陳靜靜 馮國雄

二戰(zhàn)以來，美國政治、經(jīng)濟(jì)、軍事能力強(qiáng)大，并依靠其實(shí)力在全球范圍內(nèi)推行國際傳播，從而掌握著國際話語權(quán)，對很多國家影響很大。羅馬不是一天建成的，美國在世界上的影響是其實(shí)力以及多年傳播塑造的結(jié)果。因此，本文通過對二戰(zhàn)結(jié)束以來美國整體的國際傳播機(jī)制進(jìn)行梳理并探討其特征，從而在此基礎(chǔ)之上探討對中國的啟示。

由于歷史原因，西方人對“宣傳”(propaganda)一詞諱莫如深，認(rèn)為宣傳是為了達(dá)到一定的政治目的使用虛假手段影響公眾輿論。20世紀(jì)60年代以來，美國政府逐漸用“公共外交”取代了“心理戰(zhàn)”“對外宣傳”等詞匯，但是其本質(zhì)內(nèi)容沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化。關(guān)于“公共外交”的定義眾說紛紜，總的來說是指一國政府通過信息項(xiàng)目、教育文化交流等形式，對外傳播自身的文化思想和政策等，以提高該國的國家形象和國際影響力，維護(hù)和促進(jìn)本國國家利益。簡單來說，公共外交就是向國外傳播信息，國際傳播是公共外交的核心載體。鑒于此，本文將心理戰(zhàn)、對外宣傳和公共外交都視為國際傳播的范疇。

“擬態(tài)環(huán)境”理論認(rèn)為，由于個人受時間和空間的限制，公眾只能通過媒體提供的信息來認(rèn)識外部世界。因此，人的態(tài)度和行為已經(jīng)不再是對客觀環(huán)境的理解，而變成對媒體提供甚至提示的某種“擬態(tài)環(huán)境”的反應(yīng)。從這個角度來看，國外公眾對一個國家的認(rèn)知和態(tài)度，在很大程度上由受眾所接觸到的相關(guān)信息所決定，這些信息構(gòu)成了“擬態(tài)環(huán)境”。因此，一個國家要提高在國際上的形象必須努力通過各種方式向目標(biāo)國傳遞相關(guān)信息。這種信息的跨國傳播也就是國際傳播。從傳播學(xué)的角度來看，國際傳播為國際受眾提供了內(nèi)容豐富的信息庫，受眾根據(jù)自己特定的文化、價值觀、知識背景和偏好等因素，選擇關(guān)注某些信息并做出判斷，然后通過集體表達(dá)的形式形成國際社會輿論。

美國國際傳播的主要目標(biāo)有兩個，一是對外宣傳美國的政策，二是向其他國家介紹美國的社會文化和價值觀念。其活動大致可以分為兩類，一類為“信息活動”，主要宣傳美國的政策，另一類為國際教育文化交流活動。信息活動主要有無線通信、出版物、對外新聞中心等。教育文化交流活動主要有富布賴特項(xiàng)目、國際訪問者項(xiàng)目、圖書項(xiàng)目、對外英語教學(xué)、文化中心和圖書館項(xiàng)目等。信息活動和文化活動并不是截然分開的，有些信息活動雖然主要宣傳美國的政策,但同時也會介紹美國社會文化，傳播美國的價值觀念，兩者的劃分主要是政府官員為了進(jìn)行管理而設(shè)計(jì)的。*韓召穎：《輸出美國：美國新聞署與美國公共外交》，天津：天津人民出版社，2004年，第9—10頁。

為了應(yīng)對冷戰(zhàn)，戰(zhàn)后美國非常重視對外傳播，甚至將其作為外交戰(zhàn)略中非常重要的一部分。最初美國并沒有一個清晰完整的國際傳播戰(zhàn)略，美國的對外傳播是在不斷變化的國際和國內(nèi)形勢下“摸著石頭過河”不斷探索的過程。隨著其對外信息與交流機(jī)構(gòu)不斷建立，相關(guān)立法不斷完善，各種項(xiàng)目不斷實(shí)施，美國對外宣傳機(jī)制也逐漸確立起來，并形成了非常明顯的特征。

一、戰(zhàn)后美國國際傳播的政策與活動

美國國際傳播戰(zhàn)略不是孤立存在的，而是與其所面對的國際形勢、國內(nèi)形勢及其國力密切相關(guān)。二戰(zhàn)之后美國在應(yīng)對變化的國內(nèi)外形勢的過程中不斷調(diào)整其國際傳播戰(zhàn)略，最終國際傳播作為重要的外交手段在美國的國家安全戰(zhàn)略中找到了合適的位置，并與政治、經(jīng)濟(jì)和軍事等領(lǐng)域的各種政策相輔相成，成為名副其實(shí)的“第四種武器”，共同支撐起美國的外交，對美國的外交政策產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。

(一)杜魯門和艾森豪威爾時期：國際傳播機(jī)制逐步確立起來

二戰(zhàn)剛剛結(jié)束之時，大國合作的余溫猶存，冷戰(zhàn)序幕還沒有拉開，美國國內(nèi)輿論主張削減戰(zhàn)時宣傳機(jī)構(gòu)。在這種社會氛圍下，戰(zhàn)時宣傳機(jī)構(gòu)幾乎都被解散，1945年8月31日，杜魯門總統(tǒng)頒布9608號行政命令，取消了戰(zhàn)時新聞局及其相關(guān)機(jī)構(gòu)，把它們負(fù)責(zé)的所有活動都并入國務(wù)院新成立的臨時國際新聞處(Interim International Information Service,IIIS)。*Executive Order 9608—Providing for the Termination of the Office of War Information, and for the Disposition of Its Functions and of Certain Functions of the Office of Inter-American Affairs, August 31, 1945, available at: http://www.presidency.ucsb.edu/ws/index.php?pid=60671，訪問時間：2017年7月10日。戰(zhàn)時新聞局解散后，負(fù)責(zé)公眾事務(wù)的助理國務(wù)卿本頓(William B. Bendon) 受命精簡和重組美國的宣傳機(jī)構(gòu)。他開始大幅度地削減從事宣傳工作的人員和宣傳計(jì)劃。國務(wù)院中從事“信息”工作的人員急劇減少，相關(guān)新聞活動削減了五分之四。不僅公眾，國會也極力主張削減對外宣傳活動的開支。在這種情況下，美國的對外宣傳活動迅速萎縮。

隨著冷戰(zhàn)形勢的出現(xiàn)，美國外交宣傳的全面衰退對其外交產(chǎn)生了非常不利的影響，各方人士紛紛呼吁加強(qiáng)美國的對外宣傳工作。1947 年“杜魯門主義”出臺，喬治·凱南提出遏制戰(zhàn)略，并建議開啟針對共產(chǎn)主義的秘密戰(zhàn)爭。與此同時，國會也開始認(rèn)識到宣傳機(jī)構(gòu)的重要性，并同意在戰(zhàn)后實(shí)施心理戰(zhàn)，通過各種公開和隱蔽的宣傳手段與共產(chǎn)主義展開爭奪思想和心靈的戰(zhàn)爭。*History of Psychological Strategy Board, CK3100280463, DDRS.1947年7月26日，杜魯門簽署了《1947年國家安全法案》，根據(jù)該法案成立了國家安全委員會。1947年9月18日，中央情報局(the Central Intelligence Agency)誕生，它被設(shè)置在國家安全委員會之下，專門秘密地從事海外活動。國家安全委員會成立之后，出臺了一系列國家安全和心理戰(zhàn)略方面的相關(guān)文件，比較重要的有NSC4號系列文件，NSC10/2文件，NSC20號文件、NSC43號系列文件、NSC59/1號文件、NSC68號文件，這些文件奠定了心理戰(zhàn)的政策基礎(chǔ)。

1946年8月1日杜魯門總統(tǒng)簽署《富布萊特法案》，即79—584 號公法，該法案的通過標(biāo)志著美國政府正式介入其對外文化、教育交流活動。1948年1月在民主黨和共和黨的通力合作下美國國會通過了《美國信息與教育交流法》(U.S. Information and Educational Exchange Act of 1948)，即《402公法》(Public Law 402)，也被稱為《史密斯—蒙特法案》(Smith-Mundt Act)。《史密斯一蒙特法案》為美國海外信息與文化交流活動的具體開展與實(shí)施提供了具體的要求與細(xì)則，其目標(biāo)是推動“其他國家更好地理解美國，增強(qiáng)美國人民和其他國家人民的相互理解”。*U.S. Information and Educational Exchange Act of 1948, available at: http://www.state.gov/documents/organization/177574.pdf, 訪問時間：2017年7月10日。兩部法律互為補(bǔ)充，為美國對外宣傳活動提供了法律基礎(chǔ)。1951年4月4日“心理戰(zhàn)略委員會”(Psychological Strategy Board)成立，它受國家安全委員會的直接領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)公開的與隱蔽的心理戰(zhàn)活動?！邦I(lǐng)導(dǎo)執(zhí)行心理戰(zhàn)行動的各個機(jī)構(gòu)和部門，制定國家心理戰(zhàn)略的總體目標(biāo)、政策和項(xiàng)目，協(xié)調(diào)并評估美國的心理戰(zhàn)略項(xiàng)目”。*Role of PSB under 4 /4 /51 Presidential directive detailed, CK3100310384, DDRS.這樣冷戰(zhàn)初期，美國國際傳播機(jī)制在政策、法律、決策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等方面逐漸建立起來，國際傳播趨于穩(wěn)定。

鑒于艾森豪威爾總統(tǒng)本人親眼目睹了心理戰(zhàn)、宣傳戰(zhàn)在二戰(zhàn)中發(fā)揮的巨大作用，他非常重視心理戰(zhàn)在美國國家安全戰(zhàn)略中的地位。在認(rèn)識到當(dāng)時美國心理行動與宣傳領(lǐng)域存在的問題與弊端之后，他設(shè)置了各種機(jī)構(gòu)，逐漸強(qiáng)化了心理戰(zhàn)機(jī)制。第一，在協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)方面，美國取消了心理戰(zhàn)略委員會，成立行動協(xié)調(diào)委員會。1953年9月2日，艾森豪威爾總統(tǒng)頒布10483號行政命令，決定成立行動協(xié)調(diào)委員會，該委員會是一個機(jī)構(gòu)間組織，旨在服務(wù)于“不同機(jī)構(gòu)在實(shí)施國家安全政策時的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一”。行動協(xié)調(diào)委員會的主要成員包括副國務(wù)卿、副國防部長、中央情報局局長、美國新聞署署長、國際合作總署署長、一個或幾個總統(tǒng)代表(由總統(tǒng)指定)。行動協(xié)調(diào)委員會主席和副主席由總統(tǒng)在成員中選定。1957年2月25日艾森豪威爾總統(tǒng)頒布10700號行政命令，將行動協(xié)調(diào)委員會并入國家安全委員會，1957年7月1日生效。*Executive Order 10483-Establishing the Operation Coordinating Board. September 2, 1953. Available at: http://www.Presidency.ucsb.edu/ws/index.php?pid=60573&st=&st1=, 訪問時間：2017年7月10日。Executive Order 10700—Further Providing for the Operations Coordinating Board, http://www.presidency.ucsb.edu/ws/index.php?pid=60615, 訪問時間：2017年7月10日。第二，在執(zhí)行機(jī)構(gòu)方面，成立了美國新聞署。1953年8月，根據(jù)第8號改組計(jì)劃，美國新聞署成立，它整合了以前由國際新聞署(International Information Administration)、共同安全署、技術(shù)合作署負(fù)責(zé)的所有國際宣傳活動和美國國防部在德國和奧地利占領(lǐng)區(qū)的宣傳活動。*Reorganization Plan No.8, https://www.gpo.gov/fdsys/pkg/STATUTE-67/pdf/STATUTE-67-Pg642.pdf, 訪問時間：2017年7月10日。美國新聞署是美國歷史上負(fù)責(zé)宣傳與對外信息活動的第一個獨(dú)立的副部級機(jī)構(gòu)，隸屬于白宮，署長由總統(tǒng)任命，直接對總統(tǒng)負(fù)責(zé)。美國新聞署的誕生，是美國對外宣傳戰(zhàn)略最終確立的典型標(biāo)志。第三，在法制方面，頒布《合作研究法》《農(nóng)業(yè)貿(mào)易發(fā)展和援助法案》《國際文化交流與貿(mào)易參展法》《國防教育法案》。此時期機(jī)制的不斷健全與多部法律的出臺標(biāo)志著美國對外宣傳趨于成熟。

(二)肯尼迪和約翰遜時期：國際傳播機(jī)制深化拓展

1961年1月，具有威爾遜色彩的民主黨人肯尼迪上臺，他根據(jù)當(dāng)時的國際形勢提出了兩手抓的“和平戰(zhàn)略”，即美國政府一方面要充分使用其強(qiáng)大的軍事力量威懾鎮(zhèn)壓第三世界反美勢力，另一方面也要兼用其經(jīng)濟(jì)、政治和文化等軟實(shí)力同化當(dāng)?shù)孛癖姷乃枷耄邮苊绹鴮ν庹?。因此他主張加大在道義上與蘇聯(lián)的較量，并非常重視對外傳播，不斷深化拓展各種機(jī)制。

第一，肯尼迪政府大力加強(qiáng)新聞署的工作力度，并加強(qiáng)其研究建議功能。肯尼迪認(rèn)為，美國新聞署不僅是一個為美國對外政策服務(wù)的宣傳機(jī)構(gòu)，其還應(yīng)該參與美國對外政策的制定。他指出，在華盛頓以及海外的外交團(tuán)隊(duì)的各個級別要充分發(fā)揮美國新聞署的咨詢功能。如果要考慮在其他國家開展與傳播相關(guān)的項(xiàng)目，向美國新聞署咨詢是必需的。*1964-The Nineteenth Report of the United States Advisory Commission on Information, January, 1964, p.21.https://www.state.gov/documents/organization/175644.pdf, 訪問時間：2017年7月11日。

第二，在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，肯尼迪非常重視教育和文化交流在對外政策中的作用，在國務(wù)院增設(shè)一位專門負(fù)責(zé)教育文化事務(wù)的助理國務(wù)卿。其主要目的包括，加強(qiáng)教育文化事務(wù)局本身的力量，提高其地位，明確其目的；強(qiáng)化政府內(nèi)各部門之間的溝通與合作；強(qiáng)化政府與民間組織之間的聯(lián)系等。*Philip H. Coombs, The Fourth Dimension of Policy: Educational and Cultural Affairs, New York: Harper and Row, 1964, pp.45-48.1961年在白宮、國務(wù)院和美國新聞署的計(jì)劃安排下，紐約對外新聞中心成立，其目的是為外國記者提供便利機(jī)會使其更好地報道美國、了解美國社會，這取得了良好的社會效果。鑒于此，美國新聞署于 1968 年在華盛頓又設(shè)立了一個對外新聞中心。

第三，在立法方面，肯尼迪和約翰遜政府時期美國國會通過了三部涉及對外傳播方面的法律。第一部是《1961 年教育與文化平等交流法案》(The Mutual Educational and Cultural Act of 1961)，也被稱為《1961 年富布賴特—海斯法案》(Fulbright-Hays Act of 1961)；*“United States Code, Title22: Chapter 33, Mutual Educational and Cultural Exchange Program”, Sec.2451, http://uscode.house.gov/view.xhtml?path=/prelim@title22/chapter33&edition=prelim, 訪問時間：2017年7月11日。第二部是《和平隊(duì)法案》(Peace Corps Act)；*Peace Corps Act MS 101: “The Peace Corps Act”, Sec 2501.http://files.peacecorps.gov/multimedia/pdf/policies/ms101.pdf, 訪問時間：2017年7月11日。第三部是《國際教育法》(International Education Act of 1966)。這些法律進(jìn)一步促進(jìn)了對外傳播的制度化和法制化。1963年11月，肯尼迪總統(tǒng)遇刺身亡后，副總統(tǒng)林登·約翰遜繼任為美國總統(tǒng)，肯尼迪時期重要的外交決策人員基本留任。*這些人員包括國務(wù)卿迪安·臘斯克(Dean Rusk)、總統(tǒng)國家安全事務(wù)顧問麥喬治·邦迪(McGeorge Bundy)、國防部長羅伯特·麥克納馬拉(Robert McNamara)、副國務(wù)卿喬治·鮑爾(George Ball)等。因此，約翰遜基本上延續(xù)了肯尼迪時期的外交政策，包括對外宣傳政策。

(三)尼克松、福特、卡特時期：國際傳播相對穩(wěn)定

20 世紀(jì) 70 年代，美國面臨嚴(yán)重的外患內(nèi)憂。國際方面，冷戰(zhàn)格局開始朝向“蘇攻美守”的形勢發(fā)展，資本主義世界三足鼎立的局面開始出現(xiàn)，第三世界的力量迅速發(fā)展，這使得美國國際地位相對衰弱了。國內(nèi)方面，美國深陷越戰(zhàn)泥潭，軍費(fèi)開支龐大，經(jīng)濟(jì)進(jìn)入滯脹階段，越戰(zhàn)使得美國政府和社會被嚴(yán)重分裂。

面對上述狀況，尼克松提出“尼克松主義”，在全球?qū)嵤熬徍蛻?zhàn)略”。

尼克松政府對公共外交活動還比較重視，也曾開展一些項(xiàng)目擴(kuò)大公共外交，但在公共外交機(jī)構(gòu)的改組、重組方面動作不大。1974 年 8 月尼克松因“水門事件”被迫辭職，福特繼任總統(tǒng)。在其短暫的22個月時間內(nèi),福特政府的公眾外交指導(dǎo)思想與尼克松時期沒有太大的區(qū)別，只是其更關(guān)注國外輿論。到 1978 年吉米·卡特當(dāng)選美國總統(tǒng)之后，并沒有完全接受斯坦頓委員會的建議,而是實(shí)施自己的改組方案。1978 年 4 月，卡特總統(tǒng)通過了美國新聞署的另一個重要的改組方案。他把國務(wù)院的教育文化事務(wù)處(包括富布萊特項(xiàng)目)與美國新聞署合并成立美國國際交流署(United States International Communication Agency,USICA)?？ㄌ乜偨y(tǒng)發(fā)布一份聲明授權(quán)國際新聞交流署另外一個新的使命“減少美國與其他國家之間觀念和誤解影響其關(guān)系的程度”。外交人員在海外推動總統(tǒng)人權(quán)項(xiàng)目中發(fā)揮著積極作用。*The United States Information Agency—a Commemoration, http://dosfan.lib.uic.edu/usia/,訪問時間：2017年7月11日。立法方面：1972年美國通過了《1972年對外關(guān)系授權(quán)法》并根據(jù)該法成立了“政府對外政策實(shí)施組織委員會”；*即92-352號公法，該法案是對《1948年美國信息與教育交流法》非常重要的一次修正，它禁止美國新聞署在美國國內(nèi)傳播準(zhǔn)備好在國外發(fā)布的“有關(guān)美國、美國人民及其政策”的相關(guān)信息。詳見：The Public Statues at Large,1972, p.494. http://constitution.org/uslaw/sal/086_statutes_at_large.pdf,訪問時間：2017年7月11日。1973年美國國會通過了《國際廣播法案》并根據(jù)該法成立了國際廣播委員會。*Public Law 93-129, http://uscode.house.gov/statviewer.htm?volume=108&page=432#,訪問時間：2017年7月11日。

(四)里根時期：機(jī)構(gòu)基本不變，攻勢加強(qiáng)

1981年，保守反共的里根入主白宮，他在軍事、政治上對蘇聯(lián)采取強(qiáng)硬立場的同時，強(qiáng)調(diào)意識形態(tài)因素在其對外政策中的作用。在此種情況下，他把推銷美國式民主，把對社會主義國家實(shí)施“和平演變”的戰(zhàn)略放在全球反共戰(zhàn)略的中心地位。因此，美國全方位加強(qiáng)了對外傳播的攻勢,國家安全委員會出臺了三份相關(guān)政策指令。第一份為《國家安全委員會第45號決策指令：美國國際廣播》，文件要求美國之音要傳達(dá)美國政府的官方聲音，接受國務(wù)卿的政策指導(dǎo)，使節(jié)目內(nèi)容與當(dāng)前美國對外政策和國家安全政策目標(biāo)聯(lián)系起來。最后，該文件要求加強(qiáng)在危機(jī)和戰(zhàn)爭期間對美國國家廣播的設(shè)施及其運(yùn)作的研究。*National Security Decision Directive 45, “United States International Broadcasting,” July 15, 1982.https://fas.org/irp/offdocs/nsdd/nsdd-45.pdf, 訪問時間：2017年7月11日。第二份為《國家安全委員會第77號決策指令：與國家安全相關(guān)的公共外交之管理》，該文件是里根政府對美國對外政策的現(xiàn)實(shí)需要所做出的反應(yīng)，有效地保證了美國政府機(jī)構(gòu)和部門與公共外交活動的合作與協(xié)調(diào)，正式確立了一種美國公共外交活動的協(xié)調(diào)機(jī)制。在這種機(jī)制下，美國新聞署在政府中的地位得到提高，獲得了與國務(wù)院、國防部等重要部門共同參加相關(guān)委員會的機(jī)會。*National Security Decision Directive 77, “Management of Public Diplomacy Relative to National Security”, January 14, 1983. https://fas.org/irp/offdocs/nsdd/nsdd-077.htm, 訪問時間：2017年7月11日。第三份為《國家安全委員會第 130 號決策指令：美國國際信息政策》，該文件指出，國際信息項(xiàng)目的基本目的是“以有利于美國國家利益的方式來影響國外的民眾”，公共外交在美國外交中的重要作用是“改變?nèi)蜷L期基本政治和意識形態(tài)傾向的關(guān)鍵戰(zhàn)略工具，并最終影響其他國家政府的行為”，公共外交在美國對外政策中的地位是“國家政策的戰(zhàn)略工具，而不只是美國外交的策略手段”。*National Security Decision Directive 130, “US International Information Policy”, March 6, 1984. https://fas.org/irp/offdocs/nsdd/nsdd-130.htm, 訪問時間：2017年7月11日。這三項(xiàng)國家安全決策指令的制定標(biāo)志著美國政府已經(jīng)不把公共外交作為傳統(tǒng)外交手段的簡單補(bǔ)充，而是把其上升到了與國家安全密切相關(guān)的地位，此時的公共外交已經(jīng)進(jìn)入國家政治生活的主流。

(五)克林頓、小布什和奧巴馬時期：從全面萎縮到不斷加強(qiáng)

20世紀(jì)80年代末90年代初，持續(xù)了半個世紀(jì)的冷戰(zhàn)以東歐劇變、蘇聯(lián)解體而宣告結(jié)束。作為世界上唯一的超級大國，美國應(yīng)當(dāng)如何應(yīng)對冷戰(zhàn)后國際局勢的巨大變化，如何調(diào)整其內(nèi)外政策以適應(yīng)新的形勢，這成為1993年上臺的克林頓總統(tǒng)面臨的問題。從國際力量對比的角度來看，美國處于歷史上相對穩(wěn)定和安全時期，從國內(nèi)的角度來看，美國經(jīng)濟(jì)開始衰退，政府赤字問題嚴(yán)重。鑒于此，美國主流民意趨于“內(nèi)向化”，在這種情況下，克林頓政府的施政重點(diǎn)放在了國內(nèi)問題上，重振美國經(jīng)濟(jì)、減少政府財政赤字成了克林頓政府的核心工作。共和黨幾次在裁減美國新聞署問題上向克林頓發(fā)難，在這種國內(nèi)外環(huán)境下，克林頓政府無力回天，最終同意將美國新聞署并入國務(wù)院，*1998年3月10日，美國國會眾議院通過《外交事務(wù)重組與改革法案》(Reorganization Plan and Report of 1998)。1999年10月，美國新聞署正式并入國務(wù)院。美國新聞署并入國務(wù)院使其失去作為一個獨(dú)立政府部門的地位，之前它直接對總統(tǒng)負(fù)責(zé)，并具有參與美國外交決策的機(jī)會。詳見：Foreign Affairs Reform and Restructuring Act, March 10, 1998, https://www.congress.gov/congressional-report/105th-congress/house-report/432/1, 訪問時間：2017年9月11日。國會逐年減少了撥款，很多項(xiàng)目被迫縮減或是終止，*Stephen Johnson, Hellen Dale，and Patrick Cronin, “Strengthening U.S. Public Diplomacy Requires Organization, Coordination, and Strategy,” Backgrounder Executive Summary, No.1875, August 5, 2005, http://www.sabre.org/about/getfile.pdf, 訪問時間：2017年9月11日。工作人員急劇減少，*U.S. Department of State, Cultural Diplomacy: The Linchpin of Public Diplomacy, Report of the Advisory Committee on Cultural Diplomacy, 2005, p.8, https://www.state.gov/documents/organization/54374.pdf, 訪問時間：2017年7月11日。公共外交全面萎縮。

“9·11事件”之后，美國政府再次認(rèn)識到對外傳播的重要性，并不斷加強(qiáng)其協(xié)調(diào)和管理機(jī)構(gòu)，這種調(diào)整也是不斷摸索的過程。針對“9·11”恐怖襲擊問題，2001年10月小布什政府成立“快速反應(yīng)部隊(duì)”，名為“白宮聯(lián)合信息中心”。*白宮聯(lián)合信息中心(White House Coalition Information Center)，它主要的職責(zé)是針對本·拉登的反美宣傳、報道及時做出回應(yīng)。參見：“Coalition Information Center”, http://www.sourcewatch.org/index.php?title=Coalition_Information_Center, 訪問時間：2017年9月11日。一年后，美國國防部成立一個協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，名為“全球傳播辦公室”，*全球傳播辦公室(Office of Global Communications)，它是一個協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)海外戰(zhàn)略信息交流溝通。由于國防部的做法受到美國國內(nèi)的很多質(zhì)疑，最后不得不取消該辦公室。 “White House Office of Global Communications”, http://georgewbush-whitehouse.archives.gov/ogc/aboutogc.html, 訪問時間：2017年9月11日?！鞍讓m聯(lián)合信息中心”隨后并入。2002 年 9 月，美國國家安全委員會和國務(wù)院共同組建了“戰(zhàn)略溝通政策協(xié)調(diào)委員會”，*戰(zhàn)略溝通政策協(xié)調(diào)委員會(Strategic Communication Policy Coordination Committee)。其目的是保證各政府部門協(xié)調(diào)、合作，向全球各地傳播美國的信息。參見：2004-US Advisory Commission on Public Diplomacy Report, p.9, https://www.state.gov/documents/organization/36625.pdf, 訪問時間：2017年9月11日。兩年后被“穆斯林世界拓展政策協(xié)調(diào)委員會”代替。*2004年7月，美國國家安全委員會成立穆斯林世界拓展政策協(xié)調(diào)委員會(Muslim World Outreach Policy Coordinating Committee)。參見：United States Government Accountability Office, “U.S. Public Diplomacy: Interagency Coordination Efforts Hampered by the Lack of a National Communication Strategy,” April, 2005, p.14, 訪問時間：2017年9月11日。小布什政府在調(diào)整機(jī)構(gòu)的同時，頒布了兩部法律《2002年促進(jìn)自由法案》*《2002年促進(jìn)自由法案》(Freedom Promotion Act of 2002)，參見：“Freedom Promotion Act”, http://frwebgate.access.gpo.gov/cgi-bin/getdoc.cgi?dbname=107_cong_bills&docid=f:h3969rfs.txt.pdf, p.5, 訪問時間：2017年9月11日。和《2004年情報改革與防止恐怖主義法》。*《情報改革與防止恐怖主義法》(Intelligence Reform and Terrorism Prevention Act of 2004)。參見：“Intelligence Reform and Terrorism Prevention Act of 2004”, https://www.intelligence.senate.gov/laws/intelligence-reform-and-terrorism-prevention-act-2004, 訪問時間：2017年9月11日。前者強(qiáng)調(diào)了公共外交以及相互協(xié)調(diào)的重要性，后者從反恐的角度再次強(qiáng)調(diào)公共外交的重要性。在這種形勢下，此時美國公共外交的重點(diǎn)是中東和穆斯林國家。

2009年奧巴馬上臺，他開始對美國的外交政策進(jìn)行重大調(diào)整，力推“巧實(shí)力”戰(zhàn)略，試圖通過公共外交改善美國在世界上的形象，提高美國在國際中的領(lǐng)導(dǎo)地位。2010年1月，美國政府發(fā)表了《公共外交：加強(qiáng)美國與世界的交流》*這篇報告制定了美國21世紀(jì)的“公共外交全球戰(zhàn)略框架”，提出公共外交的核心任務(wù)。參見：“Public Diplomacy: Strengthening U.S. Engagement with the World”, A Strategic Approach for the 21st Century, http://uscpublicdiplomacy.org/sites/uscpublicdiplomacy.org/files/legacy/pdfs/PD_US_World_Engagement.pdf, 訪問時間：2017年9月11日。的報告。根據(jù)該報告，國務(wù)院在公共事務(wù)局增設(shè)助理國務(wù)卿幫辦職位，其承擔(dān)研究和規(guī)劃功能。與此同時，國會撥款逐年增加。

二、戰(zhàn)后美國國際傳播的機(jī)構(gòu)與制度

(一)決策和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

對外傳播事關(guān)國家安全，特別是在冷戰(zhàn)時期，國家安全和外交政策的制定機(jī)構(gòu)就是國際傳播戰(zhàn)略和政策最高級別的決策機(jī)構(gòu)。這樣，總統(tǒng)、國會和國家安全委員會*作為冷戰(zhàn)時期總統(tǒng)最重要的幕僚機(jī)構(gòu)，國家安全委員會討論和研究國家安全與外交事務(wù)，委員會各成員一致通過的政策建議或報告需要提交總統(tǒng)，總統(tǒng)批準(zhǔn)之后成為正式的國家政策或戰(zhàn)略，下達(dá)相關(guān)政府部門付諸實(shí)施?？梢哉f，國家安全委員會在一定程度上決定和影響著國家安全和外交政策的總體走向和趨勢。既是國家安全的最高決策機(jī)構(gòu)，也是國際傳播戰(zhàn)略核心決策圈。冷戰(zhàn)前期，美國對外傳播機(jī)制非常不健全，所以國家安全委員會成為心理戰(zhàn)事實(shí)上的決策和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，美國政府大量的解密文件顯示，國家安全委員會系列文件構(gòu)成對外宣傳的方針與政策指導(dǎo)。

杜魯門總統(tǒng)成立的心理戰(zhàn)略委員會和艾森豪威爾總統(tǒng)成立的行動協(xié)調(diào)委員會是對外宣傳的專門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，這兩個機(jī)構(gòu)直接受國家安全委員會領(lǐng)導(dǎo)。*1957年，行動協(xié)調(diào)委員會并入國家安全委員會。它們一方面制定國家安全與心理戰(zhàn)規(guī)劃，另一方面協(xié)調(diào)多個政府部門的具體活動，防止政府內(nèi)部的紛爭和對抗，引導(dǎo)各方共同服務(wù)于美國國家利益?？夏岬仙吓_之后取消了行動協(xié)調(diào)委員會，鑒于當(dāng)時美國對外宣傳已經(jīng)步入正軌，相關(guān)機(jī)制已經(jīng)比較健全，肯尼迪之后沒有再設(shè)立相關(guān)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，國家安全委員會繼續(xù)承擔(dān)協(xié)調(diào)功能。尼克松、福特和卡特時期美國對外戰(zhàn)略全面收縮，里根上臺后對蘇聯(lián)堅(jiān)持強(qiáng)硬立場，并加強(qiáng)國際傳播，在國家安全委員會之下成立“專門規(guī)劃小組”作為協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)“公共外交活動的整體規(guī)劃、管理、協(xié)調(diào)和監(jiān)督”。*根據(jù)《國家安全委員會第77 號決策指令：與國家安全相關(guān)的公共外交之管理》，在國家安全委員會下設(shè)立“專門規(guī)劃小組”(Special Planning Group)，由國家安全事務(wù)助理任主席，其成員包括國務(wù)卿、國防部長、新聞署署長、國際開發(fā)署署長和總統(tǒng)通訊助理等。之后，克林頓曾組建了由國務(wù)院、國防部、司法部等相關(guān)各部參加的“國際公共信息核心小組”，由負(fù)責(zé)公共外交的副國務(wù)卿牽頭，但是其作用不大?！?·11事件”之后，小布什政府曾建立了多個協(xié)調(diào)組織并不斷調(diào)整。從以上歷史可以看出，戰(zhàn)后以來有些總統(tǒng)建立了級別較高的專門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，并發(fā)揮了較大作用，這與總統(tǒng)的偏好以及對國際傳播的重視程度密切相關(guān)。在沒有專門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)時期，國家安全委員會承擔(dān)了協(xié)調(diào)的職能，而且很多專門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)被置于國家安全委員會之下。因此，從某種程度來說國家安全委員會不僅是國際傳播的決策機(jī)構(gòu)，也是一個協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

(二)國際傳播項(xiàng)目和活動的管理機(jī)制和執(zhí)行機(jī)構(gòu)不斷完善

國務(wù)院、國防部、農(nóng)業(yè)部、勞工部、財政部、預(yù)算局等政府內(nèi)閣機(jī)構(gòu)，中央情報局、美國新聞署和國際開發(fā)署*美國國際開發(fā)署的前身為共同安全署、援外事務(wù)管理署和國際合作署。1961年，肯尼迪總統(tǒng)簽署《對外援助法》并頒布行政令成立美國國際開發(fā)署，它是美國最主要的對外援助機(jī)構(gòu)，至今仍管理著美國大部分對外援助項(xiàng)目。等獨(dú)立機(jī)構(gòu)，以及這些高層機(jī)構(gòu)下屬的國內(nèi)外分支機(jī)構(gòu)和辦事處等，負(fù)責(zé)具體政策的制定和項(xiàng)目的管理執(zhí)行。

具體來說，國務(wù)院是負(fù)責(zé)國際傳播主要的管理和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，其具體工作由負(fù)責(zé)公共事務(wù)的副國務(wù)卿執(zhí)行。戰(zhàn)后，國務(wù)院繼承了二戰(zhàn)時期的心理戰(zhàn)基礎(chǔ)，接管了公開宣傳領(lǐng)域內(nèi)幾乎所有的職責(zé)與任務(wù)。由于這層重要的傳承關(guān)系，國務(wù)院成為杜魯門政府最為倚重的政策實(shí)施部門。根據(jù)目前美國政府解密文件，國務(wù)院占據(jù)著主要地位，其他部門難以企及。艾森豪威爾總統(tǒng)上臺后成立了美國新聞署，它取代國務(wù)院成為公開心理行動和國際信息項(xiàng)目的主管機(jī)構(gòu)，也是冷戰(zhàn)歲月中美國對外傳播領(lǐng)域的主角，并為“美國外交政策的規(guī)劃與執(zhí)行做出了積極的貢獻(xiàn)”。*Robert E. Elder, The Information Machine: The United States Information Agency and American Foreign policy, Syracuse University Press, 1968, p.320.1999年美國新聞署并入國務(wù)院之后，國際傳播的任務(wù)主要集中在負(fù)責(zé)公共事務(wù)的副國務(wù)卿主管的部門和國務(wù)院內(nèi)置的半獨(dú)立機(jī)構(gòu)國際新聞署的手中。在具體活動的開展問題上，國務(wù)院內(nèi)部其他相關(guān)機(jī)構(gòu)的支持與協(xié)助也發(fā)揮了重要作用。

秘密宣傳活動主要由中央情報局負(fù)責(zé)。中央情報局成立之初，國家安全委員會就指示它立即發(fā)起秘密的心理行動，鑒于它涉及高度機(jī)密的國家安全問題，世人了解較少。國防部也參與某些秘密宣傳活動，在某些合適情況下參與公開的對外傳播活動，比如負(fù)責(zé)軍事援助項(xiàng)目、人道主義和災(zāi)難救援、在軍隊(duì)駐地建立文化中心等。

對外援助是一項(xiàng)重要的國際傳播活動，對外援助活動與國際傳播活動有著千絲萬縷的關(guān)系。因此，對外援助機(jī)構(gòu)，比如國際開發(fā)署(包括其前身共同安全署、援外事務(wù)管理署、國際合作署)、技術(shù)合作署和經(jīng)濟(jì)合作署等機(jī)構(gòu)在美國國際傳播活動中發(fā)揮著重要作用。

這些官方機(jī)構(gòu)承擔(dān)著對外傳播的管理和執(zhí)行職能，相關(guān)機(jī)構(gòu)之間分工相對明確，與此同時保持著密切合作關(guān)系，他們成為美國對外傳播的中流砥柱。

三、戰(zhàn)后美國國際傳播的法律體系

美國是一個法制化程度高度發(fā)達(dá)的國家，戰(zhàn)后以來其國際傳播相關(guān)法律體系不斷發(fā)展和完善，并成為開展國際傳播活動和項(xiàng)目的堅(jiān)實(shí)后盾。美國對外傳播法律體系包括兩個部分，第一部分是通過國會立法程序的相關(guān)法案，另一部分是總統(tǒng)簽署和頒布的行政指令。這兩部分又可以細(xì)分為五類，涉及對外傳播的方方面面，它們組成了相對完備的法律體系，指導(dǎo)和約束著國際傳播政策的制定和實(shí)施。

(一)國會立法

國會立法可分三大類：第一類是保障國際傳播能夠合法開展的法律，這些法律可以稱之為國際傳播的基本法。這些法律一方面賦予了國際傳播合法地位并確立了相關(guān)組織體系，另一方面為美國海外信息與文化交流活動的開展與實(shí)施提供了相關(guān)要求與細(xì)則。戰(zhàn)后以來這一體系不斷調(diào)整和完善，有些法案之間也存在著前后相繼的關(guān)系。*這些法律包括《國家安全法案》《1948 年美國信息和教育交流法案》《1961年教育與文化平等交流法案》《1972 年對外關(guān)系授權(quán)法》(該法案是對1948年法案的重要修正案)、《美國海外利益法案》《2002年促進(jìn)自由法案》和《2004年情報改革與防止恐怖主義法》等。第二類是關(guān)于某種特定國際傳播項(xiàng)目和活動如何實(shí)施的法律，這一類法律具有很強(qiáng)的針對性。*這些法律包括《富布賴特法案》《合作研究法》《農(nóng)業(yè)貿(mào)易發(fā)展和援助法案》《國際文化交流與貿(mào)易參展法》《國防教育法案》《和平隊(duì)法案》《國際教育法》《印度支那移民和難民援助法》和《印度支那難民兒童援助法》等。第三類是關(guān)于國際傳播活動中某一行業(yè)的操作法案，這一類主要涉及國際傳播中的一個非常重要的行業(yè)——國際廣播。*相關(guān)法律包括《1973年國際廣播法案》《1994年國際廣播法》《美國之音憲章》等。這三類國會立法兼顧了國際傳播的整體性、針對性和行業(yè)規(guī)范性，它們?yōu)槊绹畯氖潞Ｍ庑畔⑴c宣傳活動提供了法律地位和經(jīng)費(fèi)來源保障，保護(hù)并制約著美國對外傳播在健康的軌道上發(fā)展。一方面，國際傳播有了合法地位，有利于其在不同領(lǐng)域自由地實(shí)施，另一方面又對國際傳播活動做出限制，明確規(guī)定其不可涉足的領(lǐng)域。正是因?yàn)橛羞@些法律保障，戰(zhàn)后國際傳播逐步發(fā)展起來，并根據(jù)國內(nèi)外形勢調(diào)整完善，也正是因?yàn)檫@些法律的約束，使得國際傳播不至于過度發(fā)展而殃及國內(nèi)。

(二)總統(tǒng)行政法規(guī)

總統(tǒng)行政法規(guī)可以分為兩大類：總統(tǒng)行政命令(Executive Order)和國家安全委員會決策指令(National Security Decision Directive)?？偨y(tǒng)行政命令指的是在憲法或法律的授權(quán)下，總統(tǒng)管理聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)運(yùn)行的指示，*Regulatory Information Service, “Unified Agenda,” Federal Register, Vol.67, No.92, May13, 2002,p.32819.它是總統(tǒng)執(zhí)行法律、形成和推行自己政策的重要手段。這類行政指令不僅帶有法規(guī)的性質(zhì)，而且可以回避來自國會的制約。歷屆總統(tǒng)都通過簽署大量的行政命令，實(shí)施執(zhí)政大綱和治國方針。在總統(tǒng)簽署的行政命令中，組建或重組行政組織是非常重要的一部分，其中很多涉及外交和國家安全政策。*賈圣真：《總統(tǒng)立法：美國總統(tǒng)的“行政命令”初探》，《行政法學(xué)研究》2016年第6期，第134頁。在美國的國際戰(zhàn)略中，對外傳播事關(guān)外交和國家安全，歷屆總統(tǒng)通過簽署行政命令的方式制定對外傳播的相關(guān)政策，特別是關(guān)于對外傳播機(jī)構(gòu)的建設(shè)、重組或是廢除上，總統(tǒng)行政命令使用較多。*比較重要的有：1953年8月1日，艾森豪威爾總統(tǒng)發(fā)布10477號行政命令，依法授予美國新聞署署長行政權(quán)力，美國新聞署從法律層面上正式成立。參見：Executive Order 10477—Authorizing the Director of the United States Information Agency to Exercise Certain Authority Available by Law to the Secretary of State and the Director of the Foreign Operations Administration, http://www.presidency.ucsb.edu/ws/?pid=59920。1953年9月2日，艾森豪威爾總統(tǒng)頒布10483號行政命令，成立行動協(xié)調(diào)委員會，參見：Executive Order 10483-Establishing the Operation Coordinating Board. September 2, 1953, available at: http://www.Presidency.ucsb.edu/ws/index.php?pid=60573&st=&st1=。 1957年2月25日艾森豪威爾總統(tǒng)頒布10700號行政命令，將行動協(xié)調(diào)委員會并入國家安全委員會，1957年7月1日生效，參見：Executive Order 10700—Further Providing for the Operations Coordinating Boardhttp://www.presidency.ucsb.edu/ws/index.php?pid=60615。 1961 年 3 月 1 日，美國政府根據(jù)10924 號行政命令組建了和平隊(duì)，并授權(quán)國務(wù)卿在國務(wù)院內(nèi)部建立和平隊(duì)這樣一個機(jī)構(gòu)，參見：Executive Order 10924—Establishment and Administration of the Peace Corps in the Department of State, March 1, 1961, http://www.presidency.ucsb.edu/ws/index.php?pid=58862, 訪問時間：2017年7月10日。

國家安全決策指令是由國家安全委員會起草和擬定，并由總統(tǒng)簽署生效的行政法規(guī)。它是總統(tǒng)的一個非常重要的單邊行動工具，其目的是實(shí)施和協(xié)調(diào)國家安全領(lǐng)域的軍事政策、外交政策和其他相關(guān)政策，總統(tǒng)經(jīng)常把其作為優(yōu)先考慮的事項(xiàng)。國家安全決策指令無需對外公開，總統(tǒng)通過簽署國家安全指令可以秘密制定和實(shí)施國家安全政策，并調(diào)動國家資源，繞開國會、法院和公眾。大多數(shù)國家安全指令都是機(jī)密文件，因此它們幾乎不為公眾所知。國家安全指令是現(xiàn)代美國總統(tǒng)單方面制定和實(shí)施對外及軍事政策的重要工具，它在塑造國家安全政策方面起著舉足輕重的作用。因?yàn)楣餐饨慌c國家安全緊密相關(guān)，所以在眾多的國家安全指令中，其中有一類指令用于實(shí)施“公共外交”戰(zhàn)略。*劉永濤：《國家安全指令：最為隱蔽的美國總統(tǒng)單邊政策工具》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2013年第11期，第32頁。在國際傳播領(lǐng)域，里根時期的三份國家安全政策指令比較具有代表性。*第一份為《國家安全委員會第45號決策指令：美國國際廣播》，該文件指出：國際廣播是美國國家安全的政策重要組成部分，要求美國之音要傳達(dá)美國政府的官方聲音，接受國務(wù)卿的政策指導(dǎo)，使節(jié)目內(nèi)容與當(dāng)前美國對外政策和國家安全政策目標(biāo)聯(lián)系起來，詳見：National Security Decision Directive 45, “United States International Broadcasting,” July 15, 1982. https://fas.org/irp/offdocs/nsdd/nsdd-45.pdf。 第二份為《國家安全委員會第77 號決策指令：與國家安全相關(guān)的公共外交之管理》，根據(jù)該文件，在國家安全委員會下設(shè)立“專門規(guī)劃小組”(Special Planning Group)，還設(shè)立了四個由特別小組領(lǐng)導(dǎo)的部際委員會：國際信息委員會、國際政治委員會、國際廣播委員會、公共事務(wù)委員會。該文件是里根政府對美國對外政策的現(xiàn)實(shí)需要所做出的反應(yīng)，有效地保證了美國政府機(jī)構(gòu)和部門與公共外交活動的合作與協(xié)調(diào)，正式確立了美國公共外交活動的協(xié)調(diào)機(jī)制。在這種機(jī)制下,美國新聞署在政府中的地位得到提高，獲得了與國務(wù)院、國防部等重要部門共同參加相關(guān)委員會的機(jī)會，詳見：National Security Decision Directive 77, “Management of Public Diplomacy Relative to National Security”, January 14, 1983, https://fas.org/irp/offdocs/nsdd/nsdd-077.htm。第三份為《國家安全委員會第 130 號決策指令：美國國際信息政策》。該文件指出，公共外交在美國對外政策中的地位是“國家政策的戰(zhàn)略工具，而不只是美國外交的策略手段”,詳見：National Security Decision Directive 130, “US International Information Policy”, Mar 6, 1984. https://fas.org/irp/offdocs/nsdd/nsdd-130.htm, 訪問時間：2017年7月11日。這三項(xiàng)國家安全決策指令的制定標(biāo)志著里根政府進(jìn)一步提升了公共外交在美國國家安全戰(zhàn)略中的地位。

四、戰(zhàn)后美國國際傳播的研究和評估體系

美國政府非常重視對外傳播戰(zhàn)略和政策的研究和評估工作，幾乎每一次重大戰(zhàn)略或政策確立前，美國相關(guān)機(jī)構(gòu)都要對當(dāng)時的國際形勢、國內(nèi)狀況、目標(biāo)國對美國的重要性和目標(biāo)國國內(nèi)情況等重要問題進(jìn)行考察。在進(jìn)行全方位考察的基礎(chǔ)之上制定重大戰(zhàn)略，然后確定某些優(yōu)先計(jì)劃和特定項(xiàng)目。針對不同國家和地區(qū)政策也不相同，為了實(shí)施切合當(dāng)?shù)厍樾蔚捻?xiàng)目，美國注重考察實(shí)際和潛在的領(lǐng)導(dǎo)群體、占主導(dǎo)地位偏好、政治環(huán)境和法律限制、文化水平、語言習(xí)慣等基本情況。 美國的調(diào)查和評估并不是臨時性的，而是成立了專門機(jī)構(gòu)，形成了一種固定機(jī)制，并根據(jù)實(shí)際情況和對外傳播戰(zhàn)略不斷調(diào)整和完善。二戰(zhàn)后美國國際傳播的評估機(jī)制主要有三條路徑，第一條是根據(jù)《美國信息和教育交流法案》成立的各種咨詢委員會，第二條是美國國際傳播從業(yè)單位的研究和評估功能，第三條是為了解決某些問題暫時成立的委員會。

(一)第一條路徑：各種咨詢委員會的發(fā)展演變及其功能

根據(jù)《1948 年美國信息和教育交流法案》*U.S. Information and Educational Exchange Act of 1948, Available at: http;//www.state.gov/documents/organization/177574.pdf, 訪問時間：2017年7月11日。，美國信息咨詢委員會(The United States Advisory Commission on Information)和美國教育交流咨詢委員會(The United States Advisory Commission on Educational Exchange)成立。這兩個委員會是信息和交流項(xiàng)目的調(diào)查、評估和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，其主要功能是向國務(wù)卿提出實(shí)施1948年法案的規(guī)劃和建議，向國會提交依據(jù)該法案實(shí)施的所有項(xiàng)目和活動半年度報告，*從1957年開始，半年度報告改為年度報告。并向國務(wù)卿提出相關(guān)建議。*The First Semiannual Report of the United States Advisory Commission on Information, March, 1949. https://www.state.gov/documents/organization/174287.pdf, 訪問時間：2017年7月11日。1961年9月21日美國國會通過了《1961 年教育與文化平等交流法案》*The Mutual Educational and Cultural Act of 1961, https://www2.ed.gov/about/offices/list/ope/iegps/fulbrighthaysact.pdf, 訪問時間：2017年7月11日。，根據(jù)該法案，國際教育與文化事務(wù)咨詢委員會成立，代替了教育交流咨詢委員會。美國信息咨詢委員會不變。

1977年，卡特政府對咨詢委員會進(jìn)行了較大調(diào)整，把信息咨詢委員會和國際教育與文化事務(wù)咨詢委員會合并，組建成一個新的機(jī)構(gòu)美國公共外交咨詢委員會。*美國公共外交委員會，英文為United States Advisory Commission on Public Diplomacy. 參見：Public Law 96-60, https://www.gpo.gov/fdsys/pkg/STATUTE-93/pdf/STATUTE-93-Pg395.pdf, 訪問時間：2017年7月11日。該委員會級別很高，由7人組成，全部為總統(tǒng)提名、參議院確認(rèn)，他們具有跨行業(yè)的相關(guān)職業(yè)背景，任期3年，可以連任，其中某一政黨成員不得超過4人。*https://www.state.gov/pdcommission/about/index.htm, 訪問時間：2017年7月11日。其主要職責(zé)包括：第一，向總統(tǒng)、國務(wù)卿和相關(guān)的國會成員提出規(guī)劃和建議；第二，對政府部門實(shí)行的公共外交政策和項(xiàng)目的有效性進(jìn)行評估；第三，向國會、總統(tǒng)和國務(wù)卿提交有關(guān)公共外交項(xiàng)目和活動的報告；第四，向國務(wù)卿、總統(tǒng)和國會提交委員會認(rèn)為適合他們的參閱其他報告；第五，為了促使美國和海外公眾更好地理解和支持公共外交活動和項(xiàng)目，委員會通過在其網(wǎng)站或委員會決定的其他方式公布報告和其他信息。*https://www.state.gov/pdcommission/charter/index.htm, 訪問時間：2017年7月11日。

這次咨詢委員會調(diào)整的變化有三方面。第一，強(qiáng)調(diào)整體性。之前的三個委員會分別應(yīng)對公共外交某一領(lǐng)域的咨詢事務(wù)，而新成立的委員會總攬美國對外信息、教育與文化事務(wù)活動的所有咨詢?nèi)蝿?wù)，可以從整體上統(tǒng)籌規(guī)劃公共外交事務(wù)。第二，表現(xiàn)自信性。之前的委員會僅是向政府提交報告，公共外交委員會還要向美國公民公布公共外交項(xiàng)目的信息。第三，專業(yè)性。公共外交咨詢委員會要做一些相關(guān)數(shù)據(jù)庫。公共外交委員會一直延續(xù)到今天。上述前后四個咨詢委員會在美國對外傳播的發(fā)展過程中發(fā)揮了巨大作用。

(二)第二條路徑：美國國際傳播從業(yè)單位的研究和評估功能

美國國際傳播的從業(yè)單位非常重視研究和評估功能，其中以美國新聞署和美國廣播理事會為主。前者是冷戰(zhàn)期間美國負(fù)責(zé)對外宣傳的核心機(jī)構(gòu)，后者在冷戰(zhàn)后成立，負(fù)責(zé)管轄美國國際傳播五大實(shí)體，包括美國之音、馬蒂電臺、自由歐洲/自由電臺、自由亞洲電臺、中東廣播網(wǎng)絡(luò)。

1953年美國新聞署成立，并成為冷戰(zhàn)期間美國對外宣傳的核心機(jī)構(gòu)。但是它并不只是一個宣傳機(jī)構(gòu)，在向全世界“講述美國故事”的同時，它還積極從事情報信息的搜集工作，并對這些信息進(jìn)行研究和評估進(jìn)而完成了數(shù)量龐大的研究報告。因此，從這個層面上來說，它也是一個研究機(jī)構(gòu)。為了進(jìn)行有效的調(diào)查和評估，在新聞署成立之初，美國決策層明確要求情報機(jī)構(gòu)應(yīng)該向美國新聞署提供其所需要的情報信息。然而，因?yàn)楸Ｃ芑蚴菂f(xié)調(diào)不及時等原因，它從其他情報部門獲得的信息有限，這限制了其研究和評估功能的發(fā)揮。美國新聞署認(rèn)識到問題所在，主張構(gòu)建自己的情報體系來支持其研究和評估工作，1954年底美國新聞署研究和情報辦公室成立。當(dāng)時美國新聞署在79個國家設(shè)有210個分支機(jī)構(gòu)，在本土和海外有幾千名雇員，如此龐大的網(wǎng)絡(luò)為其搜集信息和情報提供了得天獨(dú)厚的優(yōu)勢。研究和情報辦公室承擔(dān)三項(xiàng)重要使命：第一，從各個層面研究共產(chǎn)黨的宣傳；第二，分析影響美國國家利益的外國公共輿論；第三，評估美國新聞處行動的效果和影響。這成為美國新聞署研究部門制定研究報告的指導(dǎo)方針。*轉(zhuǎn)引自趙繼珂：《美國新聞署研究類檔案淺議》，《冷戰(zhàn)國際史研究》2013年第2期。United States Information Agency Office of Research and Intelligence, June 4, 1956, CIA-RDP61-00549R000100230003-7, CIA-CREST, RG 306, N.A.在此方針指導(dǎo)下，研究和情報辦公室制定了數(shù)量龐大的研究報告供美國新聞署和美國決策層參考使用。

美國廣播理事會下屬的研究部門包括戰(zhàn)略和發(fā)展辦公室(the Office of Strategy and Development)、數(shù)字和設(shè)計(jì)創(chuàng)新辦公室(the Office of Digital and Design Innovation)、績效評估辦公室(the Office of Performance Review)、研究和評估辦公室(the Office of Research and Assessment)*Fiscal Year 2016 Budget Request，BBG，p.50,https://www.bbg.gov/wp-content/media/2015/03/FY2016Budget_CBJ_Final_WebVersion.pdf, 訪問時間：2017年9月10日。和市場推廣和節(jié)目落地辦公室(the Office of Marketing and Program Placement)。*Fiscal Year 2008 Budget Request，BBG，p.82, https://www.bbg.gov/wp-content/media/2011/12/bbg_fy08_budget_request.pdf, 訪問時間：2017年9月10日。根據(jù)形勢的發(fā)展，這些辦公室成立于不同的時間，它們都具有研究和評估的功能，但是側(cè)重點(diǎn)不同，職能相互配合。戰(zhàn)略和發(fā)展辦公室著重從戰(zhàn)略層面進(jìn)行研究和評估。數(shù)字和設(shè)計(jì)創(chuàng)新辦公室主要做與新技術(shù)相關(guān)的研究和評估工作。績效評估辦公室主要負(fù)責(zé)美國之音和馬蒂電臺的電視、廣播和網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品的年度評估，獲取和處理第三方提供的關(guān)于受眾和市場研究的數(shù)據(jù)，以此對節(jié)目的內(nèi)容和形式從內(nèi)部和外部進(jìn)行分析。*Fiscal Year 2008 Budget Request，BBG，p.82, https://www.bbg.gov/wp-content/media/2011/12/bbg_fy08_budget_request.pdf, 訪問時間：2017年9月10日。

(三)第三條路徑：臨時機(jī)構(gòu)

第一條和第二條路徑是一種常態(tài)化的機(jī)制，在某些特殊的時候，比如政府換屆或是國內(nèi)外形勢發(fā)生較大變化的時候，美國還成立了一些暫時的委員會加強(qiáng)對國際傳播的調(diào)查和研究，以便提出更加全面的建議并進(jìn)行調(diào)整。這些暫時委員會在美國的對外傳播史上發(fā)揮了重要作用。下文簡單介紹幾個比較重要的委員會。

1953年1月，艾森豪威爾正式宣布成立總統(tǒng)國際信息行動委員會(The President’s Committee on International Information Activities)經(jīng)過數(shù)月調(diào)查研究，該委員會形成125頁的調(diào)查報告。*National Security Affairs, the Report of the President’s Committee on International Information Activities, June 30, 1953, FRUS, 1952-1954, pp.1795-1899.這份報告直接促成了美國新聞署的成立和協(xié)調(diào)委員會的建立。1960年11月肯尼迪當(dāng)選總統(tǒng)之后，立刻安排有關(guān)人員對美國政府的對外宣傳和教育文化交流活動重新進(jìn)行調(diào)查研究，弗里—戴維森特別調(diào)查委員會是其中最為重要的委員會。肯尼迪上任后在對外宣傳上的政策在很多方面受到這些報告的影響。 20世紀(jì)60年代末70年代初，由于國際形勢的變化以及通信技術(shù)的發(fā)展，美國多個政府機(jī)構(gòu)和個人呼吁成立較高級別的委員會對美國國際傳播活動進(jìn)行調(diào)查研究，墨菲委員會和斯坦頓委員會相繼成立。但是因?yàn)槟峥怂蓜倓傄蛩T事件下臺，接任的總統(tǒng)福特面臨重重問題，無暇顧及對外傳播機(jī)制的改革。

五、戰(zhàn)后美國國際傳播中的非政府力量

從以上介紹中我們可以看出，美國政府從決策協(xié)調(diào)、管理執(zhí)行、立法和評估的角度構(gòu)建了一個龐大的對外傳播體系，政府從根本上主導(dǎo)著具體項(xiàng)目和活動的執(zhí)行。在冷戰(zhàn)之初，美國政府就意識到，因?yàn)檎α坑邢抟约澳承╊I(lǐng)域政府不方便涉足，單憑政府部門之間的合作難以實(shí)現(xiàn)其對外宣傳的戰(zhàn)略目標(biāo)，所以美國政府提出了“私人合作戰(zhàn)略”，該戰(zhàn)略要求“最大限度地利用民間團(tuán)體和非政府組織，以實(shí)現(xiàn)美國的心理目標(biāo)”。*Kenneth Osgood, Total Cold War: Eisenhower’s Secret Propaganda Battle at home and Abroad, University Press of Kansas, 2006, p.215.各種基金會、公司、學(xué)術(shù)單位、文化機(jī)構(gòu)、社會團(tuán)體、志愿組織、宗教組織、慈善機(jī)構(gòu)等大量的非政府組織，以及教授、學(xué)生、宗教人士、勞工領(lǐng)袖、普通民眾作為個人，都成為美國海外宣傳活動的實(shí)踐者和助推器。這些民間力量不僅有效輔助政府的行為和對外政策的實(shí)施，而且在很多方面發(fā)揮著無可替代的作用，尤其是在政府需要模糊其官方痕跡和宣傳本質(zhì)的時候，非政府組織和私人因素的優(yōu)勢盡顯。非政府力量的參與大多都是政府主導(dǎo)或引導(dǎo)下的行為，它們在政府默許或暗中支持下介入美國的海外項(xiàng)目，非政府組織也借此機(jī)會利用政府的保護(hù)和支持發(fā)展自身。鑒于此，美國政府非常重視非政府力量，將其看作美國國家安全和對外事務(wù)中的必要組成部分。從總統(tǒng)到國會，從行政機(jī)構(gòu)到政府智囊團(tuán)，諸多的立法、會議、討論和官方文件中都反復(fù)強(qiáng)調(diào)與非政府力量展開廣泛合作。為了更好發(fā)揮非政府力量的作用，美國還委任了一個私人合作咨詢委員會(Advisory Committeeon Private Cooperation)。*April 1956—Eleventh Semiannual Report of the United States Advisory Commission on Information, p.17. https://www.state.gov/documents/organization/174295.pdf, 訪問時間：2017年7月11日?？梢娒绹粌H重視非政府力量，而且還非常重視對其進(jìn)行研究，從而促使他們更好地發(fā)揮作用。

六、美國國際傳播機(jī)制對中國的啟示

二戰(zhàn)后以來，美國動用大量的人力、物力、財力從事國際傳播活動，并取得了突出成就，無論對目標(biāo)國還是對美國都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。作為我國進(jìn)行國際傳播最大的競爭對手，美國在歷史發(fā)展過程中不斷形成的國際傳播戰(zhàn)略對我國具有不可忽視的啟示作用。美國對外傳播戰(zhàn)略是根據(jù)國內(nèi)外形勢逐漸確立起來的，對外宣傳活動的改善是循序漸進(jìn)的。最初，對外傳播活動面臨著自身定位、組織和管理、政策與項(xiàng)目、設(shè)備與建設(shè)、人員與評價、相關(guān)機(jī)構(gòu)在政府中的地位等方面的難題。隨著對外宣傳在美國國家戰(zhàn)略的地位逐漸確定，對外傳播的目標(biāo)也更加明確，這推動了國際傳播機(jī)制不斷健全、法律不斷完備、評估體系更加科學(xué)。

第一，美國非常重視國際傳播，將其看作是影響國家安全的重要因素，甚至被看作是政治、經(jīng)濟(jì)、軍事之外的第四種力量，因此美國重要的決策部門都參與了國際傳播戰(zhàn)略的制定。對我國來說，首先要確定在新形勢下國際傳播的地位及其目標(biāo)，進(jìn)而促使更高級別的部門參與進(jìn)來，有利于制定和推進(jìn)相關(guān)政策。

第二，美國建立了國際傳播的長效發(fā)展機(jī)制。歷經(jīng)幾十年的調(diào)整和完善，美國國際傳播的決策協(xié)調(diào)體系、管理執(zhí)行體系、法治體系和評估體系逐漸健全完備。這一機(jī)制不僅保證了國際傳播在美國的地位，而且各部門權(quán)責(zé)相對清晰，使得各部門在各司其職的同時可以密切配合從而更好地實(shí)現(xiàn)國家利益。我國國際傳播在機(jī)制化、長效化特別是法制化方面需要繼續(xù)努力。此外，我國缺少相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制，需要加強(qiáng)這方面的機(jī)制建設(shè)。

第三，美國非常注重研究和評估機(jī)制。研究和評估機(jī)制本是長效發(fā)展機(jī)制的一部分，筆者認(rèn)為這一點(diǎn)非常重要，因此單獨(dú)提出來。上文已經(jīng)提到美國通過三種路徑對國際傳播相關(guān)事務(wù)進(jìn)行研究和評估，三種路徑各具特色、相互配合，這樣既可以從整體上分析國內(nèi)外形勢并提出建議，也可以針對具體問題發(fā)表看法。值得注意的是，三種調(diào)查評估機(jī)構(gòu)級別都很高，美國政府對它們提出的建議也非常重視，很多建議被付諸實(shí)踐，這也說明研究和評估機(jī)構(gòu)在美國國際傳播史上發(fā)揮了很大作用。此外，研究和評估部門本身也非常重視對自身有效性的評估。我國也應(yīng)該更進(jìn)一步重視發(fā)展調(diào)查評估機(jī)構(gòu)的力量，使其機(jī)構(gòu)更加健全，人員配備更加專業(yè)化和多元化。

第四，美國國際傳播機(jī)構(gòu)與外交決策機(jī)構(gòu)關(guān)系密切。美國非常重視國際傳播機(jī)構(gòu)參與對外決策，為此國際傳播機(jī)構(gòu)非常注重研究國外公眾輿論，這樣對外決策機(jī)構(gòu)在制定政策時會更多考慮國外公眾輿論因素。國際傳播機(jī)構(gòu)參與對外決策可以使得其宣傳活動和項(xiàng)目更加具有針對性，從而保證這些項(xiàng)目與美國的整體戰(zhàn)略布局與時下的優(yōu)先工作相一致。我國也應(yīng)該加強(qiáng)對外傳播機(jī)構(gòu)與對外決策機(jī)構(gòu)之間的互動。至少，我國外宣媒體應(yīng)該參與一些對外發(fā)布內(nèi)容的起草，從源頭上解決在對外傳播過程中的誤解、誤讀。

第五，美國國際傳播較好地做到了短期、中期和長期目標(biāo)的有效結(jié)合。一般來說，公共外交存在三個目標(biāo)維度，即短期的迅速反應(yīng)、中期的未雨綢繆和長期的關(guān)系建構(gòu)。在制定傳播政策時應(yīng)該根據(jù)實(shí)際情況有所側(cè)重，但也要兼顧其他，不能有失偏頗。比如美國在東南亞進(jìn)行傳播時，開始比較重視信息項(xiàng)目，后來逐漸加大了教育文化交流項(xiàng)目，后來越來越重視后者。

第六，美國歷來重視民間力量。美國不僅注重民間力量在國際傳播中發(fā)揮作用，而且非常重視研究如何利用民間力量，并成立私人合作咨詢委員會。另外，美國針對不同國家不同傳播方案，非常注重研究對手的宣傳方法。這些做法對于我國改進(jìn)國際傳播有一定的借鑒意義。

總之，在國際傳播這個問題上，由于西方受眾所處的環(huán)境，我們必須盡快建立健全積極有效的傳播機(jī)制，研究制定新的傳播政策和策略。鑒于我國外宣面臨的最大挑戰(zhàn)是“公信力”和“針對性”，如何淡化外宣的官方色彩(不等于減少政府的投入)、提高外宣的實(shí)效性需要從定性和定量研究兩個方面同時下手。