王廷勇，黃明輝，陳佳湘，楊遂全

（1.黔南民族師范學(xué)院，貴州都勻 558000；2.四川大學(xué)法學(xué)院，成都 610207）

縱覽古今，橫貫中西，土地是人類賴以生存的最基本資源和“人類世世代代共同的永久的財產(chǎn)”〔1〕917-918。由于各個國家有其獨特的歷史文化、政治、經(jīng)濟背景，土地資源“因國家、民族和歷史傳統(tǒng)的不同而具有特殊性”〔2〕。作為土地制度核心和關(guān)鍵的所有制不僅承載著多種社會功能，而且對人類生存與發(fā)展的影響甚巨。近年來，如何推進土地制度改革以增加農(nóng)民收入引起了社會各界的廣泛關(guān)注。黨的十八屆三中全會在“土地產(chǎn)權(quán)制度”改革方面有了新的提法和開創(chuàng)性的突破，具有極其鮮明的時代特征。黨的十九大明確了“深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權(quán)’分置制度”的安排。

從現(xiàn)實來看，在傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)土地制度下，私權(quán)與公權(quán)的沖突不斷。土地是一種重要的基礎(chǔ)性生產(chǎn)要素資源，有限土地資源利用效率問題一直是經(jīng)濟學(xué)家、法學(xué)家們關(guān)注的焦點。就我國農(nóng)地制度改革而言，單一化的農(nóng)民集體所有權(quán)是否完全符合我國農(nóng)村實際，值得重新考量。盡管西方產(chǎn)權(quán)理論對產(chǎn)權(quán)效率的研究備受一些學(xué)者推崇，但若直接套用來解決我國的土地問題，會有諸多困難。當(dāng)下農(nóng)村房地抵押貸款、流轉(zhuǎn)面臨的困難和問題至少說明，我們對農(nóng)地制度尚未完全認(rèn)識清楚，僅僅局限于傳統(tǒng)思維定勢的改革未能滿足當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟和社會快速發(fā)展的多樣化需求，農(nóng)地制度仍有許多實質(zhì)問題需要突破和創(chuàng)新。

從理論上看，以新制度經(jīng)濟學(xué)派為代表的“私權(quán)派”和以人類學(xué)、社會學(xué)家為代表的“公權(quán)派”就農(nóng)地制度改革問題爭論不休。爭議激烈，觀點多元。在各流派的爭鳴、不同思想的激蕩過程中，農(nóng)地問題之復(fù)雜、意義之重大也日漸清晰。爭論的結(jié)果主要集中表現(xiàn)為農(nóng)地“公有化”與“私有化”兩種觀點的對立；爭論的目的都是為了如何進一步解放農(nóng)村生產(chǎn)力，增加農(nóng)民更多財產(chǎn)性收益；爭論的焦點終歸不得不回到衍生土地問題的所有權(quán)問題上來。盡管兩種主張各有千秋，但最終都未能從根本上有效解決農(nóng)地制度的理論和實踐問題。

值得進一步思考的是：在我國《民法典》的編纂過程中，農(nóng)地制度設(shè)計在理論上除“公”與“私”之外，土地制度與市場經(jīng)濟有機結(jié)合的基本路徑和方法是什么？有沒有更符合我國國情和農(nóng)村實際的第三條道路？基于此，本文結(jié)合當(dāng)前我國農(nóng)地制度改革實踐，試圖探析當(dāng)前農(nóng)地制度改革框架體系，以期對創(chuàng)新公有制多種實現(xiàn)形式的產(chǎn)權(quán)保護制度和實現(xiàn)公有制與市場經(jīng)濟的有機結(jié)合有所裨益。為此，下文先從中外土地制度與經(jīng)營模式演變說起。

一、土地制度及經(jīng)營模式的演變

（一）中國的土地制度及經(jīng)營模式

原始社會的生產(chǎn)力水平極低，土地部落公有，集體共同耕種土地，產(chǎn)品實行平均分配。這一時期的經(jīng)營模式為生產(chǎn)力水平極低的公有公營模式。奴隸社會的剩余勞動和剩余產(chǎn)品直接歸奴隸主占有，土地所有權(quán)和使用權(quán)還沒有分離，一切土地名義上屬于國家公有。國王把土地層層分封給各級貴族世代享用，但不得轉(zhuǎn)讓和買賣，諸侯要向國王交納一定的貢賦，農(nóng)奴擁有土地使用權(quán)，沒有所有權(quán)。嚴(yán)格來說，這種國王和貴族所有制仍為公有私營模式。封建社會確立了以封建地主所有制為主體的土地制度。在封建地主所有制為主體的土地制度下，租佃制成為土地利用的最主要形式，土地所有權(quán)與土地使用權(quán)呈逐步分離的趨勢（這一過程中始終存在自耕農(nóng)形式），私有私營的分散經(jīng)營模式成為主要形式，但在農(nóng)業(yè)用水方面也存在私有公營的互助模式。清末民初到中華人民共和國成立以前，封建土地制度為主體（國統(tǒng)區(qū)），農(nóng)民所有制（解放區(qū)）與之并存，封建土地所有制仍然處于主體地位，土地經(jīng)營模式也主要是私有私營。

中華人民共和國成立后到1978年，公有公營為主體是土地制度經(jīng)營模式的主要特征。1950年的《土地改革法》將封建土地所有制轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民所有制，實行了短暫的私有私營。但隨著農(nóng)業(yè)集體化的快速推進，農(nóng)民所有制轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有制，公有公營模式得以確立并成為主要形式。1978年至今，形成了公有私營（家庭承包制）為主體、公有公營（國有農(nóng)場）并存的土地制度模式。安徽鳳陽小崗村率先再次實行大包干（土地所有權(quán)歸農(nóng)民集體、承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)戶）的公有私營模式。公有私營的土地制度創(chuàng)新實踐，形成了土地農(nóng)民集體所有與承包經(jīng)營并存的形式，極大地推動了農(nóng)村發(fā)展并提高了農(nóng)民生活水平。盡管中華人民共和國成立之后農(nóng)民所有制的私有私營模式和大規(guī)模集體所有制的公有公營模式都曾有過一定積極意義，但實踐證明，私有私營和公有公營模式的“一權(quán)”模式，總體來看并不符合我國農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的要求，因而“一權(quán)”的私有私營、公有公營模式被“兩權(quán)”的公有私營模式取代〔3〕。

家庭承包制的創(chuàng)新形式說明，以農(nóng)戶為基礎(chǔ)的經(jīng)營模式在我國應(yīng)該具有廣泛和長久的適應(yīng)性和旺盛的生命力。改革開放后，與土地相關(guān)的各類法律和政策都肯定了以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)的基本經(jīng)營制度?？傮w來說，我國農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整和變革是不斷適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展水平的過程，是對農(nóng)村生產(chǎn)實踐應(yīng)然和必然的反映，體現(xiàn)了主觀能動性與客觀規(guī)律性的有機統(tǒng)一，符合認(rèn)識不斷深化發(fā)展的規(guī)律。

（二）西方國家的土地制度和經(jīng)營模式

羅馬城邦共和國主要實行土地氏族集體共同所有制，土地是氏族財產(chǎn)而不是家族財產(chǎn)，家族只享有土地使用權(quán)，與之對應(yīng)的主要是公有公營模式。到了共和國末期，個人土地所有權(quán)才適用于一切社會關(guān)系，與之對應(yīng)的主要是私有私營模式；歐洲中世紀(jì)時期實行土地雙重所有權(quán)制度，土地所有權(quán)被抽象化。土地權(quán)利被分為所有權(quán)與使用權(quán)，諸侯擁有土地所有權(quán)，農(nóng)民擁有土地的長期使用權(quán)（永業(yè)權(quán)），與之對應(yīng)的主要是私有私營模式。日爾曼社會土地制度的主要特征是公社或村落的集體公有制。從氏族共同占有、全體村民總有到社員占有制，其管理權(quán)和處分權(quán)都?xì)w集體。即使到了耕地大部分私有時期，土地交易只涉及有限的處分權(quán)，與之對應(yīng)的主要是公有私營模式。近代資本主義國家，在個人本位的絕對所有權(quán)觀念下，土地成了自由支配的個人財產(chǎn)，建立了土地私有權(quán)制度（但也具有定限物權(quán)的特征），與之對應(yīng)的主要是私有私營模式；20世紀(jì)后的資本主義國家土地立法，社會本位思想代替了個人本位思想，所有權(quán)的公益性、社會性得到重視，土地不僅承載著私法義務(wù)也負(fù)載著公法義務(wù)，公共福利、社會公益事業(yè)、環(huán)境保護、規(guī)?；?jīng)營、可持續(xù)發(fā)展等成為土地立法的重要價值取向〔4〕。

不難看出，土地所有制與經(jīng)營模式具有歷史性兼階級性、主體性兼多樣性和公私兼顧的基本特征，與一定社會經(jīng)濟基礎(chǔ)相適應(yīng)的土地制度和土地經(jīng)營模式不具有單獨性和唯一對應(yīng)性，同一性質(zhì)的土地可以采用不同的經(jīng)營模式，不同性質(zhì)的土地也可以采取同一經(jīng)營模式。土地所有權(quán)是公民私權(quán)與國家公權(quán)的統(tǒng)一。在人類社會的絕大部分歷史時期，不同性質(zhì)的國家都普遍采取了以土地生產(chǎn)資料歸本階級所有為主體的土地制度形式和相應(yīng)的經(jīng)營模式。就當(dāng)前我國農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展水平的不平衡、多層次、不充分而言，單一化的土地集體所有制并不完全符合和適應(yīng)多種經(jīng)濟形式發(fā)展的要求。在今后的改革過程中，應(yīng)充分考慮歷史、現(xiàn)實和未來的銜接與統(tǒng)一，實行以集體公有為主體、多種形式并存的農(nóng)地制度。

二、以農(nóng)地集體公有為主體、多種形式并存的含義

（一）農(nóng)村土地的范圍

《土地管理法》第4條規(guī)定，中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。全民所有即國家所有土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使。這就是說，我國的土地公有制包括國家所有和集體所有。以集體公有為主體、多種形式并存的土地制度形式是相對于不同性質(zhì)的農(nóng)村土地而言的，并不包括城市的國有土地。按土地用途劃分，農(nóng)村土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和非利用地。農(nóng)用地即直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等；建設(shè)用地包括住宅用地、公共設(shè)施用地、工礦土地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等；非利用地指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地，如“四荒地”（荒山、荒丘、荒溝、荒灘，包括荒坡、荒沙、荒草、荒水等）。

（二）集體公有為主體與多種形式并存的內(nèi)涵

針對不同性質(zhì)的農(nóng)村土地，以土地集體公有為主體、多種形式并存應(yīng)準(zhǔn)確界定為：集體公有的土地范圍應(yīng)該包括農(nóng)業(yè)用地、集體公益性建設(shè)用地、工礦土地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地和非利用地等；而宅基地應(yīng)該賦予農(nóng)戶有限制性所有權(quán)。土地集體公有即土地生產(chǎn)資料農(nóng)民集體“共同占有”〔5〕874，以土地“集體公有”為主體的實質(zhì)是農(nóng)地以農(nóng)民集體共同占有為主體；“多種形式”即農(nóng)地制度形式可以多樣化，允許在宅基地和非利用地范圍內(nèi)有限制性地賦予農(nóng)民土地所有權(quán)；“并存”就是在以農(nóng)村土地農(nóng)民集體公有為主體的前提下，對特殊類型的土地（即宅基地）可以采用特殊的產(chǎn)權(quán)形式。

1.反對土地私有化，堅持以集體公有為主體

從社會歷史實踐看，以各個獨立勞動者與其勞動條件相結(jié)合為基礎(chǔ)的私有制生產(chǎn)方式封閉狹隘，不利于節(jié)約資源。私有化排斥生產(chǎn)資料的積聚，也排斥協(xié)作，排斥同一生產(chǎn)過程內(nèi)部的分工，排斥對自然的社會統(tǒng)治和社會調(diào)節(jié)，排斥社會生產(chǎn)力的自由發(fā)展。建立在私有制基礎(chǔ)上的封建小生產(chǎn)和資本主義大生產(chǎn)對地力的不合理榨取和濫用最終將導(dǎo)致土地資源更加貧瘠，破壞土地的自然力，不能進行自覺合理的經(jīng)營。私有化“是以土地和其他生產(chǎn)資料的分散為前提的……它只同生產(chǎn)和社會的狹隘的自然產(chǎn)生的界限相容”〔5〕872。這說明，土地私有制不利于土地規(guī)?；⒓s化經(jīng)營和土地資源保護。以集體公有為主體的集體公益性質(zhì)，能夠更好地實現(xiàn)集體成員權(quán)益。馬克思指出：“私人利益本身已經(jīng)是社會所決定的利益，而且只有在社會所創(chuàng)造的條件下并使用社會所提供的手段，才能達到；也就是說，私人利益是與這些條件和手段的再生產(chǎn)相聯(lián)系的。私人利益的內(nèi)容以及實現(xiàn)的形式和手段是由不以任何人為轉(zhuǎn)移的社會條件決定的。”〔6〕就我國的土地制度而言，私人利益實現(xiàn)的最重要“社會條件”就是土地公有制，因此，實現(xiàn)廣大農(nóng)民合理的私人利益必須堅持以集體公有為主體，反對土地私有化。

2.堅持以集體公有為主體是多種形式存在的前提和基礎(chǔ)

首先，我國農(nóng)村人多地少，土地具有有限性、差異性和固定性。堅持土地集體公有為主體，有利于保障糧食安全和充分發(fā)揮土地的社會保障功能。其次，土地資源的合理經(jīng)營、利用和可持續(xù)發(fā)展是社會綜合生產(chǎn)力的基礎(chǔ)和源泉。實行農(nóng)民集體公有為主體，保障了農(nóng)民平等擁有最主要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和生活資料的權(quán)利，是實現(xiàn)農(nóng)民共同富裕的制度保障，是中國特色社會主義的重要制度特征。再次，以集體公有為主體能夠有效對生產(chǎn)資料進行統(tǒng)一調(diào)配、組織協(xié)作生產(chǎn)過程來發(fā)展規(guī)?；?jīng)營、保護生態(tài)環(huán)境、推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)和進行有效的社會調(diào)節(jié)，能更好地處理人地關(guān)系以提高土地的綜合生產(chǎn)力?？傊谝约w公有為主體的基礎(chǔ)上，農(nóng)民與集體的根本利益是一致的。以集體公有為主體是集體管理權(quán)能的重要基礎(chǔ)，集體管理權(quán)能的有效行使是集體成員利益實現(xiàn)的重要保障。廣大農(nóng)民脫貧致富、農(nóng)村社會進步、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展都離不開集體的統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)和管理。因此，堅持以土地集體公有為主體是多種形式存在的前提和基礎(chǔ)。

3.允許多種形式并存

集體公有不可能脫離集體成員的個人利益而抽象地存在，集體公有具有集體成員私權(quán)性質(zhì)。集體公有的私權(quán)性表明，它享有的民事權(quán)利和其他民事主體在地位上是平等的、本質(zhì)上是一致的，與民法的個人利益本位是一致的〔7〕。馬克思指出：“勞動者對他的生產(chǎn)資料的私有權(quán)是小生產(chǎn)的基礎(chǔ)，而小生產(chǎn)又是發(fā)展社會生產(chǎn)和勞動者本人的自由個性的必要條件。誠然，這種生產(chǎn)方式在奴隸制度、農(nóng)奴制度以及其他從屬關(guān)系中也是存在的。”〔5〕872“其他從屬關(guān)系中”即除了奴隸制度、農(nóng)奴制度、封建小生產(chǎn)私有制外，資本主義大生產(chǎn)私有制以及我國社會主義初級階段的生產(chǎn)關(guān)系中也同樣存在勞動者對他的生產(chǎn)資料私有權(quán)的小生產(chǎn)形式。在我國，這種小生產(chǎn)形式主要出現(xiàn)在中西部地區(qū)邊遠(yuǎn)山區(qū)。歷史經(jīng)驗表明，以土地私有制或公有制為主體的不同社會生產(chǎn)形式并不絕對排斥勞動者對他的生產(chǎn)資料私有權(quán)的小生產(chǎn)形式。以集體公有為主體、多種產(chǎn)權(quán)形式并存是集體私權(quán)性和社會公益性的統(tǒng)一，這不僅體現(xiàn)了不同社會生產(chǎn)關(guān)系的兼容性、多樣性，也反映了一定社會物質(zhì)生產(chǎn)關(guān)系與社會生產(chǎn)力相適應(yīng)的必然性和過渡性。因此，社會主義初級階段不可能實行唯一的統(tǒng)一的完全公有制，只能實行以公有制為主體、多種所有制并存的形式。同樣道理，實行以集體公有為主體、多種形式并存的土地制度是對我國基本經(jīng)濟制度的進一步完善和發(fā)展。

（三）賦予農(nóng)戶宅基地有限制性私人所有權(quán)應(yīng)是多種形式的主要內(nèi)容

我們認(rèn)為，宅基地與非利用地的土地類型較為特殊，在“深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權(quán)’分置制度”的過程中，應(yīng)賦予農(nóng)戶宅基地有限制性私人所有權(quán)。主要理由有以下幾點。

1.目前的不動產(chǎn)政策與繼承法之間存在矛盾和沖突

“已擁有一處宅基地的本農(nóng)民集體成員、非本農(nóng)民集體成員的農(nóng)村或城鎮(zhèn)居民，因繼承房屋占用農(nóng)村宅基地的，可按規(guī)定發(fā)證。在《集體土地使用證》記事欄應(yīng)注記‘該權(quán)利人為本農(nóng)民集體原成員住宅的合法繼承人’?！薄?〕117“非農(nóng)業(yè)戶口居民（含華僑）原在農(nóng)村合法取得的宅基地及房屋，房屋產(chǎn)權(quán)沒有變化的經(jīng)該農(nóng)民集體出具證明并公告無異議的，可依法辦理土地登記，在《集體土地使用證》記事欄應(yīng)注記‘該權(quán)利人為非本農(nóng)民集體成員’”，“城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地、農(nóng)民住宅或‘小產(chǎn)權(quán)房’等違法用地，不得登記發(fā)證?！薄?〕117-118從上述政策看，城鎮(zhèn)居民不允許到農(nóng)村購買宅基地和農(nóng)民住宅，但在合法繼承的情況下，農(nóng)民集體成員和非本集體成員一戶多宅將不可避免。由于“房地一體”，非本集體成員的城鎮(zhèn)居民可以通過繼承農(nóng)村房屋占用農(nóng)村宅基地，這也承認(rèn)了非農(nóng)業(yè)戶口居民擁有農(nóng)村宅基地及房屋的事實。國土資源部《農(nóng)村宅基地制度改革試點方案》按照“分類處理”原則來貫徹實行農(nóng)村“一戶一宅、面積法定”的分配制度，這就意味著農(nóng)戶不能有一處以上宅基地。超標(biāo)占用宅基地和“一戶多宅”的，超過部分實行有償使用；非集體經(jīng)濟組織成員通過繼承房屋或其他合法方式占有和使用宅基地，實行有償使用。盡管“試點方案”對“一戶多宅”和“因繼承房屋占用農(nóng)村宅基地”提出了“有償使用”的解決辦法，也提出了農(nóng)村宅基地出租、轉(zhuǎn)讓、入股等的流轉(zhuǎn)方式，但將宅基地流轉(zhuǎn)范圍嚴(yán)格界定在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員內(nèi)部。而事實上，宅基地流轉(zhuǎn)入市不規(guī)范，民間私下買賣交易仍然存在，有的地方還突破現(xiàn)行法（如廣東省法制辦公布的《廣東省農(nóng)村宅基地管理辦法（送審稿）》中提出“允許農(nóng)村宅基地可在鎮(zhèn)域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)”，這與集體成員范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)的法律規(guī)定也不一致）。這就造成了《繼承法》、“一戶一宅、面積法定”、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員內(nèi)部流轉(zhuǎn)等規(guī)定之間的不一致。

2.現(xiàn)行法之間也存在沖突和矛盾

依現(xiàn)行法，市民可繼承農(nóng)房，但繼承后不可轉(zhuǎn)讓給其他市民，以致農(nóng)房不能流轉(zhuǎn)又無法為生活在城市的農(nóng)民工或繼承人使用，全國人大修改《繼承法》將此列為重點，但《物權(quán)法》《土地管理法》等依然回避，相互之間也存在沖突和矛盾。其現(xiàn)實結(jié)果是：農(nóng)民的住房財產(chǎn)權(quán)、宅基地用益物權(quán)因不能真正流轉(zhuǎn)而導(dǎo)致農(nóng)民房地權(quán)益得不到有效保障。同時，由于失去了宅基地的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人口越來越多和城鎮(zhèn)居民“因繼承房屋占用農(nóng)村宅基地”，集體要在農(nóng)戶間有效調(diào)劑宅基地供需矛盾并不現(xiàn)實。另外，在未來城鎮(zhèn)化趨勢下，農(nóng)戶進城會造成越來越多的房地閑置。由于房地一體、房屋具有私有性質(zhì)和宅基地使用權(quán)很容易變成一種無期用益物權(quán)等原因，通過取消房屋繼承來維護宅基地農(nóng)民集體所有權(quán)在情理上和法理上都說不通，所以從一定意義上說，宅基地使用權(quán)實際上有著所有權(quán)的功能和作用，事實上擁有宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶幾乎等同于事實上擁有了宅基地所有權(quán)，宅基地所有權(quán)事實上被農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民繼承了。

3.農(nóng)戶宅基地“私人所有權(quán)”不同于私有制下的個人私有權(quán)

近年來，在實行土地私有化的西方發(fā)達資本主義國家，土地所有權(quán)也具有明顯的公法屬性和社會屬性，土地所有權(quán)也并不是完全意義上的私有權(quán)權(quán)利，所有權(quán)觀念已發(fā)生了較大變化?？梢哉f，土地規(guī)劃權(quán)高于所有權(quán)、建筑權(quán)等權(quán)利是整個西方發(fā)達國家土地法律制度發(fā)展的基本趨勢。土地“所有權(quán)”已不能完全等同于“所有制”和“私有化”。隨著土地所有權(quán)權(quán)能的不斷分離，以所有權(quán)為中心的“一權(quán)”主張也并不符合現(xiàn)階段我國農(nóng)村實際和當(dāng)今世界各國的普遍做法。實踐證明，絕對所有權(quán)也不利于土地的合理利用。因此，國家通過修訂法律以限制絕對性質(zhì)的土地所有權(quán)和使用權(quán)。土地的繼承、買賣、贈予必須符合國家法律和政策的要求，違反規(guī)定的行為會受到嚴(yán)厲制裁和處罰。例如為了防止農(nóng)用地非農(nóng)化、非糧化和土地的細(xì)分、碎化現(xiàn)象，保證土地的農(nóng)業(yè)性質(zhì)、農(nóng)用地經(jīng)營的穩(wěn)定、農(nóng)業(yè)農(nóng)場地塊的規(guī)模經(jīng)營效益和提高農(nóng)地利用效率，確保農(nóng)用地的用途不發(fā)生改變和社會、經(jīng)濟、生態(tài)等各方面因素之間的關(guān)系協(xié)調(diào)，促進農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，法國農(nóng)用地繼承也受到政府公權(quán)力調(diào)控和國家法律的限制（如通過區(qū)域規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、農(nóng)地的轉(zhuǎn)讓、農(nóng)場的規(guī)?？刂?、土壤保護、生態(tài)環(huán)境保護等方面的法律，保證了國家對土地的最終所有權(quán)與處分權(quán)，從法律上明確了對農(nóng)用地有先買權(quán)和征收權(quán)，同時對個人土地所有權(quán)取得實行購買限制等）。

農(nóng)戶宅基地有限制性所有權(quán)是土地集體公有制基礎(chǔ)上、有期限和有范圍限制的土地所有權(quán)，以不損害土地集體公有為主體而存在，它是公私法兼顧的更能體現(xiàn)社會法屬性的“私人所有權(quán)”，不可將其混同為私有制為基礎(chǔ)的個人私有權(quán)，也不能將“所有權(quán)”等同于“所有制”。建立在私有制基礎(chǔ)上的私有權(quán)是對直接生產(chǎn)者土地權(quán)益的剝奪。我國是以公有制為基礎(chǔ)的社會主義國家，《物權(quán)法》第64條至第68規(guī)定的“私人所有權(quán)”不同于私有制下的私有權(quán)。不存在“對直接生產(chǎn)者土地權(quán)益的剝奪”性質(zhì)，也不存在私人非勞動者剝削的經(jīng)濟基礎(chǔ)。土地集體所有不可能脫離集體成員的個人利益而抽象的存在，土地集體所有同集體成員的個人利益有密切關(guān)系，集體公有具有明顯的私權(quán)性，集體成員的個人利益享有的民事權(quán)利和其他民事主體在地位上是平等的、本質(zhì)上是一致的，與民法的個人利益本位也是相符的〔9〕。因此，《物權(quán)法》規(guī)定的“私人所有權(quán)”主要是相對于國家所有權(quán)和集體所有權(quán)而言的一種客觀現(xiàn)實存在，即“宅基地使用權(quán)人之所以能使供役地所有權(quán)的權(quán)能由需役地人分享，是因為它們在其權(quán)利設(shè)立時法律已經(jīng)將處分權(quán)直接授予他們了”〔10〕。

4.宅基地用益物權(quán)是農(nóng)民實現(xiàn)財產(chǎn)權(quán)益、增加農(nóng)民收入的重要基礎(chǔ)

依現(xiàn)行法，農(nóng)民只有宅基地使用權(quán)，宅基地所有權(quán)歸農(nóng)民集體，宅基地也不能繼承。盡管宅基地可以在本集體成員內(nèi)部流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶對宅基地上的附著物享有所有權(quán)，有買賣和租賃的權(quán)利。盡管政策和法律認(rèn)可農(nóng)民以宅基地上的房屋作抵押是有效的，但從現(xiàn)實看，由于受到宅基地所有權(quán)的限制，宅基地上農(nóng)戶房屋的財產(chǎn)權(quán)屬性對農(nóng)民來說有名無實，抵押權(quán)的效力不能及于該房屋占用范圍內(nèi)的宅基地使用權(quán)，金融機構(gòu)等債權(quán)人一般不愿意接受借款人用農(nóng)村房屋設(shè)定抵押，這無疑大大降低了房屋的價值?，F(xiàn)實問題說明，應(yīng)賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，宅基地的財產(chǎn)屬性功能、社會保障功能尚未如期所愿。農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益的保護和實現(xiàn)與宅基地抵押貸款的改革要求和方向還相差甚遠(yuǎn)。因此，應(yīng)在集體公有為主體的前提下，賦予農(nóng)戶宅基地有限制性“私人所有權(quán)”以確保農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利的實現(xiàn)。

三、對以集體公有為主體的農(nóng)地制度的再認(rèn)識

農(nóng)民與土地的關(guān)系是調(diào)整和變革農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的基礎(chǔ)。農(nóng)村制度變遷問題研究專家黨國英認(rèn)為，以前的農(nóng)村土地承包制是半截的土地政策，沒有一鼓作氣把承包權(quán)做實，沒有真正確立農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)。這給農(nóng)業(yè)農(nóng)村投資帶來了很大的不確定性。而近年來，“土地制度改革向前推進不夠，特別是中央層面上的推進不能回應(yīng)地方的呼聲，不能適應(yīng)發(fā)展的要求，是不用懷疑的事實”〔11〕。我們認(rèn)為，今后我國實行以集體公有為主體的農(nóng)地制度有其客觀必然性。

（一）這是由社會發(fā)展規(guī)律決定的

歷史唯物主義認(rèn)為，生產(chǎn)關(guān)系一定要適應(yīng)生產(chǎn)力狀況的規(guī)律是社會發(fā)展的一般規(guī)律。社會發(fā)展規(guī)律具有重復(fù)性、常規(guī)性和不可抗拒性。同時，社會發(fā)展規(guī)律也具有歷史性。在不同的社會、國家、民族以及不同的歷史階段都有不同的表現(xiàn)形式。在社會發(fā)展的不同階段，存在著與生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系，不同的生產(chǎn)關(guān)系包含著不同性質(zhì)的所有制形式。歷史上的封建國家、近現(xiàn)代資本主義國家實行以私有制為主體的所有制結(jié)構(gòu)，而社會主義國家則實行以公有制為主體的所有制結(jié)構(gòu)。物質(zhì)資料的生產(chǎn)是人類社會存在和發(fā)展的基礎(chǔ)，人們不能改造或廢除社會發(fā)展規(guī)律，但可以在實踐中遵循和利用規(guī)律來改造社會，在已經(jīng)獲得的生產(chǎn)力所允許的限度和范圍內(nèi)實現(xiàn)自由。我國仍處于社會主義初級階段，農(nóng)村情況千差萬別，農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展具有不平衡和多層次性。按照生產(chǎn)關(guān)系必須適應(yīng)生產(chǎn)力狀況的規(guī)律，生產(chǎn)關(guān)系不能超前也不能滯后。當(dāng)前，實行以集體公有為主體、多種形式并存的土地制度是我國農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的客觀要求，有利于進一步解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)民生活水平。

（二）這是我國基本經(jīng)濟制度和社會性質(zhì)的要求

經(jīng)濟制度是生產(chǎn)關(guān)系的總和。生產(chǎn)資料所有制決定生產(chǎn)關(guān)系的性質(zhì)和根本特征，是國家制度的重要組成部分，是區(qū)分國家制度和社會制度的根本標(biāo)志。我國現(xiàn)階段實行以公有制為主體、多種所有制共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度。確立這一制度是由人類社會發(fā)展規(guī)律、國家性質(zhì)和社會主義初級階段的基本國情決定的。實踐證明，以公有制為主體、多種所有制共同發(fā)展的經(jīng)濟制度，符合我國社會主義初級階段的基本國情，不僅保證了社會主義市場經(jīng)濟體制的正常建立和運轉(zhuǎn)，而且推動了國民經(jīng)濟持續(xù)快速健康發(fā)展。我國是以公有制為基礎(chǔ)的社會主義國家，生產(chǎn)資料所有制形式集中體現(xiàn)了國家制度的本質(zhì)特征，決定著國家政權(quán)的階級本質(zhì)。因此，在堅持生產(chǎn)資料公有制的經(jīng)濟基礎(chǔ)上，建立以公有制為主體、多種所有制共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度，不僅堅持了社會主義道路而且促進了社會生產(chǎn)力發(fā)展。同樣，在基本經(jīng)濟制度下，實行以集體公有為主體、多種形式并存的土地制度，不僅是由社會主義國家性質(zhì)決定的，而且體現(xiàn)了與基本經(jīng)濟制度的一致性。公有制為主體決定了以土地集體公有為主體，土地集體公有為主體是公有制為主體的必然反映，多種所有制決定了可以存在多種產(chǎn)權(quán)形式，多種產(chǎn)權(quán)形式是多種所有制形式的體現(xiàn)。總之，堅持以土地集體所有為主體不僅符合我國經(jīng)濟制度的要求，而且體現(xiàn)和維護了社會主義國家性質(zhì)。

（三）這是對“社會所有制”和“土地國有化”理論的補充和完善

從社會歷史發(fā)展的總趨勢看，以集體公有為主體、多種形式并存與馬克思的“土地國有化”理論具有發(fā)展的一致性。馬克思的“土地國有化”理論描述的是高度發(fā)達的社會生產(chǎn)力狀態(tài)下的國有化。首先，馬克思認(rèn)為“土地國有化愈來愈成為一種‘社會必然性’，抗拒這種必然性是任何擁護所有權(quán)的言論都無能為力的”〔12〕451-452?！吧鐣\動將做出決定：土地只能是國家的財產(chǎn)?！薄?2〕453-454其次，馬克思的“土地國有化”有兩個同時存在的必不可少的重要條件：一是“階級差別和特權(quán)將與它們賴以生存的經(jīng)濟基礎(chǔ)一同消失”；二是“同社會相對立的政府和國家將不復(fù)存在”〔12〕454。顯然，初級階段的社會主義與這種高度發(fā)達生產(chǎn)力下的土地國有化還有很遠(yuǎn)的距離，廣大農(nóng)村也就不可能實行統(tǒng)一的唯一的土地國有化。在社會主義初級階段，以土地等生產(chǎn)資料共同占有為主體、多種形式并存應(yīng)該是向“土地國有化”過渡的一種必要形式。以集體公有為主體、多種形式并存的土地制度不僅在總趨勢上與“土地國有化”具有一致性，而且是馬克思土地理論結(jié)合我國具體實際的創(chuàng)新，是對馬克思土地產(chǎn)權(quán)理論的豐富和發(fā)展。

所有制是人們進行生產(chǎn)和分配的前提。馬克思在遵循社會發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，通過對資本主義積累的分析，既肯定了資本主義生產(chǎn)方式的歷史進步性，同時又指出了人類社會必將向更高階段發(fā)展——資本主義必然滅亡，社會主義必然勝利。資本主義生產(chǎn)方式的否定與自我否定，“這種否定不是重新建立私有制，而是在資本主義時代的成就的基礎(chǔ)上，也就是說，在協(xié)作和對土地及靠勞動本身生產(chǎn)的生產(chǎn)資料的共同占有的基礎(chǔ)上，重新建立個人所有制”〔1〕874。恩格斯在《反杜林論》中對此作了解釋說明：“社會所有制涉及到土地和其他生產(chǎn)資料，個人所有制涉及產(chǎn)品，那就是涉及消費品?！边@說明，馬克思的“社會所有制”指的是在生產(chǎn)資料共同占有的基礎(chǔ)上，建立生活資料的個人所有制。不難看出，生產(chǎn)資料占有制度與生活資料分配制度也具有歷史現(xiàn)實性。從區(qū)域地理位置看，我國農(nóng)村情況千差萬別，還有大部分人口在農(nóng)村生活，不同位置的土地有不同的生產(chǎn)條件。在東部地區(qū)，主要表現(xiàn)為機械化程度較高的社會協(xié)作勞動，與此相反，在西部地區(qū)，則主要表現(xiàn)為牛馬耕種的獨立勞動，而中部地區(qū)二者兼而有之。因此，實行以集體公有為主體、多種形式并存的農(nóng)地制度剛好符合了我國多層次的生產(chǎn)力水平特征，是向馬克思描述的社會所有制和土地國有化過渡的必然形式，而且可以為今后政策調(diào)整留下空間和余地。

（四）這與“三權(quán)分置”理論和“三條底線”原則具有內(nèi)在統(tǒng)一性

“三權(quán)分置”理論主要適用于農(nóng)用地和非利用地范圍，本文提出的多種形式特指集體建設(shè)用地中的宅基地，并不包括農(nóng)用地、非利用地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地和集體公益性建設(shè)用地，所以多種形式與農(nóng)用地、非利用地堅持農(nóng)村土地集體所有的前提也并不矛盾。況且以集體公有為主體與堅持集體所有的前提具有本質(zhì)上的一致性，并不會改變集體所有的性質(zhì)。當(dāng)前，“堅持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”的“三條底線”是整個農(nóng)村土地制度改革的指導(dǎo)思想和基本原則。實行農(nóng)地以集體公有為主體、多種形式并存與“三條底線”原則也是統(tǒng)一的。以集體公有為主體是土地公有制性質(zhì)的體現(xiàn)，并不改變土地公有制性質(zhì)；農(nóng)用地、非利用地等的集體所有權(quán)性質(zhì)不改變是以集體公有為主體的最根本標(biāo)志，堅持農(nóng)用地和非利用地的集體所有權(quán)性質(zhì)不變與集體公有也是統(tǒng)一的；賦予農(nóng)民宅基地個人所有權(quán)是保護農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益、賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利的要求，不會改變土地公有制性質(zhì)。

四、構(gòu)建以集體公有為主體、多種形式并存的農(nóng)村土地制度的路徑

構(gòu)建一種新的制度體系，關(guān)鍵要看這種制度與現(xiàn)行政策和法律有沒有對接的可能性和現(xiàn)實性，而不是另起爐灶。按照建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的要求，我們認(rèn)為：構(gòu)建新型土地制度的立法精神，為今后的改革留下政策、法律調(diào)整的空間和余地。為此，農(nóng)地制度改革可以在堅持“三個原則”的基礎(chǔ)上，以市場化改革為方向，以“分地制”為突破口，以合理兼顧國家、集體、個人利益增值收益分配為目標(biāo)來構(gòu)建以集體公有為主體、多種形式并存的農(nóng)地制度體系。

（一）堅持“三個原則”和“一個標(biāo)準(zhǔn)”

“三個原則”即實事求是、互惠互利、底線思維原則。一要堅持實事求是原則。認(rèn)識我國土地制度改革存在的眾多疑難問題，應(yīng)著眼于農(nóng)村土地制度改革實踐中的問題，搞清楚“三農(nóng)問題”的真相和農(nóng)村情況，堅持用實事求是原則進行土地制度理論創(chuàng)新。二要堅持互利互惠原則?！榜R克思強調(diào)，經(jīng)濟利益才是處在觀念背后并決定著人們價值觀的東西?！薄?3〕互惠互利是維系國家、集體與農(nóng)民多方利益需求的基礎(chǔ)，強調(diào)權(quán)利與義務(wù)的綜合平衡。處理好農(nóng)民、集體、國家的利益關(guān)系直接關(guān)系到農(nóng)地制度改革的成敗。三要堅持底線思維原則。農(nóng)村土地制度改革關(guān)系重大，謀篇布局和制定戰(zhàn)略規(guī)劃時，必須把“三條底線”放到總體戰(zhàn)略的全局中去思考，避免片面性，增強憂患意識和風(fēng)險意識，在試點基礎(chǔ)上有序推進農(nóng)地制度改革。

“一個標(biāo)準(zhǔn)”即生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)。人類社會的發(fā)展是先進生產(chǎn)力不斷取代落后生產(chǎn)力的歷史進程，生產(chǎn)力是人類社會發(fā)展的最終決定力量。生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)是歷史唯物主義關(guān)于生產(chǎn)力是社會發(fā)展的最終決定力量原理的體現(xiàn)，是實踐標(biāo)準(zhǔn)在社會歷史領(lǐng)域的集中體現(xiàn)。是否有利于解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，是判斷我們的路線、方針、政策正確與否，改革是非得失，社會制度是否優(yōu)越和進步的根本標(biāo)準(zhǔn)。在生產(chǎn)方式的矛盾運動中，生產(chǎn)力是主導(dǎo)方面，是最活躍、最革命的因素?？傊?，農(nóng)村生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系，進而決定整個農(nóng)村社會關(guān)系的基本面貌和社會發(fā)展的歷史進程。

（二）以市場化改革為方向

土地制度改革是農(nóng)村經(jīng)濟制度改革的重點，其核心問題是如何處理好政府和市場的關(guān)系。如何界定市場與政府作用在土地資源配置中的邊界，這是有待深入研究的問題。一方面，商品是使用價值和價值的統(tǒng)一體，是用于交換的勞動產(chǎn)品。我國實行土地有償使用制度，正在構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)交易平臺，土地權(quán)能“變成一種交易品”〔1〕702而具有商品化特征。另一方面，“因為土地不是勞動產(chǎn)品，從而沒有任何價值”〔1〕702-703。土地交易只能作為客觀存在的“一個不合理的范疇”〔14〕，所以土地不是完全市場化的商品。在土地制度改革中，土地資源要素配置的主體是市場而不是政府，但由于土地具有特殊性，市場的決定性作用范圍是相對的而不是絕對的。應(yīng)該將市場配置土地資源與政府土地用途管制和土地規(guī)劃結(jié)合起來逐步尋求最佳的路徑，推動土地資源更有效率、更加公平、更可持續(xù)地發(fā)展。目前，賦予農(nóng)民宅基地私人所有權(quán)，構(gòu)建以集體公有為主體、多種形式并存的農(nóng)地制度是更為合適的選擇路徑，可以為市場和政府在土地資源配置中的作用范圍邊界提供有益的實踐空間。

（三）以“分地制”為突破口

“分地制”是將變成為城市建設(shè)用地的農(nóng)村集體土地重新分成幾塊?！霸谛麻_發(fā)一個區(qū)域時，首先要劃出一塊來做基礎(chǔ)設(shè)施；還要有一塊用于準(zhǔn)公共設(shè)施建設(shè)；另有一塊要給移居打工的農(nóng)民工家庭，還有是劃出來做商住的部分需要拿出來標(biāo)售，彌補公共設(shè)施建設(shè)費用；當(dāng)然還要留一塊給原來這塊土地上的農(nóng)民?！薄?5〕“分地制”改革可以減輕地方政府的財政負(fù)擔(dān)。實行以農(nóng)民為主體的自主城鎮(zhèn)化，土地和資金主要通過城鎮(zhèn)化主體內(nèi)部協(xié)商解決，這可以降低城鎮(zhèn)化過程中的土地需求成本。公益用地、住宅用地的提供應(yīng)從集體公益性建設(shè)用地中劃撥，基礎(chǔ)建設(shè)的資金應(yīng)主要由集體經(jīng)營性土地的增值收益承擔(dān)。在城鄉(xiāng)一體化過程中和土地征收制度改革中，要改變地方政府以城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化為借口變相與農(nóng)民爭利的做法，應(yīng)將地方政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤秸龑?dǎo)城鎮(zhèn)化。

應(yīng)推動農(nóng)用地連片分地改革。盡管1982年中央一號文件規(guī)定“社員承包的土地應(yīng)盡可能連片”，但在第一、二輪土地承包分配中，很多地方都存在按土地肥力和位置進行多等次搭配的追求平均化、細(xì)碎化分配問題。沒有根據(jù)各地實際情況盡可能地連片分地制約了農(nóng)業(yè)的規(guī)模化發(fā)展，阻礙了土地流轉(zhuǎn)。因此，連片分地的“分地制”可以解決農(nóng)用地細(xì)碎化問題，減少拋荒面積，實現(xiàn)土地適度規(guī)模化經(jīng)營、提高勞動效率和增加農(nóng)民收入。

（四）以合理兼顧國家、集體、個人利益為目標(biāo)

土地所有權(quán)一方面決定分配關(guān)系，另一方面又要由分配關(guān)系來實現(xiàn)。土地所有權(quán)的經(jīng)濟價值就在于憑它可以獨立取得收益。土地產(chǎn)品的市場價值中包含著一種特殊的分配關(guān)系，這種分配關(guān)系的自然條件是土地資源的有限性，社會條件則是商品生產(chǎn)方式。近年來，在城市不斷擴張和城鎮(zhèn)化過程中，土地收益在國家、集體、個人之間利益分配不公平引發(fā)的社會矛盾突出，大量因分配不公引發(fā)的群體性事件嚴(yán)重危及社會穩(wěn)定。因此，應(yīng)以合理兼顧國家、集體、個人利益增值收益分配為目標(biāo)來推進農(nóng)地制度改革。如何分配土地增值收益和分享土地發(fā)展權(quán)益是由社會生產(chǎn)組織方式、社會生產(chǎn)的交換方式、社會生產(chǎn)成果的分配方式等內(nèi)容來綜合體現(xiàn)的動態(tài)過程，也是城鄉(xiāng)生產(chǎn)關(guān)系和諧的重要基礎(chǔ)。因此，建立合理兼顧國家、集體、個人利益的土地增值收益分配機制，有助于構(gòu)建以集體公有為主體、多種形式并存的農(nóng)地制度。

我國農(nóng)地制度改革，應(yīng)在堅持在以土地集體公有為主體的基礎(chǔ)上，賦予農(nóng)戶宅基地私人所有權(quán)。實行以集體公有為主體、多種形式并存的農(nóng)地制度，這是農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力不平衡性和多層次性的客觀要求。這與馬克思的“社會所有制”和“土地國有化”理論具有歷史趨勢的契合性；同時，這一制度與我國的基本經(jīng)濟制度和社會性質(zhì)具有內(nèi)在一致性，是在堅持“三條底線”的基礎(chǔ)上，對“三權(quán)分置”的進一步完善，也是基本經(jīng)濟制度的具體要求，今后應(yīng)成為進一步深化農(nóng)村土地制度改革的基本方向。