務(wù)，所以，我國應(yīng)采取黨內(nèi)立法與國家立法的分別立法體例。除制定專門的國家立法之外，基于落實(shí)環(huán)境保護(hù)黨委責(zé)任的現(xiàn)實(shí)需要，應(yīng)該在堅(jiān)持“國家立法高于黨內(nèi)法規(guī)，黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國家立法”的基本原則下，制定關(guān)于中央環(huán)保督察的黨內(nèi)立法。

其次，需要解決的第二個(gè)問題是立法位階問題。從目前我國已開展的中央環(huán)保督察工作來看，不僅包括“督黨”“督政”的內(nèi)部督察，還包括對企業(yè)和個(gè)人違法環(huán)境行為的檢查，所以，中央環(huán)保督察是具有一定外部性的，這就需要明確的督察授權(quán)。目前，我國行政體系中的督察權(quán)主要有兩種獲得途徑：一是基于法律的直接規(guī)定而獲得授權(quán)，如警務(wù)督察權(quán)；二是基于國務(wù)院的特別授權(quán)而獲得監(jiān)督權(quán)，如土地督察權(quán)?？紤]到中央環(huán)保督察的目的和性質(zhì)，其授權(quán)宜采用前者的授權(quán)方式，即通過高位階立法，至少是行政立法來進(jìn)行制度化授權(quán)，從而徹底解決中央環(huán)保督察臨時(shí)性、個(gè)別性授權(quán)的問題。

最后，需要解決的第三個(gè)問題是立法內(nèi)容問題。就國家立法而言，應(yīng)該在總結(jié)第一輪全覆蓋督察和“回頭看”督察工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上，制定《國家環(huán)境保護(hù)督察條例》，明確督察目的、督察機(jī)構(gòu)、督察對象、督察程序、督察方式、督察救濟(jì)、督察監(jiān)督等內(nèi)容。此外，針對督察巡視實(shí)踐中出現(xiàn)的問題，還應(yīng)該制定內(nèi)容詳實(shí)、操作性強(qiáng)的《環(huán)境保護(hù)督察實(shí)施細(xì)則》，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，細(xì)化明確督察前期準(zhǔn)備、督察開展、督察反饋、督察跟蹤督辦等督察全過程的工作規(guī)則，進(jìn)一步提升督察的規(guī)范性和模塊化水平。[3]就黨內(nèi)立法而言，應(yīng)該在總結(jié)巡視中督察地方黨委環(huán)境保護(hù)工作的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)之上，結(jié)合《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》來制定《中國共產(chǎn)黨環(huán)境保護(hù)督察辦法》，明確環(huán)保督察巡視的指導(dǎo)思想、機(jī)構(gòu)職責(zé)、工作權(quán)限等內(nèi)容，落實(shí)全面從嚴(yán)治黨的要求，夯實(shí)地方黨委環(huán)境保護(hù)的主體責(zé)任。

(二)規(guī)范中央環(huán)保督察問責(zé)

問責(zé)被寄予了實(shí)現(xiàn)治理承諾的希望。我國的環(huán)保問責(zé)原來只注重問責(zé)政府，自黨的十八大以來，發(fā)展為強(qiáng)調(diào)黨政同責(zé)，黨政同責(zé)對于實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理現(xiàn)代化意義重大。中央環(huán)保督察作為一項(xiàng)落實(shí)“黨政同責(zé)”的核心制度安排，只有解決了問責(zé)中存在的法律問題，才能真正發(fā)揮督促地方黨委政府履行環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任的重要作用。

第一，明確中央環(huán)保督察問責(zé)的法律依據(jù)。按照《公務(wù)員法》第九章、《環(huán)境保護(hù)法》第六十八條的規(guī)定，問責(zé)對象為“地方政府及負(fù)有環(huán)境保護(hù)職責(zé)的部門工作人員”；《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》規(guī)定的責(zé)任主體為“地方各級黨委和政府及相關(guān)工作部門的領(lǐng)導(dǎo)成員”。顯然，二者在“地方政府及相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)人員(主要負(fù)責(zé)人)”上存在重疊。[14]按照“黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國家法律”的實(shí)踐指南，對黨組織和黨員的行為要求應(yīng)該標(biāo)準(zhǔn)更高、尺度更緊，因此，對于地方各級黨委、具有黨員身份的地方政府及相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)成員，中央環(huán)保督察應(yīng)根據(jù)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》予以問責(zé)，從而提高問責(zé)效果和問責(zé)強(qiáng)度。對于不具有黨員身份的地方政府及相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)成員，因?yàn)辄h規(guī)黨紀(jì)屬于組織規(guī)則范疇，若“以規(guī)代法”勢必造成“以黨代政”。[15] 488所以，對于這一部分督察對象，建議以《公務(wù)員法》和《環(huán)境保護(hù)法》的相關(guān)規(guī)定為依據(jù)予以問責(zé)。

第二，明晰環(huán)境保護(hù)工作中黨委和政府的責(zé)任。環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”是一項(xiàng)適應(yīng)中國國情的頂層設(shè)計(jì)，只有厘清黨政分工，加強(qiáng)黨政合作，創(chuàng)建權(quán)責(zé)明晰的環(huán)境治理新體制，才能避免這一意義重大的制度設(shè)計(jì)淪為紙上談兵。對此，我國許多地方進(jìn)行了制度嘗試，如內(nèi)蒙古、新疆、遼寧等地都發(fā)布了有關(guān)文件，規(guī)定了黨委、政府和相關(guān)部門的環(huán)境保護(hù)工作職責(zé)。明晰的職責(zé)劃分可以為中央環(huán)保督察問責(zé)提供指引。等將來時(shí)機(jī)成熟、經(jīng)驗(yàn)豐富，還可以從政治體制建設(shè)的高度將環(huán)境保護(hù)工作中黨委和政府的責(zé)任予以立法確定。

第三，理順中央環(huán)保督察與政府環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制的關(guān)系。環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制運(yùn)用管理學(xué)中的目標(biāo)化、定量化、制度化的管理方法，通過確立環(huán)境保護(hù)目標(biāo)并簽訂責(zé)任書的方式來明確地方各級人民政府在保護(hù)、改善環(huán)境質(zhì)量上的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任?？茖W(xué)的環(huán)境考核評價(jià)制度能反映政府部門對于環(huán)境保護(hù)工作的效率、能力、服務(wù)質(zhì)量、公共責(zé)任和公眾滿意度等，有助于幫助政府實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)。目前，政府環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和環(huán)境考核評價(jià)制度不僅被多部法律以明文形式規(guī)定下來，而且經(jīng)過多年發(fā)展，已在大氣、水、土壤主要污染物減排等單個(gè)領(lǐng)域形成了較完善的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系。所以，為避免“重復(fù)檢查”和“多頭問責(zé)”情況的出現(xiàn)，中央環(huán)保督察應(yīng)堅(jiān)持對環(huán)境領(lǐng)域的綜合問題進(jìn)行督察，不應(yīng)當(dāng)干涉具體環(huán)境事項(xiàng)的監(jiān)督檢查。

(三)健全公眾參與環(huán)保督察的機(jī)制

Swell和 Coppock 認(rèn)為：公眾參與是通過一系列的正規(guī)及非正規(guī)的機(jī)制直接使公眾介入決策。[16]98金瑞林教授認(rèn)為：環(huán)境公眾參與是指公民有權(quán)通過一定的途徑參與一切與環(huán)境利益相關(guān)的活動，使得該項(xiàng)活動符合公眾的切身利益。[17]公眾參與環(huán)境保護(hù)是出于自身利益的訴求和改善生存環(huán)境的需要。中央環(huán)保督察作為我國新時(shí)期環(huán)境保護(hù)機(jī)制的重大創(chuàng)新，在壓實(shí)黨政同責(zé)、提高環(huán)境治理方面成效顯著，但由于督察主體本身同樣存在有限理性和自我偏好，因此，環(huán)保督察應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公開原則，健全公眾參與環(huán)保督察的機(jī)制，從而解決環(huán)保督察背后隱藏的權(quán)力監(jiān)督問題。具體而言：首先，應(yīng)該在《國家環(huán)境保護(hù)督察條例》中明確規(guī)定公眾參與制度。雖然我國的《環(huán)境保護(hù)法》確立了公眾參與原則并做了專門規(guī)定，但在《國家環(huán)境保護(hù)督察條例》中具體規(guī)定公眾參與機(jī)制，可以為公眾提供參與特定環(huán)境事項(xiàng)的具體路徑，而不是僅僅停留在看上去很美的規(guī)范層面。其次，應(yīng)當(dāng)明確環(huán)保督察公眾參與的主體。從應(yīng)然角度看，環(huán)境問題與每一個(gè)個(gè)體的生活息息相關(guān)，每一個(gè)人都享有環(huán)境公眾參與權(quán)。但從實(shí)然角度看，參與環(huán)境事務(wù)，行使環(huán)境公眾參與權(quán)的主體必須是對生活規(guī)律、社會規(guī)律有所了解，對可能的環(huán)境污染、破壞程度最為清楚的人，否則，參與是不可能的。[18]71因此，開放式的中央環(huán)保督察在對各省開展督察時(shí)，除了邀請一些相關(guān)專家、人大代表、政協(xié)委員、民主黨派和無黨派人士外，還可以依托當(dāng)?shù)貞艏芾聿块T，在當(dāng)?shù)爻Ｗ【用裰须S機(jī)篩選出市民代表，再綜合考慮性別、年齡、職業(yè)、區(qū)縣等因素來確定最終參與名單。再次，應(yīng)當(dāng)具體規(guī)定公眾參與中央環(huán)保督察的方式。中共環(huán)保督察的工作機(jī)制包括督察準(zhǔn)備、進(jìn)駐、報(bào)告、反饋、移交移送、整改落實(shí)等環(huán)節(jié)，參與督察的公眾代表應(yīng)該通過資料審閱、座談詢問、現(xiàn)場檢查、集體商議等方式參與督查過程，具有同等的話語權(quán)和監(jiān)督權(quán)。最后，應(yīng)當(dāng)完善中央環(huán)保督察的信息公開。信息公開是公眾參與的前提條件和客觀基礎(chǔ)，環(huán)保督察信息公開不足會影響到督察的公正性、公信力和社會監(jiān)督力度。因此，在中央環(huán)保督察過程中，除涉及黨和國家、企業(yè)不宜公開的秘密以外，應(yīng)通過網(wǎng)站、報(bào)刊、電視等便于公眾知曉的方式，及時(shí)全面地公布環(huán)保約談、督察核實(shí)、走訪察看、問責(zé)處理等情況，方便公眾了解環(huán)保督察的開展過程并能主動反映問題。通過不斷探索完善環(huán)保督察公開的內(nèi)容、途徑和形式，確保中央環(huán)保督察在陽光下運(yùn)行。